孟義南

（陜西警官職業(yè)學(xué)院，陜西 西安710021）

一、治安警情公開概述

（一）治安警情

“警情”一詞在我國公安警務(wù)活動中使用較為廣泛，如“警情通報”、“警情提示”、“110 警情”、“警務(wù)跟著警情走”等。 對于它的含義，由其在英文中的名稱“policing information”可知，警情即警務(wù)信息之意，即“公安警情”。 具體來說，所謂“警情”，是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察在法律規(guī)范內(nèi)依法進(jìn)行的各項(xiàng)活動的信息。 公安警情是指公安機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)主動發(fā)現(xiàn)的和被動接受的違法犯罪活動及其他相關(guān)信息，不僅包括治安、刑事、交通、消防等案件信息，而且包括求助、社會管理等活動的信息。 其中，違法犯罪活動是警情的主要組成部分。[1]由此可見，治安警情是公安警情的一部分， 但是由于治安這一概念具有較大的外延，又不僅僅是治安行政管理的意思，所以筆者認(rèn)為有必要對治安警情這一概念做一個清晰的界定，對于厘清治安警情公開的范圍也有幫助。

對于“治安”的定義，可以從三個層面進(jìn)行區(qū)分，即大治安、中治安、小治安。大治安指為保證社會秩序有條理、不紊亂而做的所有工作，包括同各種違法犯罪以及治安災(zāi)害事故作斗爭的工作，如社會治安綜合治理，就是泛指整個社會治安保衛(wèi)工作。 中治安則是公安機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的具有行政管理職能的各項(xiàng)工作，如戶口管理、危險物品管理等方面的工作。 小治安即現(xiàn)代意義的狹義的治安，就是專指治安管理機(jī)構(gòu)依法履行的各項(xiàng)具體工作，主要包括特定場所、特種行業(yè)、大型活動的秩序管理等方面的工作。[2]由于上文中“警情”的涵義限定為公安機(jī)關(guān)依法活動的信息，屬于大治安的范疇，所以筆者認(rèn)為“治安警情”中的治安應(yīng)首先做大治安理解，其后也可以將小治安的涵義融入進(jìn)去，故可以將之分為廣義和狹義兩個定義。

廣義的治安警情指公安機(jī)關(guān)及其人民警察為保證社會秩序有條理、 不紊亂而進(jìn)行的全部工作的信息， 包括同各種違法犯罪和治安災(zāi)害事故作斗爭的工作信息，并以違法犯罪活動信息為主。狹義的治安警情則指公安機(jī)關(guān)治安管理工作范圍內(nèi)產(chǎn)生的違法犯罪活動及其他相關(guān)信息。出于論述的需要，本文所討論的治安警情為廣義的治安警情，它具有開放性、動態(tài)性、專屬性、導(dǎo)向性等特征。 可以從以下幾個方面來理解這些特征：

第一，開放性。 一方面，治安警情的開放性是指治安警情來源于社會上發(fā)生的影響社會治安的各類案件或事件，是開放的社會信息。 另一方面，治安警情的使用具有一定的開放性， 這種開放性首先體現(xiàn)在治安警情對所有公安機(jī)關(guān)和民警的開放， 即公安機(jī)關(guān)信息的共享性。其次，治安警情還應(yīng)當(dāng)向社會進(jìn)行有限的開放， 這種向社會的開放有利于引導(dǎo)社會公眾的犯罪預(yù)防和被害預(yù)防。

第二，動態(tài)性。治安警情從整體上來說是相對穩(wěn)定的，但其又隨著時間、空間和社會條件的變化而變化，具有動態(tài)性。

第三，專屬性。治安警情的收集發(fā)生在公安機(jī)關(guān)的工作之中，并為治安管理活動所運(yùn)用，因此具有專屬性，但是也不排除其他行業(yè)在法律、法規(guī)授權(quán)的情況下使用治安警情。從這個角度來說，治安警情具有一定的秘密性和內(nèi)部性。

第四，導(dǎo)向性。 治安警情是部署警力、開展治安管理活動的基礎(chǔ)， 因此， 對公安決策來說具有導(dǎo)向性。在未來大數(shù)據(jù)、云計算的背景下，全面收集警情，科學(xué)分析警情，依次合理部署警力，將是公安決策的發(fā)展方向。

（二）治安警情的范圍和分級

筆者查閱相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)， 目前尚沒有研究治安警情范圍的著作， 現(xiàn)有的與之相關(guān)的研究包括警務(wù)公開的范圍、警務(wù)信息的范圍和治安信息的范圍，如張超在《論警務(wù)公開的制度構(gòu)建》一文中詳細(xì)羅列了警務(wù)公開的三個層面的具體內(nèi)容， 分別是向社會公開層面、 向社區(qū)公開層面和個案層面共計26 項(xiàng)內(nèi)容，涵蓋了我國公安機(jī)關(guān)警務(wù)活動的全部信息。董樹平在《治安信息公開與大眾傳媒》一文中闡述了治安信息的范圍，包括違法犯罪活動信息、個案信息、公安法規(guī)等行政管理類信息、個人安全感信息、人文環(huán)境信息和自然環(huán)境信息， 體現(xiàn)了大治安涵蓋面廣泛的特點(diǎn)。 王春梅在《關(guān)于警務(wù)公開內(nèi)容的思考》中依據(jù)警務(wù)信息的不同性質(zhì)將警務(wù)公開的內(nèi)容分為七類，①這七類內(nèi)容包括：公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)與宗旨、公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置及其管理體制、公安機(jī)關(guān)的職權(quán)、公安法規(guī)、重要警情和重大警務(wù)活動、具體辦案工作和警務(wù)工作中存在的問題。也涵蓋了警務(wù)工作的全部內(nèi)容。

筆者認(rèn)為治安警情的范圍應(yīng)當(dāng)與治安信息和警務(wù)公開的范圍有所區(qū)別， 因?yàn)檫`法犯罪活動是警情的主要內(nèi)容，所以諸如公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)與宗旨、公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理體制、公安機(jī)關(guān)的職權(quán)、公安法規(guī)等行政類信息不應(yīng)列入治安警情的范疇之內(nèi)。 依據(jù)《公安部關(guān)于在全國公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開制度的通知》、《人民警察法》 等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，并借鑒上述學(xué)者的研究成果，對廣義的治安警情的范圍做一個界定，具體包括：刑事案件(包括一般刑事案件和對社會治安影響較大的刑事案件)、治安案件（包括一般治安案件和轄區(qū)內(nèi)近期多發(fā)的治安案件）、群體性治安事件（包括一般群體性治安事件和重大群體性治安事件）②按照群體性治安事件危害后果的不同，將其分為一般群體性治安事件和重大群體性治安事件，前者指那些事件主體的規(guī)模較小、涉及范圍不大、影響較小、危害后果不嚴(yán)重的群體性治安事件。后者的定義主要根據(jù)公安部在《重大治安事件報告表》填表說明中的規(guī)定，具有以下情形之一的屬于重大群體性治安事件：(1)20 人以上結(jié)伙打架、流氓團(tuán)隊(duì)侮辱婦女、擾亂公共場所秩序、哄搶或集體沖擊黨政機(jī)關(guān)、圍攻毆打國家工作人員、非法集會、游行、示威等鬧事行為；(2)50 人以上的群眾糾紛、械斗、封建迷信活動；(3)涉及外國人的治安事件；(4)死亡3 人或死傷5 人、傷10 人以上的治安事件；(5)其他影響很大，損失嚴(yán)重的治安事件。、治安災(zāi)害事故、恐怖犯罪活動、 需公安機(jī)關(guān)澄清或消除不良影響的社會傳聞和謠言、涉警輿情危機(jī)事件。③涉警輿情危機(jī)事件，是指社會公眾在一定的社會空間和歷史階段中，對有公安機(jī)關(guān)及其人民警察參與的活動給予不利或負(fù)面的評價，并且占領(lǐng)社會輿論主陣地，從而可能嚴(yán)重影響警察隊(duì)伍形象，導(dǎo)致公眾信任危機(jī)，需要公安機(jī)關(guān)緊急應(yīng)對的事件。 如2014 年“黑龍江延壽看守所殺警越獄案”和2015 年“5·2 慶安火車站槍擊事件”等。筆者將涉警輿情危機(jī)事件納入治安警情的范圍，主要是考慮到此類事件的社會影響大和應(yīng)對的緊迫性強(qiáng)，對社會治安秩序和網(wǎng)絡(luò)社會的正常秩序都造成了嚴(yán)重的影響，需要公安機(jī)關(guān)及時應(yīng)對。

對治安警情進(jìn)行分級， 有助于具體問題具體分析，便于對不同級別的治安警情設(shè)置相應(yīng)的限度。根據(jù)治安警情的緊急程度、性質(zhì)、事態(tài)規(guī)模、危害后果等因素，將治安警情分為三個級別，具體羅列如下：一級警情（重大緊急警情）：重大群體性治安事件、治安災(zāi)害事故、恐怖犯罪活動、涉警輿情危機(jī)事件。 二級警情（緊急警情）：對社會治安影響較大的刑事案件、轄區(qū)內(nèi)近期多發(fā)的治安案件、一般群體性治安事件、 需公安機(jī)關(guān)澄清或消除不良影響的社會傳聞和謠言。 三級警情（一般警情）：除一、二級警情以外的一般刑事、治安案件。

（三）治安警情公開

治安警情公開這一概念目前沒有準(zhǔn)確的表述，與之含義最為相近的有兩個概念，即警務(wù)公開和警情通報。 警務(wù)公開這一術(shù)語最早出現(xiàn)在1999 年公安部頒布的《關(guān)于在全國公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開制度的通知》。 該通知將警務(wù)公開作為公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)基本工作制度提了出來， 并要求在全國范圍內(nèi)普遍開展?！锻ㄖ分幸?guī)定，警務(wù)公開是指將公安機(jī)關(guān)的職責(zé)和業(yè)務(wù)工作及其運(yùn)作過程等所有與警察職能有關(guān)的信息以各種適當(dāng)?shù)男问焦居谏鐣?社區(qū)或告知權(quán)利人。就可以理解為將與公安機(jī)關(guān)有關(guān)的一切可以公開的事務(wù)公之于眾，可見警務(wù)公開的范圍非常之廣。 警情通報制度是由警務(wù)公開衍生出來的，在彭傭兵的《論警情通報制度》一文中，作者認(rèn)為警情通報制度是公安機(jī)關(guān)將轄區(qū)內(nèi)除法律規(guī)定不能公開以外的公安工作信息通過媒體定期或不定期地向社會公開通報的一種政府信息公開制度。 同時，他認(rèn)為警情通報制度涵蓋了警務(wù)公開的基本內(nèi)容，可以使公安工作更適應(yīng)社會的發(fā)展，又符合公安工作透明化的要求，因而是警務(wù)公開制度在新時期的發(fā)展和創(chuàng)新。

通過了解警務(wù)公開和警情通報這兩個制度的含義， 我們基本可以推斷出治安警情公開的內(nèi)涵。 首先，治安管理部門是我國公安機(jī)關(guān)的主要部門之一，擔(dān)負(fù)著治安行政管理和治安行政處罰兩大基本職能，它應(yīng)當(dāng)作為治安警情公開的主體之一。 其次，治安警情公開的客體就是治安警情， 它有自身特定的內(nèi)涵和范圍。 再次，是解決公開對象的問題，即向誰公開的問題。依據(jù)警務(wù)公開的理論，其公開的對象是社會、社區(qū)和權(quán)利人，警情通報的對象也是社會。 對于治安警情公開，因?yàn)橹伟簿榈姆懂牥藗€案，治安管理部門不僅要將案件事實(shí)向全社會公開，更要直接面對涉案的當(dāng)事人， 那么作為知情權(quán)主體的公民亦應(yīng)當(dāng)作為治安警情公開的對象。最后，需要對“公開”的含義作一個界定，警務(wù)公開中的公開是指向社會公開，即通過新聞發(fā)布會、官方網(wǎng)站等方式將公安機(jī)關(guān)的警務(wù)信息公布出去，具有單向性的特點(diǎn)。但隨著網(wǎng)絡(luò)新媒體技術(shù)的發(fā)展， 警務(wù)公開的渠道更多了， 公民也能通過新媒體形式隨時隨地參與到警務(wù)公開中來， 如果公安機(jī)關(guān)單一地將警情信息發(fā)布出去而對公眾的反饋不做任何回應(yīng)， 則勢必會違背警務(wù)公開保障公民知情權(quán)的基本原則。 就像陳建中在《關(guān)于警務(wù)信息公開與警務(wù)信息保護(hù)的思考》一文中所說，“警務(wù)信息公開不能一說了之， 而是要通過信息公開這一過程，影響社會輿情走向，爭取公眾的理解、支持和監(jiān)督。 ”[3]因此，筆者認(rèn)為治安警情公開中的“公開”應(yīng)具有雙向性的特點(diǎn)，包括公開和回應(yīng)兩個方面。 本文將治安警情公開定義為公安機(jī)關(guān)將應(yīng)當(dāng)公開的治安警情以各種適當(dāng)?shù)男问焦居谏鐣?、社區(qū)或告知權(quán)利人，并作出相應(yīng)的回應(yīng)。

二、當(dāng)前治安警情公開范圍界定的現(xiàn)狀及問題

（一）公開的范圍界定不明確

治安警情公開的范圍不明確， 主要體現(xiàn)在內(nèi)容不統(tǒng)一、缺乏針對性、重點(diǎn)不夠突出等方面。 在公開范圍的構(gòu)成上，法律法規(guī)等規(guī)范性文件、公安機(jī)關(guān)的職權(quán)和各業(yè)務(wù)部門的工作流程、 工作動態(tài)等相關(guān)內(nèi)容占據(jù)大部分篇幅， 而關(guān)于在社會上影響較大的具體案件（包括治安案件、群體性治安事件、治安災(zāi)害事故等）的相關(guān)內(nèi)容相對較少。根據(jù)公安部警務(wù)公開制度的要求， 各級公安機(jī)關(guān)警務(wù)公開的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括：公安工作的執(zhí)法依據(jù)、法律法規(guī)；刑事執(zhí)法的辦案程序和相關(guān)人員的權(quán)利義務(wù)； 公安行政執(zhí)法的范圍和職權(quán)；治安管理部門的相關(guān)職權(quán)；警務(wù)工作紀(jì)律等內(nèi)容?？梢詫⑦@些內(nèi)容分為兩大類：即公安工作準(zhǔn)則與依據(jù)和公安業(yè)務(wù)工作。在警務(wù)公開的實(shí)踐中，各級公安機(jī)關(guān)在官方網(wǎng)站、 公安微博等網(wǎng)絡(luò)新媒體上也基本以這些內(nèi)容為主。 為了響應(yīng)加強(qiáng)警務(wù)工作透明度的要求， 同時體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)為人民服務(wù)的根本宗旨， 近年來許多公安微博都在花大量篇幅公開公安具體業(yè)務(wù)工作的流程， 其中主要是出入境管理和戶政管理的相關(guān)工作內(nèi)容， 這樣的舉措為公民提供了便利，使人們足不出戶就能了解具體的辦證流程，大大減少了因?yàn)椴皇煜ち鞒潭装椎⒄`的時間，提高了公安業(yè)務(wù)部門的工作效率。 雖然許多公安微博都經(jīng)常公開一些具體案件，在滿足公眾知情權(quán)、控制謠言傳播方面起到了很好的效果， 但是這些案件種類復(fù)雜，有的是刑事案件，有的是治安案件，有的甚至就是普通的鄰里糾紛，許多案件從其社會影響、造成的結(jié)果上都沒有達(dá)到三個級別治安警情的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的案件過多地曝光很有可能將事件本身放大，引發(fā)公眾猜測，從而造成惡劣的社會影響。

（二）法律規(guī)范缺失

目前， 我國公安機(jī)關(guān)治安警情公開的直接依據(jù)也是最主要依據(jù)，那就是公安部《關(guān)于在全國公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開制度的通知》（以下簡稱為《通知》）和《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》第28 條的規(guī)定，①《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》第28 條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案和行政管理工作，除法律、法規(guī)規(guī)定不能公開的事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)予以公開，并通過報刊、電臺、電視臺等新聞媒體和其他現(xiàn)代化信息傳播手段以及公示欄、牌匾或者印發(fā)書面材料等形式告知群眾，為群眾提供方便。 ”而行政法規(guī)《政府信息公開條例》在實(shí)踐中可以稱為警務(wù)公開的間接依據(jù)。另外，在保守國家秘密方面所依據(jù)的法律規(guī)范是《保密法》及相關(guān)部門規(guī)章。這些法律規(guī)范都沒有對警務(wù)信息公開的范圍做出明確的界定， 對警務(wù)公開具體執(zhí)行的指導(dǎo)性作用并不突出。 具體表現(xiàn)在兩個方面：

一是缺少對治安警情公開范圍作系統(tǒng)規(guī)定的法律體系。《通知》是政策性規(guī)范，不屬于嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范，《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》 是公安部的部門規(guī)章，單從其名稱上就可以看出，警情公開在這里只是作為對公安機(jī)關(guān)人民警察的內(nèi)務(wù)要求，還不是公安民警的基本執(zhí)法規(guī)范。另外，國務(wù)院制定的《政府信息公開條例》也只是行政法規(guī)，依然是行政機(jī)關(guān)自己系統(tǒng)內(nèi)的自我立法。從法律效力上講，規(guī)章和類似規(guī)章的“紅頭文件”等有關(guān)的規(guī)范性文件或政策性規(guī)定只是上位法的執(zhí)行性規(guī)范， 或者是在法律沒有明確具體的規(guī)定， 并且與法律原則不發(fā)生沖突的情況下可以作為執(zhí)法依據(jù)或司法參照。可見，這三部法律規(guī)范法律效力不夠， 不足以作為警情公開的直接法律依據(jù)， 仍需要一部更具權(quán)威性的法律規(guī)范作為依據(jù)。 另外，這三部法規(guī)的法律位階都低于《保密法》。《保密法》是由全國人大常委會制定頒布的法律，是上位法，而這三部法規(guī)都是下位法。 在遇到警情信息公開范圍與保密范圍發(fā)生沖突的情況時，根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”這一法律基本原則，公安機(jī)關(guān)就可以做出不公開警情信息的選擇， 這顯然有違警情公開的初衷，不利于保障公民的警務(wù)知情權(quán)。[4]

二是法律規(guī)范可操作性差。 現(xiàn)有法律規(guī)范只有對警情公開的一般規(guī)定，且較為籠統(tǒng)、分散，缺少對治安警情公開范圍的明確規(guī)定。 如《通知》對警務(wù)公開工作的具體規(guī)定和要求是：依照人民警察法第44條的規(guī)定，在全國公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開制度。人民警察法第44 條規(guī)定：“人民警察執(zhí)行職務(wù)，必須自覺地接受社會和公民的監(jiān)督。 人民警察機(jī)關(guān)作出的與公眾利益直接有關(guān)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向公眾公布。 ”另外，《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》第28 條也對警務(wù)公開作了一般性的規(guī)定。一般性規(guī)定多，具體規(guī)定少， 使得這些法律規(guī)范在實(shí)踐中很難起到指導(dǎo)性作用，公安機(jī)關(guān)在公開時難以借鑒法律條文，自然不能準(zhǔn)確把握公開的范圍?？梢?，缺少一部可操作性強(qiáng)的法律規(guī)范是制約警情公開的一大瓶頸。

是否需要單獨(dú)為警情公開的范圍制定一個法律體系，仍需討論，正如張超在《警務(wù)法治化建設(shè)進(jìn)路研究——以警務(wù)公開為視角》 一書中所說，“并不一味強(qiáng)調(diào)警務(wù)公開法律依據(jù)的不足，更不是要‘單獨(dú)立灶’搞一個單列的警務(wù)公開法律依據(jù)體系，是否單獨(dú)為警務(wù)公開的法律依據(jù)在立法上‘單獨(dú)立灶’，主要是一個立法的技術(shù)性問題， 超出了本節(jié)所討論的法律依據(jù)范疇。 ”誠然，不能為解決一個現(xiàn)實(shí)問題就制定一部法律，首先應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)有的法律層面加以完善。故筆者認(rèn)為，修改、完善治安警情公開的相關(guān)法律規(guī)范是當(dāng)務(wù)之急， 公安機(jī)關(guān)可以自己制定實(shí)施細(xì)則以解決實(shí)際操作的問題。

（三）公開范圍與保密制度的沖突

我國政府信息公開制度的一個基本原則就是“以公開為原則，以不公開為例外”。 依據(jù)這一原則，包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的國家機(jī)關(guān)所擁有的政府信息中絕大多數(shù)應(yīng)當(dāng)公開， 只有少數(shù)法律明確規(guī)定的例外信息（如國家秘密類信息）才可以不予公開。 然而受我國傳統(tǒng)行政管理中保密文化的影響， 很多國家機(jī)關(guān)在執(zhí)行政府信息公開制度時都傾向于以保密為由而拒絕公開信息。出現(xiàn)這個問題的原因有許多，主要包括我國現(xiàn)行保密制度的定密程序不完善、 保密范圍過寬、缺少監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制等。[5]治安警情公開受此影響， 在實(shí)踐中也存在難以把握公開與保密的界限問題， 對涉及秘密的警情信息公開到何種程度也存在爭議，且尚沒有法律法規(guī)對此予以規(guī)定。

治安警情公開中會涉及到的保密信息包括國家秘密、偵查秘密等執(zhí)法辦案涉密信息，當(dāng)事人隱私等等。 如《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》第4 條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密， 以及可能妨害正常執(zhí)法活動或者影響社會穩(wěn)定的執(zhí)法信息?！睂τ趪颐孛?，《保密法》和《政府信息公開條例》等法規(guī)都有較為明確的界定，在此不再論述。而對于偵查秘密等公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的涉密信息， 相關(guān)法規(guī)沒有做出明確的界定，在實(shí)踐中往往難以把握其限度，主要出現(xiàn)了兩個方面的問題：

第一，迫于保密，公開的過少。如2011 年發(fā)生在河北邯鄲館陶縣的“紅衣變態(tài)殺手事件”就曾引發(fā)全社會的恐慌， 當(dāng)?shù)鼐皆诎讣l(fā)生后沒有及時公開警情信息，導(dǎo)致民間流傳出很多不實(shí)言論，如“變態(tài)狂魔”、“紅衣女郎頻遭毒手”等敏感字眼，致使群眾產(chǎn)生恐慌心理，女青年甚至不敢穿紅色外套外出，對社會正常治安秩序構(gòu)成了威脅。[6]對此，當(dāng)?shù)鼐街皇强隙耸录恼鎸?shí)性，而出于案件調(diào)查的需要，并未透露更多的細(xì)節(jié)， 針對被害人受到傷害時是否都穿著紅色衣服也未給予解答。 且不論警方?jīng)]有第一時間公開警情信息，單說在此案件中，警方就應(yīng)當(dāng)將群眾迫切需要知道的案件細(xì)節(jié)有選擇性的予以公開，在不影響偵查工作的前提下，達(dá)到提醒公眾進(jìn)行治安防范的目的。 可見，在公開治安警情信息時，過于“保密”，沒有達(dá)到“度”的下限，不利于保障正常的社會治安秩序。

第二，忽視保密，公開的過多。 一些治安警情涉及偵查秘密，屬于不應(yīng)當(dāng)公開的范疇，如對社會治安影響較大的重特大刑事案件的偵破， 針對未成年人的綁架、搶劫、搶奪、殺人、強(qiáng)奸等社會敏感案件的偵破和處理，其中包含了犯罪嫌疑人的作案手段、公安機(jī)關(guān)的偵查措施等需要保密的信息。 如果將這些信息進(jìn)行公開，勢必會給犯罪分子逃避抓捕提供便利，從而增加公安機(jī)關(guān)偵破案件的難度。

雖然近年來公安民警的保密意識有所增強(qiáng)，公安機(jī)關(guān)主動公開的警情信息越來越規(guī)范， 出現(xiàn)涉密信息的情況有所減少， 但在一些傳統(tǒng)媒體上公開的警情信息卻仍然過多， 比如電視臺播放的法治欄目和報紙雜志刊登的案件紀(jì)實(shí)等公開形式。 這兩種形式雖不是公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)的警情公開方式， 有些只是公安機(jī)關(guān)參與，但不免出現(xiàn)泄漏涉密信息的情況。目前許多犯罪嫌疑人作案的手段是從法治欄目“效仿”來的，喬扮偽裝是從犯罪影片“學(xué)”來的，正是由于一些新聞媒體對于警情信息過度公開， 使得這些犯罪嫌疑人有了“互相模仿學(xué)習(xí)”的機(jī)會，助長了犯罪分子的囂張氣焰。如2010 年在全國多地接連發(fā)生的校園侵害未成年人兇殺案件， 短時間內(nèi)就造成慘重的傷亡后果，社會影響極其惡劣，其背后的深層原因就是犯罪分子通過新聞媒體的報道“效仿”、“拷貝”犯罪。又如一些治安防范類電視欄目，經(jīng)常邀請公安機(jī)關(guān)的資深專家現(xiàn)身說法，通過詳細(xì)解讀真實(shí)案例，為公眾講述治安防范知識， 雖然此舉能夠增強(qiáng)人們自我防范意識，增加公眾的治安安全感，但也在一定程度上泄露了治安防控、治安管理方面的保密內(nèi)容，反而有可能為犯罪分子所用，并抓住公眾的防范心理，做出危害社會治安的違法犯罪行為。因此，治安警情公開的內(nèi)容對于涉及保密的信息超過了“度” 的上限，也會造成不利的影響。

三、治安警情公開范圍界定的探索

（一）明確公開范圍

治安警情公開的范圍應(yīng)當(dāng)與治安警情的內(nèi)容范圍有所區(qū)別，因?yàn)橛行﹥?nèi)容是不予公開的，這在下文將加以論述。明確治安警情公開的范圍，首先應(yīng)當(dāng)確立“公開為原則，不公開為例外”的指導(dǎo)思想，采用具體列舉和概括規(guī)定相結(jié)合的方式明確應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，同時對不予公開的內(nèi)容采用排除式的列舉規(guī)定。由于治安警情以違法犯罪活動為主， 涉及需要保密的內(nèi)容相對較多， 對這些內(nèi)容的公開就必須采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。 綜合警務(wù)公開和政府信息公開現(xiàn)有的研究成果和國內(nèi)外相關(guān)立法的規(guī)定來看， 不予公開的警情信息包括這幾個方面的內(nèi)容：①個人隱私；②商業(yè)秘密；③國家秘密；④法律、法規(guī)禁止公開的其他信息。[7]另外，應(yīng)當(dāng)設(shè)立利益權(quán)衡的原則，用于判斷治安警情是保密還是公開， 其判斷標(biāo)準(zhǔn)就是保密和公開哪個有利。 比如， 為了提醒人民群眾加強(qiáng)自我防范， 公安機(jī)關(guān)就可以公開轄區(qū)內(nèi)近期多發(fā)治安案件的類型、特點(diǎn)和防范措施與手段等信息。 又比如，對某些刑事案件， 公開部分警情反而有助于人民群眾為公安機(jī)關(guān)提供線索，為偵破案件提供便利，那么此類警情信息就可以公開。

筆者借鑒了張超在 《警務(wù)法治化建設(shè)進(jìn)路研究——以警務(wù)公開為視角》 一書中對警務(wù)公開內(nèi)容的論述，也從社會、社區(qū)、個案三個層面對治安警情公開的范圍的廣度和深度加以界定， 同時筆者認(rèn)為這三個層面公開的內(nèi)容范圍都包括三個級別的治安警情，結(jié)合每個級別，劃定了治安警情公開的內(nèi)容范圍，共分為主動公開的內(nèi)容和依申請公開的內(nèi)容。主動公開的內(nèi)容包括：第一，社會層面治安警情公開的內(nèi)容。 治安警情面向社會公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下七個方面：一是刑事案件(主要是對社會治安影響較大的刑事案件的處理過程和結(jié)果等信息)；二是治安案件（主要是對社會影響較大的治安案件的處理過程和結(jié)果等信息）；三是涉槍、涉爆等嚴(yán)重恐怖犯罪活動的信息；四是群體性治安事件（包括一般群體性治安事件的性質(zhì)、經(jīng)過、損害后果和重大群體性治安事件的性質(zhì)、經(jīng)過、損害后果、處置工作等信息）；五是治安災(zāi)害事故的性質(zhì)、損害后果、事故調(diào)查、事故處理等信息； 六是需公安機(jī)關(guān)澄清或消除不良影響的社會傳聞和謠言； 七是涉警輿情危機(jī)事件的調(diào)查和處置等信息。 第二， 社區(qū)層面治安警情公開的內(nèi)容。治安警情面向社區(qū)公開的內(nèi)容包括：社會層面治安警情公開所包括的全部七個方面的內(nèi)容和轄區(qū)內(nèi)近期多發(fā)的治安案件的類型、 特點(diǎn)和防范措施與手段等信息。 在實(shí)踐中社會層面的治安警情公開的大部分內(nèi)容是在社區(qū)層面或主要通過社區(qū)層面進(jìn)行運(yùn)作并得以實(shí)現(xiàn)，所以兩個層面的內(nèi)容沒有太大差別。第三，個案層面治安警情公開的內(nèi)容。針對個案層面的公開內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)以具體案件、事件、事故的查處等方面的內(nèi)容為主。具體可以分為五個方面：一是刑事案件、治安案件、群體性治安事件的責(zé)任認(rèn)定和處理的事實(shí)依據(jù)；二是刑事案件、治安案件、群體性治安事件的調(diào)查、偵查、處理和治安管理與處罰等警務(wù)活動的法律依據(jù)；三是具體警務(wù)行為的責(zé)任民警；四是相對人的權(quán)利義務(wù)， 包括直接相對人及相關(guān)人的權(quán)利義務(wù)；五是權(quán)利人的法律救濟(jì)等相關(guān)信息。

（二）制定《治安警情公開實(shí)施細(xì)則》

對于治安警情公開范圍所涉及的警務(wù)知情權(quán)、隱私權(quán)等公民的基本權(quán)利， 應(yīng)當(dāng)首先在憲法中加以明確。 我國現(xiàn)行憲法在法律條文中對這些權(quán)利的規(guī)定還不夠，應(yīng)當(dāng)在“公民的基本權(quán)利”部分明確規(guī)定公民、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)享有的警務(wù)知情權(quán)，在憲法條文中可以表述為：“公民、 法人和其他組織都有權(quán)基于私人利益、集體利益或社會公共利益，獲得國家行政機(jī)關(guān)的信息， 國家行政機(jī)關(guān)有義務(wù)按照法律主動或依申請在法定期限內(nèi)以不低于法律法規(guī)要求的方式并嚴(yán)格依據(jù)法定程序提供這些信息， 但依據(jù)法律規(guī)定，屬于國家機(jī)密、商業(yè)秘密、個人隱私的除外。 ”[8]另外，建議在《人民警察法》等法律文件中，明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)治安警情公開的范圍， 使其成為規(guī)范全國公安機(jī)關(guān)治安警情公開的原則性法律規(guī)范。同時，應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合公安機(jī)關(guān)工作實(shí)際，貫徹《政府信息公開條例》的基本原則，在警務(wù)公開的法律規(guī)范之下制定《治安警情公開實(shí)施細(xì)則》，對治安警情公開范圍作出全面的嚴(yán)格規(guī)定。 該《細(xì)則》只是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的具體操作規(guī)范，不具有等同于《條例》的法律效力， 具體解決的是治安警情公開范圍的適用問題。 對于該《條例》的制定，可以參照《北京市公安局警務(wù)公開細(xì)則》，在分則中對治安警情公開的內(nèi)容范圍加以明確，為實(shí)踐工作提供有價值的參考。

（三）明確治安警情涉及公民隱私權(quán)的范圍

根據(jù)國內(nèi)外關(guān)于隱私權(quán)的相關(guān)立法和理論，結(jié)合我國公安工作實(shí)際情況， 筆者嘗試將治安警情的內(nèi)容中涉及公民隱私權(quán)的內(nèi)容羅列出來。具體包括：一是公民的私生活，如夫妻私生活、私人通信、個人日記、婚外生活；二是個人獨(dú)有信息，如個人姓名、肖像、住址、電話（含辦公電話）、通信記錄、職業(yè)、住宅、社會關(guān)系；三是相關(guān)管理部門擁有的個人專享信息，如個人存款、個人財產(chǎn)狀況、個人檔案材料、個人病史、住宿記錄等。

明確了公民隱私權(quán)的范圍之后， 在公開治安警情時還應(yīng)當(dāng)注意兩個方面的問題。 一是保護(hù)公民隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)服從于公共利益， 即在個人隱私權(quán)與公眾的警務(wù)知情權(quán)發(fā)生沖突之時， 個人隱私只能服從于公共利益。 如一般公民涉及“賣淫嫖娼”的一般治安案件信息是不應(yīng)向社會公開的， 但出于其他需要公開一位社會公眾人物的“賣淫嫖娼”違法事件則也合乎法理，諸如“廣州區(qū)伯嫖娼案”，黃海波、王全安等影視明星嫖娼案，公安機(jī)關(guān)都進(jìn)行了公開。二是規(guī)范新聞媒體報道治安警情的行為， 在報道內(nèi)容上設(shè)定一致的限度。新聞媒體在報道治安警情時，也應(yīng)當(dāng)將上文的個人隱私信息列入不予報道的范圍， 同時恪守新聞媒體從業(yè)者的職業(yè)操守，不因追求關(guān)注度、點(diǎn)擊率而做出侵害公民隱私權(quán)的行為。