李敏昌， 敖財(cái)芹

(三峽大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

高效的基層治理模式是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的基石。黨的十九大報(bào)告中提出了“建立自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”；2019年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展 做好“三農(nóng)”工作的若干意見》也提出了“建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制”；2019年10月的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中共特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出要“健全充滿活力的基層群眾自治制度”；2020年9月26日至27日第三屆“推進(jìn)‘三治融合’建設(shè)創(chuàng)新基層社會治理”峰會在桐鄉(xiāng)舉行，國內(nèi)十余位社會治理研究領(lǐng)域知名學(xué)者出席會議并發(fā)表演講；此外“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”是把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能的重要一環(huán)。因此，創(chuàng)新基層治理模式，大力推動“三治”融合是堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。

一、“三治”融合是“中國之治”的基礎(chǔ)

“三治”融合是立足于時代之基，回答時代之問、創(chuàng)新基層治理的重要探索，也是構(gòu)建基層“善治”新格局的重要舉措?，F(xiàn)階段“三治”融合進(jìn)入了深水區(qū)，“三治”融合的現(xiàn)代化建構(gòu)迫在眉睫。而實(shí)踐表明，基層治理可從“三治”融合中汲取營養(yǎng)去開創(chuàng)新局面，在全面深化“三治”的馬車對基層治理的拉動作用的過程中尋找最大公約數(shù)。

1.傳統(tǒng)基層治理模式式微

在新時代，傳統(tǒng)的基層治理方式已無法勝任當(dāng)前基層治理的要求，基層治理的各方面轉(zhuǎn)型成為我們面臨的新課題。一方面，隨著改革開放的不斷深入，各地人口流動性增強(qiáng)，熟人社會模式漸漸被打破，適用于熟人社會時代的基層治理形式已經(jīng)無法滿足當(dāng)下的基層治理環(huán)境的歷史變遷。另一方面，隨著中國城鎮(zhèn)化和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基層政府也已經(jīng)無法系統(tǒng)有效地掌握基層的各種有效資源，無法對基層各項(xiàng)與民眾切身利益息息相關(guān)事務(wù)進(jìn)行包攬式的管理，基層政府對基層這個特殊的行政單位的控制力日漸趨于邊緣化。與此同時，傳統(tǒng)的縱向管理模式已表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，基層治理模式需要從縱向管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向的互動交流模式，讓每一位村民自主參與到日常組織管理活動中來，促進(jìn)基層治理主體的多元化，共同推動基層治理的修葺與完善。

2.基層治理環(huán)境的漸變

不變的是變化，新時代不僅社會主要矛盾發(fā)生根本性變化，基層的方方面面也都煥然一新，有了新的面貌，“三農(nóng)”等問題也有了新的時代內(nèi)涵。但是，基層治理各主體也存在某種程度的“越位、缺位、卡位現(xiàn)象”，某些村治組織的管理與服務(wù)漸漸退化以及治理規(guī)則缺乏革新導(dǎo)致的斷層無時無刻不影響著基層治理大業(yè)的前景。這次疫情防控的“網(wǎng)格化管理模式”也發(fā)出了基層治理大環(huán)境轉(zhuǎn)變需要革新基層治理模式的預(yù)警。另外，國家與農(nóng)民的關(guān)系從“國家本位”和“農(nóng)民義務(wù)本位”調(diào)整為“農(nóng)民權(quán)利本位”，這也驅(qū)駛我們變大包大攬的基層“精英”治理模式為共商共治共享、為民做主到由民做主的模式。

3.“三治”融合是基層治理的客觀需求

“三治”融合的聯(lián)合作戰(zhàn)路徑，是基層善治的土壤，從某種意義上來講，可以緩解基層治理問題的矛盾，讓基層治理的各個方面欣欣向榮。“三治”融合也是實(shí)現(xiàn)基層的產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居，鄉(xiāng)風(fēng)文明，治理有效，生活富裕的重要抓手，是促進(jìn)基層治理的現(xiàn)代化的有效形式。因此，需要充分調(diào)動“三治”的各自最大優(yōu)勢，構(gòu)建以自治為主、法治保障、德治引領(lǐng)的多元共治的復(fù)合型鄉(xiāng)村治理體系，從而實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村的最大“善治”[1]?！叭巍比诤?，猶如一把金鑰匙，打開了基層治理的“死結(jié)”，成為社會轉(zhuǎn)型期疑難雜癥的“藥方”，為基層治理模式跳躍式升級，基層自治活力充分釋放，基層法治意識深入人心，基層道德風(fēng)尚不斷優(yōu)化，基層黨群關(guān)系更趨緊密提供了路徑與方向。

二、“三治”融合的理論建構(gòu)與實(shí)踐發(fā)展

1.“三治”融合的理論建構(gòu)

對“三治”融合的路徑、模式等一切理論探究應(yīng)以各個基層的客觀實(shí)際為前提基礎(chǔ)，因地制宜地斟酌出既不機(jī)械，又不古板的基層治理的現(xiàn)實(shí)路徑，必須是經(jīng)過實(shí)踐、歷史和現(xiàn)實(shí)的檢驗(yàn)?zāi)艽龠M(jìn)基層治理現(xiàn)代化的客觀“果實(shí)”。同時，“三治”融合理論建構(gòu)可通過調(diào)查研究和專家論證等渠道，對基層法治、基層德治和基層自治進(jìn)行明確的定位和定性，因事而異、因時而異，專研“三治”的銜接配套，推動“三治”融合在新時代的與時俱進(jìn)。

“三治”融合的理論建構(gòu)應(yīng)在發(fā)展觀的視閾下展開，專家學(xué)者的理論構(gòu)造不能一成不變，生搬硬套，應(yīng)該不斷地利用頭腦風(fēng)暴法，利用發(fā)散思維相互借鑒、相互啟迪，創(chuàng)造性開放出更多的有利于助力基層治理的模式，達(dá)到最適宜的“善治”狀態(tài)。此外，呈現(xiàn)出百花齊放態(tài)勢的“三治”融合的思潮應(yīng)時刻秉承著不斷發(fā)展的“三治”融合的精神原則，創(chuàng)造出有各個地方優(yōu)點(diǎn)特色的多樣化的“三治”融合模式，在把握“三治”的精髓的基礎(chǔ)上賦予其新的時代內(nèi)涵。

“三治”融合的理論設(shè)想應(yīng)具有前瞻性，包容性，應(yīng)站在基層治理的時代前沿，面向現(xiàn)在，把握未來，構(gòu)思出解決當(dāng)前窘境的良策，也能為未來不斷革新的基層治理提供借鑒，不斷思索出能指引未來基層治理發(fā)展的趨勢與方向的基層治理模式。另外，“三治”融合理論應(yīng)是理性思緒的結(jié)晶，有海納百川的理論光芒，能不斷地填補(bǔ)吸收新的內(nèi)容去適應(yīng)新環(huán)境和新時代的發(fā)展要求。

總體上說，“三治”融合不純粹是一個理論和學(xué)術(shù)性問題，更是關(guān)涉基層治理的現(xiàn)代化建設(shè)的政治性問題。“三治”融合的理論應(yīng)在基層法治環(huán)節(jié)上創(chuàng)新，在基層德治路徑上創(chuàng)新，在基層自治模式辦法上創(chuàng)新，以新手段新方法解決新時期新階段新問題。

2.“三治”融合的實(shí)踐發(fā)展

2013年伊始，浙江省桐鄉(xiāng)市以“紅船精神”為引領(lǐng)，試行自治、法治、德治，經(jīng)過試點(diǎn)的不斷整合，為全國提供了一個典型的基層治理樣本。經(jīng)過多年努力，桐鄉(xiāng)市向全國展示“三治”融合工作的起源、特色做法和成效，“三治”融合成為新時代基層治理的新思維。

在實(shí)踐中，“三治”融合更是讓人耳目一新，打通了服務(wù)村民的“最后一公里”，將基層治理單一路徑轉(zhuǎn)向了“三治”融合的整體主義路徑?；鶎幼灾巍⒒鶎拥轮?、基層法治互嵌于一體，抱團(tuán)取暖，相輔相成，使單兵作戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為聯(lián)合兵團(tuán)的形式，總體來說解決了單一基層治理模式因缺乏靈活性無法優(yōu)化而日益緊張的基層治理狀況，突破了基層治理的瓶頸，實(shí)現(xiàn)了基層治理由自上而下向上下互動交流的轉(zhuǎn)變，在基層治理“藝術(shù)”上的顛覆性突破成為農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的“云梯”。到目前，“三治”的實(shí)踐工作不斷開創(chuàng)新局面。浙江省嘉興市以“融”為特色在“合”上下功夫；浙江省德清市提出“法治”為綱，“德治”為領(lǐng)，“自治”為基的新格局；陜西省安康市的完善四大治理體系，提升五項(xiàng)治理能力；山西省長治市將“三治”融合于鄉(xiāng)規(guī)民約，賦予鄉(xiāng)規(guī)民約新內(nèi)涵等等。

3.“三治”融合存在的問題

“三治”融合的產(chǎn)生不是單純從概念到概念的抽象思辨或邏輯演繹的過程，它從根本上是立足實(shí)踐基礎(chǔ)上對經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與提升，它是深刻根值于中國基層治理實(shí)踐基礎(chǔ)上的邏輯產(chǎn)物。基層治理中“三治”融合經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的豐富性是保障基層治理理論源源不斷生成的基礎(chǔ)?！叭巍比诤瞎ぷ鬟€存在各種利益難于整合統(tǒng)一，“有利的就執(zhí)行，不利的就變形”，“上有政策，下有對策”；由于有的村干部的執(zhí)行能力、眼界、格局有限，導(dǎo)致政策只是個擺設(shè)、形式，做表面文章，象征性的去實(shí)施；權(quán)責(zé)劃分不清，爭權(quán)奪利，“水過地皮濕，經(jīng)手便刮三分利”等問題。

三、打造新時代農(nóng)村現(xiàn)代化基層治理模式

1.正確處理農(nóng)村基層“三治”之間的關(guān)系

農(nóng)村基層“三治”之間的關(guān)系應(yīng)該是以基層自治為基礎(chǔ)，以基層法治為保障，以基層德治為支撐。即以自治為基礎(chǔ)就是在基層治理中，無論是基層德治還是基層法治都需要以村民自治的方式來具體落實(shí)，同時基層德治和基層法治也是圍繞如何更好地實(shí)現(xiàn)基層自治來展開的，而基層德治和基層自治需要在基層法治的框架內(nèi)展開，在基層法治和基層自治的過程中需要灌輸基層德治的元素。

一是基層德治和基層法治必須以基層自治為基礎(chǔ)。具有民主意義的基層自治在基層德治和基層法治的基礎(chǔ)上追求自由平等、參與管理以及表達(dá)個人訴求。我國當(dāng)代的基層自治不同于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳自治，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳自治是一種自發(fā)性的治理模式，但現(xiàn)在的基層自治是國家通過一種外部力量嵌入基層社會的政治制度[2]，這個基層自治的過程中道德和法律必須“兩手抓”。

二是致力于使基層自治和基層德治與基層法治走向融合?；鶎幼灾魏突鶎拥轮伪仨氁曰鶎臃ㄖ巫鳛榉ㄖ伪Ｕ?。不受基層法治約束的基層自治和基層德治，要么導(dǎo)致無權(quán)威、無政府，無規(guī)則狀態(tài)，要么導(dǎo)致基層治理的專制和集權(quán)，兩種方向都會走向基層自治和基層德治的沼澤?；鶎幼灾伪仨毾薅ㄔ诨鶎臃ㄖ芜@一法律框架里，以保障人的權(quán)利和自由。

三是將基層德治貫穿在基層法治和基層自治之中，道德通過轉(zhuǎn)變參與了基層自治和基層法治。在當(dāng)代，基層德治是基層法治和基層自治的重要補(bǔ)充與保障，離開了基層德治的基層法治和基層自治不利于基層社會的和諧和村民權(quán)益的保障。因此，在基層法治和基層自治的過程中需要迎合村民樸素的道德觀，即基層法治和基層自治首先是符合道德上的正義。

2.“三治”融合在新時代的演進(jìn)與創(chuàng)新

“三治”按不同的原則、理念、精神、模式合理的組合起來，能夠發(fā)揮各種治理方式的不同優(yōu)勢，彌補(bǔ)其他治理方式的缺陷。一是發(fā)揮基層法治的強(qiáng)制性、規(guī)范性功能，彌補(bǔ)基層德治、基層自治原則性、規(guī)則性的不足；二是發(fā)揮基層德治春風(fēng)化雨的低成本功能，彌補(bǔ)基層法治、基層自治成本高、內(nèi)生性的不足；三是發(fā)揮基層自治協(xié)商民主、契合實(shí)際的功能，彌補(bǔ)基層法治剛性、彈性的不足。

本文依據(jù)現(xiàn)有的資源創(chuàng)新出的“三治”融合的模型是雞蛋式的，是一種“組合式善治”。自治是蛋黃，德治是蛋清，法治是蛋殼，“三治”形成一個共同體，結(jié)構(gòu)分明融合成雞蛋這個整體。雞蛋是充滿希望生機(jī)的，而茁壯成長的小雞是踩著石頭高歌的雄者，“三治”融合孵化出一個小雞也就是基層治理的現(xiàn)代化。

“三治”融合的雞蛋式模型的理論依據(jù)自治是內(nèi)生約束，德治是柔性約束，法治是剛性約束。“三治”融合，自治為基，由為民做主到由民做主。蛋黃是營養(yǎng)元素聚合地，是雞蛋的基礎(chǔ)，所以蛋黃象征著自治，是內(nèi)生約束。蛋清環(huán)繞包裹著蛋黃，好比德治致力于服務(wù)自治，希望基層治理可以達(dá)到以德自治，因此蛋清象征著德治，是柔性約束。而蛋殼是一個雞蛋的框架，決定了雞蛋的大小，象征著自治和德治都要在法治的框架里活動，決定了自治和德治的活動范圍?！暗皻ぁ币彩且环N保護(hù)，保護(hù)著自治和德治不變質(zhì)，因此蛋殼象征著法治，是剛性約束。

“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”是一個整體，人人有責(zé)、人人盡責(zé)是建設(shè)社會治理共同體的路徑，人人享有既體現(xiàn)了與責(zé)任、義務(wù)相對應(yīng)的權(quán)利，更要求為人人有責(zé)、人人盡責(zé)提供激勵機(jī)制[3]。因此，自治的核心是參與而非選舉。隨著村民文化素質(zhì)的提高，以及現(xiàn)代媒介的發(fā)展，我們可以與時俱進(jìn)地在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下打造互聯(lián)網(wǎng)模式的基層治理，填補(bǔ)“三治”在互聯(lián)網(wǎng)范疇的空缺。比如說互聯(lián)網(wǎng)式的“一清四議兩公開”(通過微信微博網(wǎng)站公眾號小程序等決策商議公開關(guān)系村民切身利益的事務(wù))，互聯(lián)網(wǎng)式的“一約兩會三團(tuán)”(互聯(lián)網(wǎng)可以作為村規(guī)民約、鄉(xiāng)賢參事會、百姓議事會、道德評判團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán)、法律服務(wù)團(tuán)的載體)，互聯(lián)網(wǎng)式的“馬斯洛需求層次理論”(有訴有求時在專門的互聯(lián)網(wǎng)平臺上表達(dá)，提供不同層次的需求上的服務(wù)與管理)等等。互聯(lián)網(wǎng)式的“三治”融合能突破時空的限制，由于在網(wǎng)上有跡可尋且受網(wǎng)民監(jiān)督一定程度上規(guī)范了小微權(quán)力，搭建了基層治理的善治集成平臺，形成了自管自服自監(jiān)的治理框架，樹立了崇德立德育德的治理保障，構(gòu)建了學(xué)法立法用法的治理支撐，讓鄉(xiāng)賢能人，熱心村民能共建共治共享“三治”融合，攜手同心共促基層治理的現(xiàn)代化。