李義松，閆 潔

(河海大學(xué)環(huán)境資源法研究所，江蘇南京 211100)

一、問題的提出

污染源監(jiān)測，是指為掌握污染源排放狀況及其對周邊環(huán)境質(zhì)量的影響等情況，按照相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，組織開展的監(jiān)測活動。污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)是指按照相關(guān)技術(shù)規(guī)范和規(guī)定，通過手工或者自動監(jiān)測方式取得的污染源監(jiān)測原始記錄、分析數(shù)據(jù)、監(jiān)測報告等信息(1)參見生態(tài)環(huán)境部《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測規(guī)劃綱要(2020—2035 年)》第二部分、原環(huán)境保護部《污染源自動監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場監(jiān)督檢查辦法》第 2 條、《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》第 2 條、《環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理技術(shù)導(dǎo)則》和《江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》第 2 條第 2款。。 原國家環(huán)境保護總局 2005 年發(fā)布的《污染源自動監(jiān)控管理辦法》第 4 條、最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕12 號)第 8 條、最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋法釋》(〔2016〕29 號)第 14 條、生態(tài)環(huán)境部 2019 年發(fā)布的《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定》第 5 條和第 8 條以及 2020 年 5 月 1 日起施行的《江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》第 31 條，對于污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)在行政管理、執(zhí)法及司法中的證據(jù)效力分別作了規(guī)定。污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)也是排污許可管理、環(huán)境保護稅計征、違法事實認(rèn)定之關(guān)鍵證據(jù)，在實踐中發(fā)揮著越來越重要的作用。與現(xiàn)實需求形成強烈反差的是，我國的污染源監(jiān)測及其數(shù)據(jù)目前還存在諸多問題，當(dāng)事人往往對污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力存疑，如最高人民法院指導(dǎo)案例 130 號中，被告對《鑒定評估報告書》中認(rèn)定的污染物種類、污染源排他性以及損害量化數(shù)額準(zhǔn)確性產(chǎn)生質(zhì)疑，認(rèn)為重慶市江北區(qū)環(huán)境監(jiān)測站所出具的分析報告單在取樣等程序中存在問題，其監(jiān)測結(jié)果不可信(2)案件詳情見重慶市第一中級人民法院民事判決書(2017)渝 01 民初 773 號。。 除此之外，還有諸多案件中存在被告排污單位針對出具生態(tài)環(huán)境監(jiān)測報告的機構(gòu)的資質(zhì)，相應(yīng)人員的資質(zhì)，取樣監(jiān)測過程的合法性，適用標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確性等產(chǎn)生質(zhì)疑，進而懷疑污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力。因此，污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力成為環(huán)境案件認(rèn)定排污單位是否違法排污的爭議焦點，如何使其更好地發(fā)揮證據(jù)效力是研究的重點。

二、污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)屬性與證據(jù)效力

污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)是通過手工或者在線自動監(jiān)測兩種監(jiān)測方式取得的污染源監(jiān)測原始數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)以及監(jiān)測報告。按照監(jiān)測方式劃分可以分為污染源手工監(jiān)測數(shù)據(jù)與污染源在線監(jiān)測數(shù)據(jù)：污染源手工監(jiān)測數(shù)據(jù)是由生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)通過現(xiàn)場調(diào)查、設(shè)計監(jiān)測計劃、優(yōu)化布點、采集樣品、保存運送樣品、對樣品進行分析測試、處理相關(guān)數(shù)據(jù)、生成監(jiān)測報告等一系列過程之后形成的關(guān)于排污單位在某一特定時間點和空間點的排污情況的數(shù)據(jù)。污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)是指排污單位通過安裝自動監(jiān)測設(shè)備，由設(shè)備自動產(chǎn)生數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)再通過與相應(yīng)的主管部門聯(lián)網(wǎng)上傳至數(shù)據(jù)管理平臺，應(yīng)用于環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法之中。同時，還存在行政機關(guān)現(xiàn)場手工監(jiān)測的情形，即技術(shù)人員通過便攜式監(jiān)測設(shè)備直接在現(xiàn)場完成采樣與分析繼而得出監(jiān)測數(shù)據(jù)，這種現(xiàn)場手工監(jiān)測所得的監(jiān)測數(shù)據(jù)與將樣品帶回實驗室進行分析得出監(jiān)測數(shù)據(jù)的方法類似，適用手工監(jiān)測數(shù)據(jù)的判定規(guī)則。不同種類的污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)對應(yīng)著不同的證據(jù)類型，適用不同的證據(jù)效力判定規(guī)則。

1.污染源手工監(jiān)測數(shù)據(jù)

(1)證據(jù)屬性

污染源手工監(jiān)測數(shù)據(jù)是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測人員依照法定的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)ξ廴疚锘蛳嚓P(guān)環(huán)境要素進行采樣與分析，再將分析結(jié)果通過生態(tài)環(huán)境監(jiān)測報告這一書面載體體現(xiàn)出來。據(jù)此，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測報告是其憑借所記載的具體內(nèi)容來反映特定監(jiān)測樣本中各個環(huán)境要素的變化，從而反映排污單位在特定時刻對特定地點所造成的環(huán)境影響，與書證以其所記載的內(nèi)容來證明案件待證事實的特征相符合[1]，因此環(huán)境監(jiān)測報告屬于書證，其證據(jù)效力的認(rèn)定應(yīng)適用書證的認(rèn)定規(guī)則[2]。

(2)證據(jù)效力

大陸法系國家一般將書證的證據(jù)力分為形式證據(jù)力與實質(zhì)證據(jù)力。形式證據(jù)力即指書證是否被偽造，文書成立是否真實。實質(zhì)證據(jù)力則是指文書在確定沒被偽造的情況下，其所記載的內(nèi)容與待證事實之間存在關(guān)聯(lián)性。其中，形式證據(jù)力是書證能否作為認(rèn)定案件事實的前提與基礎(chǔ)[3]。因此，手工監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力由以下幾種因素決定：

一是從手工監(jiān)測數(shù)據(jù)的形式證據(jù)力來看，需要查明作為手工監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)果的監(jiān)測報告是否被偽造；監(jiān)測報告是否載明委托機構(gòu)、監(jiān)測項目名稱、監(jiān)測機構(gòu)名稱等；該監(jiān)測機構(gòu)是否具有相應(yīng)監(jiān)測資質(zhì)以及進行監(jiān)測取樣、分析的人員是否具備相應(yīng)的從業(yè)資格；監(jiān)測人員所使用的監(jiān)測儀器監(jiān)測設(shè)備是否具有在檢定有效期內(nèi)合格的計量證書；取樣、分析等監(jiān)測過程是否符合相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范；生態(tài)環(huán)境監(jiān)測報告的制作過程是否規(guī)范，監(jiān)測報告在形式上是否符合書證的形式以及是否加蓋環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的印章且有相關(guān)參與監(jiān)測的編制、審核人員的簽名。

二是從手工監(jiān)測數(shù)據(jù)的實質(zhì)證據(jù)力來看，需要監(jiān)測報告具備與待證事實存在關(guān)聯(lián)性，即只有在適當(dāng)?shù)牟蓸訒r間與地點，利用正確的采樣方法采集到的樣品，才能反映企業(yè)的排污行為，因此監(jiān)測樣品是否具有代表性決定了監(jiān)測數(shù)據(jù)能否真實反映污染物的整體狀況。

2.污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)

(1)證據(jù)屬性

污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)是排污單位通過在排污口設(shè)置自動監(jiān)測電子設(shè)備實時、連續(xù)且不間斷地對該排污口污染物排放情況進行監(jiān)測，所得出的數(shù)據(jù)記載于電子載體中，并通過特定電子線路遠程傳輸至相應(yīng)管理部門的電腦終端。我國三大訴訟法都規(guī)定了法定證據(jù)種類，并且都將電子數(shù)據(jù)作為一項獨立的證據(jù)種類(3)詳見《民事訴訟法》第六十三條。②詳見《刑事訴訟法》第五十條。③詳見《行政訴訟法》第三十三條。。電子數(shù)據(jù)是指與案件事實有關(guān)的以電子數(shù)據(jù)為形式的證據(jù)，根據(jù)其形成機制的不同，電子數(shù)據(jù)可以分為電子設(shè)備生成的證據(jù)、電子設(shè)備存儲的證據(jù)以及電子設(shè)備混成證據(jù)[4]。通過自動監(jiān)測設(shè)備對各監(jiān)測站點的排污情況進行監(jiān)測，自動生成各類環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)并將這些數(shù)據(jù)自動存儲于特定電子設(shè)備中，這種自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)屬于電子數(shù)據(jù)的一種，其證據(jù)效力的認(rèn)定也適用電子數(shù)據(jù)證據(jù)效力判定規(guī)則。

(2)證據(jù)效力

由于電子數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)證據(jù)種類存在差異，導(dǎo)致其在司法實踐中認(rèn)定存在許多困難。在司法活動中，一般要求當(dāng)事人提供相關(guān)證據(jù)的原件，而電子數(shù)據(jù)很難提供原件，只能通過拍照、打印等方式向法庭出示，控辯雙方難免會對其真實性存疑，因此，電子數(shù)據(jù)的真實性需要從其產(chǎn)生、收集、保存和傳輸?shù)恼麄€生命周期來保證。2009 年原環(huán)境保護部印發(fā)的《國家重點監(jiān)控企業(yè)污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性審核辦法》(現(xiàn)已失效)規(guī)定，污染源自動監(jiān)測設(shè)備在驗收合格后，至下次運行監(jiān)督考核，在該時段內(nèi)其正常運行狀態(tài)下所提供的實時監(jiān)測數(shù)據(jù)被認(rèn)定為有效數(shù)據(jù)。因此這種監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和有效性完全取決于在線監(jiān)測設(shè)備是否經(jīng)過驗收合格以及設(shè)備運行是否正常，其證據(jù)效力也是由此決定的?！董h(huán)境行政處罰證據(jù)指南》以及原環(huán)境保護部辦公廳《關(guān)于自動在線監(jiān)控數(shù)據(jù)應(yīng)用于環(huán)境行政執(zhí)法有關(guān)問題的復(fù)函》(環(huán)辦環(huán)監(jiān)函〔2016〕1506 號)都要求污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)與其他相關(guān)證據(jù)共同構(gòu)成證據(jù)鏈，可應(yīng)用于環(huán)境執(zhí)法。

具體而言，影響自動監(jiān)測數(shù)據(jù)證據(jù)效力的因素包括以下幾個方面：

一是從自動監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性來看，電子數(shù)據(jù)由于生成于電子設(shè)備中，存在被認(rèn)為惡意篡改、偽造變造的風(fēng)險，其真實性容易受到質(zhì)疑。最高人民法院《關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)法院審理案件若干問題的規(guī)定》中明確通過對電子數(shù)據(jù)產(chǎn)生、收集、存儲、運輸?shù)娜^程進行全面審查來綜合判斷其真實性與證明力。目前我國已取消生態(tài)環(huán)境主管部門對自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的有效性審核，由安裝自動監(jiān)控設(shè)備的重點排污單位對自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性與準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，舉證責(zé)任也隨之轉(zhuǎn)移。因此在司法實踐中，排污單位較少對自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性提出質(zhì)疑。

二是從自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的合法性來看，排污單位安裝的自動監(jiān)測設(shè)備是否經(jīng)過強制檢定、是否屬于國家生態(tài)環(huán)境保護部門指定的監(jiān)測儀器、是否具有儀器的計量證書以及是否通過定期的監(jiān)督考核是決定在線監(jiān)測數(shù)據(jù)合法與否的重要因素。同時在行政執(zhí)法或司法實踐中，自動監(jiān)測數(shù)據(jù)記載于相應(yīng)監(jiān)測設(shè)備的數(shù)采儀中，直接提取其原始數(shù)據(jù)不適用于日常執(zhí)法，執(zhí)法人員往往會通過打印或者拍照等方式復(fù)制數(shù)據(jù)，這一過程中執(zhí)法人員數(shù)量、提取程序等都會影響到自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的合法性。

三是從自動監(jiān)測數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性來看，需要觀察自動監(jiān)測設(shè)備是否安裝在符合環(huán)境保護規(guī)范要求的排污口，以及安裝監(jiān)測設(shè)備的排污口是否有相關(guān)的自動監(jiān)控設(shè)備與系統(tǒng)、自動監(jiān)測設(shè)備與自動監(jiān)控系統(tǒng)是否與控制中心穩(wěn)定聯(lián)網(wǎng)等。只有安裝在規(guī)定環(huán)境監(jiān)測站點的在線監(jiān)測設(shè)備所得到的監(jiān)測數(shù)據(jù)才能證明企業(yè)的排污行為。

四是污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)是否能與其他相關(guān)證據(jù)形成證據(jù)鏈，證明排污單位違法排污事實[5]。相關(guān)證據(jù)主要包括可以證明自動監(jiān)測設(shè)備正常運行以及所得到的監(jiān)測數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確，如安裝于自動監(jiān)測設(shè)備附近的監(jiān)控設(shè)施、自動監(jiān)測設(shè)備的校準(zhǔn)校驗記錄以及現(xiàn)場檢查筆錄等。

三、污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)證據(jù)效力的現(xiàn)實困境及其成因

從理論層面上講，雖然污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)已有完全的證據(jù)屬性，可以成為實踐中認(rèn)定企事業(yè)單位排污行為的依據(jù)，但是在實踐操作中污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)作為證據(jù)的運行效果并不理想。當(dāng)事人往往圍繞生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)與環(huán)境監(jiān)測人員資質(zhì)問題、污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)是否被篡改偽造以及監(jiān)測數(shù)據(jù)能否如實反映排污單位違法排污情況等問題對污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的證據(jù)效力存疑。如在胡善榮、程燈雪等污染環(huán)境一案中，被告人胡善榮等人主張其所放置的鋁灰不具危險性且未對周邊環(huán)境造成損害，且環(huán)境保護部南京環(huán)境科學(xué)研究所不是具有法定資質(zhì)的鑒定評估機構(gòu)、鑒定人員也無資質(zhì)、鑒定方法與程序不合規(guī)范，江蘇省常州市中級人民法院經(jīng)審查認(rèn)為評估機構(gòu)具有相應(yīng)資質(zhì)，且在非法貯存的鋁灰中采集多個固體廢物樣品進行檢測的方法合乎規(guī)范，所做出的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測報告具有真實性、合法性與合理性，可以作為定案證據(jù)(4)案件詳情見(2019)蘇 04 刑終 280 號。。在指導(dǎo)案例 130 號中，被告重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司、重慶首旭環(huán)?？萍加邢薰局鲝堉貞c市環(huán)境科學(xué)研究院對二公司超標(biāo)排放廢水造成的生態(tài)環(huán)境損害所做出的《鑒定評估報告書》不能反映二公司的違法排污行為，其認(rèn)為該《鑒定評估報告書》與江北區(qū)環(huán)境監(jiān)測站出具的江環(huán)(監(jiān))字〔2016〕第 JD009 號分析報告單的取樣過程不合規(guī)范，取樣點位置高于二公司廢水處理站且由于水的流動性以及自凈功能，監(jiān)測機構(gòu)在客觀上已經(jīng)無法提取當(dāng)時二公司違法排放廢水時所流出的廢水樣本，因此對《鑒定評估報告書》認(rèn)定的污染物種類、違法排放量等與二公司違法排放行為之間的關(guān)聯(lián)性提出質(zhì)疑。重慶市江北區(qū)人民法院則認(rèn)為，環(huán)保人員對二公司排放廢水的情況進行多次環(huán)境執(zhí)法并對二公司違法排污的行為做出行政處罰，且法院并非僅依據(jù)《鑒定評估報告書》認(rèn)定二公司的違法排污行為，還結(jié)合江環(huán)(監(jiān))字〔2016〕第 JD009 號分析報告單、之前行政執(zhí)法過程中江北區(qū)環(huán)境監(jiān)測站與重慶市環(huán)境監(jiān)測中心出具的數(shù)份監(jiān)測報告等諸多證據(jù)所形成的證據(jù)鏈的基礎(chǔ)上認(rèn)定二公司違法排污行為，故二公司對《鑒定評估報告書》的質(zhì)疑不能成立。筆者認(rèn)為，造成上述問題的原因在于以下幾個方面：

1.監(jiān)測機構(gòu)與監(jiān)測人員的資質(zhì)問題導(dǎo)致監(jiān)測數(shù)據(jù)合法性受質(zhì)疑

資質(zhì)認(rèn)定是國家市場監(jiān)督管理總局與國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“國家認(rèn)監(jiān)委”)對檢驗檢測機構(gòu)的基本條件、技術(shù)能力是否符合法定要求而實施的一種評價許可[6]。實踐中，當(dāng)事人往往會對出具生態(tài)環(huán)境監(jiān)測報告的監(jiān)測機構(gòu)與監(jiān)測人員是否具有相應(yīng)的監(jiān)測資質(zhì)產(chǎn)生質(zhì)疑。如在(2019)蘇 04 刑終280 號一案中，上訴人就針對南京市環(huán)境科學(xué)研究所是否是法定的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，該所工作人員是否有相應(yīng)的鑒定資質(zhì)，檢驗過程和方法是否符合專業(yè)規(guī)范要求，鑒定程序是否合法提出質(zhì)疑；再如在(2019)浙 03 刑終 39 號案終，上訴人認(rèn)為溫州市工業(yè)科學(xué)研究院分析測試中心不具有檢測資格，其出具的《技術(shù)服務(wù)報告》應(yīng)該排除作為證據(jù)使用。我國《檢測檢驗機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》中規(guī)定了檢測檢驗機構(gòu)在為司法機關(guān)作出的裁決或者為行政機關(guān)作出的行政決定出具具有證明作用的數(shù)據(jù)與結(jié)果時，應(yīng)當(dāng)取得資質(zhì)認(rèn)定，獲得包含 CMA 資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)志的資質(zhì)認(rèn)定證書。除此之外，我國對于不同行業(yè)的檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定有著不同的要求，對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的特殊要求即規(guī)定在《檢測檢驗資質(zhì)認(rèn)定生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)評審補充要求》(以下簡稱《補充要求》)中。該補充要求明確生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)應(yīng)保證監(jiān)測人員數(shù)量、專業(yè)技術(shù)背景、監(jiān)測能力、監(jiān)測設(shè)施、管理體系、檢驗檢測方法、數(shù)據(jù)信息管理以及檔案管理要求，在對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定進行評審時，評審人員需要按照此補充要求的規(guī)定進行逐一確定。

《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》也對從事檢驗檢測的人員從業(yè)規(guī)范作出要求，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)與結(jié)果的客觀真實與準(zhǔn)確。在檢驗檢測機構(gòu)監(jiān)督管理方面，要求國家認(rèn)監(jiān)委組織對其實施監(jiān)督管理，建立檢驗檢測機構(gòu)誠信檔案，實施分類監(jiān)管。既然我國對檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定作出了較為詳細(xì)的法律規(guī)定，為何當(dāng)事人仍然對出具生態(tài)環(huán)境監(jiān)測報告的主體資質(zhì)問題產(chǎn)生質(zhì)疑，原因之一可能在于我國對于檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定公告仍然不足，雖然法律要求對從事相關(guān)檢驗檢測的機構(gòu)能力等進行監(jiān)督考核，但在實踐中相關(guān)的資質(zhì)認(rèn)定公告卻極少，目前僅上海市檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定公告公開較為完整，其他地區(qū)則較少公布，導(dǎo)致當(dāng)事人對于監(jiān)測機構(gòu)資質(zhì)產(chǎn)生懷疑。

2.監(jiān)測數(shù)據(jù)被篡改致使其真實性受質(zhì)疑

(1)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管不力

在實踐中，經(jīng)常發(fā)生人為干預(yù)偽造或篡改手工監(jiān)測數(shù)據(jù)以及自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的行為，既包括政府機關(guān)所屬生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)造假行為，也包括企業(yè)自身對監(jiān)測設(shè)施進行干擾的造假行為。據(jù)統(tǒng)計，2013 年，在對 3.8 萬家企業(yè)進行檢查時，查出了自動監(jiān)測設(shè)施不正常運行、監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的案件共 1.1 萬件；2015 年，全國共發(fā)現(xiàn) 2658 家企業(yè)的污染源自動監(jiān)控設(shè)施存在不正常運行、超標(biāo)排放的問題[7]。

造假成本低廉與我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管不力[8]是污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)不真實的主要原因。據(jù)生態(tài)環(huán)境保護部門的通報顯示，企業(yè)對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的成本僅80～100 元，而環(huán)境處理成本則高達幾十萬元。因此，為了降低治污成本，污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的情形時常發(fā)生[9]。同時，我國法律、行政法規(guī)及其他政策文件并未賦予生態(tài)環(huán)境部對于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)，生態(tài)環(huán)境部只能通過隸屬關(guān)系對其所屬的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)進行監(jiān)督，或者通過合同的約定對其委托的社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)進行監(jiān)管，對于企業(yè)自行監(jiān)測或者委托給社會監(jiān)測機構(gòu)進行監(jiān)測的行為則無法通過隸屬關(guān)系進行有效監(jiān)管[10]，僅在《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律中規(guī)定了由生態(tài)環(huán)境部開發(fā)全國重點污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，要求安裝自動監(jiān)測設(shè)備的排污企業(yè)自動監(jiān)測設(shè)備應(yīng)與生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)控設(shè)備與監(jiān)測管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，但具體與哪一級生態(tài)環(huán)境主管部門聯(lián)網(wǎng)并沒有詳細(xì)規(guī)定。我國污染源數(shù)量巨大、企業(yè)種類繁多、監(jiān)測點位也多，每個企業(yè)的污染因子排污頻次也不同，生態(tài)環(huán)境保護部門也難以承擔(dān)如此巨大的監(jiān)管量，只能通過抽檢的方式對企業(yè)的排污情況進行監(jiān)督性監(jiān)測，這種抽檢方式存在不及時性，難以真實反映企業(yè)的排污情況[11]。《中華人民共和國計量法》中還規(guī)定了由國家市場監(jiān)督管理總局對進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測活動的計量器具實施強制性地監(jiān)管，但未將自動監(jiān)測設(shè)備的環(huán)境監(jiān)測行為納入監(jiān)管范圍，實踐中對于監(jiān)測樣本取樣、保存、運輸?shù)确菍嶒炇噎h(huán)節(jié)更未納入監(jiān)管范圍之內(nèi)[12]。對污染源監(jiān)測監(jiān)管的缺失導(dǎo)致人們對各個監(jiān)測機構(gòu)所得出數(shù)據(jù)的真實性與合法性存疑。

(2)違法監(jiān)測責(zé)任追究機制不完善

目前我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)違法監(jiān)測的責(zé)任機制尚不完善?，F(xiàn)行法律法規(guī)重視對企業(yè)違法排污行為與弄虛作假行為進行行政或刑事處罰，對監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為處罰規(guī)定較少，且涉及處罰的條款也很單一，處罰方式主要是責(zé)令限期改正、罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等。目前也沒有法律授權(quán)生態(tài)環(huán)境部對環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)違法監(jiān)測行為的行政處罰權(quán)，在實踐中，若生態(tài)環(huán)境部在污染源監(jiān)測監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)監(jiān)測機構(gòu)違法行為，涉嫌刑事犯罪的弄虛作假行為需要移交公安機關(guān)處理，對于不涉嫌犯罪的弄虛作假行為則需要市場監(jiān)督管理局依照《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》進行相應(yīng)的處罰。實踐中當(dāng)事人往往針對監(jiān)測人員取樣送檢等一系列程序是否合法產(chǎn)生質(zhì)疑，如在(2018)贛 10 刑終 261 號案與(2017)黔 03 刑終606 號案中，上訴人都以采樣送檢時其并未在現(xiàn)場從而對監(jiān)測報告提出質(zhì)疑，雖然法院根據(jù)證人證言以及其他物證相佐對上訴人的質(zhì)疑作出回應(yīng)，認(rèn)為監(jiān)測機構(gòu)當(dāng)時取樣送檢程序合法，但實踐中若存在取樣送檢程序不合法時，監(jiān)測機構(gòu)與監(jiān)測人員應(yīng)該承擔(dān)何種法律責(zé)任，依據(jù)是什么仍不明晰。

《關(guān)于辦理生態(tài)環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中規(guī)定：對干擾采樣，致使監(jiān)測數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真的行為以破壞計算機信息系統(tǒng)罪論處。但對污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)進行造假的行為并非侵害了計算機信息系統(tǒng)安全，而是侵害了環(huán)境安全。生態(tài)環(huán)境部門在監(jiān)管過程中收集的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)違法監(jiān)測的證據(jù)難以成為對其進行行政處罰的依據(jù)，市場監(jiān)督管理部門需要重新收集相關(guān)機構(gòu)違法監(jiān)測的證據(jù)，在時間上存在滯后性。同時，《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》中沒有將自動監(jiān)測設(shè)備運行異常的問題納入監(jiān)管范圍，不僅導(dǎo)致對生態(tài)環(huán)境自動監(jiān)測設(shè)備的監(jiān)督管理存在空白，對干擾自動監(jiān)測系統(tǒng)的主體所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任也存在立法空白。

3.未形成證據(jù)鏈僅以生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)證明違法行為

上文指出，在指導(dǎo)案例 130 號中，被告二公司針對《鑒定評估報告單》無法證明二被告存在違法排放廢水的行為提出質(zhì)疑，法院則指出，根據(jù)之前行政部門多次環(huán)保執(zhí)法過程中所得出的監(jiān)測報告及比對結(jié)果，與《鑒定評估報告單》形成完整的證據(jù)鏈，來證明被告公司存在違法排放造成生態(tài)環(huán)境損害的事實。無論是污染源手工監(jiān)測數(shù)據(jù)或是污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)，都無法作為孤證單獨證明排污單位排污行為違法。污染源手工監(jiān)測數(shù)據(jù)存在時間上的局限性，排放與污染行為與后期采樣監(jiān)測行為存在時間上錯位，其只能證明當(dāng)下特定區(qū)域的污染狀況卻無法證明該污染狀況與排放行為存在因果關(guān)系；污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)則存在自動監(jiān)控設(shè)備是否正常運行的局限，僅以污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)作為唯一證據(jù)難以滿足行政處罰或司法訴訟的程序合法性。我國《環(huán)境行政處罰辦法》也規(guī)定經(jīng)環(huán)境保護主管部門認(rèn)定的有效數(shù)據(jù)，可以作為認(rèn)定違法事實的證據(jù)。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》同時明確負(fù)有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門或其委托的機構(gòu)出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)等，經(jīng)過當(dāng)事人質(zhì)證，可以作為認(rèn)定案件事實的根據(jù)。這些規(guī)定都表明在認(rèn)定排污單位是否違法排污時應(yīng)注意收集其他相關(guān)證據(jù)，如自動監(jiān)控設(shè)施的監(jiān)控記錄、校準(zhǔn)與檢查記錄；排污單位污染物排放情況；環(huán)保執(zhí)法時現(xiàn)場監(jiān)測記錄、現(xiàn)場調(diào)查詢問筆錄等相關(guān)證據(jù)，來形成完善的證據(jù)鏈。但我國尚未有法律明確規(guī)定相關(guān)證據(jù)的收集要求與程序，導(dǎo)致實踐中當(dāng)事人存疑。

四、對策建議

1.完善現(xiàn)有立法，推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)與監(jiān)測人員資質(zhì)認(rèn)定透明化

目前各地對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)監(jiān)管的形式大不相同，有監(jiān)測資質(zhì)與能力認(rèn)定、監(jiān)測機構(gòu)登記備案與名錄制等方式。如《上海市環(huán)境保護條例》中要求轄區(qū)內(nèi)從事生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向上海市生態(tài)環(huán)境部備案，備案內(nèi)容應(yīng)包括監(jiān)測機構(gòu)地址、監(jiān)測項目、監(jiān)測人員、監(jiān)測業(yè)務(wù)開展情況等信息，可以使監(jiān)管部門掌握社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的相關(guān)信息，為后續(xù)監(jiān)管工作提供保障?？梢詫τ袟l件的地區(qū)進行法律授權(quán)，在全國范圍內(nèi)推廣備案制，及時掌握監(jiān)測機構(gòu)現(xiàn)狀。

2.建立污染源監(jiān)測全過程全方位監(jiān)管機制

(1)實現(xiàn)對污染源監(jiān)測全過程全方位監(jiān)管

目前我國局限于對手動監(jiān)測的實驗室階段進行監(jiān)管，疏忽了對手動監(jiān)測的非實驗室階段以及自動監(jiān)測階段的監(jiān)管，應(yīng)通過立法彌補該監(jiān)管空白，明確在線監(jiān)測設(shè)備的聯(lián)網(wǎng)范圍，為了防止某一部門的監(jiān)控設(shè)施出現(xiàn)問題而導(dǎo)致在線監(jiān)測數(shù)據(jù)不全面或者丟失，應(yīng)該明確規(guī)定安裝自動監(jiān)測設(shè)備的排污企業(yè)，其自動監(jiān)測設(shè)備應(yīng)與中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部、省級生態(tài)環(huán)境主管部門、市級生態(tài)環(huán)境主管部門全部聯(lián)網(wǎng)，且每級部門所保留的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)具有相同的效力。同時通過立法確立污染源監(jiān)測全過程監(jiān)管制度，建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系，監(jiān)管范圍應(yīng)包括從生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站點的點位布設(shè)到樣本采集、樣本現(xiàn)場分析、運輸、保存、實驗室中的分析、數(shù)據(jù)記錄、數(shù)據(jù)傳輸、編制報告與檔案管理的全過程，減少人為干預(yù)，防止因某一環(huán)節(jié)失誤造成污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的誤差。當(dāng)對污染源監(jiān)測從站點布設(shè)到出示監(jiān)測數(shù)據(jù)的全過程都進行有效監(jiān)管時，污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)作為證據(jù)的合法性效力就毋庸置疑了[13]。同時，政府并非萬能，有限的人力財力資源難以應(yīng)對政府部門施加的規(guī)制任務(wù)，龐大的數(shù)據(jù)信息難以得到全面收集，難以滿足公眾的知情權(quán)，因此需要在污染源監(jiān)測監(jiān)管機制中引入公私合作制度，通過召集志愿者、鼓勵支持生態(tài)環(huán)境公益組織與專業(yè)性生態(tài)環(huán)境機構(gòu)合作，并將有質(zhì)量保證的監(jiān)測數(shù)據(jù)納入至全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息網(wǎng)等，拓寬公眾參與污染源監(jiān)測監(jiān)督的渠道。通過生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)信息公開機制，使公眾共享監(jiān)測成果，擴大公眾的社會參與度[14]。

(2)確保污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的可追溯性

污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)若作為證據(jù)適用必須經(jīng)得起追溯，但目前我國法律中并未對如何實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)可追溯進行具體的規(guī)定。筆者認(rèn)為，需要在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)質(zhì)量管理體系中實現(xiàn)其可追溯性，具體包括：第一，要求監(jiān)測機構(gòu)對監(jiān)測進行原始詳細(xì)記錄，包括對生產(chǎn)主體設(shè)施的運行情況、監(jiān)測人員相關(guān)執(zhí)業(yè)證書、現(xiàn)場監(jiān)測時采取的各種手段措施、相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人的簽字、樣品運輸保存與交接環(huán)節(jié)中的詳細(xì)情況等進行詳細(xì)記錄，必要時可以采用音頻、視頻取證的方法進行長期保存，防止數(shù)據(jù)被篡改或者丟失[15]；第二，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)與司法機關(guān)要實現(xiàn)良好溝通與交流，在司法活動中，監(jiān)測數(shù)據(jù)作為證據(jù)往往發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，所以更需要兩個部門之間進行溝通。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)應(yīng)對案件處理流程、證據(jù)要求進行充分了解，在采集樣本、保存運輸與交接、樣本分析過程中都保證客觀性與合法性，對數(shù)據(jù)情況記錄完善，盡量滿足司法審查的需求，防止司法機關(guān)要求重測的情況發(fā)生。

(3)完善違法監(jiān)測責(zé)任追究機制

應(yīng)在未來的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例制定中完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)違法監(jiān)測行為的罰則，通過授予生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管權(quán)，追究生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)及其負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。

完善監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為刑事責(zé)任。目前我國在《關(guān)于辦理生態(tài)環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中，將重點排污單位篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)或者干擾自動監(jiān)測設(shè)施的違法行為認(rèn)定為“嚴(yán)重污染生態(tài)環(huán)境”，將對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量檢測系統(tǒng)實施的造假行為以“破壞計算機系統(tǒng)罪”論處，納入刑事責(zé)任的范圍，這是一個巨大的進步。但僅局限于對重點排污單位的自動監(jiān)測行為進行規(guī)制，忽略非重點排污單位和其他類型監(jiān)測數(shù)據(jù)的造假行為。因此，建議完善《中華人民共和國刑法》規(guī)定，將所有污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為入罪，納入刑事制裁的范疇，以此來減少企業(yè)監(jiān)測數(shù)據(jù)造假行為，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實可靠。

明確篡改、偽造污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的行政責(zé)任。在行政機關(guān)對企業(yè)單位污染源進行監(jiān)督性監(jiān)測時，若政府部門所屬的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)及其主管負(fù)責(zé)人員篡改、偽造污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的行為構(gòu)成刑事犯罪，則直接依法追究其刑事責(zé)任；情節(jié)較輕，尚不構(gòu)成刑事犯罪的，追究其行政責(zé)任?？梢栽谖磥砹⒎ㄖ忻鞔_規(guī)定對于不符合污染源監(jiān)測活動要求，未在規(guī)定的排污口安裝自動監(jiān)測設(shè)備；對于不依照生態(tài)環(huán)境監(jiān)測方法進行監(jiān)測的行為；對于適用不符合生態(tài)環(huán)境監(jiān)測專用儀器、設(shè)備設(shè)施和計量器的行為；對于未按照規(guī)定上傳污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)或者非法向社會發(fā)布、傳播生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息的行為；未按照規(guī)定保存原始監(jiān)測記錄的行為；未在采樣、運輸以及存儲過程中依照規(guī)范進行的行為；等等。充分考慮各種在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中可能出現(xiàn)的違法行為，依照生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)及其人員違法行為、污染源監(jiān)測中的違法行為、干擾自動監(jiān)測設(shè)備的違法行為進行分類，分別為其設(shè)定具體的法律責(zé)任，對其進行行政處罰。

3.形成完善的證據(jù)鏈

我國法律中并沒有對證據(jù)鏈做出專門規(guī)定。學(xué)者普遍認(rèn)為：證據(jù)鏈?zhǔn)怯蓛蓚€或兩個以上證據(jù)所組成的、環(huán)環(huán)相扣的、用以證明案件事實的證據(jù)集合體。證據(jù)鏈中的證據(jù)并不是簡單以加法或者組合的形式存在，而是我國法律中所規(guī)定的各種證據(jù)形式如書證物證電子數(shù)據(jù)之間形成一種相互遞進的連接關(guān)系，注重各證據(jù)之間的相互邏輯[16]。在生態(tài)環(huán)境案件中亦是如此，只有全案證據(jù)形成不自相矛盾能夠相互印證的證據(jù)鏈，執(zhí)法部門與司法部門才能依法作出決定。我國《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》規(guī)定了各級生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)境行政案件中收集證據(jù)的流程與規(guī)范，其中規(guī)定了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測報告與自動監(jiān)控數(shù)據(jù)審查方式，但主要是針對監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性與合法性方面的審查，尚未對監(jiān)測數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性審查做出規(guī)范，應(yīng)盡快在立法中予以補充，規(guī)定監(jiān)測數(shù)據(jù)相關(guān)證據(jù)的收集。如可以證明違法排污的污染物處理設(shè)施運行記錄、可以證明自動監(jiān)測設(shè)備正常運行的監(jiān)控與檢查記錄、相關(guān)調(diào)查詢問筆錄等。

五、結(jié) 語

污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)可以直觀地反映排污單位的排污行為，通過分析污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)證據(jù)效力的影響因素，結(jié)合其作為證據(jù)使用時在實踐中面臨的種種質(zhì)疑，對污染源監(jiān)測從監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)到監(jiān)測機構(gòu)及人員的資質(zhì)問題、監(jiān)測全過程監(jiān)管以及違法監(jiān)測責(zé)任追究機制的完善等提出初步建議，提升污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)在實踐中的證據(jù)效力與證明力。如此一來，既可以避免污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)目前飽受爭議的尷尬處境，也對行政機關(guān)與司法機關(guān)進行環(huán)境監(jiān)督管理以及環(huán)境糾紛處理具有重要意義。