（中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510003）

隨著我國(guó)工業(yè)化的推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益凸顯。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，生態(tài)環(huán)境治理事關(guān)農(nóng)民的切身利益，也影響著國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)。近年來(lái)，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展模式下，農(nóng)村日益淪為城市發(fā)展的資源補(bǔ)給地和廢棄物消解地。以城市為中心的環(huán)境污染立法，對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題缺乏針對(duì)性。環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)大多集中在城市，導(dǎo)致保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的執(zhí)法力量空缺。加之農(nóng)民自身環(huán)保意識(shí)和能力的不足，導(dǎo)致農(nóng)藥、化肥以及農(nóng)用薄膜的濫用，客觀上惡化了農(nóng)村環(huán)境。面對(duì)農(nóng)村環(huán)境不斷惡化的嚴(yán)峻形勢(shì)，黨的十九大報(bào)告明確提出要建設(shè)生態(tài)文明，并將其提升為中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。多年以來(lái)，我國(guó)制定和出臺(tái)了多部法律法規(guī)用于環(huán)境治理，在一定程度上緩解或延緩農(nóng)村環(huán)境惡化的趨勢(shì)，但無(wú)法從根本上促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境的改善，其原因就在于長(zhǎng)期忽視農(nóng)民主體性的發(fā)揮。要促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理，就必須提高農(nóng)村環(huán)境治理中的農(nóng)民參與度。習(xí)近平總書記在擘劃“三農(nóng)”發(fā)展時(shí)指出：農(nóng)村要發(fā)展，根本要依靠?jī)|萬(wàn)農(nóng)民[1]。農(nóng)村環(huán)境的改善，也要依靠廣大農(nóng)民?；赝^(guò)去，一百年前鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)中的代表人物梁漱溟先生亦強(qiáng)調(diào)農(nóng)村問(wèn)題的解決，關(guān)鍵還得靠農(nóng)民自覺。為了改善農(nóng)村環(huán)境，必須圍繞增強(qiáng)農(nóng)民主體性作用做文章。

一、發(fā)揮農(nóng)民主體性作用的必要性

（一）農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)踐主體

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，特別是工業(yè)和服務(wù)業(yè)迅猛發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村人口流入城市，我國(guó)城鎮(zhèn)化率得到一定程度提高。但從人口空間分布上看，農(nóng)村地區(qū)人口仍然遠(yuǎn)超出城市，農(nóng)民仍是實(shí)施農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策的實(shí)踐主體。發(fā)揮好農(nóng)民主體性作用，是農(nóng)村環(huán)境治理工作得以順利推進(jìn)的重要前提。農(nóng)村環(huán)境生態(tài)治理是一個(gè)涉及面廣、運(yùn)作機(jī)制復(fù)雜的系統(tǒng)工程。涉及的層面主要包括顯性和隱性兩個(gè)層面，顯性層面包括土壤、空氣、水等；隱性層面包括行政管理、工程技術(shù)等。政府行政管理部門以行政機(jī)關(guān)人員為主體，機(jī)關(guān)工作人員缺乏專業(yè)技術(shù)，難以有針對(duì)性地處理復(fù)雜多樣的環(huán)境問(wèn)題。政府行政管理人員數(shù)量有限，輻射帶動(dòng)能力弱。黨和政府唯有緊緊依靠人民，樹立以人民為中心的發(fā)展思想，讓廣大農(nóng)民群眾積極地參與到農(nóng)村環(huán)境治理中來(lái)，才能在打贏農(nóng)村環(huán)境治理的人民戰(zhàn)爭(zhēng)中，獲得源源不斷的主力軍和生力軍。農(nóng)民對(duì)生于斯、長(zhǎng)于斯的鄉(xiāng)土社會(huì)相當(dāng)了解，擁有豐富的鄉(xiāng)土知識(shí)經(jīng)驗(yàn)以及處理農(nóng)村問(wèn)題的一整套獨(dú)特技能和手段。只有有效發(fā)揮農(nóng)民主體性作用，才能推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作的順利開展。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步實(shí)施和全面建成小康社會(huì)時(shí)代的到來(lái)，廣大農(nóng)民已深切認(rèn)識(shí)到建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村的重要意義。因此他們會(huì)熱切擁護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理政策，并以主人翁的態(tài)度來(lái)落實(shí)政策，為建成產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、治理有效、生活富裕的美麗鄉(xiāng)村而擼起袖子加油干。

（二）農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境治理的價(jià)值主體

農(nóng)民與環(huán)境共同構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)，環(huán)境的好壞將直接影響農(nóng)民的身心健康及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。資源環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，具有不同于一般商品的屬性：消費(fèi)的非排他性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。這導(dǎo)致在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。市場(chǎng)主體基于經(jīng)濟(jì)利益的考量，在激烈的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境下，一般不會(huì)主動(dòng)對(duì)污染物進(jìn)行脫污處理，造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染。市場(chǎng)失靈對(duì)政府干預(yù)提出了要求。而上下級(jí)政府之間協(xié)調(diào)性的缺乏、農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)的缺失以及資金投入的有限性等問(wèn)題，導(dǎo)致政府的行為能力不能實(shí)現(xiàn)環(huán)保干預(yù)目標(biāo)，產(chǎn)生“政府失靈”問(wèn)題。因此，通過(guò)發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中的主體性作用，鼓勵(lì)農(nóng)民表達(dá)訴求，在生產(chǎn)、消費(fèi)等環(huán)節(jié)對(duì)企業(yè)施加影響，在環(huán)保政策制定、資金分配、方案策劃等方面對(duì)政府進(jìn)行干預(yù)，以此實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)市場(chǎng)與政府在環(huán)境治理上的不足，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境改善的目標(biāo)。

二、農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中的主體性困境

在深入推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，農(nóng)民作為實(shí)踐主體、價(jià)值主體，應(yīng)擔(dān)負(fù)起主體性責(zé)任。但從各地農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)際來(lái)看，普遍存在農(nóng)民參與度不足的主體性困境現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）農(nóng)民主體意識(shí)缺位

農(nóng)民主體意識(shí)缺失主要表現(xiàn)在部分農(nóng)民忽視農(nóng)村公共利益，片面追求個(gè)人私利，甚至為了個(gè)人利益而犧牲公共利益等方面。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品，具有不同于一般商品的特點(diǎn)，即消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。這一特點(diǎn)導(dǎo)致農(nóng)民在生態(tài)環(huán)境治理中等靠要思想的滋生和“搭便車”行為的增加。在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中農(nóng)民自身不參與不付出，寄希望于政府或他人的努力來(lái)為自己帶來(lái)好處，客觀上加重了政府的負(fù)擔(dān)和降低了資源利用效率。這種過(guò)分依賴外力幫助的思維和行為，也不利于其內(nèi)在力量的“覺醒”。“三個(gè)和尚沒水吃”現(xiàn)象的普遍存在，必然導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中的“公地悲劇”。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，農(nóng)民為追求產(chǎn)量，尋求農(nóng)業(yè)效益最大化，大量使用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用薄膜。2016 年我國(guó)化肥施用量為5984.1 萬(wàn)t，農(nóng)藥使用量達(dá)174 萬(wàn)t，農(nóng)用塑料薄膜使用量達(dá)到260.3 萬(wàn)t[2]。這不僅破壞了農(nóng)村土地生態(tài)、污染了環(huán)境，也帶來(lái)了嚴(yán)重的食品安全問(wèn)題。在日常生活方面，有的農(nóng)民為圖省事，將各種生活垃圾傾倒在房前屋后、道路兩旁、廢棄的魚塘或溝渠等無(wú)直接權(quán)屬的場(chǎng)所。在露天環(huán)境下，這些生活垃圾會(huì)造成大氣污染、水污染和土壤污染，對(duì)人體健康帶來(lái)直接影響。部分農(nóng)民只顧及自家院子內(nèi)的環(huán)境，而對(duì)公共環(huán)境漠不關(guān)心。大多數(shù)農(nóng)民仍然認(rèn)為農(nóng)村環(huán)境治理是政府的事情。

（二）政府角色錯(cuò)位—政府主導(dǎo)性過(guò)強(qiáng)抑制農(nóng)民主體性的發(fā)揮

目前在農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中，雖然提出以政府主導(dǎo)，以農(nóng)民為主體。但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，由于地方政府的路徑依賴、公共產(chǎn)品的特殊屬性以及農(nóng)民環(huán)保素質(zhì)偏低等主客觀原因，導(dǎo)致黨委、政府未能切實(shí)落實(shí)“三位一體”工作機(jī)制。黨委和政府的主導(dǎo)性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)凌駕于農(nóng)民的主體意識(shí)之上?！白陨隙隆钡恼鲗?dǎo)環(huán)境治理模式，效率高、責(zé)任明確、推廣面寬，能有效推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理工作的開展，并在短時(shí)間內(nèi)取得可測(cè)量的治理成效。但忽視對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保障，忽略對(duì)農(nóng)民主體性地位的肯定，使得農(nóng)村環(huán)境治理逐漸流于形式，無(wú)助于應(yīng)對(duì)環(huán)境日益惡化的局面。政府的錯(cuò)位加劇了農(nóng)民主體性的缺失。在實(shí)踐中存在一些問(wèn)題。一是政府包辦一切，在制定相關(guān)政策、控制總體治理進(jìn)度、分配資金、發(fā)動(dòng)宣傳工作等方面，農(nóng)民幾乎從未參與其中，地方政府的過(guò)分強(qiáng)勢(shì)壓抑了農(nóng)民主體性的發(fā)揮；二是服務(wù)理念未深入人心，政府在環(huán)境治理過(guò)程中重管理輕服務(wù)，管理方式主要為自上而下的命令式管理，而非協(xié)商式的共商共建，未能有效激發(fā)農(nóng)民的積極性；三是基層干部素質(zhì)偏低，毛澤東曾說(shuō)，政治路線確定之后，干部就是決定的因素。一些農(nóng)村基層干部對(duì)環(huán)境治理缺乏技術(shù)知識(shí)，且在態(tài)度上輕視農(nóng)民力量的重要性，不注重調(diào)研，不能和老百姓打成一片，拍腦袋決策，既未能考慮環(huán)境的客觀條件，也未能及時(shí)回應(yīng)農(nóng)民的真實(shí)需求，造成農(nóng)民對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理工作不滿和失望，影響防治工作的開展。

（三）資本逐利性消解農(nóng)村環(huán)保目標(biāo)

隨著農(nóng)村土地制度改革的深化，“三權(quán)分置”的日漸落實(shí)，農(nóng)民可以自主流轉(zhuǎn)土地。這為農(nóng)民增收拓寬了渠道，同時(shí)也為工商、社會(huì)資本自由流入農(nóng)村提供了制度依據(jù)。長(zhǎng)久以來(lái)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，大量農(nóng)村資金、技術(shù)、人才等核心要素單向度地流向城市，造成城鄉(xiāng)差距日漸擴(kuò)大。農(nóng)村日漸“失血”“貧血”，“農(nóng)村空心化”現(xiàn)象迅速蔓延。為穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，需要從培育一批環(huán)境友好型的新產(chǎn)業(yè)、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)等目標(biāo)發(fā)力。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就迫切需要多元化的投資主體“輸血”，投入資金。改變過(guò)去單靠政府投資的發(fā)展模式，必須積極引入各種社會(huì)資本參與建設(shè)。但資本的基本屬性是“哪樣賺錢做哪樣”，以營(yíng)利為目的。當(dāng)環(huán)保目標(biāo)與資本效益最大化發(fā)生矛盾時(shí)，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)通常排在第二位。

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2017 年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到0.34 億hm2，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的37%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到68.3%。在全部流轉(zhuǎn)耕地中，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶(包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng))的面積為0.196 億hm2，占耕地流轉(zhuǎn)面積的57.5%[3]。土地流轉(zhuǎn)面積的增加、規(guī)范化程度的提高以及專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)量的迅速上升，表明農(nóng)村已成為工商、社會(huì)資本投資的熱土。資本下鄉(xiāng)不僅帶來(lái)農(nóng)村急需的資金，同時(shí)還有先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理大有裨益。但在農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中，作為資方的企業(yè)，擁有信息、技術(shù)、市場(chǎng)、資金等優(yōu)勢(shì)。農(nóng)民在合作中則處于不對(duì)稱的弱勢(shì)和被動(dòng)地位。比如在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民常常通過(guò)返聘等形式由主人成為被雇傭的工人。以上種種，都在客觀層面上導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)社會(huì)資本監(jiān)督和控制的乏力。污染治理這一公共目標(biāo)，常常被消解于謀求資本無(wú)限增值的資本價(jià)值理性化目標(biāo)訴求之中。

三、農(nóng)村環(huán)境治理中農(nóng)民參與度低的原因分析

農(nóng)民主體性的發(fā)揮不僅依賴農(nóng)民自身的覺醒和素質(zhì)能力的提高，而且也需要制度設(shè)計(jì)方面的完善加以保障。只有提供制度保障，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)利，才能切實(shí)提高農(nóng)民參與環(huán)境治理的參與度。在農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中，造成農(nóng)民參與度低的原因主要有三個(gè)方面。一是農(nóng)民自身素質(zhì)偏低，參與程度不足；二是農(nóng)村環(huán)境立法滯后，農(nóng)民維權(quán)缺乏法律依據(jù)；三是農(nóng)民自組織發(fā)育不足，農(nóng)民主體地位的實(shí)現(xiàn)缺乏組織保障。

（一）農(nóng)民素質(zhì)偏低，參與程度不足

在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，由于農(nóng)民素質(zhì)的缺失和農(nóng)民的“不在場(chǎng)”等原因，導(dǎo)致農(nóng)民參與性的不足。農(nóng)民素質(zhì)的缺失涉及兩個(gè)方面，即環(huán)保意識(shí)問(wèn)題與公民意識(shí)問(wèn)題。而“不在場(chǎng)”則涉及治理主體缺位問(wèn)題。環(huán)境意識(shí)是人們對(duì)自身與環(huán)境之間關(guān)系的態(tài)度和認(rèn)識(shí)，是農(nóng)民素質(zhì)的重要組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村教育資源稀缺，教學(xué)水平低下，導(dǎo)致農(nóng)民整體素質(zhì)偏低。根據(jù)農(nóng)村居民家庭勞動(dòng)力文化狀況的統(tǒng)計(jì)，平均每百個(gè)勞動(dòng)力中不識(shí)字或識(shí)字很少的占5.30%、小學(xué)占26.07%、初中占53.03%、高中占10.01%、而中專及以上學(xué)歷總共占5.59%[4]。農(nóng)村居民家庭勞動(dòng)力水平呈現(xiàn)出來(lái)的兩頭小中間低格局表明農(nóng)民整體文化水平偏低，在此情況下，農(nóng)民環(huán)保意識(shí)的培育得不到保障。這必然導(dǎo)致兩種可能的后果：一是不知道環(huán)境權(quán)為何物，不懂得理性思考，更不會(huì)清晰表達(dá)訴求；二是即使感受到自身環(huán)境權(quán)的重要性，但囿于文化水平的限制，面對(duì)復(fù)雜的環(huán)保問(wèn)題，諸如過(guò)量使用農(nóng)藥化肥問(wèn)題、農(nóng)用薄膜使用回收問(wèn)題、廢舊電池與有毒金屬問(wèn)題等，難以采取恰當(dāng)?shù)姆绞絹?lái)維護(hù)自身權(quán)益。公民意識(shí)則是指公民個(gè)人對(duì)自己在社群中地位的自我認(rèn)識(shí)。公民意識(shí)缺乏的群體通常不清楚自身所具有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。農(nóng)民群體歷來(lái)散漫，常常“各掃門前雪”。面對(duì)環(huán)境污染，通常漠然置之，以為是政府天然責(zé)任，鮮有主動(dòng)制止環(huán)境破壞行為并參與到治理過(guò)程中去。相對(duì)于污染治理所要求的現(xiàn)代公民意識(shí)、環(huán)保素養(yǎng)，我國(guó)農(nóng)民參與污染治理的綜合素質(zhì)亟待提升。

農(nóng)村空心化嚴(yán)重。農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡，建設(shè)主體缺失。改革開放40 多年來(lái)，伴隨城市化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，大量的農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，農(nóng)村空心化問(wèn)題日益嚴(yán)重?！吨腥A人民共和國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國(guó)農(nóng)民工總量29077 萬(wàn)人，比2018 年增長(zhǎng)0.8%。其中，外出農(nóng)民工17425 萬(wàn)人，比2018 年增長(zhǎng)0.9%；本地農(nóng)民工11652 萬(wàn)人，增長(zhǎng)0.7%[5]。在農(nóng)村收入低、地少人多、自然災(zāi)害、服務(wù)缺失等方面的推力，以及城市多就業(yè)機(jī)會(huì)、交通便利、社會(huì)服務(wù)健全等方面的拉力作用下，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外流到城市，造成農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中主體的缺失，農(nóng)民事實(shí)上已成為環(huán)境治理的缺場(chǎng)者和失語(yǔ)者。

（二）農(nóng)村環(huán)境立法滯后，農(nóng)民維權(quán)缺乏法律依據(jù)

我國(guó)農(nóng)民環(huán)境權(quán)至今尚未在憲法上加以確立，相關(guān)農(nóng)村環(huán)境污染的立法進(jìn)程推進(jìn)緩慢，導(dǎo)致公民在維權(quán)和參與環(huán)境治理時(shí)缺乏法律依據(jù)和制度保障，抑制了農(nóng)民主體性作用的發(fā)揮。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)主要存在兩個(gè)問(wèn)題。

一是現(xiàn)有的農(nóng)村環(huán)境防治立法缺乏系統(tǒng)性，且針對(duì)性較弱。這阻滯了農(nóng)村環(huán)境治理工作的規(guī)范化和制度化。截至目前，我國(guó)尚未出臺(tái)一部綜合性的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。我國(guó)已經(jīng)頒布實(shí)施了30 余部環(huán)境法律、70 余部環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)800 余部環(huán)境保護(hù)部門規(guī)章和地方性法規(guī)，2000 余部環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)[6]，形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為核心的環(huán)境保護(hù)法律體系，但上述法律法規(guī)是針對(duì)城市環(huán)境污染特點(diǎn)而制定的，相關(guān)農(nóng)村的法律法規(guī)供給仍然不足，比如針對(duì)農(nóng)村問(wèn)題突出的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)和農(nóng)村污水處理留有不少法律空白。環(huán)保法律體系除了針對(duì)性不強(qiáng)的缺點(diǎn)外，還存在缺乏系統(tǒng)性的特點(diǎn)。有限的相關(guān)農(nóng)村的法律法規(guī)分散在《土壤污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》與《農(nóng)業(yè)法》中，未形成獨(dú)立完整的農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)。

二是公民環(huán)境權(quán)的缺失，導(dǎo)致農(nóng)民在維權(quán)與參與治理過(guò)程中缺乏法律依據(jù)。公民環(huán)境權(quán)是指公民應(yīng)當(dāng)享有的在優(yōu)美、寧?kù)o、舒適的環(huán)境中工作和生活的權(quán)利，是人的一項(xiàng)基本人權(quán)。環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)是隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展而來(lái)的，1972 年的《人類環(huán)境宣言》正式將其規(guī)定為一項(xiàng)基本人權(quán)?！碍h(huán)境權(quán)是現(xiàn)代法治國(guó)家公民的基本權(quán)利”這一觀點(diǎn)現(xiàn)已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。我國(guó)雖然有過(guò)一些環(huán)境權(quán)保護(hù)的實(shí)踐，但并未在憲法上加以確立。環(huán)境權(quán)是農(nóng)民自發(fā)參與環(huán)境污染治理的理論支撐和動(dòng)力之源，不在憲法上確立環(huán)境權(quán)，而想要增強(qiáng)農(nóng)民在環(huán)境污染治理過(guò)程中的主體性作用，無(wú)異于緣木求魚。

習(xí)近平總書記曾說(shuō)：“歷史是最好的老師，它忠實(shí)記錄下每個(gè)國(guó)家走過(guò)的足跡，也給每個(gè)國(guó)家未來(lái)的發(fā)展提供啟示”?；赝^(guò)去，新農(nóng)村建設(shè)在農(nóng)村環(huán)境治理方面差強(qiáng)人意，國(guó)外先進(jìn)污染防治經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)對(duì)改善農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)狀并無(wú)多大助益。究其原因，在于作為農(nóng)村環(huán)境污染治理主體的農(nóng)民長(zhǎng)期缺位，在于農(nóng)村環(huán)境立法的滯后。在社會(huì)資本迅速涌入農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)背景下，規(guī)范資本有序運(yùn)作，規(guī)避對(duì)農(nóng)村環(huán)境造成污染的風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)下需要解決的重要課題。一部分資本的真正意圖是為了套取國(guó)家資金如扶持資金和騙取優(yōu)惠政策如各種涉農(nóng)補(bǔ)貼；另一部分資本為求利益最大化，常以非可持續(xù)的資源掠奪模式來(lái)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)。構(gòu)建以農(nóng)民環(huán)境權(quán)為核心的農(nóng)村環(huán)境法律體系是規(guī)避上述風(fēng)險(xiǎn)的重要制度保障。農(nóng)村環(huán)境治理是一項(xiàng)涉及公共利益的事務(wù)，只有從法律上加以確認(rèn)并通過(guò)嚴(yán)格推行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)給農(nóng)民帶來(lái)實(shí)際收益，農(nóng)民才有強(qiáng)大的內(nèi)源動(dòng)力去參與農(nóng)村環(huán)境污染治理。

（三）農(nóng)民自組織發(fā)育不足，農(nóng)民主體地位的實(shí)現(xiàn)缺乏組織保障

每個(gè)農(nóng)民都是治理主體，但面對(duì)資本的強(qiáng)勢(shì)和政府的角色錯(cuò)位，要想實(shí)現(xiàn)復(fù)雜且艱巨的農(nóng)村環(huán)境治理目標(biāo)，無(wú)疑相當(dāng)困難。只有把原子化的個(gè)體整合到自治組織，才能凝聚成強(qiáng)大的社會(huì)力量，進(jìn)而推進(jìn)環(huán)境治理工作的開展。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，農(nóng)村環(huán)境治理涉及面廣，不僅包括物質(zhì)層面如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的調(diào)整和農(nóng)業(yè)新技術(shù)新方法的推廣，而且也包括精神層面如環(huán)保意識(shí)的培育與公德心的涵養(yǎng)。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)大多名存實(shí)亡，農(nóng)村呈現(xiàn)組織“真空”狀態(tài)。在資方面前，農(nóng)民常處于無(wú)力狀態(tài)。一方是高度組織化的造污主體，一方是高度分散的農(nóng)民，力量的不平等必然帶來(lái)農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中地位、話語(yǔ)權(quán)的不平等。資方主導(dǎo)治理方向，而農(nóng)民則漸漸處于被排斥和邊緣化的地位。現(xiàn)有為數(shù)不多的農(nóng)村自治組織存在獨(dú)立性差、行政色彩濃厚等缺點(diǎn)，導(dǎo)致在“政府失靈”情況下社會(huì)組織的矯正功能也得不到發(fā)揮，特別是在當(dāng)?shù)胤秸孀非蟮貐^(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，陷入與企業(yè)“同流合污”以及盲目建設(shè)境地之時(shí)，缺乏應(yīng)有的社會(huì)制衡。因此需要獨(dú)立性較強(qiáng)的農(nóng)民自治組織與政府進(jìn)行協(xié)商與談判，來(lái)促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理工作的開展。目前農(nóng)村自治組織經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人員培訓(xùn)、場(chǎng)地提供等方面都離不開政府或直接或間接的支持，因此獨(dú)立性弱。指望現(xiàn)有農(nóng)民自組織施加對(duì)政府的影響，來(lái)達(dá)到農(nóng)村環(huán)境治理目標(biāo)是不切實(shí)際的。

四、在農(nóng)村環(huán)境治理中充分發(fā)揮農(nóng)民主體性作用的路徑選擇

要增強(qiáng)農(nóng)民主體性作用，需要從教育、法治、善治等三個(gè)方面著手。教育方面，要從培養(yǎng)農(nóng)民環(huán)保意識(shí)及提升能力方面考慮；法治方面，要根據(jù)農(nóng)村特點(diǎn)，健全農(nóng)村環(huán)境治理體系，切實(shí)保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)，打擊違法排污行為，增強(qiáng)農(nóng)民的獲得感；善治方面，要平衡好政府環(huán)境管理與農(nóng)民自治的關(guān)系，發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用與農(nóng)民的主體性作用。

（一）加強(qiáng)農(nóng)村教育，提升農(nóng)民環(huán)保意識(shí)及能力

事物發(fā)展的最終結(jié)果離不開外因的推動(dòng)，但內(nèi)因才是決定因素。遠(yuǎn)至民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)“高談社會(huì)改造而依附政權(quán)，號(hào)稱鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)而鄉(xiāng)村不動(dòng)”，近到新農(nóng)村建設(shè)成效有限，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)啟迪著我們，唯有覺醒民眾，處理好“內(nèi)力”與“外力”之間的關(guān)系，才能更好推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村?！巴饬Α币话阒腹ど躺鐣?huì)資本、外來(lái)環(huán)保組織、相關(guān)法律制度、政府調(diào)控等，“內(nèi)力”則主要指農(nóng)民主體性。農(nóng)民主體性是指農(nóng)民對(duì)自己在農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中的主體地位、能力與價(jià)值的一種自覺意識(shí)。為覺醒農(nóng)民，增強(qiáng)農(nóng)民主體地位，培育新型農(nóng)民，必須從戰(zhàn)略和全局的高度，把農(nóng)村教育擺在優(yōu)先地位。通過(guò)教育提高綜合素質(zhì)，培育公民意識(shí)和環(huán)保意識(shí)，讓農(nóng)民深切認(rèn)識(shí)到自身才是農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)踐者和最終的受益者。除了鞏固和普及農(nóng)村九年義務(wù)教育等基礎(chǔ)教育，還要大力發(fā)展以廣大農(nóng)民為教育對(duì)象的成人教育。教育內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面。一是公民教育。政府、環(huán)保社會(huì)組織通過(guò)開設(shè)政治常識(shí)課，讓農(nóng)民明晰自身在農(nóng)村環(huán)境污染治理過(guò)程中的權(quán)利與義務(wù)，掌握參與環(huán)保政策制定，方案實(shí)施、環(huán)評(píng)監(jiān)督的途徑與方法，從而為提升農(nóng)民的組織化能力奠定基礎(chǔ)，減少“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”對(duì)環(huán)境治理事業(yè)的沖擊。二是環(huán)保教育。具體內(nèi)容包括推廣低毒環(huán)保農(nóng)藥、農(nóng)用沼氣池的建設(shè)及使用方法、農(nóng)用薄膜的使用與回收、生活垃圾的簡(jiǎn)易分類方法、耕地質(zhì)量鑒別與保護(hù)等相關(guān)知識(shí)。在推進(jìn)環(huán)保教育過(guò)程中，政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起組織群眾、教育群眾的責(zé)任。各部門領(lǐng)導(dǎo)要身先士卒，深入到田間地頭，用通俗易懂的語(yǔ)言和典型案例進(jìn)行有力的宣傳。鼓勵(lì)農(nóng)民按照低碳可循環(huán)方式進(jìn)行生活和生產(chǎn)，并向農(nóng)民傳授環(huán)保、綠色、簡(jiǎn)易的垃圾處理知識(shí)。在切實(shí)提高其公民意識(shí)、環(huán)保意識(shí)以及參與治理能力的前提下，才能更好建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

（二）明晰環(huán)境權(quán)，健全農(nóng)村環(huán)境法律體系

構(gòu)建以農(nóng)村為中心的環(huán)境保護(hù)法律體系，是引導(dǎo)農(nóng)民參與污染治理的理論支撐，明晰環(huán)境權(quán)則是激勵(lì)農(nóng)民投身美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的不竭動(dòng)力。目前在憲法中尚未確立“環(huán)境權(quán)”為一項(xiàng)公民基本權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)民在參與農(nóng)村環(huán)境治理中缺乏憲法層面的法律支持。在市場(chǎng)失靈和政府失靈的情況下，農(nóng)民難以發(fā)揮自身主體性作用，成為促進(jìn)農(nóng)民污染防治的第三股力量。為推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理，增強(qiáng)農(nóng)民主體性，應(yīng)在憲法層面賦予公民環(huán)境權(quán)，并在單項(xiàng)立法中加以具體化，切實(shí)保障公民環(huán)境資源利用權(quán)、環(huán)境狀況知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和環(huán)境侵害請(qǐng)求權(quán)等權(quán)利。針對(duì)目前環(huán)境立法存在的立法框架缺失、法律內(nèi)容片面性強(qiáng)和法律程序煩瑣等特點(diǎn)，應(yīng)進(jìn)一步建立健全農(nóng)村環(huán)境法律體系，完善法律內(nèi)容和法律程序。著力構(gòu)建以環(huán)境保護(hù)法為基本法、以特殊環(huán)境領(lǐng)域單行法為支撐的農(nóng)村環(huán)境法律體系。最終使農(nóng)村環(huán)境善治有制度支撐，使農(nóng)民主體性作用的發(fā)揮有法律保障。

在法律內(nèi)容方面，要兼顧懲罰性和激勵(lì)性。一方面要注重懲罰性。長(zhǎng)久以來(lái)，部分行政官員“唯GDP 論”，片面追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，忽視對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，這加劇了農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理的難度。為此，應(yīng)扎好制度籠子，用好法律武器，貫徹落實(shí)好環(huán)境保護(hù)責(zé)任終身制，切實(shí)追究行政責(zé)任主體的法律責(zé)任。在農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中，流入農(nóng)村的資本常以避風(fēng)頭的僥幸心理規(guī)避應(yīng)負(fù)的環(huán)保責(zé)任。為此，在法律法規(guī)方面要構(gòu)建長(zhǎng)效化、常態(tài)化的治理機(jī)制，重懲污染加倍重來(lái)、死灰復(fù)燃等現(xiàn)象。另一方面要兼顧激勵(lì)性，加速落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)村環(huán)境的公共性必然導(dǎo)致環(huán)境的負(fù)外部性。即當(dāng)制造污染的行為主體沒有為自身給其他經(jīng)濟(jì)主體造成的損失負(fù)責(zé)時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境的負(fù)外部性。應(yīng)采取拍賣的方式分配排污權(quán)或者推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制促進(jìn)環(huán)境污染外部性的內(nèi)部化。推行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，其所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益價(jià)值，有利于廣泛調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與環(huán)境污染治理的積極性。同時(shí)也有利在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與農(nóng)民生活改善之間找到平衡點(diǎn)，避免單純?yōu)榱谁h(huán)境治理而忽視農(nóng)民對(duì)美好生活的需要。

在法律程序方面，健全司法救濟(jì)制度。目前我國(guó)還沒有健全的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)司法救濟(jì)制度。在環(huán)境受到污染破壞之時(shí)，農(nóng)民可能因缺乏渠道來(lái)維護(hù)自身環(huán)境權(quán)利，陷于“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”困境。由于取證難、上訴費(fèi)用高昂、專業(yè)知識(shí)差等原因，目前的環(huán)境司法救濟(jì)制度已無(wú)法應(yīng)付農(nóng)村實(shí)際需要。為此，健全農(nóng)村環(huán)境司法救濟(jì)制度迫在眉睫。政府或符合法定條件的社會(huì)組織應(yīng)建立相應(yīng)法律援助制度，成立專業(yè)的法律援助機(jī)構(gòu)，為環(huán)境污染受害者提供免費(fèi)的法律援助。具體包括咨詢、代理和辯護(hù)等服務(wù)。

（三）平衡政府環(huán)境管理與農(nóng)民自主治理之間的關(guān)系

在農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中，必須充分保障政府的主導(dǎo)地位，增強(qiáng)農(nóng)民主體性作用。一方面，政府要處理的事務(wù)過(guò)于龐大，過(guò)于復(fù)雜。政府不可能找到適合于每個(gè)人、每個(gè)現(xiàn)象的特殊形式，不能夠靈活并適應(yīng)無(wú)數(shù)不同的特殊情況，偏好采取概括式、程序化的方式來(lái)應(yīng)對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題。而環(huán)境污染問(wèn)題復(fù)雜多樣，農(nóng)村與城市之間、不同區(qū)域的農(nóng)村之間的環(huán)境污染問(wèn)題都存在差異，難以一刀切，一勞永逸解決問(wèn)題。因此需要熟諳當(dāng)?shù)厍闆r的農(nóng)民廣泛參與，才能推進(jìn)環(huán)境治理。另一方面，環(huán)境治理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多個(gè)層面，要調(diào)動(dòng)許多資源，單靠農(nóng)民難以勝任。需要確立政府的主導(dǎo)地位，重塑環(huán)境治理的權(quán)威和中心。政府在這個(gè)過(guò)程要扮演好下列角色。引導(dǎo)者：環(huán)境治理初始階段，政府要發(fā)揮好引領(lǐng)作用，利用輿論宣傳工具及妥善運(yùn)用行政手段，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境污染治理宣傳，讓老百姓清楚相關(guān)政策，明晰自身權(quán)利和責(zé)任，自覺參與到建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的運(yùn)動(dòng)中去；管理者：在農(nóng)村環(huán)境治理全過(guò)程，政府要避免“多龍治水”現(xiàn)象的發(fā)生，明晰各部門權(quán)責(zé)。通過(guò)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、開展部門聯(lián)席會(huì)議等方式，形成治理污染的合力。在農(nóng)村環(huán)境費(fèi)用征收、環(huán)境治理資金的分配與使用、農(nóng)民參與治理效果等方面進(jìn)行公正評(píng)價(jià)[7]。治理過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種環(huán)境危害事件，政府要進(jìn)行有效預(yù)防和有效控制；支持者：環(huán)境治理過(guò)程中所依據(jù)的政策和所需的資金都需要政府進(jìn)行有效支持。政府從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，制定出可操作、針對(duì)性強(qiáng)的規(guī)章制度為農(nóng)村環(huán)境治理提供規(guī)范化、長(zhǎng)效化的制度保障。政府通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金支持以及環(huán)境稅費(fèi)的征收為推動(dòng)治理提供物質(zhì)保障。

農(nóng)村環(huán)境治理的順利推進(jìn)，除了依靠政府自上而下的監(jiān)督和考評(píng)，還需要多元主體的參與，尤其要?jiǎng)訂T農(nóng)民廣泛參與。農(nóng)民過(guò)分依賴政府，不利于明確各治理主體的權(quán)責(zé)邊界，易養(yǎng)成其“等靠要”心理。為此，一是要平衡好“農(nóng)民主體性地位”與“政府主導(dǎo)”之間的關(guān)系，明晰農(nóng)民環(huán)保自治組織與政府之間的權(quán)責(zé)邊界；二是要強(qiáng)化農(nóng)民“當(dāng)家人”的意識(shí)，淡化政府“代理人”角色；三是要精簡(jiǎn)農(nóng)村自治組織所承擔(dān)的行政性職能，增強(qiáng)其自我管理、自我監(jiān)督的靈活性，從而達(dá)到提高其在治理環(huán)境污染過(guò)程中效率的目的；四是建立村規(guī)民約，農(nóng)村自治組織通過(guò)成員內(nèi)部之間的共同參與討論、修訂村規(guī)民約，來(lái)形成良好的環(huán)境自治機(jī)制；最后，要進(jìn)一步健全農(nóng)民協(xié)商機(jī)制，推行相應(yīng)的議事會(huì)、懇談會(huì)等制度來(lái)共同商議環(huán)境治理方案[8]。

五、結(jié)束語(yǔ)

在實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)計(jì)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵之年，更好推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理，有利于建設(shè)好生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。良好的生態(tài)環(huán)境是最大的民生福祉，在生態(tài)宜居的環(huán)境里農(nóng)村才可能談發(fā)展，農(nóng)民身心健康才有保障。毛澤東曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，要打贏戰(zhàn)爭(zhēng)，關(guān)鍵要依靠人民。在農(nóng)村環(huán)境污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中，也同樣要依靠人民，唯有依靠熟諳農(nóng)村實(shí)情的農(nóng)民的廣泛參與，才能獲得持久的生態(tài)保護(hù)。當(dāng)前，由于農(nóng)民主體意識(shí)的缺位、政府角色的錯(cuò)位以及資本逐利性對(duì)農(nóng)村環(huán)保目標(biāo)的消解，導(dǎo)致農(nóng)民的主體作用未能充分發(fā)揮。農(nóng)民主體性作用未能發(fā)揮的深層次原因在于主客觀兩個(gè)方面，主觀方面在于“不想”—農(nóng)民主體意識(shí)不足，與“不能”—農(nóng)民自治組織發(fā)育不足，在農(nóng)村環(huán)境治理的過(guò)程中話語(yǔ)權(quán)微弱。客觀方面在于缺乏制度保障，特別是農(nóng)村環(huán)境法律體系的缺失，導(dǎo)致農(nóng)民在參與治理過(guò)程中，缺乏法律依據(jù)。增強(qiáng)農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中的主體性作用，關(guān)鍵要從提升農(nóng)民環(huán)保意識(shí)及能力、健全農(nóng)村環(huán)境法律體系、平衡政府環(huán)境管理與農(nóng)民自主治理之間的關(guān)系等三個(gè)方面入手。這三個(gè)方面是一個(gè)互相影響、緊密相連的整體。農(nóng)民主體意識(shí)及能力的提升有利于推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境法律體系的完善，有利于在尊重政府權(quán)威的前提下保持自身的自主性。平衡好政府環(huán)境管理與農(nóng)民自主治理的關(guān)系，能為農(nóng)民主體意識(shí)的提升提供空間。農(nóng)村環(huán)境法律體系則為另外兩個(gè)方面提供制度保障。