李慶瑞

(1.山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266200；2.阜陽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 阜陽 236037)

受西方公共管理理論、公共服務(wù)理論、治理理論等影響，以及中國體制轉(zhuǎn)軌和發(fā)展轉(zhuǎn)型的雙重疊加與經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的沖擊，中國的城市治理研究呈現(xiàn)出理論的本土化嘗試和實(shí)踐的中國模式。相關(guān)研究多集中于地理學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)，不同學(xué)科的研究旨趣雖不同，但相互影響和滲透，共同推動了城市治理研究的發(fā)展。

以“城市治理”為關(guān)鍵詞在知網(wǎng)搜索相關(guān)文章，發(fā)現(xiàn)學(xué)者對城市治理的研究呈現(xiàn)逐年上升趨勢，從1998年的1篇一路攀升到2019年的285篇，而研究內(nèi)容也是百花齊放，涉及社區(qū)治理、智慧城市、城市群、城市化、空間治理等領(lǐng)域。認(rèn)真審視城市治理的西方話語和中國實(shí)踐，對于構(gòu)建本土化城市治理理論，提升城市治理質(zhì)量有重要意義。

一、中國城市治理的理論對話

(一)西方市政與中國市政管理的理論引介

市政學(xué)是探討市政主體對市政客體有效管理之理論，研究內(nèi)容主要集中于城市政體機(jī)關(guān)、城市公共事務(wù)以及城市管理的理論和管理對策。[1]早期市政理論是政治學(xué)的分支，多為對市議會和市政府關(guān)系的討論。城市治理以西方市政理論的西學(xué)東漸為發(fā)端。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和舊城范圍的擴(kuò)大，城市人口不斷增多，公共事業(yè)范圍不斷擴(kuò)展，市政管理日趨復(fù)雜，學(xué)者開始關(guān)注市政體制的制度設(shè)計，議行合一的市政體制、市經(jīng)理制等應(yīng)運(yùn)而生。隨著現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，西方的市政理論由政治學(xué)取向逐漸轉(zhuǎn)為行政學(xué)取向，側(cè)重管理實(shí)踐。

民國時期，中國學(xué)者多以翻譯國外市政名著為主，缺乏本土化的市政著作。隨著行政管理學(xué)科的重建，市政理論以實(shí)踐為導(dǎo)向，以城市事務(wù)為管理重點(diǎn)的研究旨趣契合城市高速發(fā)展對復(fù)雜公共事務(wù)的處理需求。其間，董修甲的《市政新論》、蔣吾慎的《近代中國市政》、朱垂钅胡的《市政概論》、張金鑒的《歐洲各國政府》等為市政理論在中國的引進(jìn)和發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。

(二)新公共管理理論及中國場景下被閹割的“城市經(jīng)營”理念

二十世紀(jì)七八十年代興起的新公共管理理論，以市場和顧客為導(dǎo)向，主張采納企業(yè)化的管理方法以提高效率，在公共部門引入競爭機(jī)制提高服務(wù)質(zhì)量。同傳統(tǒng)公共行政理論不同的是，新公共管理理論主張政府的職責(zé)是掌舵而非劃槳[2]，城市管理應(yīng)該從單一主體轉(zhuǎn)向多元主體，更多地采用私營部門的先進(jìn)管理方法和理念。在新公共管理理論的指導(dǎo)下，西方國家開展了轟轟烈烈的政府改革，后被稱為“新公共管理運(yùn)動”，市場化方式、公私合營、績效管理、目標(biāo)管理等被應(yīng)用于公共部門。與此同時，大衛(wèi)·哈維(David Harvey)提出，城市治理模式從注重城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)的管理主義模式走向重視對外開放、適應(yīng)全球化浪潮的城市企業(yè)主義治理模式。[3]城市企業(yè)主義以企業(yè)家精神和創(chuàng)新(1)參見Bob Jessop and Ngai-Ling Sum, “An entrepreneurial city in action: Hong Kong’s emerging strategies in and for (inter)urban competition”, Urban Studies, 2000, No.12, pp.2287-2313。為理念，以公共部門承擔(dān)風(fēng)險和與私營部門分享收益的公私合作為核心，主張政府的職能從提供服務(wù)、強(qiáng)化管制轉(zhuǎn)向重建城市和經(jīng)濟(jì)再生。[4]

隨著新公共管理運(yùn)動的勃興以及由此衍生的城市治理理念的傳播，中國學(xué)者開始結(jié)合中國實(shí)踐，積極探索新公共管理理論的本土道路。運(yùn)用市場化手段、整合城市資產(chǎn)、提高土地利用效益和城市可持續(xù)發(fā)展的“城市經(jīng)營”理念[5]迅速傳播。然而，在與實(shí)踐的對接上，“城市經(jīng)營”成為被閹割的概念，具體體現(xiàn)在以單純利潤最大化取代城市整體利益最大化、以政府取代市場有效供給、以壟斷和指令取代競爭[6]等，為實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)營效果而采取的快速城鎮(zhèn)化、大拆大建等城市治理實(shí)踐愈演愈烈。

(三)城市政治理論及中國城市政治生活的初步探索

城市政治學(xué)濫觴于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，發(fā)展并繁榮于20世紀(jì)50年代，理論核心為城市權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)[7]，大致經(jīng)歷了城市權(quán)力結(jié)構(gòu)論(多元主義和精英主義之爭)、增長機(jī)器理論、城市政體論三個階段。多元論和精英論之爭指向社區(qū)權(quán)力的歸屬問題：前者將少數(shù)經(jīng)濟(jì)精英視為城市統(tǒng)治者，后者認(rèn)為城市政府被一個人數(shù)相對較少且主要由商業(yè)、利益方面志趣相投的集團(tuán)統(tǒng)治。由于多元論和精英論并未詳述精英競相執(zhí)政原因，莫洛奇(Molotch)和彼得森(Peterson)開始研究“誰”與“為了什么”而統(tǒng)治，城市增長機(jī)器理論應(yīng)運(yùn)而生。這一理論將城市政商聯(lián)盟視為促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長的機(jī)器?；诖?，彼得森又區(qū)分了三種類型的公共政策，認(rèn)為發(fā)展型公共政策利于城市利益擴(kuò)展，并提出權(quán)力是能“游說他們?yōu)楣餐繕?biāo)做出努力”[8]的新型權(quán)力觀。增長機(jī)器理論因陷入經(jīng)濟(jì)決定論之嫌而受到批評，克萊倫斯·斯通(Clarence Stone)提出了政體理論[9]，將爭論焦點(diǎn)從垂直的控制轉(zhuǎn)向了平行的權(quán)力，關(guān)注點(diǎn)從“誰統(tǒng)治”轉(zhuǎn)向“如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治”，主張以非正式的公私合作關(guān)系整合城市內(nèi)政府、經(jīng)濟(jì)組織和社會力量的資源。其后，傳統(tǒng)區(qū)域主義、公共選擇理論、新區(qū)域主義等相繼出現(xiàn)，部分理論要素被逐步吸收到各類城市治理的運(yùn)作機(jī)制中，形成豐富的城市治理理論。[10]

西方城市政治學(xué)理論的百花齊放，源于高度發(fā)達(dá)的城市化進(jìn)程。對于正在快速推進(jìn)城市化的中國而言，城市政治問題依然深受學(xué)者重視。彼時，中國學(xué)者更多關(guān)注于城市化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)、社會及建筑設(shè)計等議題，而忽視城市化過程中的政治因素。部分學(xué)者如周楊、陳文、曹海軍等對西方城市政治理論的引介做出巨大貢獻(xiàn)。隨著研究的深入，不少學(xué)者開始從政治視角思考中國城市發(fā)展的政治現(xiàn)象，提出調(diào)整城市發(fā)展目標(biāo)，從復(fù)雜的城市政治結(jié)構(gòu)中尋求城市發(fā)展路徑，構(gòu)建包容性城市，以包容性城市治理推動城市轉(zhuǎn)型等，市民政治參與、政治效能感、社區(qū)發(fā)展非均衡化、社會資本(2)上述觀點(diǎn)可分別參見周楊《城市政治學(xué)的三維視角》，《重慶社會科學(xué)》2015年第12期第48～55頁；皮埃爾、陳文、史瀅瀅《城市政體理論、城市治理理論和比較城市政治》，《國外理論動態(tài)》2015年第12期第59～70頁；姚尚建《城市政治結(jié)構(gòu)的形成——國家、市場與社會的對話》，《甘肅社會科學(xué)》2015年第4期第40～44頁；陳忠《城市化的政治效應(yīng)：歷史邏輯與倫理可能——基于城市哲學(xué)與城市批評史的研究視角》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第9期第1～5頁；李爍、曹現(xiàn)強(qiáng)《以包容性城市治理推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展》，《行政論壇》2018年第4期第76～84頁；王薪喜、孟天廣《空間與治理:城市政治研究的新進(jìn)展》，《國外社會科學(xué)》2020年第3期第110～122頁。等議題也為城市政治生活和政治現(xiàn)象的系統(tǒng)化研究奠定了堅實(shí)的理論基礎(chǔ)。

(四)城市政治話語的空間轉(zhuǎn)向及中國城市治理的空間正義

馬克思主義政治理論對城市政治問題的思考主要集中于其作為資本發(fā)展場所承載的功能和作用。隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市矛盾不斷激化，城市階層日益復(fù)雜，客觀上要求必須豐富和完善舊有理論。于是，以亨利·列斐伏爾(Henri Lefebvre)、大衛(wèi)·哈維、曼紐爾·卡斯特爾(Manuel Castells)和愛德華·蘇賈(Edward Soja)等為代表的學(xué)者嘗試從不同的視角分析當(dāng)代城市的新特點(diǎn)，形成新馬克思主義城市理論。由于新馬克思主義城市理論以空間和空間生產(chǎn)為視角探討階級關(guān)系的空間生產(chǎn)機(jī)理，因此學(xué)界又將該理論稱為“城市政治話語的空間轉(zhuǎn)向”。

列斐伏爾認(rèn)為，空間已經(jīng)成為現(xiàn)代資本主義的生產(chǎn)模式，被利用來生產(chǎn)剩余價值[11]，回答了“空間是什么”的問題。哈維認(rèn)為，資本通過增加固定資本的時間修復(fù)和擴(kuò)張地理領(lǐng)域的空間修復(fù)而進(jìn)行空間生產(chǎn)[12]，由此回答了“空間怎么生產(chǎn)”的問題。在城市革命的議題上，卡斯特爾指出，伴隨著資本的城市化和城市工人階級被剝削的范圍從生產(chǎn)領(lǐng)域擴(kuò)展到消費(fèi)和日常生活領(lǐng)域，城市建設(shè)發(fā)展的方向是成為集體消費(fèi)的場所而非生產(chǎn)場所[13]，城市運(yùn)動也愈加集中于圍繞集體消費(fèi)的城市社會運(yùn)動；哈維更多地關(guān)注資本和勞動力在生產(chǎn)場所中的斗爭；列斐伏爾認(rèn)為都市化進(jìn)程帶來的城市中心與外圍的分隔以及居民日常生活的異化是城市斗爭的兩個重點(diǎn)領(lǐng)域[14]。基于此，城市革命的目標(biāo)從反抗階級剝削轉(zhuǎn)向訴諸城市權(quán)利。列斐伏爾所述城市權(quán)利涉及獲得城市生活和參與城市生活的權(quán)利、使用和塑造城市的權(quán)力、居住和生活在城市的權(quán)利[15]；哈維強(qiáng)調(diào)領(lǐng)地正義和領(lǐng)地再分配正義，倡導(dǎo)一種按照我們的期望改變、改造城市的集體權(quán)利[16]；蘇賈則致力于通過社會、政治行為改變非正義地理以實(shí)現(xiàn)空間正義。

新馬克思主義城市理論拓展了馬克思主義革命思想，所述“城市權(quán)利”“空間正義”等理念為反思和批判當(dāng)代中國城市發(fā)展提供了有益啟示。學(xué)者從前期單純引入空間理論轉(zhuǎn)而尋求空間正義在中國實(shí)踐中的價值訴求，并開始反思空間正義在城鄉(xiāng)關(guān)系、可持續(xù)發(fā)展、城市貧困治理、社會融合等方面的意義。另外，鄰避沖突治理、城市公共空間建構(gòu)、基本公共服務(wù)供給、城市更新(3)上述觀點(diǎn)可分別參見曹現(xiàn)強(qiáng)、朱明藝《城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)空間正義思考》，《理論探討》2014年第1期第139～144頁；曹現(xiàn)強(qiáng)、張福磊《空間正義：形成、內(nèi)涵及意義》，《城市發(fā)展研究》2011年第4期第125～129頁；代蘭海、薛東前、宋永永等《西安新城市貧困空間固化及其治理研究——基于空間正義視角》，《人文地理》2019年第2期第72～79頁；景曉芬、李世平《城市空間生產(chǎn)過程中的社會排斥》，《城市問題》2011年第10期第9～14頁；王佃利、邢玉立《空間正義與鄰避沖突的化解——基于空間生產(chǎn)理論的視角》，《理論探討》2016年第5期第138～143頁；鄭婷婷、徐磊青《空間正義理論視角下城市公共空間公共性的重構(gòu)》，《建筑學(xué)報》2020年第5期第96～100頁；曹現(xiàn)強(qiáng)、顧偉先《公共服務(wù)空間研究的維度審視：反思、框架及策略》，《理論探討》2017年第5期第5～12頁；閆章薈、朱春奎《在古城的鄉(xiāng)愁里馳想未來——評〈古城更新——空間生產(chǎn)視角下的城市振興〉》，《中國行政管理》2020年第2期第152～154頁。等領(lǐng)域也不乏研究視角的空間轉(zhuǎn)向和研究價值的正義訴求。研究表明，中國學(xué)者對新馬克思主義城市理論的引介既關(guān)注了該理論形成的資本主義城市發(fā)展背景，也著墨于對中國城市建設(shè)實(shí)踐的深刻反思；既發(fā)展了具有中國城市化和城市空間生產(chǎn)自身特征的理論，也致力于解決中國城市發(fā)展面臨的實(shí)際問題。

(五)治理理論及國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)下的理論反思

20世紀(jì)90年代，城市政治理論和城市治理理論逐漸融合，城市研究逐漸從探討“誰統(tǒng)治”的城市政治理論轉(zhuǎn)向“如何統(tǒng)治”的城市治理理論。學(xué)者和城市管理者看到了市場的失效，以及國家計劃與命令手段的局限，開始熱衷于以治理機(jī)制應(yīng)對國家和市場的不足。

治理是由政府和非政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者組成的治理主體，采用新的治理工具[17]，以實(shí)現(xiàn)社會秩序可持續(xù)和公共利益最大化。治理是一種自組織網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)以組織間相互依賴、網(wǎng)絡(luò)成員互動和信任為基礎(chǔ)且不受國家控制。[18]格里·斯托克(Gerry Stoker)提出治理的五個論點(diǎn)：多元主體、責(zé)任模糊、權(quán)力依賴、自主自治、新治理工具(4)轉(zhuǎn)引自俞可平《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版第34頁。；鮑勃·杰索普(Bob Jessop)探索市場、國家與治理在經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)中的作用，且認(rèn)為三者均可能失敗，提出國家在元治理中將發(fā)揮重要作用(5)轉(zhuǎn)引自俞可平《治理與善治》第81頁。；羅伯特·羅茲(Robert Rhodes)將治理界定為國家治理、公司治理、新公共管理、善治、社會控制系統(tǒng)、自組織網(wǎng)絡(luò)六種用法(6)轉(zhuǎn)引自俞可平《治理與善治》第87頁。，而治理的最終目的，是實(shí)現(xiàn)以“合法性、方向、能力、責(zé)任以及公正”為基本原則的善治。[19]在治理實(shí)踐中，西方學(xué)者也歸納出多種模式：蓋伊·彼得斯(Guy Peters)提出市場式政府、參與式國家、彈性化政府、解制型政府四種政府未來的治理模式[20]；埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)的公共事務(wù)自主治理理論主張一群相互依存的人自我組織起來進(jìn)行自主性治理；克里斯·安思爾(Chris Ansell)和阿里森·蓋什(Alison Gash)以制度設(shè)計、資源優(yōu)化、價值理念和服務(wù)方式四個維度構(gòu)建了協(xié)同治理模式[21]。

治理理論的本土化建構(gòu)大體經(jīng)歷了引介與探討、構(gòu)建與反思、現(xiàn)實(shí)回應(yīng)與變革三個階段。早期學(xué)者對“善治”關(guān)注較多，在回顧西方治理概念的基礎(chǔ)上，俞可平提出“善治是使公共利益最大化的公共管理過程”[22]。其后，中國學(xué)者在善治的研究框架下，圍繞政社合作探索提升公共服務(wù)的路徑。隨著國家的全面變革，治理理論的研究范圍不斷擴(kuò)大，理論朝向縱深發(fā)展，出現(xiàn)了諸如國家治理、政府治理、社會治理、基層治理、城市治理等研究領(lǐng)域。學(xué)界在結(jié)合中國治理實(shí)踐基礎(chǔ)上重新對治理理論進(jìn)行本土化構(gòu)建，使其具有更強(qiáng)的解釋力。中國的城市建設(shè)更是借鑒了治理理論的核心觀點(diǎn)，主張轉(zhuǎn)變政府職能，積極培育社會力量，構(gòu)建多元主體共同參與城市治理實(shí)踐。相關(guān)理論研究包括城市治理的中國政治體制背景討論、城市治理的多元主體參與模式及相關(guān)主體的相互作用研究、城市社區(qū)治理研究、區(qū)域合作、城市群發(fā)展(7)上述觀點(diǎn)可分別參見楊宏山、李娉《雙重整合：城市基層治理的新形態(tài)》，《中國行政管理》2020年第5期第40～44頁；吳曉林《城市封閉社區(qū)的改革與治理》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2018年第2期第122～127頁；鎖利銘、李雪《區(qū)域治理研究中“商品(服務(wù))特征”的應(yīng)用與影響》，《天津社會科學(xué)》2018年6期第82～86頁；張福磊、曹現(xiàn)強(qiáng)《中國城市群的空間特性與治理體系》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第12期第5～15頁。等。在國家治理現(xiàn)代化背景下，城市治理的研究愈加凸顯面向現(xiàn)實(shí)、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的特點(diǎn)。

二、中國城市治理的實(shí)踐場域

城市治理的智慧自城市出現(xiàn)之日已然初現(xiàn)。自行政建制以來，中國城市經(jīng)歷了工業(yè)城市規(guī)模擴(kuò)張階段的效率至上、轉(zhuǎn)型城市的協(xié)同發(fā)展和品質(zhì)城市的內(nèi)涵提升階段。[23]城市發(fā)展不同階段的目標(biāo)和理論指導(dǎo)有所不同，表現(xiàn)出來的實(shí)踐形式也不盡相同。城市治理實(shí)踐基于國家政治體制和制度導(dǎo)向，著力于解決城市發(fā)展中存在的一些現(xiàn)實(shí)問題，因此，下文將從現(xiàn)實(shí)和問題兩個方面梳理城市治理的中國實(shí)踐。

(一)城市治理的中國模式

審視現(xiàn)實(shí)發(fā)現(xiàn)，中國城市治理已逐漸走出單一權(quán)威主體的管制模式。公共部門、非營利機(jī)構(gòu)、私營部門、社會公眾等多元主體通過不同的組合方式實(shí)現(xiàn)對城市的治理，形成公眾參與、協(xié)同治理、合作治理、自主治理、網(wǎng)格化治理等治理機(jī)制。在治理實(shí)踐中，學(xué)者逐漸認(rèn)識到民眾是城市資源所有者[24]，并基于利益相關(guān)者視角(8)參見劉淑妍、諸大建《城市管理中的公眾參與研究——基于利益相關(guān)分析視角》，《政治學(xué)研究》2007年第4期第99～108頁。分析了公眾參與度對城市治理效果的影響因素，通過借鑒新加坡、美國、澳大利亞、英國等國家城市治理經(jīng)驗(yàn)，提出拓寬參與途徑、增強(qiáng)參與效力(9)參見傅利平、涂俊《城市居民社會治理滿意度與參與度評價》，《城市問題》2014年第5期第85～91頁。等對策。目前，國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中在網(wǎng)絡(luò)參與、環(huán)境治理、城市生態(tài)治理、公共危機(jī)治理、城市規(guī)劃、政府特許經(jīng)營、政府與社會資本合作(簡稱PPP)等領(lǐng)域，形成基于協(xié)商的城市治理邏輯、多中心治理、參與式治理、吸納性治理、合作治理(10)上述觀點(diǎn)可分別參見李明《城市治理過程中的公眾網(wǎng)絡(luò)參與研究：以徐州市為例》，《電子政務(wù)》2017第5期第110～117頁；鄭思齊、萬廣華、孫偉增等《公眾訴求與城市環(huán)境治理》，《管理世界》2013第6期第72～84頁；朱作鑫《城市生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與》，《中國發(fā)展觀察》2016年第5期第49～51頁；段偉偉《城市公共危機(jī)治理與公眾有效參與機(jī)制研究》，《人民論壇》2020第15期第126～127頁；田聞笛《城市規(guī)劃中的公眾參與：邏輯、經(jīng)驗(yàn)與路徑優(yōu)化——以社會治理現(xiàn)代化為視角》，《社會主義研究》2019年第1期第112～117頁；肖萍、盧群《城市治理過程中公眾參與問題研究——以政府特許經(jīng)營PPP項目為對象》，《南昌大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2016年第6期第89～94頁；閔學(xué)勤《基于協(xié)商的城市治理邏輯和路徑研究》，《杭州師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第5期第131～136頁；張文禮《多中心治理：我國城市治理的新模式》，《開發(fā)研究》2008年第1期第47～50頁；李慶鈞《基于參與式治理理論的城市規(guī)劃模式》，《城市問題》2010年第7期第86～91頁；劉京、鄒愛華《吸納性治理：城市更新中風(fēng)險治理的中國范式》，《廣西大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第6期第105～111頁；陳家喜《反思中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)——基于合作治理的理論視角》，《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第1期第71～76頁。等模式。

當(dāng)然，除了上述基于制度期望的科層制常態(tài)治理，運(yùn)動式治理愈加成為一種有效的城市治理工具，與常態(tài)治理共生共在。運(yùn)動式治理多集中于環(huán)境治理，如城市群租治理、“拆違”(11)城市群租治理、“拆違”等觀點(diǎn)可參見李曉飛《特大城市的群租治理模式轉(zhuǎn)型：從運(yùn)動式治理走向包容性治理》，《行政論壇》2019年第6期第98～107頁；魏志榮、李先濤《國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中運(yùn)動式治理的困境與轉(zhuǎn)型——基于“拆違”專項行動的分析》，《理論月刊》2019年第9期第94～99頁。等專項行動。創(chuàng)建文明城市、衛(wèi)生城市等標(biāo)桿行動，在一定程度上能有效彌補(bǔ)常規(guī)治理失靈，且在發(fā)動政策議程、動員社會資源、推動部門合作[25]等方面具有先天優(yōu)勢，能夠?qū)崿F(xiàn)社會突出問題的有效治理，但仍存在短期表面有效、長期有害的后果[26]。

另外，在城市基層治理的實(shí)踐中，各地根據(jù)不同資源要素探索出具有本地特色的治理機(jī)制，如北京的吹哨報到改革措施、安徽合肥的“社區(qū)吹哨、部門報到、共治共享”工作機(jī)制、成都市“三社互動”“院落治理”治理機(jī)制(12)上述觀點(diǎn)可分別參見呂維霞《基層社會治理中“吹哨報到”的動力機(jī)制——基于北京市的多案例實(shí)證研究》，《南京社會科學(xué)》2020年6期第73～79頁；吳玲《“社區(qū)吹哨、部門報到”吹響精準(zhǔn)服務(wù)群眾號角》，《中國建設(shè)報》2020年8月18日第2版；明亮、李春艷、王蘋《提升社區(qū)精細(xì)化治理水平研究——以成都市社區(qū)治理實(shí)踐為例》，《晉陽學(xué)刊》2016年第6期第105～109頁。。從城市網(wǎng)格化管理到社會網(wǎng)格化治理，再到社會網(wǎng)格化聯(lián)動治理，體現(xiàn)了國家與社會相互融合的治理民主實(shí)踐[27]；黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥、部門齊抓共管、社會廣泛參與的林長制，體現(xiàn)了林業(yè)生態(tài)保護(hù)發(fā)展的體制機(jī)制[28]；河長制體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境治理的新旨向[29]。在京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略指導(dǎo)下，不同區(qū)域在科技政策、生態(tài)保護(hù)、公共衛(wèi)生安全、公共品供給(13)上述觀點(diǎn)可分別參見李響、嚴(yán)廣樂、蔡靖婧《多層次治理框架下的區(qū)域科技創(chuàng)新系統(tǒng)治理：理論、實(shí)踐比較及對中國的啟示》，《研究與發(fā)展管理》2013年第1期第104～114頁；崔晶、孫偉《區(qū)域大氣污染協(xié)同治理視角下的府際事權(quán)劃分問題研究》，《中國行政管理》2014年第9期第11～15頁；鎖利銘《制度性集體行動框架下的衛(wèi)生防疫區(qū)域治理：理論、經(jīng)驗(yàn)與對策》，《學(xué)海》2020年第2期第53～61頁；張樹劍、黃衛(wèi)平《新區(qū)域主義理論下粵港澳大灣區(qū)公共品供給的協(xié)同治理路徑》，《深圳大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2020年第1期第42～49頁。等方面也積極探索實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同治理。種種治理機(jī)制不僅反映了城市治理理論的學(xué)理提煉，也體現(xiàn)了城市建設(shè)者積極探索、開發(fā)適合國情與市情本土治理方案的努力。

(二)中國城市治理中的“大”問題

科學(xué)研究的目的是指導(dǎo)實(shí)踐。無論是西方城市治理理論的引介，還是理論的本土化嘗試，都是為了指導(dǎo)中國城市治理實(shí)踐，解決城市發(fā)展中的問題。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，黨和國家的主要目標(biāo)是推動城市高質(zhì)量發(fā)展，著力解決不平衡不充分發(fā)展的問題，滿足人民日益增長的美好生活需要?；诖四繕?biāo)的城市治理格局和治理目標(biāo)均發(fā)生深刻變化。當(dāng)下城市治理的重點(diǎn)是聚焦人民需求，著力解決城市治理的“大”問題，提升城市品質(zhì)，提高人民群眾的獲得感和幸福感。

第一，國家發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下的城市治理。新中國成立以來，我國先后經(jīng)歷了生產(chǎn)力均衡布局、區(qū)域非均衡發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展三個階段。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略的出臺，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化逐漸成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要模式，府際關(guān)系經(jīng)歷了府際競爭、府際合作、府際治理、府際網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展脈絡(luò)。[30]區(qū)域一體化發(fā)展的研究除了關(guān)注區(qū)域內(nèi)政府的經(jīng)濟(jì)合作，公共服務(wù)、科技創(chuàng)新、生態(tài)治理(14)參見于迎、唐亞林《長三角區(qū)域公共服務(wù)一體化的實(shí)踐探索與創(chuàng)新模式建構(gòu)》，《改革》2018年第12期第92～102頁；張穎、駱雯雯《科技創(chuàng)新下長三角區(qū)域一體化協(xié)作發(fā)展研究——基于演化博弈模型的路徑分析》，《科技管理研究》2020年第14期第107～115頁；崔晶《生態(tài)治理中的地方政府協(xié)作：自京津冀都市圈觀察》，《改革》2013年第9期第138～144頁。等也是研究和實(shí)踐的重點(diǎn)領(lǐng)域。

隨著城市化的深入推進(jìn)，新型城鎮(zhèn)化成為炙手可熱的研究話題，也是國家城市建設(shè)的最終目標(biāo)。國家戰(zhàn)略從優(yōu)先發(fā)展城市轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與鄉(xiāng)村振興的融合關(guān)系，以信息化推動城鎮(zhèn)化和智慧城市建設(shè)、工業(yè)化等是城鎮(zhèn)化的宏觀議題；特色小鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)均等化等是中觀層面的關(guān)注；對新型城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民工、流動人口等特殊群體的關(guān)注，則從細(xì)微之處顯現(xiàn)了學(xué)者的情懷和實(shí)踐的需求。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，使其真正融入城市；如何有效解決城市流動人口問題，尤其是如何保障特殊群體享受基本的公共服務(wù)等相關(guān)研究成果豐碩，且體現(xiàn)了強(qiáng)烈的實(shí)踐導(dǎo)向。

第二，以人為本理念指導(dǎo)下的城市治理。城市發(fā)展過程不可避免地會出現(xiàn)“城市病”。治理“城市病”，提升城市品質(zhì)，轉(zhuǎn)粗放型城市治理為精細(xì)化治理，是實(shí)現(xiàn)以人為本的必由之路?；趯煌〒矶?、房價高企、環(huán)境污染等的現(xiàn)實(shí)觀照，“城市病”研究層出不窮。學(xué)者不再局限于就事論事，而是采用實(shí)證(15)參見沈潔、張可云《中國大城市病典型癥狀誘發(fā)因素的實(shí)證分析》，《地理科學(xué)進(jìn)展》2020年第1期第1～12頁?；蛸|(zhì)性分析方法，從體制層面(16)參見林家彬《我國“城市病”的體制性成因與對策研究》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2012年第3期第16～22頁。挖掘“城市病”產(chǎn)生的深層次根源，分析其對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響(17)參見孫久文、李姍姍、張和偵《“城市病”對城市經(jīng)濟(jì)效率損失的影響——基于中國285個地級市的研究》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2015年第3期第54～62頁。，以人本理念尋求解決對策。此外，通過激發(fā)公眾訴求、市場介入(18)激發(fā)公眾訴求、市場介入等觀點(diǎn)可參見周亞越、吳凌芳《訴求激發(fā)公共性：居民參與社區(qū)治理的內(nèi)在邏輯——基于H市老舊小區(qū)電梯加裝案例的調(diào)查》，《浙江社會科學(xué)》2019年第9期第88～95頁；李志、張若竹《老舊小區(qū)微改造市場介入方式探索》，《城市發(fā)展研究》2019年第10期第36～41頁。等方式對老舊小區(qū)改造、營造公共空間，以此提升城市生態(tài)環(huán)境品質(zhì)等，也成為解決“城市病”的有利對策。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)城市的高品質(zhì)共享發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐更是不可或缺。相關(guān)研究包括公共服務(wù)的中西方比較研究、公共服務(wù)的前沿理論(19)參見林琳《西方國家公共服務(wù)市場化對我國的啟示》，《學(xué)術(shù)交流》2012年第12期第45～48頁；李華芳《合供：過去、現(xiàn)在與未來》，《公共管理與政策評論》2020年第1期第10～22頁。、單一領(lǐng)域的公共服務(wù)供給研究(如公共文化服務(wù)、公共體育服務(wù)(20)參見陳庚、邱潤森《新時代完善現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的路徑研究》，《江漢論壇》2020年第7期第137～144頁；王才興《構(gòu)建完善的體育公共服務(wù)體系》，《體育科研》2008年第2期第1～13頁。等)、公共服務(wù)的績效評價方法、公共服務(wù)的供給方式、公共服務(wù)獲得感(21)參見尚虎平、張嬋娟《國內(nèi)外基本公共服務(wù)均等化績效評估研究的邏輯起點(diǎn)與演進(jìn)趨勢——基于WOS、CNKI數(shù)據(jù)共現(xiàn)知識圖譜的可視化分析》，《理論探討》2019年第6期第156～164頁；原光、曹現(xiàn)強(qiáng)《獲得感提升導(dǎo)向下的基本公共服務(wù)供給：政策邏輯、關(guān)系模型與評價維度》，《理論探討》2018年第6期第50～55頁。研究等。上述研究視角各有不同，但均為建立在公共服務(wù)有效供給目標(biāo)之上的實(shí)踐觀照。

第三，作為“城市治理最后一公里”的社區(qū)治理。社區(qū)是城市治理的“最后一公里”，是城市治理的基層基礎(chǔ)。社區(qū)治理既是城市治理的重要領(lǐng)域，也是受多種因素影響的治理區(qū)域。因此，學(xué)者通過不同的研究視角全方位探討社區(qū)治理問題，既有研究集中于社區(qū)治理模式創(chuàng)新、社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)、社區(qū)公共服務(wù)供給等。學(xué)界對社區(qū)治理應(yīng)吸納多元主體持贊同意見。例如，趙小平等以成都某文化發(fā)展中心為例，詳述了公益領(lǐng)域中的“市場機(jī)制”對提升社區(qū)社會資本的重要作用[31]；劉厚金以集體行動理論分析了基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的作用機(jī)制[32]。另有學(xué)者分別探討了社會組織、居民、企業(yè)等主體參與社區(qū)治理的具體路徑。例如，吳曉林、謝伊云的最新研究認(rèn)為，城市社區(qū)黨建發(fā)揮了主體補(bǔ)位和社會建構(gòu)的功能，他們提出了國家既創(chuàng)造社會伙伴，又使其運(yùn)行在制度框架內(nèi)的“國家創(chuàng)制社會機(jī)制”。[33]

在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域，現(xiàn)有研究多主張以顧客導(dǎo)向?yàn)槔砟?，采用信息化手段，以智慧社區(qū)建設(shè)為平臺，充分發(fā)揮政府、市場、社會組織等多元主體力量，以社區(qū)養(yǎng)老、公共文化服務(wù)、便民利民服務(wù)為重點(diǎn)工作領(lǐng)域，采用合作供給、吸納式供給等方式精準(zhǔn)化提供公共服務(wù)。

三、未來研究展望

中國的城市治理研究雖起步較晚，但成果豐碩。在對西方理論進(jìn)行引介后，中國學(xué)者積極建構(gòu)本土化的城市治理理論，并注重結(jié)合中國特色社會主義特點(diǎn)，扎根實(shí)踐，致力于解決現(xiàn)實(shí)問題。隨著中國城市化水平的逐步攀升，在國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)下，城市治理將是未來值得長期關(guān)注的領(lǐng)域，其相關(guān)研究也需進(jìn)一步深化?！笆奈濉睍r期是深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時期，對中國城市治理的研究具有極為重要的意義。筆者認(rèn)為未來應(yīng)至少需要關(guān)注以下幾個方面。

第一，進(jìn)一步做好西方理論的引介和本土化工作，側(cè)重西方治理理論在中國城市治理的適應(yīng)性研究。自城市治理理論產(chǎn)生以后，圍繞治理的核心要素衍生出各類理論，如參與治理理論、多中心治理理論，對這些理論的研究和反思有利于我們更好地構(gòu)建適合中國城市治理的分析框架，從而更好地指導(dǎo)城市治理實(shí)踐。以參與式治理為例，西方學(xué)者認(rèn)為，各類社會主體雖然被賦予平等的參與者的身份，但是參與者之間仍然存在中心與邊緣之分，繼而形成治理的中心-邊緣結(jié)構(gòu)?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)，學(xué)者們提出了賦予民眾參與權(quán)的解決方案，尤其是在科技高速發(fā)展的現(xiàn)代社會，當(dāng)技術(shù)性難題不再是參與的主要障礙時，參與式治理自然能得到很好的實(shí)現(xiàn)。以參與式治理理論審視中國的多元治理實(shí)踐，不可忽視的前提有二：其一，在中國現(xiàn)行體制下，要始終堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國城市治理的理想形態(tài)是共建、共治、共享，各類主體并非西方理論所述的中心邊緣關(guān)系；其二，西方國家的公民社會發(fā)展較為成熟，而中國尚未形成真正意義上的公民社會，社會組織也處于快速發(fā)展階段，自身管理制度尚不健全，社會服務(wù)功能有待進(jìn)一步提升。因此，基于這樣的體制差異，中國學(xué)者在引入西方參與式治理理論的時候，就應(yīng)該充分考慮這種差異性，構(gòu)建適應(yīng)本土的參與式治理的理論。譬如，可以結(jié)合目前如火如荼進(jìn)行的多元社區(qū)治理實(shí)踐，通過參與式觀察，以扎根理論為指導(dǎo)，深入探究多元主體之間的互動關(guān)系；通過構(gòu)建比較城市治理的理論，以歷時性和共時性分析，對西方國家參與式治理理論予以發(fā)揚(yáng)、延展，構(gòu)建符合中國本土實(shí)踐的理論框架。

第二，以“十四五”規(guī)劃為藍(lán)圖，重點(diǎn)研究轉(zhuǎn)型期城市治理面臨的突出問題和矛盾。譬如，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》把完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作為重點(diǎn)工作，要求加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，完善城鎮(zhèn)化空間布局。城市化是改革開放40多年以來中國經(jīng)濟(jì)增長的重要動力，中國城市化的演進(jìn)理念也經(jīng)歷了從物質(zhì)決定論到人本主義的歷程。長期以來，我國城市化的指導(dǎo)理念是物質(zhì)空間決定論，強(qiáng)調(diào)城市化主客體的相互作用和對立，主張通過物質(zhì)空間變量的控制，解決城市發(fā)展中的社會、經(jīng)濟(jì)、政治等問題。[34]隨著我國人口流動的加速和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主體意識的增長，政府意識到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對流入城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的巨大貢獻(xiàn)，開始關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份地位與身份認(rèn)同，進(jìn)而主張給予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民身份和福利待遇。國家先后出臺了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》《居住證暫行條例》，這為城市新移民和流動人口在城市的社會融合提供了制度化接口。黨的十八大提出新型城鎮(zhèn)化概念后，以治理現(xiàn)代化思想為引導(dǎo)、推動城市善治的人本主義思想成為新時代城市治理的新思路?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步豐富了我國城市化的內(nèi)涵?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”單列一章，提出從戶籍制度改革、市民化機(jī)制兩方面加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市。由此看來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化是新型城鎮(zhèn)化中的重點(diǎn)問題，按照《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》要求，要促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序、有效地融入城市，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋未落戶常住人口。[35]有效意味著通過真正市民化實(shí)現(xiàn)深度的城市融入，以西方的包容性治理理念，推動農(nóng)民工融入城市這一中國特有問題的解決；有序意味著以“人民城市”為發(fā)展理念，通過以空間、人口、制度、文化為主要內(nèi)容的包容性治理增強(qiáng)城市外來人口的社會融入，提升城市社會凝聚力，讓全體人民共享城市空間、政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各領(lǐng)域全面發(fā)展的成果。

第三，以國家治理能力和體系現(xiàn)代化為目標(biāo)，探索中國城市治理的制度設(shè)計、戰(zhàn)略對策。國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)離不開政府治理能力的提升，轉(zhuǎn)變政府職能、提高治理效率是有力途徑。城市政府應(yīng)以“讓生活更美好”的人本理念不斷開拓民眾的參與渠道，明確自身角色定位，協(xié)調(diào)多元治理主體關(guān)系，提高城市治理水平。社區(qū)是國家治理的基本單元，是國家治理體系整體布局的重要內(nèi)容。2017年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》厘清了社區(qū)各治理主體的權(quán)責(zé)邊界和功能定位。黨建的引領(lǐng)和統(tǒng)合、社會組織的多元共治以及公眾的民主參與等理論和實(shí)踐均廣為關(guān)注。作為公共生活場所的社區(qū)，其公共服務(wù)供給功能、公共空間生產(chǎn)功能等亦受到重視。供給服務(wù)合作生產(chǎn)的制度設(shè)計、公共空間正常運(yùn)轉(zhuǎn)的社會組織參與機(jī)制、民主協(xié)商規(guī)則體系等一系列制度設(shè)計，不僅能打通“城市治理最后一公里”，提升社區(qū)治理的成效，還可以提升城市治理能力，實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的有效制度供給，也是實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必由之路。