賀雪峰

最近學(xué)習(xí)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》），就“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興”的有關(guān)內(nèi)容，思考“十四五”期間推進鄉(xiāng)村振興的若干重要問題，談?wù)勛约旱囊恍w會。

一、關(guān)于拓展農(nóng)民增收空間的問題

《建議》第二十五條指出：“發(fā)展縣域經(jīng)濟，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟業(yè)態(tài)，拓展農(nóng)民增收空間?！痹黾愚r(nóng)民收入幾乎是每年中央一號文件重點討論的問題，遺憾的是，中國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題依然突出，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大。從這個意義上講，增加農(nóng)民收入確實是當(dāng)前及未來一段時間三農(nóng)工作的重點。

不過，當(dāng)前農(nóng)民增收主要來自進城務(wù)工經(jīng)商所獲的收入。農(nóng)村經(jīng)營性收入占農(nóng)戶總收入比重持續(xù)下降，其中原因很簡單，就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP 比重持續(xù)下降，小農(nóng)戶僅靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入難以致富。

農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入雖然不能讓農(nóng)民致富，但對農(nóng)戶家庭卻又十分重要。一方面，絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭中都有缺少城市就業(yè)機會的中老年父母留守務(wù)農(nóng)，務(wù)農(nóng)收入對農(nóng)戶家庭很重要。另一方面，留守務(wù)農(nóng)，農(nóng)村生活成本低，農(nóng)業(yè)收入以外的自給自足經(jīng)濟不僅極大地減少了農(nóng)戶家庭支出，而且提高了農(nóng)戶家庭的生活質(zhì)量。農(nóng)業(yè)經(jīng)營也為缺少城市就業(yè)機會的中老年農(nóng)民提供了農(nóng)業(yè)就業(yè)機會。勞動是人的基本需要，有就業(yè)有收入才有活著的意義。

從這個意義上講，對于絕大多數(shù)中國農(nóng)戶來講，農(nóng)業(yè)更多是基本保障，是基本收入，農(nóng)戶家庭增收主要來自年輕子女進城務(wù)工經(jīng)商所獲的收入。年輕人進城去了，他們讓渡出之前的農(nóng)業(yè)農(nóng)村獲利機會，也就為留守農(nóng)村的農(nóng)戶家庭增加了獲利增收的機會[1]。

為增加農(nóng)民收入，國家采取了很多辦法，包括“推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟業(yè)態(tài)”等。經(jīng)濟發(fā)展有自身的規(guī)律，政策支持三產(chǎn)融合和新業(yè)態(tài)發(fā)展可能產(chǎn)生兩個結(jié)果：第一，具有區(qū)位和資源優(yōu)勢的地區(qū)容易發(fā)展三產(chǎn)融合和新業(yè)態(tài)。但這些具有區(qū)位和資源優(yōu)勢的地區(qū)只占全國農(nóng)村的極少數(shù)，即使沒有政策推動，這些地區(qū)也具有市場優(yōu)勢，容易吸引資本，可以發(fā)展起來甚至已經(jīng)發(fā)展起來了。比如大城市郊區(qū)、沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村、具有旅游資源的農(nóng)村地區(qū)，即使沒有國家政策的特殊支持，資本早已進入，農(nóng)民也有遠多于中西部一般農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的獲利機會。因此，國家政策的推動可能只是讓少數(shù)本來就具有發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)的農(nóng)民獲利，而絕大部分地區(qū)的農(nóng)民無法獲利。政策推動的結(jié)果是加劇了不同地區(qū)農(nóng)民收入的差距，將有限的惠農(nóng)資源用到錦上添花而非雪中送炭上了。最近幾年全國各地發(fā)展的鄉(xiāng)村旅游、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、打造鄉(xiāng)村振興亮點，都明顯存在這個問題。第二，無論是三產(chǎn)融合還是新業(yè)態(tài)都不可能離開資本的介入。由于資本天然“嫌貧愛富”，農(nóng)村相對弱勢群體可能失去之前作為基本收入和就業(yè)保障的土地，留守農(nóng)戶也更難獲取進城農(nóng)戶讓渡出來的農(nóng)村農(nóng)業(yè)獲利機會。結(jié)果就是，雖然在國家政策大力推動下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村總收入增加了，這些總收入?yún)s更多地被極少數(shù)強勢群體（尤其是資本）所占有，絕大多數(shù)農(nóng)戶不僅沒有獲得好處而且喪失了本來的農(nóng)業(yè)機會。

當(dāng)前的中國農(nóng)民是面向市場、流動于城鄉(xiāng)、具有極強主體性的群體，農(nóng)民并非只是從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中獲取收入，他們是當(dāng)前中國市場中最為積極、活躍和有創(chuàng)造力的參與者。農(nóng)民不再局限于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)之中。當(dāng)前，中國仍然有2 億多農(nóng)戶，農(nóng)戶家庭可以自由參與城市務(wù)工經(jīng)商，因此在從城市獲利增收的情況下，拓展農(nóng)民增收空間的關(guān)鍵是打通城鄉(xiāng)，依靠市場。政策的主要作用是為占農(nóng)民絕大多數(shù)的一般農(nóng)業(yè)地區(qū)農(nóng)民提供生產(chǎn)生活基本秩序。國家有限的惠農(nóng)資源應(yīng)當(dāng)主要用于基本保障而非推動三產(chǎn)融合和刻意發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟新業(yè)態(tài)。

二、關(guān)于統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)的問題

《建議》第二十六條提出的“統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)”具有非常重要的意義。當(dāng)前中國正處于史無前例快速城市化進程中，幾乎所有農(nóng)民家庭都有一個城市夢，而且他們正在努力進城。有一種很主流的觀點認為，農(nóng)民進城了，就應(yīng)當(dāng)讓出他們在農(nóng)村的宅基地、承包地，而不能一邊進城占用城市建設(shè)用地，一邊同時保留農(nóng)村的土地。有人認為當(dāng)前中國城市化進程中出現(xiàn)的一個嚴(yán)重弊病是農(nóng)民進城了，城市建設(shè)用地增加了，農(nóng)村建設(shè)用地卻沒有減少，由此造成了嚴(yán)重的建設(shè)用地浪費。這種主流觀點認為，應(yīng)當(dāng)通過規(guī)劃讓農(nóng)民進城增加的城市建設(shè)用地與農(nóng)民進城減少的農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤[2]。

因此，有人將“統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)”理解為農(nóng)民進城增加的城市建設(shè)用地與減少的農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤，認為應(yīng)當(dāng)通過規(guī)劃減少村莊建設(shè)用地，復(fù)墾農(nóng)民宅基地為耕地，節(jié)約土地資源，保障城市建設(shè)用地。

問題是，中國農(nóng)民進城往往并非一次性進城，更非全家人一起進城，而是在城鄉(xiāng)之間多次往返。農(nóng)民進城是一個要持續(xù)數(shù)十年的進城。具體來講，對于一個農(nóng)民家庭，總是年輕人先進城務(wù)工經(jīng)商，父母留守務(wù)農(nóng)。農(nóng)戶家庭積累一定資源開始嘗試在縣城買房安居，卻很少有農(nóng)戶家庭是全家進城，而往往是年輕人進城及為獲取縣城優(yōu)質(zhì)教育資源而優(yōu)先教育進城，中老年父母大多仍然留村。而且，年輕人仍然愿意將農(nóng)村作為自己年老時退養(yǎng)的保障?；蛘哒f，在缺少足夠城市就業(yè)保障和收入機會的情況下，進城農(nóng)民只是將城市當(dāng)作獲利的機會結(jié)構(gòu)之一，而非唯一，他們相當(dāng)理性地保留農(nóng)村這個退路與保底。也正是農(nóng)民將農(nóng)村作為退路和保底，中國現(xiàn)代化進程中才有了農(nóng)村這個穩(wěn)定器和蓄水池，中國現(xiàn)代化才具備強大的應(yīng)對經(jīng)濟周期和重大風(fēng)險的能力。也就是說，中國農(nóng)民進城，是農(nóng)民的主體性決策，他們理性評判風(fēng)險后依據(jù)家庭條件做出的策略選擇。農(nóng)民進城希望風(fēng)險最小化，因此他們一方面要充分參與城市就業(yè)獲利的競爭，一方面要保留農(nóng)村基本保障。正是有了農(nóng)村退路，農(nóng)民就更加敢于冒險進城，就更加敢于參與市場競爭。

正是中國農(nóng)民在進城中的主體性決策，決定了中國城市化進程中必然有農(nóng)民進城了、農(nóng)村宅基地以及承包地卻沒有退出的階段。因為農(nóng)民進城還只是嘗試性的，還不夠穩(wěn)定，還需要農(nóng)村這個后方基地。只有當(dāng)農(nóng)民可以真正在城市落地安居，且國家有能力為進城農(nóng)民提供足夠保障時，農(nóng)民才愿意放棄農(nóng)村這個退路。在未來相當(dāng)長的一個時期，中國農(nóng)民進城都不可能是穩(wěn)定的，仍然需要農(nóng)村這個退路。因此，農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地要比農(nóng)民進城晚上半拍，這半拍大概需要二三十年的時間。

因此，在統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)時，一定要懂得辯證法，要理解中國農(nóng)民進城的內(nèi)在本質(zhì)，不要搞形而上學(xué)的齊步走，不要搞無時差的同步掛鉤。

此外，農(nóng)民會依據(jù)自己的家庭條件進行策略選擇。從村莊層面看，雖然村莊中的多數(shù)農(nóng)民都已進城去了，實際情況卻是幾乎每戶都有老年人留守，且?guī)缀趺繎舳紝⑥r(nóng)村作為退路。村莊空心化只是表面現(xiàn)象，實際情況是村莊不僅在支撐著農(nóng)民的進城，而且村莊中仍然有著眾多農(nóng)戶家庭。村莊規(guī)劃時，不要因為貌似空心村而規(guī)劃拆除合并。繼續(xù)保留村莊，可讓農(nóng)民有農(nóng)村這個進城基地和進城失敗的退路。再過二三十年，農(nóng)民城市化完成了，村莊格局大體已定，再來進行村莊規(guī)劃和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，效果會更顯著。

三、關(guān)于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的問題

《建議》第二十七條提出：“落實第二輪土地承包到期后再延長三十年政策，加快培育農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會化服務(wù)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接?！蔽磥硪粋€時期的中國農(nóng)業(yè)怎么搞，確實有深入討論的必要。當(dāng)前中國農(nóng)戶數(shù)量仍然超過2 億，戶均耕地不超過10 畝。雖然中國已有超過35%的承包地發(fā)生了流轉(zhuǎn)，但2/3 以上的流轉(zhuǎn)發(fā)生在村莊內(nèi)兄弟鄰里之間，真正流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營主體的承包地面積不超過耕地總面積的10%。這種格局在未來相當(dāng)長一個時期還會保持，原因有兩個方面。一是當(dāng)前中國農(nóng)村普遍存在“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計模式，農(nóng)村缺少城市就業(yè)機會的中老年農(nóng)民仍然留村種田，農(nóng)業(yè)經(jīng)營不僅為農(nóng)戶家庭提供了收入機會，而且為缺少城市就業(yè)機會的農(nóng)村中老年人提供了農(nóng)業(yè)就業(yè)機會。在未來相當(dāng)長一個時期內(nèi)，仍然會有數(shù)以億計的農(nóng)戶家庭要依托土地收入和農(nóng)業(yè)就業(yè)，農(nóng)戶并不愿意將土地長期流轉(zhuǎn)出去。二是進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)模經(jīng)營主體普遍因為農(nóng)業(yè)效益較低、農(nóng)地地塊分散、地權(quán)分散、地租成本居高不下，所以缺少進入農(nóng)業(yè)的積極性。

當(dāng)前中國絕大多數(shù)耕地仍然由農(nóng)戶家庭中的中老年農(nóng)民耕種。此外，有部分青壯年農(nóng)民因為不能或不愿進城而留村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們積極擴大生產(chǎn)規(guī)模，想方設(shè)法從農(nóng)村中增加獲利機會。因此可能獲得不低于外出務(wù)工的收入，這樣的青壯年農(nóng)民就是當(dāng)前中國農(nóng)村普遍存在的自生自發(fā)的“中堅農(nóng)民”。其占比一般只有農(nóng)戶總數(shù)的10%，但卻十分重要。他們往往耕種適度規(guī)模的土地，提供農(nóng)機服務(wù)，傳播農(nóng)業(yè)技術(shù)。很多村干部也來自“中堅農(nóng)民”。如果以“中堅農(nóng)民”為基礎(chǔ)來培育家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社，就容易事半功倍。

無論是老人農(nóng)業(yè)還是中堅農(nóng)民，他們都主要從事傳統(tǒng)的大田種植，獲得低風(fēng)險低收益的一般農(nóng)業(yè)利潤，甚至主要利潤來自他們的勞動工資。老人農(nóng)業(yè)中普遍存在農(nóng)業(yè)收入不足以支付勞動報酬的情況。因此傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為全國絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭提供了農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)業(yè)就業(yè)。

當(dāng)前農(nóng)村存在的問題是，越來越多農(nóng)民進城，甚至越來越多農(nóng)戶全家進城，承包土地農(nóng)戶與經(jīng)營土地農(nóng)戶發(fā)生了分離。因為農(nóng)業(yè)利潤很低，土地租金不高，有土地承包權(quán)的進城農(nóng)戶絕對不愿意將自己的承包地長期流轉(zhuǎn)出去，而失去自己進城失敗時的返鄉(xiāng)退路。經(jīng)營土地農(nóng)戶的土地規(guī)模適度，卻可能面對地塊分散、地權(quán)分散，土地?zé)o法整合從而難以有效耕種的問題。比如，一個家庭農(nóng)場經(jīng)營100 畝土地，卻可能分為幾十塊，分散在村莊東南西北不同方位。且因為土地流轉(zhuǎn)缺少穩(wěn)定預(yù)期，規(guī)模經(jīng)營戶也不可能在流入土地上建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，結(jié)果就是種地成本大幅度上升，土地難以耕種。

第二輪土地承包到期后再延長30 年，要防止進一步固化當(dāng)前農(nóng)村地權(quán)分散和地塊分散的格局，否則，可能導(dǎo)致要么規(guī)模經(jīng)營主體無法種田，要么“中堅農(nóng)民”和一般小農(nóng)戶也難以通過耕地連片來有效利用機械、灌溉的便利。也就是說，未來一個時期，農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)方面是解決地難種的問題，解決地權(quán)分散和地塊分散的問題，而不是抽象、泛泛而論的“小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接”的問題。

四、關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的問題

《建議》第二十七條提出：“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，積極探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度?！鞭r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市[3]，起因是在《土地管理法》出臺前，全國農(nóng)村都存在將農(nóng)地用于建設(shè)目標(biāo)的問題。這些土地實際上也用于二三產(chǎn)業(yè)用途，是農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地。而按后來出臺的《土地管理法》，任何單位和個人進行建設(shè)，必須使用國有土地，而使用農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地就是不合法的，這就變成一項歷史遺留問題。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要來自20 世紀(jì)70 年代以后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)占地。到20 世紀(jì)末，全國絕大多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)閉，之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地很快便恢復(fù)為農(nóng)地。相對來講，東部沿海地區(qū)因為承接世界制造業(yè)轉(zhuǎn)移，而將之前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地變成了招商引資的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，從而在集體土地上建設(shè)了大量的二三產(chǎn)業(yè)，形成了歷史遺留問題。如何解決歷史遺留問題，是東部沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村一直呼吁集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主要原因。

比較有趣的是，很快就有學(xué)者認為，如果集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，就可以“顯化”農(nóng)村土地價值，為農(nóng)民增加收入，并且增強集體經(jīng)濟實力。甚至有人設(shè)想，因為中西部農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)量有限，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民宅基地算作經(jīng)營性建設(shè)用地，農(nóng)民退出的宅基地也可以作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，在農(nóng)村三項土地制度改革試點中表述為“打通三項農(nóng)村土地制度改革”。如果允許農(nóng)民宅基地入市，中國就可以有大概2 億畝農(nóng)村建設(shè)用地入市，即使按每畝100 萬元來計算，2 億畝就有200 萬億元，不僅可以大幅度增加農(nóng)民收入，而且可以為農(nóng)民進城提供強大的資金支持。

上述觀點當(dāng)然是不可能成立的，因為中國當(dāng)前土地城市化已近完成，根本就不需要這么多建設(shè)用地。更重要的是，即使城市建設(shè)需要土地，憑什么農(nóng)民宅基地就那么值錢？農(nóng)民都是用不便于耕種的荒地坡地建房，耕地租金每畝每年才幾百元，按5%利率水平反推耕地價值才幾千元，宅基地憑什么就可以值100 萬元？而建設(shè)用地憑什么就可以值幾百萬元？

建設(shè)用地值錢，是因為在土地上進行二三產(chǎn)業(yè)建設(shè)，土地上附著了大量非農(nóng)使用的增值收益，前提則是土地被城市規(guī)劃進去，成為城市建設(shè)的一部分，只有特定區(qū)域的土地才會被規(guī)劃進入建設(shè)項目，才具有建設(shè)效益。沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村已經(jīng)成為沿海城市帶的有機組成部分，因此這些地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地具有很高的價值和強烈的入市需求。

從全國來講，因為土地不可以移動，中西部具有土地資源（包括農(nóng)民宅基地）的農(nóng)村，即使允許農(nóng)村集體土地入市，這些可以入市的集體土地上也很難進行建設(shè)，因此也就不可能無緣無故地產(chǎn)生出讓農(nóng)民一夜暴富的財富出來。

有人說，可以通過異地入市的辦法來讓中西部農(nóng)民也獲得集體建設(shè)用地入市的收益。異地入市就是將中西部不具備區(qū)位優(yōu)勢的建設(shè)用地移植到具備區(qū)位優(yōu)勢的城郊地區(qū)進行入市建設(shè)，從而獲得城市巨額土地非農(nóng)使用收益。問題是具有區(qū)位優(yōu)勢的城郊地區(qū)憑什么會讓中西部地區(qū)建設(shè)用地來異地入市？這個異地入市是試圖通過建設(shè)用地指標(biāo)來覆蓋城郊優(yōu)勢區(qū)位。問題是優(yōu)勢區(qū)位是有限的，可以異地入市的建設(shè)用地指標(biāo)卻是無限的，無限的指標(biāo)覆蓋有限的優(yōu)勢區(qū)位，具有優(yōu)勢區(qū)位地區(qū)的農(nóng)民可能會無限壓低異地入市指標(biāo)的價值，一直壓低到建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的成本價為止。也就是說，真正放開異地入市，不過是造就一批具備區(qū)位優(yōu)勢的城郊土地食利者而已，而絕對不可能讓具備區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村農(nóng)民一夜暴富。

指望通過集體建設(shè)用地入市來讓農(nóng)民獲得所謂財產(chǎn)性收入，本質(zhì)上是指望農(nóng)民通過建設(shè)用地入市來獲得土地非農(nóng)使用的租金，也就是“土地食利”?！巴恋厥忱笔羌纳?，問題是誰來出這個租金？由國家來出？由城市居民來出？無論誰來出，指望通過食利來讓八億多農(nóng)民致富，是絕對不可能的。

五、關(guān)于農(nóng)民土地承包權(quán)如何有償轉(zhuǎn)讓的問題

《建議》第二十七條提出：“保障進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。”農(nóng)民土地承包權(quán)該如何有償轉(zhuǎn)讓是個問題。當(dāng)前城市化進程中，農(nóng)民進城造成了有土地承包權(quán)的農(nóng)戶與實際經(jīng)營土地的農(nóng)戶的分離。如何整合土地權(quán)利，進而實現(xiàn)對地塊的整合，從而使土地經(jīng)營者可以有效經(jīng)營土地是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)營制度中所要面對的關(guān)鍵問題。

一般情況下，即使農(nóng)民進城了，不再耕種土地，他們也要保留土地承包權(quán)，僅僅將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，且農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)往往優(yōu)先采取短期無固定期限合同的方式，通過非正式方式流轉(zhuǎn)給親朋鄰里，一旦自己從城市返回，隨時可以種地。隨著越來越多農(nóng)民在城市安居扎根，也有越來越多農(nóng)民愿意以正式合同長期將土地流轉(zhuǎn)出去，因為正式合同的長期流轉(zhuǎn)一般會有較高的土地租金。

按道理講，已經(jīng)在城市安家落戶的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)讓渡出他們在農(nóng)村的土地權(quán)利。為了鼓勵農(nóng)戶安心進城落戶，國家規(guī)定，即使農(nóng)戶進城落戶也仍然可以享有土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。這樣一來，進城落戶農(nóng)民最多只愿意將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，而愿意保留土地承包權(quán)，因為土地承包權(quán)就意味著農(nóng)戶家庭仍然是村社集體成員，仍然可以在將來分享集體各種權(quán)利。

如果要讓農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，就必須要給農(nóng)戶遠高于流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的租金。根據(jù)武漢市郊區(qū)土地承包權(quán)退出試點的情況，農(nóng)民退出土地承包權(quán)一般要按土地征收來補償，而且武漢市郊農(nóng)村退出承包權(quán)農(nóng)戶普遍要求按失地農(nóng)民進行保障。顯然，武漢市郊農(nóng)村土地承包權(quán)退出試點的成效不顯著：第一，農(nóng)民要求失地保險，就說明農(nóng)民并沒有真正能在城市落戶安居；第二，按征地補償，每畝要補接近10 萬元，如此之高的補償使得收回承包權(quán)的集體不再可能從收回土地上獲利。當(dāng)前農(nóng)業(yè)利潤很薄，土地租金很低，以10 萬元一畝收回土地承包權(quán)，平均到每畝土地的財務(wù)成本每年要數(shù)千元，而當(dāng)前武漢市郊農(nóng)地租金僅數(shù)百元，相差一個數(shù)量級。

鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，目的是應(yīng)對當(dāng)前承包土地農(nóng)戶與經(jīng)營土地農(nóng)戶分離所產(chǎn)生出來的土地產(chǎn)權(quán)整合難題。只有村社集體有了更大權(quán)力，以及只有將已經(jīng)分給農(nóng)戶的權(quán)利（承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)）收回來，才能適應(yīng)新的生產(chǎn)力發(fā)展的需要（適度規(guī)模經(jīng)營、連片經(jīng)營），以及解決承包土地農(nóng)戶與經(jīng)營土地農(nóng)戶分離的矛盾。問題是一旦要轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓費用遠高于土地農(nóng)業(yè)用途的租金，轉(zhuǎn)讓出來的土地根本不可能再用于農(nóng)業(yè)用途了。

土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)本來都是從土地所有權(quán)凸顯出來，或者是制度設(shè)計出來的，現(xiàn)在土地權(quán)利設(shè)置越來越復(fù)雜，而土地上的利益卻十分有限，這樣的復(fù)雜土地制度設(shè)計就使得其實踐陷入困境。

土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的問題同樣適合進城落戶農(nóng)民的其他兩權(quán)，過于復(fù)雜的制度設(shè)計是造成當(dāng)前農(nóng)村土地制度困境的主要原因。在快速城市化的背景下，農(nóng)村土地制度需要真正創(chuàng)新。

六、關(guān)于脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的問題

《建議》第二十八條提出：“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接?！比绾斡行с暯幽?？鄉(xiāng)村振興是未來一個時期中國三農(nóng)工作的總抓手和總戰(zhàn)略，分為不同階段，在不同地區(qū)推進方式與策略也有不同。從全國來講，國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到2035 年要取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。到2050 年鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)[4]。從地區(qū)來看，東部沿海發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟條件好，工業(yè)化城市化發(fā)展快，農(nóng)村已經(jīng)融入沿海城市經(jīng)濟帶中，有望率先實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。中西部地區(qū)鄉(xiāng)村振興可能會落后于東部沿海發(fā)達地區(qū)，作為脫貧攻堅主戰(zhàn)場的高寒山區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興又可能滯后于一般中西部地區(qū)。雖然中國區(qū)域發(fā)展不平衡有可能緩解，卻在短時期內(nèi)不可能消除，因此，鄉(xiāng)村振興也必然有一個先后快慢的問題。

因此，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，必須立足于中西部地區(qū)實際，而不能好高騖遠，急于求成，不能直接照搬照抄東部沿海發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗，更不能將還需要經(jīng)過30 年奮斗才能實現(xiàn)的“強富美”目標(biāo)當(dāng)成當(dāng)下就要實現(xiàn)的目標(biāo)。

剛剛脫貧的地區(qū)，最主要的工作應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)性的工作，是鞏固和拓展脫貧攻堅成果。因為自然風(fēng)險、社會風(fēng)險和市場風(fēng)險，中西部脫貧地區(qū)必然還會產(chǎn)生新的貧困，地方政府要善于利用社會救助政策對特困戶進行政策兜底。剛剛脫貧地區(qū)之所以過去會發(fā)生普遍性貧困，主要還是因為基礎(chǔ)設(shè)施比較差，資源稟賦也比較差，基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療條件長期落后，地方政府應(yīng)當(dāng)通過完善基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供進入市場的基本準(zhǔn)入條件[5]。脫貧與致富的關(guān)鍵在于農(nóng)民進入市場中，從市場中獲得利益，同時通過市場為經(jīng)濟社會發(fā)展做出貢獻。

有了完善的基礎(chǔ)設(shè)施、良好的公共服務(wù)，農(nóng)民就可以真正有效地進入市場體系之中，脫貧地區(qū)就會有活力，鄉(xiāng)村振興也就是指日可待的事情了。

七、關(guān)于城市化地區(qū)如何高度集聚經(jīng)濟和人口的問題

《建議》第二十九條提出：“支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟和人口、保護基本農(nóng)田和生態(tài)空間”。這一條包括三層含義：第一，城市化地區(qū)包括城區(qū)、基本農(nóng)田和生態(tài)空間；第二，城區(qū)建設(shè)與基本農(nóng)田和生態(tài)空間保護要做到平衡；第三，城市（或城區(qū)）應(yīng)當(dāng)高度集聚經(jīng)濟和人口，當(dāng)然也可以高效集聚經(jīng)濟與人口。

《建議》第二十九條主題是：“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局?！薄督ㄗh》要求“立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局”。也就是說，城市化地區(qū)是三大空間格局之一。毫無疑問，城市化地區(qū)是當(dāng)前中國經(jīng)濟成長的絕對中心，是中國實現(xiàn)世紀(jì)目標(biāo)的絕對依托，是中華民族偉大復(fù)興的絕對前提。讓城市化地區(qū)依據(jù)其內(nèi)在空間利用規(guī)律來高度集聚經(jīng)濟和人口，最大限度地為生產(chǎn)力發(fā)展提供空間條件。城市是經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的中心，城市規(guī)劃與發(fā)展必須尊重其內(nèi)在規(guī)律，既不可以人為地搞攤大餅式的城市化，又不可以人為地將城市限制在過于緊張狹窄的空間里。正因為城市經(jīng)濟存在聚集效應(yīng)和規(guī)模效益，城市成為現(xiàn)代化的標(biāo)配，城市在相對有限空間聚集了大量經(jīng)濟和人口，形成了強大的經(jīng)濟能力和研發(fā)創(chuàng)新能力。有限城市空間里產(chǎn)生出遠遠超過鄉(xiāng)村空間的經(jīng)濟總量。

因此，理解“城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟和人口”，就有兩層含義：一是城市化地區(qū)應(yīng)當(dāng)高效集聚經(jīng)濟和人口，有些城市化地區(qū)，城市建設(shè)強度不夠，應(yīng)當(dāng)加強城市建設(shè)強度，不要隨意擴大城市空間，要保護城市化地區(qū)中的基本農(nóng)田和生態(tài)空間；二是在當(dāng)前中國正處在快速城市化進程時期，農(nóng)民正在大量進城，作為高效集聚經(jīng)濟和人口的城區(qū)空間應(yīng)當(dāng)相應(yīng)擴大，以容納更多城市人口和經(jīng)濟總量。

顯然，農(nóng)民進城以后，城市經(jīng)濟和人口容量及密度都是遠高于鄉(xiāng)村空間的。因此，只要農(nóng)民進城，從全國來講，經(jīng)濟和人口都在進一步集聚。又因為城市具有遠高于鄉(xiāng)村的經(jīng)濟和人口密度，就使得城市沒有必要為節(jié)約土地而非得造成經(jīng)濟人口過密，以至于影響城市效率。過于狹窄的城市空間無法容納足夠多的城市經(jīng)濟和人口總量，城市不能為經(jīng)濟生產(chǎn)和市民生活提供良好條件。在當(dāng)前快速城市化時期，不能人為限制城市空間擴張，尤其不能借保護土地來人為限制城市空間擴張。

有人主張在大城市周邊設(shè)立永久基本農(nóng)田，無論城市怎么發(fā)展都不能將農(nóng)田變成建設(shè)用地。問題是，城市擴張有自身的規(guī)律，城市規(guī)劃中如果遇到永久基本農(nóng)田就跳過去，城市規(guī)劃就會變成百衲衣。結(jié)果是基本農(nóng)田保留了，城市卻既不方便生產(chǎn)又不方便生活，城市效能大幅度下降。在城市發(fā)展最快也最需要合理規(guī)劃時，卻以保護基本農(nóng)田為由來限制城市合理規(guī)劃。

在當(dāng)前中國最快速城市化階段，土地保護應(yīng)當(dāng)服從和服務(wù)于城市化的大局，不能借口土地保護來限制城市合理空間布局。良好的高質(zhì)量的城市化是當(dāng)前中國避免中等收入陷阱的大局，城市化順利完成，城市高效集聚大量經(jīng)濟和人口，廣大鄉(xiāng)村空間也就騰退出來變成耕地，從而可以更好地保障農(nóng)產(chǎn)品供給。當(dāng)前中國（以及全世界幾乎所有國家）不缺土地，而是必須抓住百年一遇的發(fā)展機遇，繼續(xù)快速城市化，持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟。

八、關(guān)于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的問題

《建議》第三十一條提出：“加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)?！背擎?zhèn)老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、城中村改造（以下簡稱“三項改造”）一直是全國大中城市進行城市建設(shè)提檔升級的重點工作。這些改造不僅極大地提高了城市品質(zhì)，改善了市民居住質(zhì)量，而且實際上也改造出一大批坐地升值的百萬千萬富翁：城中村村民或老舊小區(qū)居民借改造獲得了數(shù)百萬元的補償。這樣來看，三項改造也許是百利而無一弊的好事，但這顯然是不可能的。那么，三項改造的問題在哪里呢？

我們先來看一個悖論現(xiàn)象。媒體報道，西安要在城市中心挖一個湖，然后湖邊商住樓盤就變成了湖景房，湖景房大幅升值，就創(chuàng)造出大量價值。雖然挖湖要拆遷，要花錢，湖景房升值卻可能補足挖湖花費且還有剩余。也就是說，挖湖不僅沒有損失財富，反而創(chuàng)造了新的財富。同樣也是媒體報道，武漢通過填湖來增加城市建設(shè)用地供給。城市寸土寸金，武漢填湖增加了建設(shè)用地，當(dāng)然也就增加了武漢市財富總量。問題在于，為何挖湖和填湖這樣兩種相反的行為都可以創(chuàng)造社會財富？

問題出在站位上。站在開發(fā)商角度，挖湖、填湖都可以創(chuàng)造出財富來。西安挖湖拆遷占地的花費，可以通過湖景房升值來補償。武漢填湖可以通過土地上建房出售來賺錢。站在市長層面，挖湖、填湖都要成本，雖然可以通過湖景房升值和填湖建房出售來補償成本以外仍然有余，湖景房升值卻沒有改變?nèi)胸敻豢偭?，建房出售則占有了全市有限的房市需求。從開發(fā)商層面看財務(wù)平衡的事情甚至賺錢的事情，從市長層面看卻可能完全不一定。

當(dāng)前全國大中城市正在推進的三項改造，首先要求做到的是財務(wù)平衡，即改造一個小區(qū)，資金投入與資金收入要能平衡，這就算是一個好的項目，就可以開展了。改造小區(qū)，在改造的小區(qū)上面建設(shè)新樓盤，新樓盤大幅度升值，且小區(qū)容積率也大幅度上升。所以，小區(qū)改造所創(chuàng)造的收益大于改造小區(qū)的投入。改造一個小區(qū)，提升了城市品質(zhì)，提高了市民生活質(zhì)量，造出了無數(shù)億萬動遷富人，還不要政府花錢，這種好事大家當(dāng)然都愿意做。

問題在于，這種好事還有另外一個敘述的層面，就是三項改造為了實現(xiàn)財務(wù)平衡，往往通過提高容積率以及主推商住樓來應(yīng)對。結(jié)果，一個城市主要商住市場都由三項改造項目所占，比如一個城市一年商住需求是200 萬平方米，而僅三項改造所推出來的商住面積就超過200 萬平方米，從而會出現(xiàn)嚴(yán)重的商住供給過剩。地方政府為了消化這個過剩，在三項改造時傾向利用國家開發(fā)銀行長期貸款進行現(xiàn)金補償，并刻意推高當(dāng)?shù)爻鞘蟹績r。高房價為三項改造實現(xiàn)財務(wù)平衡提供了保證，卻進一步大幅度提高了城市化成本。

另一個問題還在于，即使三項改造可以做到財務(wù)平衡，三項改造提供的商住供給擠占了之前正常的商住市場，而之前通過招拍掛獲得商住建設(shè)用地并開發(fā)出來的商住市場，正是地方政府獲得土地財政的主要來源。土地財政又是城市基礎(chǔ)設(shè)施的主要來源。也就是說，三項改造局部財務(wù)平衡是以地方政府喪失土地財政為前提的。從這個意義上講，三項改造的投入其實不過是地方政府失去的土地財政收入。地方政府沒有直接投入財政資金進行三項改造，卻因為三項改造而損失了本來應(yīng)有的土地財政收入。

三項改造造成舊城風(fēng)貌的喪失，讓城市生態(tài)的多樣性喪失，也讓進城農(nóng)民工失去了一個廉價的棲身場所，從而大幅度推高了城市成本。沒有經(jīng)濟持續(xù)增長，再高品質(zhì)的城市也是存續(xù)不下去的。因此，三項改造應(yīng)當(dāng)與城市發(fā)展階段相適應(yīng)，而不能急于求成。

九、關(guān)于農(nóng)村人口老齡化的積極應(yīng)對問題

《建議》第四十七條提出：“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”“發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老”。中國應(yīng)對人口老齡化的重點和難點都在農(nóng)村，原因有三個方面：第一，農(nóng)村老年人多，且農(nóng)村人口老齡化程度遠高于城市；第二，農(nóng)民家庭普遍存在家庭分離，年輕子女進城務(wù)工經(jīng)商，年老父母留守務(wù)農(nóng)；第三，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)都不如城市，醫(yī)療和基本養(yǎng)老設(shè)施更是遠不如城市。

不過，農(nóng)村也有應(yīng)對老齡化的顯著優(yōu)勢，具體有以下幾個方面。第一，農(nóng)村親近自然，四季分明、環(huán)境恬然，生活節(jié)奏相對平緩，適合老年人居住生活。第二，農(nóng)民都有自己的住房，有房前屋后的庭院可以發(fā)展庭院經(jīng)濟，在農(nóng)村就可以與土地結(jié)合起來。與土地結(jié)合起來不僅可以獲得經(jīng)濟收入，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了生命的意義和生活的節(jié)奏。第三，最重要的是，村莊是農(nóng)民世世代代生活的地方，是熟人社會，是自己人社會，所有人都是親朋鄰里，都有人情往來，也都知根知底。這個熟人社會信息是透明的，互惠也容易發(fā)生。第四，村莊也是落葉歸根、入土為安所在，村莊是家鄉(xiāng)，是鄉(xiāng)愁，是歸宿。

正是因此，當(dāng)前中國農(nóng)村，很多老年人即使子女已經(jīng)在城市安家，他們也不愿隨子女進城養(yǎng)老，而寧愿留守農(nóng)村，種點田，有點閑，過自由而逍遙的日子。我們在農(nóng)村調(diào)研，很多老年人說，60 歲以后感覺人生進入第二春了，生養(yǎng)死葬收親完配任務(wù)都已完成，老年夫妻只需要養(yǎng)活自己就好。只要身體健康，種點田，機械化條件下不用肩挑人扛，就可以完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，只要身體健康，具有勞動能力，留守農(nóng)村老年人的日子就可以是“神仙日子”。應(yīng)對農(nóng)村老齡化，那些仍然具有勞動能力的老年人不是負擔(dān)而是資源。

農(nóng)村中還有一些雖然不再參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)但生活自理沒有問題的老年人，這部分老年人生活狀況不會很好，卻也問題不大。

農(nóng)村留守老年人中真正有大問題的是喪失生活自理能力的失能老年人，即使子女在家，這些老年人也往往得不到充分照料，若子女進城了，久病床前無孝子，老年人也會覺得自己生活不能自理，需要子女照料，拖累了子女。這些老年人的生活質(zhì)量就可能大幅度下降，想不開時還會自殺。雖然失能老年人數(shù)量很少，自殺老年人更是極少數(shù)，但是農(nóng)村老年人非正常死亡所產(chǎn)生的震動會極大影響農(nóng)村老年人的心理，也會產(chǎn)生嚴(yán)重輿情。

實際上，農(nóng)村老年人中真正生活不能自理的只占很小比重，可能每100 位老年人中只有約10位老年人生活不能完全自理。因此，從理論上講，發(fā)展互助養(yǎng)老可以解決大部分生活不能自理老年人的基本照料問題。具體地，通過時間銀行，由低齡健康老年人為高齡生活不能自理老年人提供服務(wù)，主要服務(wù)包括日間照料、送餐等。甚至可以在村莊建立小規(guī)?；ブB(yǎng)老中心，國家支持通過時間銀行、志愿服務(wù)以及低償服務(wù)來為失能老年人提供照料。國家財力主要用于建設(shè)失能老年人照料中心，以及設(shè)立公益崗動員村莊低齡老年人為高齡老年人提供服務(wù)，并通過制度和資金投入來支持農(nóng)村互助養(yǎng)老。

農(nóng)村發(fā)展互助養(yǎng)老具有顯著優(yōu)勢：第一，農(nóng)村有大量低齡老年人，他們有參加互助養(yǎng)老的意愿，若能提供部分公益崗位，這些低齡老年人就會更加積極主動；第二，因為是熟人社會，在村莊中發(fā)展互助養(yǎng)老，就為時間銀行的運行提供了最好的社會基礎(chǔ)條件；第三，農(nóng)村老年人有大量閑暇時間，可以通過建老年人活動中心，成立老年人協(xié)會，組織老年人開展文體活動，進一步增加農(nóng)村社會資本。

在村莊范圍，在存在著大量低齡老年人有大量閑暇時間的情況下，國家通過一定資金投入以及精巧制度設(shè)計，完全可能形成一個良性的村莊互助養(yǎng)老機制。一旦村莊互助養(yǎng)老可以普及，農(nóng)村就可能成為中國應(yīng)對人口老齡化的主陣地。