彭 峰

一、引言

2014年黨的十八屆四中全會作出關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定，對編纂《民法典》作出部署，十三屆全國人大三次會議于2020年5月28日審議通過了《民法典》，這是新中國第一部以“法典”命名的法律，2021年1月1日正式施行。同年3月，習(xí)近平總書記在《求是》雜志發(fā)表《堅定不移走中國特色社會主義法治道路為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》的文章，指出：“《民法典》為其他領(lǐng)域立法法典化提供了很好的范例，要總結(jié)編纂《民法典》的經(jīng)驗，適時推動條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作?！?1)習(xí)近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021年第5期，第10-11頁。早在2018年，習(xí)近平總書記在《建立健全中國特色社會主義軍事政策制度體系》的講話中，已經(jīng)明確提出了軍事法規(guī)法典化。在此背景下，編纂“行政法典”“教育法典”“反腐敗法典”“知識產(chǎn)權(quán)法典”“海洋法典”“公共衛(wèi)生法典”“商法典”“經(jīng)濟(jì)法典”“證據(jù)法典”“社會法典”“勞動法典”等建議被提出。(2)參見王理萬：《中國法典編纂的初心與線索》，載《財經(jīng)法學(xué)》2019年第1期，第61頁；瞿鄭龍：《新時代法典化的法理——“法典化時代的法理研究”學(xué)術(shù)研討會暨“法理研究行動計劃”第十五次例會述評》，載《法制與社會發(fā)展》2021年第2期，第209-210頁；《如何有序推進(jìn)法典編纂？丨立法學(xué)研究會專題會議》，載微信公眾號“中國法律評論”，2021年3月24日，https://mp.weixin.qq.com/s/JHnaXL3Lv-e3BEOopHGuQQ。習(xí)近平：《建立健全中國特色社會主義軍事政策制度體系》，載央廣網(wǎng)2018年11月15日，http://china.cnr.cn/news/20181115/t20181115_524415789.shtml。在環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域，編纂“環(huán)境法典”形成了一定的研究熱潮。此外，習(xí)總書記也指明了另一條立法思路，即“要積極推進(jìn)國家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險、涉外法治等重要領(lǐng)域立法，健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，填補(bǔ)空白點、補(bǔ)強(qiáng)薄弱點”。(3)同前注〔1〕，習(xí)近平文，第10-11頁。“生物安全、生態(tài)文明”是新階段立法或修法“補(bǔ)短板”的重點領(lǐng)域。環(huán)境立法的方式該作何選擇？我國環(huán)境法是否有條件法典化？本文將回顧我國環(huán)境法法典化的兩次討論，指出當(dāng)前討論的核心爭議在于是否要編纂體系型的法典。文章借助法理學(xué)的洞見，分別從法體系的融貫性、完備性和整體性三個角度考察，指出體系型法典并不適用，提出匯編型作為環(huán)境法典模式的一種可能。

二、環(huán)境法法典化討論的歷程

我國法學(xué)界有關(guān)環(huán)境法法典化的集中討論主要發(fā)生在兩個時期：第一個時期始于2003年，以2014年修訂的新《環(huán)境保護(hù)法》的通過為止；第二個時期從2017年呂忠梅向全國人大提交《環(huán)境法典》的立法建議開始至今，學(xué)者們逐步重新關(guān)注這一研究主題。通過中國知網(wǎng)以環(huán)境法法典化為主題的搜索，從2004年到2021年，相關(guān)學(xué)術(shù)論文71篇，碩博士論文9篇(不包括未公開碩博士論文)，呈現(xiàn)兩個研究高峰，也與兩個階段研究狀況起伏的時間節(jié)點相符合，第二階段對該主題的重新關(guān)注與中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)會的直接推動密切相關(guān)。從環(huán)境法法典化學(xué)術(shù)研究趨勢中可以看出，2006年至2011年為第一個研究高峰，但相比較而言，第二階段的2018年至2021年重新進(jìn)入高潮期，研究論文已呈現(xiàn)翻倍的增長。

環(huán)境法法典化第一階段討論緣于第九屆全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(以下簡稱“環(huán)資委”)在2003年2月24日提出的設(shè)想。環(huán)資委在第三十二次全體會議通過的工作報告中提出：“今后一段時期,環(huán)境與資源保護(hù)立法工作的主要任務(wù)是，堅持依法治國的方針,加快立法步伐,提高立法質(zhì)量,力爭在二十一世紀(jì)頭十年,基本形成和完善我國可持續(xù)發(fā)展的法律體系。從立法體系來看,逐步向制定統(tǒng)一的環(huán)境法典過渡。”(4)毛如柏：《積極推進(jìn)環(huán)保制度和機(jī)制創(chuàng)新》，載《人民日報》2005年7月14日，第16版，轉(zhuǎn)引自夏凌：《國外環(huán)境立法模式的變遷及中國的路徑選擇》，載《南京大學(xué)法律評論》2009年春季卷(總第31期)，法律出版社2009年版，第254頁。2005年時任環(huán)資委主任毛如柏提出：“在立法框架上,應(yīng)當(dāng)在條件具備的情況下,研究探索編纂環(huán)境法典?！?5)同上注，毛如柏文，第16版，轉(zhuǎn)引自同上注，夏凌文，第254頁。為了對環(huán)境法法典化的必要性開展研究，環(huán)資委會同最高人民法院、最高人民檢察院以及國家發(fā)改委、國家環(huán)保總局等14個部門聯(lián)合啟動了“世界環(huán)境法匯編”項目，匯編了美國、歐盟、澳大利亞、日本、加拿大、新西蘭、英國、瑞士、俄羅斯等發(fā)達(dá)國家環(huán)境與資源法律文本，內(nèi)容涉及大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生動物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝、城市和鄉(xiāng)村等方面的法律法規(guī)。(6)參見毛如柏：《世界環(huán)境法匯編序言》，載毛如柏主編：《世界環(huán)境法匯編》，中國檔案出版社2007年版，第1頁，截至目前《世界環(huán)境法匯編》已出版9卷。

在此背景下，環(huán)境法學(xué)界開始了環(huán)境法法典化的研究。第十屆全國人大環(huán)資委一經(jīng)成立,于2003年3月25日召集部分在京環(huán)境法專家就本屆人大環(huán)境與資源保護(hù)立法工作召開座談會。(7)參見汪勁：《從環(huán)境基本法的立法特征論我國〈環(huán)境保護(hù)法〉的修改定位》，載《中外法學(xué)》2004年第4期，第472頁。2005年2月21日，環(huán)資委在北京舉辦“中國環(huán)境立法座談會”，集中討論了《環(huán)境保護(hù)法》的修改問題。(8)參見王曦：《為完善環(huán)境治理的法制保障而努力——〈環(huán)境保護(hù)法〉修改研究回顧》，載《環(huán)境法評論》2018年第1期，第67-94頁。蔡守秋向會議提交了《關(guān)于編纂〈中華人民共和國環(huán)境資源法典〉的思考》的建議，經(jīng)過論證研究后，第十一屆全國人大環(huán)資委主任汪光燾提出了《環(huán)境保護(hù)法》的“有限修改”方案，標(biāo)志著環(huán)境法法典化方案被放棄，即“2010年末，環(huán)資委按照常委會的要求，對《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行評估后，明確提出‘有限修改’思路以及三個重點、八項制度的修法目標(biāo)?！齻€重點’是指修改《環(huán)境保護(hù)法》要適應(yīng)環(huán)境保護(hù)工作當(dāng)前需求，著重解決環(huán)保法律銜接問題、消除環(huán)保法律之間不一致、提高法律有效性；‘八項制度’是環(huán)境影響評價、排污收費、限期治理、公眾環(huán)境權(quán)益、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、跨行政區(qū)域污染防治協(xié)調(diào)和人民政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任等八個方面的制度內(nèi)容以及法律責(zé)任中的相關(guān)條款進(jìn)行修改”。(9)《全國人大環(huán)資委主任委員汪光燾談環(huán)保法修正案首次提請審議》，轉(zhuǎn)引自呂忠梅：《〈環(huán)境保護(hù)法〉的前世今生》，載《政法論叢》2014年第5期，第54頁。

此后，環(huán)境法學(xué)界的研究轉(zhuǎn)向聚焦于如何修改《環(huán)境保護(hù)法》。當(dāng)時環(huán)境法學(xué)界存在一種共識，認(rèn)為《環(huán)境保護(hù)法》存在一定程度的“空心化”問題，即其他環(huán)境資源單行法律對《環(huán)境保護(hù)法》的延伸和細(xì)化，給該法帶來了所謂的“空心化”，因而一些條款與單行法的條款相重復(fù)，假如刪除處于這種狀態(tài)的條款，該法就會出現(xiàn)很多“空洞”。(10)參見王曦：《如何解決空心，〈環(huán)保法〉應(yīng)為政府履行環(huán)保職能提供法律依據(jù)和基本制度安排》，載《中國環(huán)境報》2011年3月3日，第3版。基于此，學(xué)者們提出：其一是“環(huán)境基本法”方案，即將《環(huán)境保護(hù)法》作為國家基本法由全國人大通過,以提高法律效力,強(qiáng)化其對單行法和法律實施的指導(dǎo)作用。(11)參見同前注〔7〕，汪勁文，第484頁；周珂、竺效：《環(huán)境法的修改與歷史轉(zhuǎn)型》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2004年第4期，第73-79頁。其二為“環(huán)保事業(yè)基礎(chǔ)法”方案，即“以立法克服資源環(huán)境領(lǐng)域中的‘政府失靈’，將規(guī)范和約束有關(guān)環(huán)境的政府行為作為《環(huán)境保護(hù)法》修改的重點內(nèi)容”，該方案在2014年該法修訂中被采納。(12)參見同前注〔8〕，王曦文，第93-94頁。

編纂環(huán)境法典的必要性是什么？在第一階段的論證中，主流觀點認(rèn)為環(huán)境法發(fā)展的方向是法典化，(13)參見張梓太、李傳軒、陶蕾：《環(huán)境法法典化研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第252頁；同前注〔4〕，夏凌文，第252-255頁。但時機(jī)還不成熟。“適度法典化”觀點被提出，即我國環(huán)境法當(dāng)前仍處于單行法向基本法發(fā)展階段過渡、升級的基本現(xiàn)實，追求一種結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、事無巨細(xì)、全面包攬的大而全的法典是不能編纂出來的,即便編纂出來了也是脫離中國環(huán)境法治現(xiàn)實需要的，因此建議“適度的法典”+單行法并行。(14)參見張梓太：《論我國環(huán)境法法典化的基本路徑與模式》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第4期，第32-33頁。同時期提出的還有“形式性法典化”方案，亦認(rèn)為，“從大陸法系國家環(huán)境法發(fā)展軌跡看，環(huán)境立法模式是從單行法到框架法到法典法的過程?？蚣芊ㄊ欠ǖ浞ǖ某跫夒A段。對于停留在單行法模式階段的我國環(huán)境立法，其發(fā)展階段決定了仍不具有法典編纂的能力和條件”。(15)彭峰：《法律進(jìn)化與環(huán)境法法典化的未來》，載《東方法學(xué)》2010年第6期，第67頁。

現(xiàn)階段的研究始于2017年，呂忠梅向全國人大提交了“將環(huán)境法典編纂納入十三屆全國人大立法計劃”的立法建議，目前，可分為“倡導(dǎo)派”與“保留派”。“倡導(dǎo)派”積極推動環(huán)境法典編纂計劃的實施，大多數(shù)學(xué)者在論證環(huán)境法是否需要法典化時，傾向于將環(huán)境法典作為解決我國環(huán)境問題惡化，解決環(huán)境法律體系內(nèi)部沖突、不一致、不協(xié)調(diào)、缺乏融貫性的良方。主要觀點認(rèn)為，經(jīng)過近四十年的發(fā)展，環(huán)境法律體系的框架已經(jīng)基本形成，環(huán)境保護(hù)主要領(lǐng)域已經(jīng)基本實現(xiàn)有法可依，然而，環(huán)境質(zhì)量總體惡化趨勢尚未得到根本遏制、環(huán)境糾紛仍不斷增加，這與我國現(xiàn)行環(huán)境立法所采取的分散式立法模式密切相關(guān)，消解此一弊端的有效路徑就是編纂環(huán)境法典。(16)參見呂忠梅：《將環(huán)境法典編撰納入十三屆全國人大立法計劃》，載《前進(jìn)論壇》2017年第4期，第50-51頁。除以上核心理據(jù)外，也認(rèn)為從踐行習(xí)近平法治思想和生態(tài)文明思想方面，環(huán)境法典是重要途徑之一，是形式理性與實質(zhì)理性的內(nèi)外統(tǒng)一；(17)參見張忠民、冀鵬飛：《習(xí)近平法治思想和生態(tài)文明思想的自足與互助：以環(huán)境法典為中心》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第3期，第8頁。政治上，法典化有利于增強(qiáng)國家的政治影響力，對內(nèi)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的政治意義，對外提高國家的政治影響力；(18)參見王燦發(fā)、陳世寅：《中國環(huán)境法法典化的證成與構(gòu)想》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2019年第2期，第7頁。立法技術(shù)上，提升環(huán)境資源立法的體系性、科學(xué)性、開放性等。(19)參見焦艷鵬：《環(huán)境法典編纂與中國特色社會主義法律體系的完善》，載《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2020年第6期，第20-21頁；何江：《為什么環(huán)境法需要法典化——基于法律復(fù)雜化理論的證成》，載《法制與社會發(fā)展》2019年第5期，第67-71頁；周驍然：《體系化與科學(xué)化：環(huán)境法法典化目的的二元塑造》，載《法制與社會發(fā)展》2020年第6期，第57-65頁。

與此形成鮮明對比的是，“保留派”對現(xiàn)階段編纂環(huán)境法典持保留意見，認(rèn)為時機(jī)仍不成熟、法律體系還不健全，尚需不斷探索和構(gòu)建，(20)參見黨庶楓、郭武：《中國環(huán)境立法法典化的模式選擇》，載《甘肅社會科學(xué)》2019年第1期，第121-122頁。而法典編纂是以法律體系、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容相對成熟穩(wěn)定為前提條件的。其實際困難在于，其一，龐雜的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等難以編纂在一起；其二，編纂后至少仍然存在法典與行政法規(guī)、地方性法規(guī)的協(xié)調(diào)問題；其三，法典作為國家各項建設(shè)事業(yè)的保障工具，要隨著這些建設(shè)事業(yè)的發(fā)展變化而不斷地發(fā)展變化，生態(tài)文明建設(shè)在發(fā)展之中，相應(yīng)的法律也應(yīng)當(dāng)在不斷的變化發(fā)展之中，難以通過法典編纂來固化。(21)參見翟勇：《構(gòu)建我國生態(tài)文明建設(shè)法律體系》，載《社會科學(xué)報》2017年12月14日，第3版。此外，有觀點從行政法典編纂的基本原理論證了行政實體法規(guī)范，如市場監(jiān)管、治安、海關(guān)、稅務(wù)、衛(wèi)生、食品藥品、生態(tài)環(huán)境、自然資源、科技、教育、網(wǎng)絡(luò)信息等實體法規(guī)范分散、體系龐大，難以法典化。(22)參見姜明安：《關(guān)于編纂我國行政程序法典的構(gòu)想》，載《廣東社會科學(xué)》2021年第4期，第225頁。其他觀點也集中于：一是我們處于社會背景的大變革時代，一個不定型的社會，環(huán)境法典無法追逐快速的社會變化；二是從單行法律的發(fā)展角度看，中國環(huán)境法基本的體系架構(gòu)還不清晰，邊界依然沒有定型；三是不具備編纂環(huán)境法典的理論基礎(chǔ)，法教義學(xué)仍然缺乏共識，理論體系的資源仍顯不足；四是如果環(huán)境法典編纂以環(huán)境權(quán)為核心，環(huán)境權(quán)地位仍不明確；五是生態(tài)環(huán)境行政管理體制分散限制了作為一項立法工程的法典編纂；六是立法成本的考量問題；(23)參見彭峰：《環(huán)境法法典化：不可能完成的任務(wù)》，載微信公眾號“武漢大學(xué)環(huán)境法研究所”2017年7月5日，https://mp.weixin.qq.com/s/8NtQpbdMDL2nb1sCdN6wCA。七是環(huán)境法法典化追求的穩(wěn)定性不符合生態(tài)環(huán)境自身的特性，法典化將會加劇環(huán)境法危機(jī)。(24)參見鄭少華、王慧：《環(huán)境法的定位及其法典化》，載《學(xué)術(shù)月刊》2020年第8期，第140頁。

可以看出，雙方爭議的焦點在于：其一，生態(tài)文明法律體系形成的標(biāo)志或標(biāo)準(zhǔn)是什么？其二，“法典”作為一種立法形式，與單行法的立法形式相比較，是否在應(yīng)對環(huán)境問題的實際法律實施效果上具有明顯的優(yōu)勢？相較于第一階段研究熱潮，學(xué)者們主張進(jìn)行法典編纂的理由基本沒有新的變化，仍然停留在環(huán)境資源立法的碎片化困境導(dǎo)致法律實施的困難，體系化思路缺失導(dǎo)致立法選擇搖擺不定，環(huán)境法法典化的核心目的可歸納為一體化、體系化、科學(xué)化、可達(dá)性等。(25)參見呂忠梅：《環(huán)境法典編纂：實踐需求與理論供給》，載《甘肅社會科學(xué)》2020年第1期，第2-4頁；同前注〔18〕，王燦發(fā)、陳世寅文，第6-7頁；同前注〔19〕，周驍然文，第65頁；等等。

體系型法典指法典化并不是對現(xiàn)有的法律規(guī)則進(jìn)行簡單的匯編，而是形成一個理性化的體系，在我國以《民法典》為代表。(26)參見石佳友：《解碼法典化：基于比較法的全景式觀察》，載《比較法研究》2020年第4期，第31頁。登特列夫在《自然法法律哲學(xué)導(dǎo)論》中指出，“自然法的頭一個偉大成就見于法律的固有領(lǐng)域，也就是見于具有普遍效力的一個法律體系的奠基”。(27)[意]登特列夫：《自然法法律哲學(xué)導(dǎo)論》，李日章、梁捷、王利譯，新星出版社2008年版，第13頁。古代法典的代表，查士丁尼編纂的《羅馬法大全》在性質(zhì)上十分類似于拼花藝術(shù)的一部法律匯編，(28)參見同上注，第15頁。但自然法是它的拱頂石，(29)參見同上注，第17頁?！八⒘艘粋€無與倫比的完整而和諧的法律體系，這是一個永恒成就；一套法律意圖以本身的固有價值作為其存在之基礎(chǔ)，而不以其強(qiáng)制力為基礎(chǔ)，這是人類歷史上獨一無二的實驗”。(30)同上注，第31-32頁。因此，歐洲法制史上，第一次研擬出來的法體系即《法學(xué)階梯》，法體系的追求，在于表述和教學(xué)的目標(biāo)。(31)參見陳愛娥：《法體系的意義與功能——借鏡德國法學(xué)理論而為說明》，載《法治研究》2019年第5期，第54-55頁。在最一般的意義上，法律體系是法律要素以一定的結(jié)構(gòu)聯(lián)結(jié)而成的整體，討論的焦點集中于要素問題，即法律體系的基本構(gòu)成單位；以及結(jié)構(gòu)問題，即這些要素以何種方式相互聯(lián)結(jié)為一個整體。(32)參見雷磊：《適于法治的法律體系模式》，載《法學(xué)研究》2015年第5期，第4頁。法律體系由規(guī)則(外部體系)與原則(內(nèi)部體系)構(gòu)成，法律規(guī)則之間根據(jù)效力關(guān)系形成特定的階層構(gòu)造；法律原則之間根據(jù)內(nèi)容關(guān)系形成客觀價值秩序的統(tǒng)一體。(33)參見同上注。

一部體系型法典雖然不能等同于法體系，卻應(yīng)該滿足法體系的基本要求，既實現(xiàn)融貫性、完備性和整體性。在價值上，融貫性要求體系性法典實現(xiàn)評價無矛盾。在結(jié)構(gòu)上，完備性要求它可以包括所有環(huán)境法規(guī)范。在與其他法律淵源的關(guān)系上，整體性要求該法典與黨政聯(lián)合規(guī)范性文件或其他法律規(guī)范明確區(qū)隔。下文將逐一審視這種法典形式是否可能適用于環(huán)境法領(lǐng)域。

三、環(huán)境法與價值融貫性

一些學(xué)者認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會與第十三屆全國人民代表大會相繼將“生態(tài)文明建設(shè)”寫入《中國共產(chǎn)黨章程》和《憲法》，國家對“生態(tài)文明”的重視標(biāo)志著作為生態(tài)文明建設(shè)重要內(nèi)容和制度保障的環(huán)境法典，已經(jīng)具備編纂所需的基本政治共識。(34)參見同前注〔16〕，呂忠梅文，第50-51頁；呂忠梅：《習(xí)近平新時代中國特色社會主義生態(tài)法治思想研究》，載《江漢論壇》2018年第1期，第22頁；呂忠梅：《習(xí)近平法治思想的生態(tài)文明法治理論》，載《中國法學(xué)》2021年第1期，第59頁；呂忠梅、田時雨：《在習(xí)近平法治思想指引下建設(shè)生態(tài)文明法治體系》，載《法學(xué)論壇》2021年第2期，第14頁；同前注〔17〕，張忠民、冀鵬飛文，第8頁。這一論證邏輯在于將國家對生態(tài)文明的重視等同于環(huán)境法法典化的證立。中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在堅持和發(fā)展中國特色社會主義實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度，立足于構(gòu)建人與自然和諧共生的“生命共同體”，提出了系列生態(tài)文明建設(shè)的新理念新戰(zhàn)略新舉措，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想。(35)參見張永紅：《從環(huán)境治理到生態(tài)文明建設(shè)：中國共產(chǎn)黨生態(tài)理念的百年回望與經(jīng)驗啟示》，載《湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第3期，第11頁。國家對“生態(tài)文明”的重視和強(qiáng)調(diào)并不能從理論與實踐層面(36)這里指第一階段《環(huán)境保護(hù)法》修改的立法實踐放棄了法典編纂。直接推導(dǎo)出法典編纂比單行法模式更優(yōu)的結(jié)論，(37)參見同前注〔25〕，呂忠梅文，第2-4頁。特別是習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要加快推進(jìn)生態(tài)文明等重點領(lǐng)域的立法”(38)同前注〔1〕，習(xí)近平文，第10-11頁。的背景下。因為，法典編纂只是立法技術(shù)中的一種，他無法承載過多的功能，“從功能上，單獨的法規(guī)與包羅萬象的法典并沒有根本的不同。兩者都是對現(xiàn)行規(guī)范的闡述和系統(tǒng)化，它們又都是期望矯正以往實踐的一種審慎確定的新起點”。(39)[美]H.W.埃爾曼：《比較法律文化》，賀衛(wèi)方、高鴻鈞譯，清華大學(xué)出版社2002年版，第38-39頁。相反，生態(tài)文明思想中提出“人與自然生命共同體”理念，標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境立法將開啟新的轉(zhuǎn)型時代，《長江保護(hù)法》等新的單行立法開始逐步嵌入了這一價值理念，可以預(yù)見之后的單行法起草和修法過程中均會逐步進(jìn)行理念更新，遠(yuǎn)沒有到達(dá)可以法典化的穩(wěn)定程度。

法律體系的融貫性表現(xiàn)在同一體系的法律原則之間形成價值的統(tǒng)一體；同一體系的法律原則能對法律規(guī)則形成支持與證立，達(dá)致表述與價值、文義與目的統(tǒng)一；在法體系中，原則與原則之間必須融貫，即它們在抽象層面不能發(fā)生明顯抵觸；這種規(guī)則一原則體系不僅追求形式正義，也追求實質(zhì)正義。(40)參見同前注〔32〕，雷磊文，第19頁。有觀點認(rèn)為環(huán)境法律的價值融貫性缺失是我國環(huán)境法律體系化困境之一，建議以環(huán)境價值融貫性為核心建構(gòu)環(huán)境法的內(nèi)在價值體系，生態(tài)文明需要一個以生態(tài)環(huán)境價值為核心價值，以生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)為核心訴求的法律體系。(41)參見徐以祥：《論我國環(huán)境法律的體系化》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期，第90-91頁。

圖1 環(huán)境單行法立法目的條款統(tǒng)計表

一部法律中立法目的條款的功能主要在于確定其價值目標(biāo)，法律可能覆蓋范圍寬窄不等，調(diào)整的法律關(guān)系范圍廣泛，條文數(shù)量繁多，不但自身有其目的，而且其下的每一編、章、節(jié)甚至條都有各自特定的價值目標(biāo)，而立法目的條款所表述的內(nèi)容則有別于這些具體的目的，它是關(guān)涉整個法律文本、對其他法律條文都具有指導(dǎo)或規(guī)制作用的總目的。(42)參見劉風(fēng)景：《立法目的條款之法理基礎(chǔ)及表述技術(shù)》，載《法商研究》2013年第3期，第50頁。每一編、章、節(jié)甚至條所呈現(xiàn)的各自的特定價值目標(biāo)，都需要服從于總的立法目的。當(dāng)我們梳理生態(tài)環(huán)境單行法立法目的條款可以發(fā)現(xiàn)，其價值內(nèi)涵范圍之廣，包括國家安全、環(huán)境保護(hù)、健康(人體/公眾)、海洋權(quán)益、公共衛(wèi)生、可持續(xù)發(fā)展、人類命運共同體、生態(tài)安全、生態(tài)文明、生物安全、維護(hù)土地公有制、資源保護(hù)與合理利用等。其價值不僅有安全價值(43)安全價值中又包括國家安全、生態(tài)安全、生物安全、海洋權(quán)益等，在安全價值內(nèi)部也存在優(yōu)先順序。、自然或環(huán)境的價值(44)這里指生態(tài)文明理念中的“人與自然生命共同體”理念，從一定意義上在立法目的條款中確立了自然作為生命體的價值。、當(dāng)代人與后代人的價值(45)這里指可持續(xù)發(fā)展。等，也涉及個人人身與財產(chǎn)利益、公共環(huán)境利益、社會整體的經(jīng)濟(jì)利益等，且這些價值并非“同質(zhì)”?？赡艹霈F(xiàn)某一價值體系內(nèi)部，以及不同的價值體系之間的沖突，法律中的具體條文設(shè)計則需要對這些價值進(jìn)行調(diào)和，從立法技術(shù)的角度而言，對于環(huán)境法典編纂，這種價值調(diào)和是難以完成的。在多元價值難以統(tǒng)一和融貫的情況下，難以形成一套法律原則，內(nèi)部體系的融貫性難以達(dá)到。

四、環(huán)境法與結(jié)構(gòu)完備性

完備性也是法典化的核心特征之一，指法典應(yīng)匯聚所有的相關(guān)法律規(guī)則，而非與所涉領(lǐng)域的特別法規(guī)則共存，這一特征要求利用法典化的政治機(jī)遇，盡可能地將具有關(guān)聯(lián)性的規(guī)則納入，實現(xiàn)法典化過程收益的最大化。(46)參見同前注〔26〕，石佳友文，第16頁。立法完備性是法律規(guī)范體系是否完備的表現(xiàn)形式，是對法律規(guī)范體系形式的要求，完備的法律規(guī)范體系對規(guī)范性法律文件的制定要求構(gòu)建以憲法為核心、上下有序、內(nèi)外協(xié)調(diào)，各部門法和同一法律部門不同層級的法律規(guī)范之間協(xié)調(diào)一致、有效銜接、價值融貫、調(diào)控嚴(yán)密的法律體系。(47)參見馮玉軍：《中國法律規(guī)范體系與立法效果評估》，載《中國社會科學(xué)》2017年第12期，第141頁。環(huán)境立法因為其自身的問題導(dǎo)向性、領(lǐng)域的廣泛性、與其他部門法的層次性重疊(48)參見郭武：《層次性重疊，抑或領(lǐng)域性交叉？——環(huán)境法與其他部門法關(guān)系省思》，載《社會科學(xué)》2019年第12期，第81頁。等特點，使完備性的追求變得艱難。

(一)“環(huán)境法”的變動內(nèi)涵

環(huán)境法的法典編纂編什么？大多數(shù)學(xué)者所指向的法典編纂是對環(huán)境法律、行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范進(jìn)行的編纂，(49)參見同前注〔25〕，呂忠梅文，第5-7頁。也有還應(yīng)包括司法解釋的觀點，(50)參見同前注〔18〕，王燦發(fā)、陳世寅文，第11-12頁。這基本是不可能完成的任務(wù)。私法法典化的基礎(chǔ)在于民族精神與社會習(xí)慣，具有相對的穩(wěn)定性，即使如此，在飛速發(fā)展的現(xiàn)代社會中也出現(xiàn)了解法典現(xiàn)象；而公法涉及公共利益與公共政策的確定，是情境化的，更趨向于一事一議的，多重價值共存的、多變的狀態(tài)，法典化顯得異常困難。

環(huán)境法學(xué)者習(xí)慣以法國《環(huán)境法典》作為參照進(jìn)行比較，將法律與法規(guī)納入編纂的范圍，這需要去對比各國在立法體制與立法權(quán)分配上的本質(zhì)差異。根據(jù)法國1958年《第五共和國憲法》第34條和第37條規(guī)定，中央層面的立法權(quán)被各自分配到了立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)，法律與行政立法各自擁有獨立憲法地位；然而，法制定與法執(zhí)行層面依然沒有分離，屬于單一的立法分離型結(jié)構(gòu)；第34條規(guī)定法律只可以制定哪些事項，第37條規(guī)定除法律事項外都是行政立法的權(quán)限。(51)黃宇驍：《立法與行政的權(quán)限分配》，載《法學(xué)家》2020年第1期，第53-54頁。顯然，法國的編纂經(jīng)驗不能直接套用到我國的實踐中，在我國是難以實現(xiàn)的。

特別在環(huán)境事項的領(lǐng)域，我國2015年修改《立法法》，擴(kuò)大地方立法權(quán)后，基于現(xiàn)行《憲法》分散配置立法權(quán)的總體傾向，《立法法》關(guān)于法律保留的規(guī)定，我國立法體制中在此領(lǐng)域的行政立法應(yīng)當(dāng)具有創(chuàng)制性立法權(quán)限。創(chuàng)制性立法指在立法者尚未對某一事項進(jìn)行規(guī)范的時候設(shè)立新的行為規(guī)則，規(guī)定新的權(quán)利義務(wù)。(52)參見謝立斌：《論國務(wù)院的職權(quán)立法權(quán)》，載《政法論壇》2018年第6期，第105頁。環(huán)境法學(xué)界有觀點認(rèn)為，“我國環(huán)境立法采取國家法律與行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性立法相結(jié)合的分散立法方式。這種方式在短時間內(nèi)針對具體事項有立法效率，但當(dāng)不同階段的諸多問題漸次顯現(xiàn)時則會問題頻出，尤其是立法的協(xié)調(diào)性難以保證”。(53)同前注〔25〕，呂忠梅文，第2頁。然而，法典化是解決這種矛盾的唯一方法嗎？這種分散立法方式并不是環(huán)境立法所獨有，這是我國立法權(quán)分配模式所決定的，即其本質(zhì)是法律與行政立法的劃分問題，學(xué)術(shù)界可分為“依據(jù)說”“授權(quán)說”“職權(quán)說”等三種學(xué)說。(54)參見同前注〔52〕，謝立斌文，第100頁。環(huán)境立法的這種外部體系協(xié)調(diào)性問題的解決有賴于立法學(xué)學(xué)說提供一套法律與行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性立法各自權(quán)限的學(xué)說上的劃分標(biāo)準(zhǔn)，而非法典化這種立法技術(shù)工具所能承受之重。

將司法解釋納入法典范圍是否可行？(55)王燦發(fā)、陳世寅主張將司法解釋編纂進(jìn)環(huán)境法典，參見同前注〔18〕，王燦發(fā)、陳世寅文，第11-12頁。法典化的出現(xiàn)與立法者、司法者、法學(xué)家群體在一國內(nèi)的權(quán)力構(gòu)成密切相關(guān)。在普通法的地方，特定時期的某些國家，司法界成長為諸力量中絕對優(yōu)勢的群體，他們被認(rèn)為是實質(zhì)性的“造法者”，因此，一般認(rèn)為普通法是由法官創(chuàng)制的，(56)參見[比]R.C.范·卡內(nèi)岡：《法官、立法者與法學(xué)教授——歐洲法律史篇》，薛張敏敏譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第65頁。這代表著這些國家中立法權(quán)無法戰(zhàn)勝司法權(quán)，難以實現(xiàn)法典化。而中世紀(jì)與現(xiàn)代羅馬法是由法學(xué)家創(chuàng)設(shè)的，法國革命時期的法律，絕大部分更是出自立法者之手，(57)參見同上注，第65頁。在法國大革命前的很長一段時間里，司法界、立法界與學(xué)術(shù)界一直處于勢均力敵的狀態(tài)，三者中沒有一種力量能夠肆無忌憚地獨領(lǐng)風(fēng)騷。(58)參見同上注，第67頁。法典化是在立法權(quán)與司法權(quán)的競爭中，立法至上主義與國家對立法權(quán)的絕對壟斷緊密聯(lián)系在一起的。將司法解釋納入環(huán)境法典編纂的范圍，可能使我們陷入立法權(quán)與司法權(quán)的爭斗中，并使我們從“民法典”式的大陸法法典走向普通法法典——僅僅是一個匯集。雖然19世紀(jì)末以后，美國各州也采用了各種法典，但卻始終未孕育出歐洲大陸的那種法典編纂意識；而普通法系的制定法理所當(dāng)然的須經(jīng)法院解釋適用后始成為法律，因而也不能與作為法律發(fā)展新起點的大陸法系制定法相提并論。(59)參見[日]大木雅夫：《比較法》，范榆譯，法律出版社1999年版，第261-262頁。

圖2 環(huán)境單行立法與修法分期表

最后，如果將我們的環(huán)境法律體系限縮到環(huán)境單行法律層面進(jìn)行討論，這一體系的發(fā)展也是不定型的，我們正在經(jīng)歷一個大量立法與修法時期。如果排除掉民法、刑法、訴訟法等其他部門法中與環(huán)境相關(guān)的法規(guī)范，與生態(tài)環(huán)境直接相關(guān)的單行法包括41部，以每十年作為分期，從1981年至2021年，考慮到本屆全國人大還未完成的幾部新的立法計劃，如《南極與環(huán)境保護(hù)法》《國家公園法》《資源綜合利用法》《黃河保護(hù)法》等，我們?nèi)匀惶幱谝粋€高速立法階段，并且我們進(jìn)入了高頻修法階段，從環(huán)境法律體系過渡到生態(tài)文明法律體系遠(yuǎn)沒有完成。在現(xiàn)階段，我們時刻都在為了應(yīng)對新類型的環(huán)境問題進(jìn)行新的環(huán)境立法，每一部環(huán)境單行法調(diào)整的可能是一個或多個對象，諸多環(huán)境單行法之間的內(nèi)在邏輯本身就是復(fù)雜和難以發(fā)現(xiàn)的。

(二)環(huán)境法典的限度

在第一階段環(huán)境法法典化的討論中，已經(jīng)提出了實質(zhì)性編纂(60)參見李傳軒：《中國環(huán)境立法發(fā)展的路徑省思》，載《南京大學(xué)法律評論》2009年秋季卷(總第32期)，法律出版社2009年版，第76頁。、形式性編纂(61)參見彭峰：《法典化的迷思——法國環(huán)境法之考察》，上海社會科學(xué)院出版社2010年版，第93頁；汪勁：《環(huán)境法的法典化：迷思與解迷》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010年第3期，第57頁；同前注〔20〕，黨庶楓、郭武文，第87-89頁；同前注〔24〕，鄭少華、王慧文，第141頁；朱明哲：《法典化模式選擇的法理辨析》，載《法制與社會發(fā)展》2021年第1期，第90頁。筆者提出的框架法模式是匯編型法典的早期階段，大類上可歸為匯編類法典編纂。的劃分，以及適度法典化(62)參見同前注〔13〕，張梓太、李傳軒、陶蕾書，第265頁；同前注〔25〕，呂忠梅文，第5-6頁；呂忠梅、吳一冉：《中國環(huán)境法治七十年：從歷史走向未來》，載《中國法律評論》2019年第5期，第121-122頁；呂忠梅、竇海陽：《民法典“綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適》，載《中外法學(xué)》2018年第4期，第871-876頁；呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角》，載《法學(xué)論壇》2020年第1期，第11頁；李艷芳、田時雨：《比較法視野中的我國環(huán)境法法典化》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2019年第2期，第28頁；張忠民、趙珂：《環(huán)境法典的制度體系邏輯與表達(dá)》，載《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2020年第6期，第32頁；于文軒、牟桐：《生態(tài)文明語境下環(huán)境法典的理性基礎(chǔ)與法技術(shù)構(gòu)造》，載《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2020年第6期，第15頁；同前注〔19〕，何江文，第56頁。的不同方案。法典編纂模式可區(qū)分為實質(zhì)編纂與形式編纂，前者旨在通過創(chuàng)制一套互相耦合的規(guī)則來系統(tǒng)化地革新法律秩序，而后者則僅是針對現(xiàn)行法進(jìn)行類型化的重述與匯集。(63)See Jean Louis Bergel, Principal Features and Methods of Codification, 48 Louisiana Law Review 1073(1988).適度法典化也被理解為主要指向以“法典法+單行法”為核心的法典調(diào)整范圍的適度化和以“框架性實質(zhì)編纂模式”為特征的編纂程度的適度化。(64)參見同前注〔19〕，何江文，第56頁。有學(xué)者認(rèn)為適度法典化的內(nèi)核也體現(xiàn)為實質(zhì)法典化。(65)參見同前注〔19〕，周驍然文，第52頁。

實際上，不論是實質(zhì)性編纂、形式性編纂、還是適度法典化，都需要確定環(huán)境法典編纂的范圍或邊界。確定邊界的依據(jù)是什么？環(huán)境法學(xué)界長期存在“小環(huán)境法”與“大環(huán)境法”的范圍之爭，(67)“小環(huán)境法”即環(huán)境保護(hù)法，最早的代表為韓德培主編的《環(huán)境保護(hù)法教程》(以下簡稱《教程》)的體系劃分方法，早期觀點認(rèn)為環(huán)境法的范圍限于公害防治法與自然保護(hù)法，但隨著近年來環(huán)境立法的增長，《教程》中的范圍在擴(kuò)展；“大環(huán)境法”最早的代表人物為蔡守秋，參見其主編的一系列環(huán)境法教材，該觀點主張環(huán)境法包括污染防治法、自然保護(hù)法、生態(tài)法、資源法等，這種觀點漸漸成為學(xué)科主流。近年來以“大環(huán)境法”占主導(dǎo)地位。如何劃定環(huán)境法典的邊界呈現(xiàn)幾種觀點：第一，最寬泛意義的觀點認(rèn)為，除了氣候變化相關(guān)規(guī)范暫時不納入外，既包括環(huán)境法律實體規(guī)范，又包括程序規(guī)范，還包括分散在民法、刑法中的責(zé)任法律規(guī)范；既包括環(huán)境法律，也包括行政法規(guī)以及司法解釋。(68)參見同前注〔18〕，王燦發(fā)、陳世寅文，第11-12頁。第二，中間派觀點指出了不同的標(biāo)準(zhǔn)，如認(rèn)為“主要的劃界依據(jù)包括環(huán)境問題應(yīng)對規(guī)范、環(huán)境立法與執(zhí)法的部門權(quán)限，對環(huán)境產(chǎn)生影響的人類行為以及環(huán)境利益等方面。應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險的相關(guān)立法規(guī)范應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境法典，原生環(huán)境問題的法律應(yīng)對超出環(huán)境法典的適度化范圍”。(69)同前注〔62〕，李艷芳、田時雨文，第22頁。然而，以環(huán)境立法與執(zhí)法部門權(quán)限作為環(huán)境法典邊界的劃定標(biāo)準(zhǔn)，我國生態(tài)環(huán)境行政管理體制的復(fù)雜性與職能權(quán)限的分散性，恰恰使之難以適用。也有學(xué)者以風(fēng)險行政為邏輯主線進(jìn)行劃界，認(rèn)為，環(huán)境法的核心內(nèi)容，其基本途徑是以風(fēng)險行政法理論支撐環(huán)境行政法律制度構(gòu)建。(70)參見劉長興：《論環(huán)境法法典化的邊界》，載《甘肅社會科學(xué)》2020年第1期，第10頁。第三，最狹義的觀點認(rèn)為，編纂范圍僅限縮于程序規(guī)范，提出“環(huán)境法應(yīng)當(dāng)是一個注重程序保護(hù)的程序法而不應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)調(diào)具體規(guī)則的實體法，否則環(huán)境法法典化可能面臨從其誕生之日起就過時的尷尬。這種匯編式法典化模式同樣應(yīng)當(dāng)圍繞環(huán)境程序法展開，否則它的實踐價值也不會很大”。(71)同前注〔24〕，鄭少華、王慧文，第141頁。

然而，無論以上哪種劃界方案都是困難的，這是由環(huán)境法學(xué)科的獨特特性所決定的。從環(huán)境法的發(fā)展歷史看，環(huán)境法的產(chǎn)生植根于對人類中心主義、二元論、個人主義和功利主義的反思。理查德·拉撒路斯認(rèn)為，“環(huán)境法的定義本身是復(fù)雜的和動態(tài)的，因為其調(diào)整對象，即生態(tài)環(huán)境和人類活動導(dǎo)致的環(huán)境退化本身復(fù)雜多變，環(huán)境法幾乎與其致力于保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)一樣，充滿復(fù)雜性和動態(tài)性”。(72)[美]理查德·拉撒路斯：《環(huán)境法的形成》，莊漢譯，中國社會科學(xué)出版社2017年版，第4-5頁。美國環(huán)境法學(xué)界達(dá)成的一項共識認(rèn)為應(yīng)該避免將環(huán)境法界定為一個獨立的法領(lǐng)域，應(yīng)在各個法領(lǐng)域中發(fā)展出回應(yīng)環(huán)境問題相關(guān)的事實和考量。(73)參見同上注，第50頁。我國學(xué)者也有類似觀點認(rèn)為環(huán)境法學(xué)屬于典型的領(lǐng)域法學(xué)類型，而這種領(lǐng)域法學(xué)研究范式在思想淵源上相較于體系化方法更接近論題學(xué)方法。(74)參見吳凱、汪勁：《論作為領(lǐng)域法的環(huán)境法：問題辨識與規(guī)范建構(gòu)》，載《遼寧大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第1期，第99頁。也有學(xué)者認(rèn)為從根源上說，“環(huán)境法是獨立的部門法”本身就是一個無法證成的命題，因為部門法研究范式并不適用于對環(huán)境法法律屬性的研究。(75)參見張璐主編：《環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)》(第三版)，北京大學(xué)出版社2018年版，第49頁。彼得·諾爾的立法理論中有一對概念——“調(diào)節(jié)性”立法與“法典編纂性”立法，前者的特征在于與政治有著緊密的聯(lián)系，是一種政治工具，用來為政府和行政部門實現(xiàn)一定的制度目的，后者則遠(yuǎn)離政治調(diào)控；因此，對于后者而言是一種追溯既往的法律知識匯編，而前者則是面向未來的政治調(diào)控；(76)參見[德]托馬斯·西蒙：《何為立法？為何立法——法典編纂與調(diào)控性立法：立法上規(guī)范制定的兩種基本功能》，載[奧]漢斯·凱爾森等：《德意志公法的歷史理論與實踐》，王銀宏譯，法律出版社2019年版，第171-173頁。而環(huán)境法似乎更應(yīng)該屬于“調(diào)控式”立法的類型。

五、環(huán)境法與邊界完整性

(一)生態(tài)環(huán)境行政管理體制的結(jié)構(gòu)性變化

黨的十九大確立了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，金國坤認(rèn)為新時代的黨政關(guān)系呈現(xiàn)深度融合的趨勢，表現(xiàn)在黨政機(jī)構(gòu)融合、黨政職能融合、黨政責(zé)任融合等幾個方面。(77)參見金國坤：《黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革與行政法理論的發(fā)展》，載《行政法學(xué)研究》2018年第5期，第6-11頁。我國生態(tài)環(huán)境行政管理體制的特征主要表現(xiàn)在：一是黨政融合型管理體制的出現(xiàn)，這一形態(tài)始于《生物安全法》的通過。一般認(rèn)為，在2018年開啟的新一輪國家機(jī)構(gòu)改革中，基本形成了生態(tài)環(huán)境管理與自然資源管理并立的“二元結(jié)構(gòu)”，有效整合了不同的環(huán)境保護(hù)管理職權(quán)，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》確立的環(huán)境要素保護(hù)(自然資源部)和環(huán)境污染防治(生態(tài)環(huán)境部)分立的管理體制，也為環(huán)境法典的制定奠定了組織基礎(chǔ)，并與環(huán)境法的兩個主要領(lǐng)域相對應(yīng)，足以作為環(huán)境行政管理制度展開的現(xiàn)實基礎(chǔ)。(78)參見同前注〔70〕，劉長興文，第14頁。然而，據(jù)統(tǒng)計，在生態(tài)環(huán)境立法領(lǐng)域，采用協(xié)調(diào)機(jī)制或無明確統(tǒng)管部門的單行法有5部，特別是最近通過的《長江保護(hù)法》《生物安全法》均引入了該機(jī)制，而未來可能有更多的單行法引入這一機(jī)制。在新通過的兩部生態(tài)環(huán)境單行法所確立的協(xié)調(diào)機(jī)制，牽頭協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)是哪個部門？《長江保護(hù)法》第4條規(guī)定：“國家建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護(hù)工作，審議長江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項，督促檢查長江保護(hù)重要工作的落實情況?！备鶕?jù)這條規(guī)定，最有可能領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)為隸屬于中共中央委員會的推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，其推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合署于國家發(fā)展與改革委員會基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展司。《生物安全法》第4條更明確規(guī)定，生物安全的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)管、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是中國國家安全委員會，也隸屬于中共中央委員會。這是否標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境行政管理體制正在發(fā)生變化，是否會從“二元結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸Y(jié)構(gòu)”與黨政融合的“協(xié)調(diào)機(jī)制”并行體制，尚需要觀察。這種大的變化方向為環(huán)境法法典化增加了難度。

二是“權(quán)威分散化”現(xiàn)象。一般認(rèn)為，我國生態(tài)環(huán)境行政管理體制經(jīng)歷數(shù)次改革在職權(quán)分配上是趨向越來越集中；然而，通過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境行政管理職權(quán)不僅未能更加集中，反而呈現(xiàn)越來越分散的趨勢，涉及的職能部門更加廣泛，包括國家安全委員會、國家發(fā)展與改革委員會、國家衛(wèi)生健康委員會、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、財政部、科學(xué)技術(shù)部、外交部、交通運輸部、水利部、應(yīng)急管理部、國家稅務(wù)總局、中國氣象局以及軍事機(jī)關(guān)等。事實上，這種環(huán)境法領(lǐng)域“權(quán)威的分散化”并非中國獨有的現(xiàn)象，可能與環(huán)境問題的特有特點相關(guān)。在美國，“行政機(jī)關(guān)片面且分散的組織方式，即權(quán)威碎片化，帶來的制度障礙不僅緣起于不同的分支機(jī)構(gòu)之間，還存在于它們各行其是的內(nèi)部運作機(jī)制中，而這種政府的不同部門和主權(quán)機(jī)關(guān)之間自然形成和精心設(shè)計的分散的權(quán)威，使得立法機(jī)關(guān)更難以制定法律”。(79)同前注〔72〕，理查德·拉撒路斯書，第33-35頁。顯然，相比于制定單行環(huán)境立法，編纂環(huán)境法典的難度更大。

圖3 生態(tài)環(huán)境行政管理統(tǒng)管部門統(tǒng)計表

(二)“生態(tài)文明時代”的實驗特質(zhì)

黨政聯(lián)合發(fā)文這種形式被認(rèn)為是當(dāng)代中國政治和法治實踐中獨特的制度現(xiàn)象，這類規(guī)范性文件可以泛指中國共產(chǎn)黨各級黨委與國家政權(quán)機(jī)關(guān)因治理事項存在交集而共同發(fā)布相關(guān)通知、意見、決定、規(guī)定、指示等制度文件。(80)參見封麗霞：《黨政聯(lián)合發(fā)文的制度邏輯及其規(guī)范化問題》，載《法學(xué)研究》2021年第1期，第3頁。對于這類黨政聯(lián)合規(guī)范性文件的性質(zhì)，有學(xué)者認(rèn)為，“黨的關(guān)系涉及內(nèi)部關(guān)系和對外領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，黨的對外領(lǐng)導(dǎo)與黨的對內(nèi)治理是兩種不同性質(zhì)的工作，規(guī)范黨的對外領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)即黨導(dǎo)法規(guī)，規(guī)范黨的對內(nèi)治理的法規(guī)即黨內(nèi)法規(guī)”。(81)柯華慶：《黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的幾個理論問題》，載《人民論壇》2020年第16期，第91頁。根據(jù)北大法寶“黨內(nèi)法規(guī)”數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計，以“生態(tài)環(huán)境”為關(guān)鍵詞的黨內(nèi)法規(guī)約191部，以“自然資源”為關(guān)鍵詞的黨內(nèi)法規(guī)約146部?？梢杂^察到，僅在中央層面生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象已經(jīng)是大量存在的，而且將呈現(xiàn)增長趨勢，地方層面更是難以統(tǒng)計。生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司司長別濤介紹了“十八大以來，涉及生態(tài)環(huán)保的黨內(nèi)法規(guī)取得了重大的進(jìn)展，為貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想提供了重要的制度保障，對國家的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)具有重要的引領(lǐng)、補(bǔ)充、支持作用，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的制度改革措施達(dá)到60多項，絕大多數(shù)改革措施都是以黨內(nèi)法規(guī)形式出現(xiàn)的”。(82)《生態(tài)環(huán)境部：涉及生態(tài)環(huán)保的黨內(nèi)法規(guī)取得重大進(jìn)展》，載人民網(wǎng)2020年6月30日，https://www.163.com/dy/article/FGCT3TIO05346936.html。他所指的黨內(nèi)法規(guī)形式即本文探討的黨政聯(lián)合規(guī)范性文件，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域主要表現(xiàn)為指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域體制機(jī)制重大改革規(guī)范、先行先試的制度性改革規(guī)范、倡導(dǎo)性的道德規(guī)范、黨政同責(zé)類的規(guī)范等。一些學(xué)者也認(rèn)為，黨政聯(lián)合規(guī)范性文件具有雙重性質(zhì)，如認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文的調(diào)整對象和事項范圍包含了“黨”與“政”兩方面的復(fù)合要素，具有規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政活動的“黨的規(guī)范性文件”以及國家政權(quán)機(jī)關(guān)制定的“法律規(guī)范性文件”的雙重身份。(83)參見同前注〔77〕，金國坤文，第11頁。中央黨政聯(lián)合發(fā)文所針對的事項內(nèi)容，多為中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政活動與國家社會事務(wù)存在交叉或競合的領(lǐng)域?！包h政聯(lián)合發(fā)文主要屬于引領(lǐng)性、號召性而非具體性、規(guī)范性的行為依據(jù)。”(84)同前注〔80〕，封麗霞文，第16頁。雖然黨政聯(lián)合規(guī)范性文件法律性質(zhì)存在多種爭議，但在環(huán)境領(lǐng)域，不僅對生態(tài)環(huán)境法規(guī)范體系產(chǎn)生實質(zhì)性影響，對司法裁判也產(chǎn)生了事實上的效力。然而，如何處理這種交叉與競合領(lǐng)域的黨政聯(lián)合規(guī)范性文件與環(huán)境單行法的關(guān)系，在環(huán)境法典編纂中是需要面對的現(xiàn)實難點。

六、邁向生態(tài)文明的環(huán)境法體系

湯因比在《歷史研究》中指出：“編纂法典的高峰通常出現(xiàn)在社會災(zāi)難的前夕，此時法學(xué)成就的高峰早已成為過去，立法者在與難以駕馭的敵對勢力的斗爭中敗局已定，無可挽回地節(jié)節(jié)敗退?！?85)[英]阿諾德·湯因比：《歷史研究》，郭小凌等譯，上海人民出版社2010年版，第635頁。當(dāng)然，湯因比這里指的是查士丁尼編纂《羅馬法大全》時的社會歷史大背景，即羅馬勢力不復(fù)支配西歐之時。(86)參見同前注〔27〕，登特列夫書，第15頁。對比《民法典》的編纂歷程，我國曾于1954年、1962年、1979年三次啟動《民法典》的制定工作，均因各種原因擱淺。2001年再次啟動《民法典》編纂工作，2002年全國人大常委會首次審議《民法典》草案，但經(jīng)過討論和研究，仍確定繼續(xù)采取單行法的形式推進(jìn)我國民事法律制度建設(shè)。作為一個古老的學(xué)科，我國《民法典》的起草經(jīng)歷了70年的漫長旅程。而現(xiàn)代環(huán)境法產(chǎn)生于二十世紀(jì)六十年代末七十年代初，還不到70年，那么，一個如此年輕的學(xué)科，環(huán)境法典的編纂需要等待自身的成長和成熟，更需要一個合適的歷史時機(jī)。對于環(huán)境法學(xué)科而言，英國環(huán)境法學(xué)者將環(huán)境法形象地比喻為法學(xué)大家庭中的彼得·潘——個永遠(yuǎn)長不大的學(xué)科；美國環(huán)境法學(xué)者將環(huán)境法視為無章可循的馬法，(87)參見同前注〔24〕，鄭少華、王慧文，第131-132頁。這都指向了學(xué)科成長中的困境，以及在法學(xué)大家庭中學(xué)科地位不明、學(xué)科邊界不清晰、特征不明顯等問題。出現(xiàn)于二十世紀(jì)六、七十年代的環(huán)境保護(hù)法，與更早出現(xiàn)的自然資源法盡管秉承相似的價值觀，卻依賴不同的法律前提，現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)法的歷史根源并不能簡單地認(rèn)為是從先前存在的傳統(tǒng)自然資源法中衍生而來的，至少現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)法是社會影響深遠(yuǎn)的、因公共衛(wèi)生而爆發(fā)的美國城市環(huán)境正義運動的產(chǎn)物。(88)參見同前注〔72〕，理查德·拉撒路斯書，第4-5頁。

在這一輪法典化浪潮中，立法者應(yīng)當(dāng)保持冷靜的思維，不要急于求成，不要拔苗助長，更應(yīng)穩(wěn)健地推進(jìn)法典化，謹(jǐn)防不同法律部門之間的互相攀比現(xiàn)象，(89)此處為黃文藝觀點，參見同前注〔2〕，瞿鄭龍文，第217頁。更好地識別不同部門法的不同特點、所具有的不同立法技術(shù)優(yōu)勢，以及我國法典的特征和內(nèi)涵。那么，環(huán)境法法典化可能選擇的路徑大概只能是：其一，試圖將兩套法律前提完全不同的規(guī)范體系進(jìn)行匯編型法典編纂。黨政融合的外部體系變動，內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不成體系，國際法對國內(nèi)法的高度介入，環(huán)境外交、環(huán)境政策的意識形態(tài)化，環(huán)境立法的復(fù)雜性與動態(tài)化，可能恰恰是我國環(huán)境法不可回避的特征，環(huán)境法法典化似乎還需要很長的路要走。又或者其二，放棄對法典化的想象，畢竟“法典”的體系性所要求的融貫性、完備性、整體性意味著在我國生態(tài)環(huán)境法律體系、學(xué)說已經(jīng)發(fā)展得足夠成熟、穩(wěn)定，需要通過“法典”進(jìn)行固化和定型，那代表最高的立法形式，是某一階段的終點。而現(xiàn)階段我們應(yīng)按照習(xí)總書記提出的第二條立法思路，即加強(qiáng)生態(tài)文明、生物安全類單行立法，一邊“補(bǔ)短板”，一邊對習(xí)近平生態(tài)文明思想中提出的“生命共同體”這一理念進(jìn)行法哲學(xué)的詮釋，(90)這一理念在法理學(xué)界已經(jīng)開始引起關(guān)注，參見朱明哲：《生態(tài)文明時代的共生法哲學(xué)》，載《環(huán)球法律評論》2019年第2期，第51頁。以生態(tài)文明理念為起點和基礎(chǔ)，重新構(gòu)建新的生態(tài)文明法規(guī)范體系，這可能是更加現(xiàn)實可行的出路。