（云南大學 政府管理學院，云南 昆明 650500）

擁有豐富水量和優(yōu)良水質的撫仙湖是我國重要戰(zhàn)略水資源儲備庫。確保撫仙湖流域生態(tài)安全和保護其生物多樣性不僅是云南省澄江市的重要政治責任，也是貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”重要思想的具體實踐。根據撫仙湖流域生態(tài)現狀，按照“保護第一、治理為要、科學規(guī)劃、綠色發(fā)展”的工作思路和要求，澄江市人民政府于2019 年3 月7 日啟動了“撫仙湖環(huán)湖棚戶區(qū)改造暨生態(tài)移民搬遷重大項目”，對撫仙湖環(huán)湖棚戶區(qū)改造和生態(tài)移民的相關工作作出安排。澄江市生態(tài)移民工作總體實施情況、相關政策、政策執(zhí)行效果、涉遷群體態(tài)度、涉遷地區(qū)政策執(zhí)行環(huán)境等一系列的問題導向本文的研究主題即澄江市生態(tài)移民政策的執(zhí)行研究。

2019 年9 月，筆者參與“云南大學理解中國（澄江調研專項）第二批”課題，深入澄江市進行課題調研。通過前期文獻分析和現場踩點觀察，選擇澄江市路居鎮(zhèn)明星村作為調研地點。明星村于2009 年獲得“全國生態(tài)文明示范村”稱號，村民生態(tài)文明意識較強。選取生態(tài)文明示范村作為分析對象，具有典型性。

美國學者T·B·史密斯的《政策執(zhí)行過程》一文中，首次提出了政策分析的理論模型。史密斯認為，影響政策執(zhí)行的因素很多，但主要包含四個變量：第一是理想的政策；第二是執(zhí)行機關；第三是政策對象；第四是環(huán)境因素[1]。根據本文研究主題，選取史密斯模型作為理論分析框架，以明星村生態(tài)移民政策的執(zhí)行現狀為分析重點，結合調研觀察和訪談資料，展開分析和論述。

一、生態(tài)移民研究的文獻綜述

（一）生態(tài)移民的國內研究綜述

在中國知網、萬方、百度學術等數據庫進行文獻檢索和閱讀梳理發(fā)現，國內最早關于生態(tài)移民研究的文獻首次提出了“生態(tài)移民”的概念，認為生態(tài)農業(yè)思想在移民中的應用，也就是生態(tài)移民[2]。隨著經濟社會的迅速發(fā)展，我國生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，國內學術界加大了對生態(tài)移民相關問題的研究，豐富了國內生態(tài)移民的研究成果。

1.生態(tài)移民的定義

國內學者從不同方面對“生態(tài)移民”一詞進行了解讀。從目的層面看，劉學敏認為，生態(tài)移民就是從改善和保護生態(tài)環(huán)境、發(fā)展經濟出發(fā),把原來位于環(huán)境脆弱地區(qū)高度分散的人口,通過移民的方式集中起來,形成新的村鎮(zhèn),在生態(tài)脆弱地區(qū)達到人口、資源、環(huán)境和經濟社會的協調發(fā)展[3]。從致因層面而言，包智明認為，生態(tài)移民是因為生態(tài)環(huán)境惡化或為了改善和保護生態(tài)環(huán)境所發(fā)生的遷移活動,以及由此活動而產生的遷移人口[4]。鄭艷在整理學術界研究成果的基礎上，提出生態(tài)移民本質上是指以生態(tài)保護為首要目的,以提高生態(tài)系統服務功能和價值為宗旨的人口遷移行為。只有以生態(tài)保護作為首要任務的人口遷移行為才能視之為真正意義上的生態(tài)移民[5]。無論是基于目的層面還是原因層面或其他層面，可以明確的是，生態(tài)移民主要包括以下內容：生態(tài)環(huán)境問題、人的遷移、經濟社會和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2.關于生態(tài)移民分類的研究

目前學術界主要根據生態(tài)移民的動因、方式、規(guī)模和自愿程度等對生態(tài)移民進行分類。從動因層面來看，分為生態(tài)環(huán)境破壞型和生態(tài)環(huán)境改善型；從方式上來看，分為自發(fā)性生態(tài)移民和政府主導型生態(tài)移民；從自愿程度來看，分為自愿生態(tài)移民和非自愿生態(tài)移民[6]。從規(guī)模上來看，有整體性遷移和部分性遷移。

3.關于生態(tài)移民的研究視角

國內生態(tài)移民的研究視角主要有以下幾類：一是個案研究視角。這一類研究占比相對較大，主要以某一地區(qū)的生態(tài)移民作為研究視角，分析其生態(tài)移民的必要性和現狀，并提出相應的對策建議。比較典型的是針對三江源地區(qū)、內蒙地區(qū)、新疆地區(qū)的研究。二是以某一理論為分析視角，研究生態(tài)移民的可行性和必要性。如金蓮等人基于生計理論視角，總結了生態(tài)移民生計問題的相關研究，并提出當前相關研究存在的不足以及今后的研究方向[7]。三是基于“理論—方法—實踐”的視角，對生態(tài)移民涉及的理論、研究方法，生態(tài)移民實踐中的安置問題等進行梳理探討。

（二）生態(tài)移民的國內研究述評

總體上看，目前國內學界關于生態(tài)移民的研究內容主要包括生態(tài)移民的理論分析和案例實證分析。理論分析主要包括生態(tài)移民概念界定、分類、必要性與可行性等內容。案例分析層面，主要是對某個地區(qū)生態(tài)移民的開展及其產生的問題、影響因素等展開分析。個案分析地區(qū)主要以三江源地區(qū)、內蒙地區(qū)、新疆地區(qū)為主，對云南地區(qū)生態(tài)移民的研究相對較少。在此背景和當前澄江市“撫仙湖環(huán)湖棚戶區(qū)改造暨生態(tài)移民搬遷重大項目”的契機下，對澄江市生態(tài)移民進行研究和分析具有理論和現實意義。

二、澄江市生態(tài)移民概況

（一）總體實施情況

習近平總書記在黨的十九大報告中提出“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立踐行綠水青山就是金山銀山的理念，像對待生命一樣對待生態(tài)”[8]。為貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的理念，2019 年3 月7 日，澄江市人民政府發(fā)布了《關于啟動撫仙湖環(huán)湖棚戶區(qū)改造暨生態(tài)移民搬遷項目的通告》（以下簡稱《通告》），《通告》中說明了搬遷具體范圍、項目實施執(zhí)行主體、禁止事項和懲罰措施，同時對涉遷農戶提出了工作配合要求。2019 年3 月15 日，澄江市人民政府召開生態(tài)移民搬遷動員大會，打響生態(tài)移民搬遷攻堅戰(zhàn)。時間安排上，對涉及兩萬多人的生態(tài)移民搬遷分3 個批次進行，每批次1 個月內完成搬遷；組織保障上，由市政府牽頭，各縣區(qū)領導班子組成的生態(tài)移民搬遷工作領導小組，在“三調”的基礎上制定了《澄江市環(huán)湖棚戶區(qū)改造暨生態(tài)移民搬遷工作實施方案》，有效推進了生態(tài)移民搬遷的各項工作。截至2019 年10 月10 日，第一批次3443 戶的房屋拆遷工作已經全部完成，涉遷農戶也遷移到安置社區(qū)。后續(xù)批次的工作深入推進中。

（二）具體實施安排

1.項目前期準備

為確保近2.2 萬余人年內完成搬遷工作，澄江市人民政府做了大量前期準備工作。在項目開展前，成立由縣委書記任組長，縣長任指揮長，縣委常委、常務副縣長任副指揮長，縣四套班子相關領導任副組長和各片區(qū)指揮長的環(huán)湖棚戶區(qū)改造工作領導小組，同時從全縣各單位抽調335 名干部職工成立工作組，共同與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村組干部推動項目實施[9]，為高效推進生態(tài)移民搬遷項目做好組織保障。組織相關人員，實地勘探涉遷片區(qū)具體情況，進行“房調、人調、地調”工作，研究制定《澄江市環(huán)湖棚戶區(qū)改造暨生態(tài)移民搬遷工作實施方案》（以下簡稱《工作實施方案》），確保各項基礎工作的順利推進。

2.項目實施配套措施

為配合項目順利推進，2019 年3 月15 日，澄江市人民政府召開了“撫仙湖環(huán)湖棚戶區(qū)改造暨生態(tài)移民搬遷項目動員大會”，打響了生態(tài)移民搬遷工作攻堅戰(zhàn)[10]。2019 年3 月24 日，組織工作組人員入戶調研，了解群眾需求及意見。同時，積極開展棚改政策及群眾工作的培訓，努力提高工作人員的政策執(zhí)行認知和效率。此外，針對搬遷補償問題，澄江市人民政府制定《撫仙湖環(huán)湖棚戶區(qū)改造暨生態(tài)移民搬遷集有土地和房屋征遷安置補償方案》（以下簡稱《安置補償方案》），為生態(tài)移民搬遷工作的推進提供了制度保障。

3.項目實施時間規(guī)劃

按照澄江市的安排，生態(tài)移民搬遷分3 個批次進行。2019 年10 月10 日，正式啟動第一批次萬海、右所—吉花、矣舊3 個片區(qū)3443 戶9473人《撫仙湖環(huán)湖棚戶區(qū)改造暨生態(tài)移民搬遷集有土地和房屋征遷補償安置協議書》的簽訂和房屋拆除工作；2019 年11 月啟動?？?、海關海境、尖山、明星4 個片區(qū)3101 戶8418 人的群眾搬遷工作；2019 年12 月啟動第三批次的小凹、下壩、隔河、孤山、牛摩1599 戶4873 人的群眾搬遷工作[11]。

總體上，澄江市對“撫仙湖環(huán)湖棚戶區(qū)改造暨生態(tài)移民搬遷項目”的實施做了充足的準備工作。通過調查勘測與入戶調研，為澄江市生態(tài)移民搬遷政策的制定與執(zhí)行奠定了重要基礎。

三、路居鎮(zhèn)明星村生態(tài)移民政策執(zhí)行研究

（一）明星村及其生態(tài)移民搬遷范圍簡介

1.明星村簡介

明星村坐落于撫仙湖畔，風景秀麗，依山傍水。前有美麗的撫仙湖，后有碧綠如畫的碧云山。全村占地面積7.63 km2[12]。村內共有上村、大營、彎子溝和小村四個村小組。截至2018 年底，明星村共有農戶962 戶，總計2503 人。作為一個依山傍水的村落，明星村村民主要以種植水稻、烤煙、打魚以及發(fā)展旅游業(yè)（村內有儒道合一的碧云寺和享譽內外的帆船訓練基地）為經濟收入來源。村內道路整潔、基礎設施完善、民風淳樸。2010 年，明星村被評為“全國生態(tài)文明示范村”。2017 年，明星村上榜第四批美麗宜居鄉(xiāng)村。

2.明星村的生態(tài)移民搬遷范圍

根據澄江市人民政府2019 年3 月7 日發(fā)布的《通告》內容，明星村生態(tài)移民搬遷的范圍是撫仙湖最高蓄水位沿地表向外水平延伸110 m，搬遷對象是大營、灣子溝、上村、小村四個村小組110 m 紅線內的農戶（房屋）。

（二）基于史密斯模型的明星村生態(tài)移民政策執(zhí)行現狀分析

根據實地調研情況，結合史密斯模型中政策執(zhí)行的4 個主要變量，對明星村生態(tài)移民政策的執(zhí)行現狀分析如下。

1.政策設計本身

一個理想化的政策是實現政策目標的基礎。澄江市生態(tài)移民政策的基本出發(fā)點是要貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)文明理念，協調推進撫仙湖流域綜合治理，確保撫仙湖碧海藍天常在，環(huán)湖百姓安居樂業(yè)。通過實施“房調、人調、地調”的“三調”工作，綜合制定出《工作實施方案》，進而按照行政區(qū)劃，對生態(tài)移民涉遷地區(qū)發(fā)布搬遷《通告》說明。針對生態(tài)移民搬遷涉及的安置區(qū)選址規(guī)劃、補償機制等內容制定并發(fā)布《關于撫仙湖環(huán)湖棚戶區(qū)改造暨生態(tài)移民搬遷安置區(qū)選址的通告》（以下簡稱《安置區(qū)選址通告》）。就政策設計而言，其合法、合理且具備可行性。

2.政策執(zhí)行機關

澄江市生態(tài)移民政策執(zhí)行的總體部門是澄江市人民政府。對應到各涉遷地區(qū)，則是由街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村（居）委會相關工作人員負責政策的具體執(zhí)行。就明星村而言，生態(tài)移民政策的執(zhí)行主體是由路居鎮(zhèn)人民政府生態(tài)移民工作小組、明星村村委會干部同各村小組組長共同組成的生態(tài)移民搬遷小組。實際執(zhí)行中，主要是明星村村委會干部負責對接路居鎮(zhèn)政府的工作安排。此外，托管明星村的孤山管委會也負責協助并監(jiān)督明星村生態(tài)移民政策的執(zhí)行。

3.政策目標群體

澄江市生態(tài)移民政策的目標群體是環(huán)撫仙湖最高蓄水位向外延伸110 m 范圍內的住房（鋪面）的擁有者即農戶或者商家。對明星村而言，則是大營、灣子溝、上村、小村4 個村小組中在110 m 范圍內的農戶以及屬于明星村集體所有的明星魚洞景區(qū)內的餐飲企業(yè)。餐飲企業(yè)主體層面，由于“四退三環(huán)”治理工作的實施，明星魚洞景區(qū)內的27 家餐飲企業(yè)已于2017 年全部退出了景區(qū)。目前，明星魚洞景區(qū)內只開設帆船訓練基地。涉遷農戶層面，結合入戶訪談數據來看，90%的涉遷群體表示愿意進行搬遷。

綜上可以判斷，對于明星村生態(tài)移民搬遷工作而言，政策的目標群體大體上認同政策本身，愿意協助政策的執(zhí)行。

4.政策的環(huán)境因素

影響政策執(zhí)行的環(huán)境因素包括政治、經濟、文化以及歷史因素等。就政治因素而言，明星村現存的政策執(zhí)行障礙是政治責任和政治生態(tài)不和諧之間的矛盾。一方面，貫徹落實生態(tài)移民搬遷政策是每一位明星村人的政治責任和使命，需要執(zhí)行主體和目標群體積極協作；另一方面，就入戶訪談情況來看，大多村民對村干部的工作作風不滿，反映村委會內部存在裙帶關系。此外，還有部分村民反映村內加油站老板在搬遷項目實施期內違規(guī)違建的行為。對于村民反映的情況，筆者確實發(fā)現在明星村的加油站附近，新建了幾幢房屋。具體是否屬于違規(guī)建筑，還有待相關部門進行考察。但不可否認的是，當前明星村政治生態(tài)不和諧的因素會影響生態(tài)移民政策的執(zhí)行。

經濟因素方面，明星村最主要的是失地農民經濟補償以及生存發(fā)展方面的問題；由于失去了耕地，村民的收入來源由之前的農業(yè)種植+定期打魚增收+發(fā)展服務業(yè)轉變?yōu)榇螋~或外出打工；由于明星魚洞景區(qū)內餐飲企業(yè)退出，村民年底分紅隨之減少，村內經營農家樂一條龍服務的個體戶被迫關門。經濟補償的不公和生存發(fā)展的困境將在很大程度上引起村民不滿，阻礙政策執(zhí)行。

文化因素方面。明星村作為“車水捕魚”和“銅鍋魚美食文化”發(fā)源地，一直享有得天獨厚的發(fā)展條件。但隨著明星魚洞景區(qū)客流量減少，銅鍋魚美食節(jié)會場變更，昔日熱鬧的文化盛宴不復存在。文化發(fā)展的轉變可能會使村民產生心理落差，進而導致文化冷漠。

四、對明星村生態(tài)移民政策執(zhí)行的思考

（一）明星村生態(tài)移民政策執(zhí)行的優(yōu)勢

首先，明星村作為全國生態(tài)文明示范村之一，農業(yè)發(fā)展良好，旅游業(yè)發(fā)展獨具特色，經濟發(fā)展水平較高。同時，村內基礎設施完善、綠化率高、村民民風淳樸，政治參與和生態(tài)保護意識較強，村民對生態(tài)移民搬遷總體持支持態(tài)度，政策執(zhí)行具有基礎性優(yōu)勢。

其次，政策方案設計合理且具備可行性。從政策設計的前期數據采集（包括“三調”和入戶訪談）工作的開展，到《撫仙湖環(huán)湖棚戶區(qū)改造暨生態(tài)移民搬遷工作實施方案》的制定及協調推進，最后到《通告》的頒布，整個過程由政府部門工作人員、專家及村民共同參與，政治參與主體多元，政策方案設計合理。同時，對生態(tài)移民搬遷涉及的安置和補償問題制定配套措施，保障了涉遷群體的權益，推進了生態(tài)移民搬遷工作的實施。

（二）明星村生態(tài)移民政策執(zhí)行存在的問題

1.部分村干部工作作風不實，干群關系緊張

在明星村村委會進行的座談會發(fā)現，部分村委會干部未在規(guī)定時間到崗，更有甚者聚集到接待室觀看電視，工作態(tài)度和工作作風不嚴謹。就入戶訪談中村民對村干部工作的評價來看，有近2/3 的村民反映村干部工作不力，作風不實，對其工作行為持否定態(tài)度。村干部工作得不到村民認可，干群關系緊張，將會嚴重影響各項政策的有效執(zhí)行。

2.村干部政策執(zhí)行僵化，政策執(zhí)行力不足

在生態(tài)移民政策執(zhí)行的過程中，明星村大多數村干部生搬硬套，缺乏結合本村實際開展政策執(zhí)行的能力。以搬遷動員為例，村干部到路居鎮(zhèn)政府參加會議培訓后，并未具體考慮明星村存在的老齡化問題，只采取廣播通知的形式進行動員，導致村內好多老人由于生理原因未能準確獲知搬遷時限及要求，進而影響整體搬遷進度，滋生干群沖突隱患因素。

3.多頭管理現象突出，掣肘政策執(zhí)行

2015 年12 月25 日，原屬于云南省江川區(qū)江城鎮(zhèn)的明星村、牛摩、三百畝、隔河等5 個社區(qū)劃歸路居鎮(zhèn)管轄，路居鎮(zhèn)成建制劃歸澄江托管。托管后，同級政府職責界定不清，導致群眾辦事繁、辦事慢。多頭管理下，群眾辦事不方便，政府服務不到位，長此以往，將會造成政府公信力下降，掣肘政府各項政策的執(zhí)行。

（三）優(yōu)化明星村生態(tài)移民政策執(zhí)行的建議

公共政策的執(zhí)行，絕大程度上是公權力對外輸出并由此產生影響的過程。政策執(zhí)行中各要素本身及各要素之間的關系對政策目標的達成起關鍵作用。為有效推進明星村生態(tài)移民政策執(zhí)行，需對前述問題予以解決，具體從以下三方面著手。

1.優(yōu)化政策執(zhí)行的政治環(huán)境

紀檢監(jiān)察部門有必要實地考察基層社會的政治生態(tài)，肅清不利于政治發(fā)展的因素，加強對相關政策執(zhí)行主體的監(jiān)督，從而營造良好的政治氛圍。同時，村干部要及時改正自己的工作作風和工作態(tài)度，切實履行好為村民認真辦事職責，增強與村民的交流，形成良好的干群關系。

2.提高政策執(zhí)行主體的執(zhí)行能力

影響公共政策執(zhí)行力的因素是多方面的，除去政策本身，“行政體制、組織結構、權力配置、人員選拔任用、中國的傳統文化等制度性因素”[13]以及其他因素都會對公共政策執(zhí)行力產生影響。作為政策執(zhí)行主體，其執(zhí)行方式、力度、速度及公信度均會對政策有效執(zhí)行產生影響。因此，有必要在制度設計和組織保障上加強對政策執(zhí)行主體執(zhí)行能力的培訓?？赏ㄟ^組織召開專題培訓及實地模擬演練的形式，增強政策執(zhí)行主體立足實際開展工作的素養(yǎng)，不斷提高政策執(zhí)行的能力。

3.科學界定過渡時期同級政府職責范圍及權限

為解決現存的多頭管理問題，路居鎮(zhèn)和江城鎮(zhèn)相關政府部門有必要就托管后涉及的行政事項劃分、具體部門分管職能等進行協商，針對具體事務處理權限的劃分應予以明確規(guī)定并通過各種渠道實現信息公開。在條件具備的情況下，應打破政務信息群的孤島，加強兩邊政府間的工作交流，在最大程度上方便群眾辦事，從而不斷提升政府公信力，助力各項政策的執(zhí)行。

五、結束語

貫徹落實生態(tài)移民政策，對明星村來說既是挑戰(zhàn)也是機遇。短期內，明星村既要貫徹落實政策，還要處理好經濟發(fā)展瓶頸和可能會產生的官民不和諧互動等問題，這既是生態(tài)移民政策執(zhí)行中不可避免的問題，也是明星村面臨的挑戰(zhàn)。從長遠來看，生態(tài)移民政策的執(zhí)行不僅有利于改善撫仙湖的生態(tài)環(huán)境，確保撫仙湖的優(yōu)良水質，擔當為全國人民儲藏淡水的政治責任，更能使得一代代澄江人實現“坐看綠水青山，共享金山銀山”的美好愿景。