徐治初，楊 龍

(蘇州科技大學(xué) a.黨委組織部；b.紀(jì)委/監(jiān)察專員辦， 江蘇 蘇州 215009)

黨的十八大以來，黨和國家不斷把全面從嚴(yán)治黨和反腐敗工作向縱深推進(jìn)，制訂了一系列行之有效的改革措施。黨的十九大報(bào)告指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開?！盵1]習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“在新的起點(diǎn)上深化黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革，為新時(shí)代完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨提供重要制度保障?！盵2]4作為肩負(fù)培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人重任的機(jī)構(gòu)，高校在黨和國家的建設(shè)與發(fā)展事業(yè)中占據(jù)著重要地位。隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷深化，高校監(jiān)察體制改革也在持續(xù)推進(jìn)。根據(jù)中央部署，各地省級(jí)紀(jì)委監(jiān)委紛紛開展省屬高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革，海南、貴州、四川、江蘇等省的紀(jì)委監(jiān)委明確要求向省屬本科院校派駐監(jiān)察專員，設(shè)立監(jiān)察專員辦公室，與紀(jì)委合署辦公，根據(jù)省級(jí)監(jiān)委授權(quán)履行部分監(jiān)察職能。從總體看，省屬高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步明確了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，強(qiáng)化了“派”的意識(shí)、“派”的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)了省管本科高校監(jiān)督全覆蓋。但是，從中觀和微觀層面看，各地情況不同，做法不一、模式各異，落實(shí)成效也不盡相同，絕大多數(shù)試點(diǎn)高校在省級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的統(tǒng)一部署下被動(dòng)推行改革，高校監(jiān)察體制改革的主觀能動(dòng)性體現(xiàn)不夠，還存在著一些不足。筆者將以江蘇省屬高校監(jiān)察體制改革現(xiàn)狀為研究對(duì)象，基于理論與實(shí)務(wù)視角，對(duì)改革取得的進(jìn)展及存在的問題予以分析，提出完善高校監(jiān)察工作的思路和措施。

一、高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革的必要性

(一)歷史之維：加強(qiáng)高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革寶貴經(jīng)驗(yàn)的傳承

從高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程看，1990年12月，《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》第四十九條規(guī)定，全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位可以參照本條例的規(guī)定，對(duì)本單位非國家行政機(jī)關(guān)任命的工作人員進(jìn)行監(jiān)察。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位的監(jiān)察工作給予必要的指導(dǎo)和支持。該條例是高校設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)與履行工作職責(zé)的制度依據(jù)。1992年2月，《關(guān)于國家教委直屬高校監(jiān)察工作若干問題的意見》(教監(jiān)〔1992〕1號(hào))規(guī)定，高等學(xué)校應(yīng)設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，高校監(jiān)察工作以受高校黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，上級(jí)監(jiān)察部門領(lǐng)導(dǎo)為輔。該意見是高校監(jiān)察工作的直接制度依據(jù)。2008年9月，《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見》(教監(jiān)〔2008〕15號(hào))強(qiáng)調(diào)，高校紀(jì)委是高校黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，要在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。2016年10月，北京、山西、浙江等省市試點(diǎn)成立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。2017年10月，全國開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。2018年3月，十一屆全國人大一次會(huì)議表決通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)，標(biāo)志著中國特色國家監(jiān)察體制的形成。這一階段雖未對(duì)高校產(chǎn)生明顯影響，但高校紀(jì)檢監(jiān)察工作開始從黨委領(lǐng)導(dǎo)為主向上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主轉(zhuǎn)變。

從高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的沿革歷程可以發(fā)現(xiàn)，高校監(jiān)察體制改革是在不斷總結(jié)和繼承國家監(jiān)察體制改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)這一大背景下探索進(jìn)行的，完善雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的過程是其變革的主線。但是，這一變革還存在著一些問題，特別是高校監(jiān)察工作面臨新時(shí)代、新形勢(shì)、新任務(wù)，現(xiàn)有體制機(jī)制需要獲得進(jìn)一步的發(fā)展和完善。黨章、黨內(nèi)法規(guī)和部門規(guī)章為高校紀(jì)委履職提供了依據(jù)，而高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)由于缺乏上位法，在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)過程中往往很難對(duì)違紀(jì)與非違紀(jì)、罪與非罪、如何辦案及如何量刑等問題進(jìn)行清晰界定。[3]在過去的實(shí)踐中，作為高校內(nèi)部行政管理機(jī)構(gòu)，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮并不理想，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革迫切需要在繼承原有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，回應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需要，進(jìn)一步健全完善高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職能。

(二)系統(tǒng)之維：深化國家監(jiān)察體制改革的重要一環(huán)

黨的十八大尤其是十九大以來，隨著堅(jiān)定不移地推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，站上新時(shí)代起點(diǎn)的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革以前所未有的力度和廣度，不斷穩(wěn)步深化發(fā)展，并取得了重要階段性成果。這彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的堅(jiān)定決心。作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會(huì)主義高校，肩負(fù)著為黨育人、為國育才使命，高校黨建在整個(gè)黨的建設(shè)中具有特殊地位和重要作用，高校的社會(huì)主義辦學(xué)方向必須得到確保。新時(shí)代高校監(jiān)察體制改革是深化國家監(jiān)察體制改革的重要一環(huán)，是黨中央重大戰(zhàn)略決策部署的有機(jī)組成部分，對(duì)于推進(jìn)高校全面從嚴(yán)治黨、確保黨的教育方針和黨中央重大決策部署在高校的貫徹落實(shí)，具有重大意義。

《監(jiān)察法》明確規(guī)定了省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以向高校派駐監(jiān)察專員，賦予監(jiān)察權(quán)。賦予高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使監(jiān)察權(quán)力的職責(zé)，進(jìn)一步延伸和拓展了國家監(jiān)察的行使范圍，加強(qiáng)了對(duì)高校所有監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督和管理，這是對(duì)國家監(jiān)察體制改革的一次重要延伸和拓展，進(jìn)而完成了對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋。深化高校監(jiān)察體制改革，能夠促使高校自覺提高政治站位和政治覺悟，把黨的政治建設(shè)擺在首位，自覺做到“兩個(gè)維護(hù)”，切實(shí)增強(qiáng)政治敏銳性，與時(shí)俱進(jìn)地強(qiáng)化政治生態(tài)建設(shè)，打牢管黨治黨、治學(xué)辦校的政治根基，使高校成為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)陣地，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，解決過去監(jiān)察范圍過窄、紀(jì)法銜接不夠順暢等問題，確保黨中央牢牢掌握對(duì)高校紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

(三)實(shí)踐之維：實(shí)現(xiàn)高校監(jiān)察歷史使命的實(shí)踐要求

當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜。從近些年通報(bào)的高校違紀(jì)違法案件看，其涉及人事招聘、招生就業(yè)、基建修繕、學(xué)術(shù)科研、師德師風(fēng)等方面，涵蓋了學(xué)校發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。同時(shí)，違紀(jì)違法人員借助高科技，手段變得更加隱蔽，漸漸形成職能與職權(quán)交叉、校內(nèi)與校外互通的局面。新形勢(shì)下高校反腐敗斗爭(zhēng)必須通過持續(xù)深化高校監(jiān)察體制改革，充分發(fā)揮新體制的治理效能，大力整治師生身邊的突出問題，營造風(fēng)清氣正的高校政治生態(tài)。

高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的效能亟待提高。目前，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)效能的發(fā)揮不盡如人意，依然存在著以下一些問題。黨的十八大以后，中央明確提出“三轉(zhuǎn)”，高校監(jiān)察工作方式發(fā)生重大變化。一段時(shí)間以來，高校普遍存在著紀(jì)檢強(qiáng)、監(jiān)察弱的現(xiàn)象。即使是“強(qiáng)紀(jì)檢”，與地方紀(jì)檢機(jī)關(guān)相比，高校紀(jì)檢工作仍需加強(qiáng)，高校紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度偏軟的問題仍然存在。[4]此外，同體監(jiān)督的難題仍然有待破解。有學(xué)者指出，在目前的高校管理體制和監(jiān)察運(yùn)行體制環(huán)境下，高校同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察部門享有絕對(duì)支配權(quán)，主要體現(xiàn)在對(duì)人事調(diào)整、經(jīng)費(fèi)分配等方面具有決定權(quán)和支配權(quán)，對(duì)案件處理中的重要問題和處理結(jié)果都要向同級(jí)黨委報(bào)告。紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)同級(jí)黨委的依附性和從屬性造成很難對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督的被動(dòng)局面，使得監(jiān)督應(yīng)有的權(quán)威性、獨(dú)立性受到?jīng)_擊。[5]

綜上所述，在新時(shí)代國家監(jiān)察體制改革的大背景下，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察工作必須進(jìn)行相應(yīng)的改革，以適應(yīng)新的紀(jì)檢監(jiān)察體制，更好地發(fā)揮監(jiān)察功能。

二、高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革現(xiàn)狀

目前，從學(xué)界開展的研究以及全國各地高校的實(shí)際做法來看，針對(duì)高校監(jiān)察體制改革的模式主要有完善現(xiàn)有體制、監(jiān)察機(jī)關(guān)向高校派駐紀(jì)檢監(jiān)察組和監(jiān)察機(jī)關(guān)向高校派出監(jiān)察專員三種類型。2019年初，為貫徹落實(shí)中央紀(jì)委國家監(jiān)委關(guān)于派駐機(jī)構(gòu)改革部署要求，推動(dòng)江蘇省屬高校派駐機(jī)構(gòu)改革，充分發(fā)揮高校紀(jì)委的監(jiān)督作用，江蘇省委、省紀(jì)委下發(fā)了多個(gè)文件，要求省屬高校出臺(tái)紀(jì)委機(jī)關(guān)建設(shè)方案。文件明確了在省屬高校實(shí)行派駐監(jiān)察專員模式，即高校紀(jì)委書記由省紀(jì)委監(jiān)委按程序報(bào)省委同意后，任命為監(jiān)察專員，設(shè)立監(jiān)察專員辦公室，與紀(jì)委合署辦公，撤銷省屬本科高校內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門，充實(shí)同級(jí)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，并賦予省屬本科高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)職務(wù)違法監(jiān)察權(quán)。

(一)高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革的優(yōu)勢(shì)

第一，增加編制數(shù)量。高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在改革前長(zhǎng)期受制于編制數(shù)量，人員配備一般不超過7名，少數(shù)高校甚至只有2～3名人員，繁重的任務(wù)和緊缺的人手往往制約著自辦案件辦理工作的數(shù)量和質(zhì)量。機(jī)構(gòu)改革后，省屬高校普遍增加了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員數(shù)量，高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)編制數(shù)量最低配置為11人，部分高校配置達(dá)到15人，并增設(shè)了審查調(diào)查和監(jiān)督檢查部門，增強(qiáng)了辦案力量，提高了辦案質(zhì)量和規(guī)范化水平，解決了紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍人手嚴(yán)重不足的問題。

第二，提高人員級(jí)別。高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在改革前普遍存在人員編制緊、級(jí)別低、科室少等問題，下設(shè)科室往往是正科級(jí)別，面對(duì)被調(diào)查對(duì)象往往難以發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)威作用。機(jī)構(gòu)改革后，各高校普遍將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)下設(shè)業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人層級(jí)由正科級(jí)提高到副處級(jí)，部分高校甚至將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員編制最低按照副科職進(jìn)行配置，形成“紡錘形”人員結(jié)構(gòu)，即副處級(jí)干部較多，正處級(jí)干部、科級(jí)及以下干部較少，有效地增強(qiáng)了紀(jì)檢監(jiān)察工作人員的權(quán)威。

第三，擴(kuò)大機(jī)構(gòu)權(quán)限。過去高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要職能是針對(duì)校內(nèi)機(jī)構(gòu)和人員違反校紀(jì)校規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督、接受舉報(bào)、開展調(diào)查和提出處分建議。但從工作實(shí)際來看，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)目前在自我建設(shè)和發(fā)揮作用等方面并不十分令人滿意，一個(gè)重要原因就在于監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)限較少和較低，能夠采取的措施有限，作用難以發(fā)揮。機(jī)構(gòu)改革后，中共中央辦公廳與中央紀(jì)委國家監(jiān)察委員會(huì)分別印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》，進(jìn)一步明確了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)能夠采取的各項(xiàng)措施的程序，同時(shí)，國家通過相關(guān)規(guī)定賦予高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)查詢、調(diào)取、查封、扣押等權(quán)力。這些都是現(xiàn)有體制機(jī)制下有利于高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)履職的有效措施，可以在一定程度上對(duì)目前高校監(jiān)察工作的完善起到積極的推動(dòng)作用。

(二)高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革存在的困境

第一，人員身份及責(zé)任承擔(dān)存在矛盾。目前，高校監(jiān)察體制改革的做法是將高校紀(jì)委書記任命為監(jiān)察專員，同時(shí)取消內(nèi)設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，改為監(jiān)察專員辦公室，與紀(jì)檢機(jī)構(gòu)合署辦公。這種方式在人員方面存在兩個(gè)問題：一是監(jiān)察專員只是有頭銜，并不真正由省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)派出。作為派駐(派出)監(jiān)察專員，應(yīng)當(dāng)是省監(jiān)委的人員，從身份而言應(yīng)當(dāng)是公務(wù)員，而高校紀(jì)委書記是事業(yè)編制人員。雖然高校紀(jì)委書記一般為副廳級(jí)，可以通過調(diào)任方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)員，但同時(shí)面臨另一個(gè)問題，即高校紀(jì)委書記作為高校紀(jì)委主要負(fù)責(zé)人，由該校黨員大會(huì)或黨員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，因此高校紀(jì)委書記只能是該校黨員。這就意味著，監(jiān)察專員人選雖然由省監(jiān)委確定，但在一定程度上來說，其不再具有派駐性質(zhì)，而是作為該校的一員。因此，監(jiān)察專員不僅履行監(jiān)督職能，還要參與決策。這必然導(dǎo)致監(jiān)察專員本應(yīng)具備的異體監(jiān)督的獨(dú)立性會(huì)削弱，仍未完全擺脫同體監(jiān)督的困境。作為高校監(jiān)察專員辦公室的其他工作人員則均為高校事業(yè)編制或人事代理的工作人員，同樣面臨上述身份問題。

高校紀(jì)委書記被上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)任命為監(jiān)察專員，意味著監(jiān)察專員及監(jiān)察專員辦公室將享有一定的監(jiān)察權(quán)；也意味著高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使國家公權(quán)力，其任何與監(jiān)察權(quán)行使有關(guān)的活動(dòng)都將視為公權(quán)力行為，具有法律效力。同時(shí)，在因權(quán)力行使不當(dāng)對(duì)權(quán)力相對(duì)人的權(quán)益造成損害時(shí)，高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任(如國家賠償)，這就涉及訴訟主體和責(zé)任主體問題。從法理上講，派駐(派出)機(jī)構(gòu)作為下屬機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立法人資格，不能成為訴訟主體，也不能承擔(dān)法律責(zé)任，而應(yīng)由該機(jī)構(gòu)的省監(jiān)委承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。從目前我國的行政訴訟規(guī)定看，中國共產(chǎn)黨的有關(guān)機(jī)關(guān)不是法律上的國家機(jī)關(guān)，而是黨組織，因而不能成為行政法的規(guī)范對(duì)象，不能成為行政訴訟的被告，也不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任(包括國家賠償責(zé)任)。派駐監(jiān)察專員的高校，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)與監(jiān)察專員辦公室采取合署辦公的模式，在對(duì)黨員監(jiān)察對(duì)象的調(diào)查審查過程中，很難區(qū)分行使的是紀(jì)律檢查權(quán)還是監(jiān)察權(quán)。因而，一旦出現(xiàn)損害被調(diào)查審查人員權(quán)利的情況，對(duì)其權(quán)利的法律救濟(jì)就將存在一定困難。

第二，高校監(jiān)察對(duì)象范圍不明確。2019年，習(xí)近平總書記在《在新的起點(diǎn)上深化國家監(jiān)察體制改革》中指出：“深化國家監(jiān)察體制改革的初心，就是要把增強(qiáng)對(duì)公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點(diǎn)，推進(jìn)公權(quán)力運(yùn)行法治化，消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶?！盵2]6在《監(jiān)察法》中，主要是第一條、第三條、第十五條等三個(gè)條款跟監(jiān)察對(duì)象及其范圍有關(guān)，其中第一條和第三條統(tǒng)一將監(jiān)察對(duì)象歸納為所有行使公權(quán)力的公職人員。[6]按照《監(jiān)察法》第十五條第四款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)高校中從事管理的人員進(jìn)行監(jiān)察。這是一個(gè)新的概括，但是對(duì)于哪些人員屬于從事管理的人員，《監(jiān)察法》沒有進(jìn)一步予以明確，目前還存在一定的爭(zhēng)議。2018年4月，《國家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定(試行)》第四條進(jìn)一步指出，高校中“從事領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、監(jiān)督等活動(dòng)的人員”是公辦教育單位中從事管理工作的人員，但未列舉具體是哪些人員。有學(xué)者指出高校的管理人員包含以下四類：學(xué)校黨政負(fù)責(zé)人，內(nèi)設(shè)職能部門負(fù)責(zé)人，二級(jí)單位黨政負(fù)責(zé)人，在人事、招生、資產(chǎn)管理、科研項(xiàng)目管理等從事組織、管理等工作的職員。[7]按照管理的通常含義，高校的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員，各職能部門和學(xué)院中從事行政管理的人員當(dāng)然屬于從事管理的人員。

目前，學(xué)界對(duì)于高校管理人員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)了諸多觀點(diǎn)，如“公權(quán)力行為說”“行為、身份折中說”“多要素新公權(quán)力說”“多維體系認(rèn)定說”“國家職能實(shí)現(xiàn)方式說”等，這些學(xué)說并沒有一個(gè)統(tǒng)一的定論。同時(shí)，高校教師和評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判小組、詢價(jià)小組等臨時(shí)性組織的組成人員是否屬于從事管理的人員，還存在爭(zhēng)議。監(jiān)察對(duì)象不明確，就難以實(shí)現(xiàn)高校監(jiān)察體制改革的目的，即不能實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的高校公職人員的監(jiān)察全覆蓋，特別是當(dāng)這些爭(zhēng)議人員出現(xiàn)職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪時(shí)，高校的監(jiān)察機(jī)關(guān)該如何處理，并沒有一個(gè)明確的定論，且非常容易出現(xiàn)不同高校之間的處理結(jié)果完全不同。

第三，高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員履職能力不足。此次高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，實(shí)行省監(jiān)委派駐高校制度，賦予了高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)一定程度的監(jiān)察權(quán)，這是一個(gè)全新的領(lǐng)域和全新的工作職責(zé)。高校紀(jì)檢監(jiān)察部門尚不具備行使《監(jiān)察法》規(guī)定的某些調(diào)查措施的能力。對(duì)于高校紀(jì)檢監(jiān)察部門而言，過去處理的絕大部分案件都是一般性的違法違紀(jì)行為，基本沒有處理過嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為；工作中運(yùn)用最多的就是談話或要求說明情況和詢問，所以對(duì)于高校紀(jì)檢監(jiān)察工作人員來說，新的監(jiān)察工作是陌生的、不熟悉的。

高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革后，增加了大量的新人，這部分紀(jì)檢監(jiān)察干部有工作熱情，但沒有工作經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的直接性、及時(shí)性、有效性受到限制。根據(jù)筆者進(jìn)行的問卷調(diào)查結(jié)果，蘇州三所省屬本科高校專職從事紀(jì)檢監(jiān)察人員中工作年限3年以下的超過40%，新上崗的近30%，5年以上的不到15%。高校紀(jì)委委員和二級(jí)學(xué)院紀(jì)檢委員絕大部分是兼職，本身從事其他專業(yè)工作，對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)知識(shí)知之甚少，熟悉財(cái)務(wù)、審計(jì)、法律等專業(yè)知識(shí)的紀(jì)檢監(jiān)察干部數(shù)量不多。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察干部系統(tǒng)培訓(xùn)少，培訓(xùn)渠道單一。目前，針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的培訓(xùn)多為政治理論學(xué)習(xí)，業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)較少，且多為省紀(jì)委安排的培訓(xùn)，高校紀(jì)檢監(jiān)察部門自己組織的培訓(xùn)很少，特別是針對(duì)兼職紀(jì)檢干部的培訓(xùn)就更少。

黨的十九屆五中全會(huì)明確了“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本思路、主要目標(biāo)以及2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，提出了一批具有標(biāo)志性的重大戰(zhàn)略，擘畫了我國進(jìn)入新發(fā)展階段的宏偉藍(lán)圖。進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作提出了新的要求，對(duì)高校紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的履職能力提出了更高的要求，紀(jì)檢監(jiān)察干部必須進(jìn)一步提升自身履職盡責(zé)的能力，準(zhǔn)確把握全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的階段性特征，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，一體推進(jìn)“三不”機(jī)制，持續(xù)鞏固反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利，為落實(shí)“十四五”規(guī)劃營造良好的政治生態(tài)和發(fā)展環(huán)境。

三、完善高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革的若干建議

(一)修改法律規(guī)范，織密“護(hù)廉網(wǎng)”

第一，明確高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)定位。高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)以監(jiān)督為中心進(jìn)行權(quán)力配置和組織架構(gòu)，而不是以辦案為中心進(jìn)行機(jī)構(gòu)建設(shè)。與中央和地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相比，高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)面臨的對(duì)象、范圍及所處的環(huán)境均不同，高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)阻力更大。與中央和地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員相比，高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作人員業(yè)務(wù)能力弱、專業(yè)化程度低。同時(shí)，根據(jù)中央關(guān)于“四種形態(tài)”等有關(guān)規(guī)定，日常監(jiān)督應(yīng)該成為常態(tài)，黨紀(jì)處分特別是重處分是少數(shù)。但從現(xiàn)實(shí)情況看，高校每年立案審查案件都很少。中央也一直強(qiáng)調(diào)，全面從嚴(yán)治黨與反腐敗工作要注意“抓早抓小”，做好預(yù)防工作。因此，高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)應(yīng)放在日常監(jiān)督上，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的構(gòu)建也應(yīng)圍繞監(jiān)督這一主題。

第二，明確高校作為國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的被委托對(duì)象，行使部分監(jiān)察權(quán)。如果按照目前的規(guī)定，高校中監(jiān)察對(duì)象的違法行為全部由國家監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查處置，那么勢(shì)必會(huì)給國家監(jiān)察機(jī)關(guān)增加較大的負(fù)擔(dān)，不利于監(jiān)察權(quán)高質(zhì)量、高效率的行使。有鑒于此，可以考慮將監(jiān)察機(jī)關(guān)的部分權(quán)力，如談話、查詢、調(diào)取等權(quán)力委托給高校。本單位內(nèi)部監(jiān)察對(duì)象的違法行為，可以委托該高校完成初核(甚至可以更進(jìn)一步，完成立案調(diào)查工作)后，由相應(yīng)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)做出后續(xù)的審理、處置工作，如高校在工作過程中需要采取留置、凍結(jié)等措施的，必須由相應(yīng)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)同意并由有執(zhí)法權(quán)的人員實(shí)施。至于高校內(nèi)部，可以根據(jù)對(duì)象不同而決定由監(jiān)察機(jī)構(gòu)還是組織人事部門負(fù)責(zé)開展相應(yīng)工作。這種模式，既在一定程度上解決了高校監(jiān)督權(quán)力不足的問題，又提高了高校監(jiān)察工作部門的權(quán)威性，同時(shí)無需改變高校監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)，權(quán)責(zé)都較為清晰，且成本低、可操作性強(qiáng)。

(二)明確監(jiān)察范圍，打好“預(yù)防針”

準(zhǔn)確界定高校中行使公權(quán)力的公務(wù)人員范圍，對(duì)做好高校監(jiān)察工作具有重要意義。對(duì)于評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判小組、詢價(jià)小組等臨時(shí)性組織的組成人員，其對(duì)臨時(shí)從事的工作具有相應(yīng)的職權(quán)與責(zé)任，是臨時(shí)從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的人員，因此屬于《監(jiān)察法》第十五條第四款規(guī)定的從事管理的人員。教學(xué)科研人員在縱向科研課題的經(jīng)費(fèi)使用、自主招生考試、研究生入學(xué)考試中同樣擁有公權(quán)力或準(zhǔn)權(quán)力。同時(shí)，在司法實(shí)踐中，明確將高校教學(xué)科研人員認(rèn)定為《刑法》規(guī)定的國家工作人員。[8]若不將其界定為監(jiān)察對(duì)象，就無法監(jiān)察到這些廉政風(fēng)險(xiǎn)集中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，無法達(dá)到監(jiān)察全覆蓋、無死角的要求。

教學(xué)科研人員的日常工作與公權(quán)力的行使密不可分。例如，科研設(shè)備采購過程可能對(duì)設(shè)備要求較高，而在能提供該設(shè)備單位為數(shù)不多的情況下，若長(zhǎng)期選擇一家單位購買設(shè)備，極容易出現(xiàn)“吃回扣”等問題。當(dāng)然，基于對(duì)學(xué)術(shù)自由的尊重和保護(hù)，將教學(xué)科研人員納入監(jiān)察對(duì)象后，必須處理好監(jiān)察全面覆蓋與監(jiān)察關(guān)鍵少數(shù)的關(guān)系，不能使監(jiān)察重心偏離，招生、招投標(biāo)等高廉政風(fēng)險(xiǎn)崗位的工作人員仍將是監(jiān)察的重點(diǎn)對(duì)象。也就是說，公權(quán)力行使的標(biāo)準(zhǔn)是有豐富表現(xiàn)形式的，要注意在實(shí)質(zhì)活動(dòng)中是否動(dòng)用了法律、法規(guī)賦予的權(quán)力。

(三)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，筑牢“防火墻”

第一，建設(shè)高素質(zhì)隊(duì)伍是推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。一是加強(qiáng)政治建設(shè)，鞏固深化省紀(jì)委監(jiān)委“學(xué)恩來精神，守初心使命”主題教育成果。例如，可以通過學(xué)習(xí)周恩來同志鞠躬盡瘁、嚴(yán)于律己的精神激發(fā)工作熱情，積極進(jìn)取、大膽探索、勇于創(chuàng)新，并善于運(yùn)用法治思維和法治方式，不斷增強(qiáng)善于研究新情況、解決新問題的能力，用新思想武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作。二是堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，嚴(yán)守紀(jì)律，樹好形象，執(zhí)行好紀(jì)檢監(jiān)察干部“八嚴(yán)禁”，切實(shí)做到忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)。

第二，加強(qiáng)能力支撐體系建設(shè)，加大監(jiān)察業(yè)務(wù)、履職能力的培訓(xùn)力度，不斷增強(qiáng)監(jiān)察人員的教育行業(yè)業(yè)務(wù)管理知識(shí)與執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)技能。根據(jù)高校紀(jì)檢監(jiān)察干部的實(shí)際情況，開展“差異化”專題培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)對(duì)象全面化、培訓(xùn)內(nèi)容豐富化、培訓(xùn)形式多樣化、培訓(xùn)機(jī)制常態(tài)化、培訓(xùn)模式精細(xì)化，提升干部素質(zhì)能力。重點(diǎn)培訓(xùn)高校紀(jì)檢監(jiān)察工作人員的理論知識(shí)和技能方法，特別是在案件調(diào)查方面，著重加強(qiáng)辦案程序、查賬技巧、調(diào)查取證、法律內(nèi)容學(xué)習(xí)等培訓(xùn)。創(chuàng)新培訓(xùn)方式，有計(jì)劃地選派紀(jì)檢監(jiān)察專職干部參加上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門輪訓(xùn)和跟班學(xué)習(xí)。跟班學(xué)習(xí)實(shí)行老中青結(jié)合模式組建骨干團(tuán)隊(duì)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)工作的思路和對(duì)策，做好業(yè)務(wù)傳幫帶。充分利用地方政府的干部資源，邀請(qǐng)有豐富辦案經(jīng)驗(yàn)的干部到高校開設(shè)講座，傳授知識(shí)和辦案技巧，提升開展工作的能力。

四、結(jié) 語

教育是國之大計(jì)、黨之大計(jì)，高校在黨和國家事業(yè)中具有特殊重要地位。習(xí)近平總書記在全國高校思想政治工作會(huì)議上指出：“辦好我國高等教育，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢掌握黨對(duì)高校工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使高校成為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)陣地?！盵9]高校監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，對(duì)建立現(xiàn)代大學(xué)制度、推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大，必須統(tǒng)籌規(guī)劃、有序推進(jìn)。深化省屬本科院校監(jiān)察體制改革是國家監(jiān)察體制改革的重要一環(huán)，是實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察監(jiān)督的必然要求。高校要隨著實(shí)踐運(yùn)行的情況，不斷完善監(jiān)察體制，對(duì)出現(xiàn)的人員身份及責(zé)任承擔(dān)的矛盾、監(jiān)察對(duì)象范圍不明確、監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員履職能力不足等問題要通過修改法律規(guī)范、明確監(jiān)察對(duì)象、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)等路徑不斷提升紀(jì)檢監(jiān)察干部履職盡責(zé)水平，強(qiáng)化監(jiān)督第一職責(zé)，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。