李 瑩

(福州理工學(xué)院 應(yīng)用工程與科學(xué)學(xué)院，福州 350001)

一、集體土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估的工作重點(diǎn)

(一)準(zhǔn)備工作

以《農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》(GB/T 28405-2012)、《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》(GB/T 28406-2012)和《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村集體土地價(jià)格評(píng)估技術(shù)指引〉的通知》(中估協(xié)發(fā)〔2020〕16號(hào))為依據(jù)，參考《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》(GB/T 18507-2014)和《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》(GB/T 18508-2014)的技術(shù)要點(diǎn)，可知集體土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估涉及農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估(集體產(chǎn)權(quán)部分)和集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估這兩大任務(wù)，每類任務(wù)分別包括工作準(zhǔn)備、材料收集與整理、土地定級(jí)和基準(zhǔn)地價(jià)估算等4個(gè)階段的工作，每個(gè)階段的工作內(nèi)容又紛繁復(fù)雜(以“因素法”定級(jí)的級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估為例，詳見圖1至圖4)，均需要協(xié)調(diào)各方關(guān)系，并且基礎(chǔ)數(shù)據(jù)計(jì)算量極大?；诖?，在集體土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估業(yè)務(wù)開展之初，就必須從技術(shù)要點(diǎn)(含技術(shù)流程)、工作方案、任務(wù)分配、組織構(gòu)建、制度制定、經(jīng)費(fèi)安排、資料清單擬定和基礎(chǔ)表格制定等方面做好充分準(zhǔn)備，進(jìn)行全局考慮和系統(tǒng)部署，以便提高工作的緊湊度和科學(xué)性。從時(shí)間上來看，評(píng)估準(zhǔn)備是集體土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估的起點(diǎn)，對(duì)工作的完成起到思路梳理、任務(wù)分解、依據(jù)構(gòu)建等作用，特別是評(píng)估思路和方法的選擇直接決定后續(xù)工作的數(shù)量和質(zhì)量。因此，必須作為工作重點(diǎn)并予以深度關(guān)注。

圖1 工作準(zhǔn)備階段的工作內(nèi)容

圖2 資料收集與整理階段的工作流程

圖3 集體土地定級(jí)階段(因素法)的技術(shù)路線

圖4 集體土地級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)估算的技術(shù)路線

(二) 外業(yè)調(diào)查

評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性在很大程度上依賴

于基礎(chǔ)資料的完整性、代表性和可靠性。以級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)為出發(fā)點(diǎn)，在集體土地定級(jí)階段需要的基礎(chǔ)資料有：(1)集體土地自然屬性方面的資料，如氣候、水文、土壤、地形地貌等；(2)集體土地利用方面的統(tǒng)計(jì)資料，如種植農(nóng)作物的面積、單產(chǎn)、總產(chǎn)等；(3)集體土地社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的資料，如灌溉條件、排水條件、人均耕地等，以及集體土地區(qū)位方面的資料，如中心城市影響度、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)影響度、道路通達(dá)度和對(duì)外交通便利度等；(4)土地行政管理方面的資料，如土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等。此外，還涉及道路交通規(guī)劃資料、土壤普查資料、自然災(zāi)害易發(fā)點(diǎn)資料等[1]。這些資料大多由相關(guān)行政管理部門掌握，并非作業(yè)團(tuán)隊(duì)的一手資料，作業(yè)過程中通常需要進(jìn)行全面審查和現(xiàn)場(chǎng)核對(duì)，否則工作的可操作性和科學(xué)性就會(huì)面臨挑戰(zhàn)。在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算階段，樣點(diǎn)地價(jià)平均法的工作“原料”就是“樣點(diǎn)資料”，而定級(jí)指數(shù)模型法是對(duì)樣點(diǎn)地價(jià)平均法的補(bǔ)充。兩種方法的過程和結(jié)果都完全依賴于樣點(diǎn)地價(jià)水平的測(cè)算，而樣點(diǎn)地價(jià)測(cè)算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)必須通過外業(yè)調(diào)查現(xiàn)場(chǎng)獲得和實(shí)地驗(yàn)證?？梢?，外業(yè)調(diào)查為集體土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估業(yè)務(wù)提供原始材料，對(duì)級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算具有重要影響。

(三) 評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算過程中，土地定級(jí)是價(jià)格測(cè)算的基礎(chǔ)?！掇r(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》(GB/T 28405-2012)中明確的定級(jí)方法有樣地法、修正法和因素法這3種類型。由于集體土地流轉(zhuǎn)尚處于改革試點(diǎn)階段[2]，無論是集體建設(shè)用地還是農(nóng)用地都缺乏流轉(zhuǎn)的技術(shù)指導(dǎo)性文件[3]，各地集體土地流轉(zhuǎn)案例非常少，且大多屬于隱形市場(chǎng)交易，導(dǎo)致樣地法在集體土地定級(jí)過程中的應(yīng)用受到了限制。此外，土地利用是一個(gè)開放的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，由于估價(jià)期日的差異，集體土地分等單元很難與定級(jí)單元相一致，所以修正法的應(yīng)用存在困難?；诖?，在進(jìn)行集體土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估時(shí)，通常選擇前兩者之外的因素法。因素法是通過對(duì)影響集體土地價(jià)值的自然屬性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和區(qū)位條件的綜合分析，確定因素因子體系及影響權(quán)重，計(jì)算定級(jí)單元總分值，并以此為依據(jù)客觀評(píng)定集體土地級(jí)別的方法。應(yīng)用該方法進(jìn)行土地定級(jí)完全依賴于評(píng)價(jià)因素的選擇和各因素(子)權(quán)重的確定，因此該項(xiàng)工作對(duì)于提高集體土地級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估成果的質(zhì)量具有決定性的作用。

(四) 地價(jià)測(cè)算

級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)是集體土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估的最終成果，具體涉及樣點(diǎn)地價(jià)測(cè)算和級(jí)別均價(jià)確定兩個(gè)方面。在進(jìn)行地價(jià)測(cè)算時(shí)，方法的選擇、測(cè)算的程序、參數(shù)的選取，都對(duì)評(píng)估工作產(chǎn)生直接的影響。就樣點(diǎn)地價(jià)測(cè)算而言，在對(duì)同一宗土地進(jìn)行價(jià)值評(píng)估時(shí)，收益價(jià)格(收益還原法的測(cè)算結(jié)果)傾向于最高買價(jià)，積算價(jià)格(成本逼近法的測(cè)算結(jié)果)傾向于最低賣價(jià)，比準(zhǔn)價(jià)格(市場(chǎng)比較法的計(jì)算結(jié)果)傾向于成交價(jià)格。在交易市場(chǎng)不景氣且不考慮經(jīng)濟(jì)折舊時(shí)，計(jì)算價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于比準(zhǔn)價(jià)格或收益價(jià)格；相反，如果交易市場(chǎng)存在泡沫的情況，成本逼近法的計(jì)算結(jié)果低于市場(chǎng)比較法的計(jì)算結(jié)果。即便是同一宗地采用同一估價(jià)方法進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，也會(huì)呈現(xiàn)出參數(shù)選取差之毫厘而評(píng)估結(jié)果謬之千里的狀態(tài)。以收益還原法中還原率的取值為例，若宗地的年客觀純收益為2萬元，收益年限為30年，當(dāng)還原率分別為5%、6%、8%和10%時(shí)，其收益價(jià)格則分別為30.75萬元、27.53萬元、22.52萬元和18.85萬元；差額部分分別如圖5中各曲線與坐標(biāo)軸圍成的圖形面積差異部分所示。年客觀純收益越大、收益年限越長(zhǎng)，還原率差異帶來的收益價(jià)格差值越大。此外，當(dāng)級(jí)別平均價(jià)格確定時(shí)，簡(jiǎn)單算術(shù)平均法、加權(quán)平均法、中位數(shù)法、眾數(shù)法等不同方法的計(jì)算結(jié)果差異也是顯而易見的，不再贅述。

圖5 土地還原率的重要性示意圖(以年客觀純收益A=2萬元，收益年限n=30年為例。)

限于篇幅，文章雖然僅深入分析了集體土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估的4個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，但其他未被提及的工作內(nèi)容對(duì)集體土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估工作而言同樣是不可或缺的，它們共同構(gòu)成了集體土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估體系，均應(yīng)被審慎對(duì)待。

二、集體土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估的技術(shù)難點(diǎn)

(一) 地價(jià)評(píng)估范圍難以確定

明確工作范圍是所有地價(jià)評(píng)估業(yè)務(wù)中的首要任務(wù)之一。與城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估相比，集體土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估在此項(xiàng)工作中存在實(shí)際困難。城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估的依據(jù)已經(jīng)比較完善，甚至各地的技術(shù)要求中對(duì)工作范圍都有明確規(guī)定，比如福建省自然資源廳《關(guān)于開展2019年度自然資源評(píng)價(jià)評(píng)估工作的通知》(閩自然資發(fā)〔2019〕177號(hào))。從理論上說，農(nóng)用地的評(píng)估范圍比較容易確定，因?yàn)椤掇r(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》(GB/T 28405-2012)和《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》(GB/T 28406-2012)對(duì)農(nóng)用地的類型都有明確界定，但在實(shí)際工作中缺乏可操作性，集中表現(xiàn)在耕地、園地、林地、草地等細(xì)分二級(jí)用地類型價(jià)值評(píng)估涉及的專業(yè)知識(shí)跨度大、基礎(chǔ)工作差異大以及估價(jià)成果可比性差等，將這些細(xì)分用地類型基準(zhǔn)地價(jià)綜合為“農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)”合并作業(yè)，缺乏合理性和可行性。集體建設(shè)用地評(píng)估缺乏地方性的技術(shù)指導(dǎo)，集體土地大多分布于城市總體規(guī)劃以外的區(qū)域，從理論上講，評(píng)估范圍是“多規(guī)合一”的結(jié)果，但在實(shí)際工作中通常因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃資料陳舊、權(quán)威性不足，國(guó)土空間規(guī)劃尚未完成，以及土地利用總體規(guī)劃的穩(wěn)定性較差等緣故，致使集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的評(píng)估范圍確定存在困難。

(二) 級(jí)別界限描述難以精準(zhǔn)

由于農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估的相關(guān)指導(dǎo)性文件未對(duì)級(jí)別范圍的描述進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，在實(shí)際工作中作業(yè)單位通常不進(jìn)行農(nóng)用地級(jí)別界限描述，故此處所言的“級(jí)別界限描述難以精準(zhǔn)”特指集體建設(shè)用地。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村集體土地價(jià)格評(píng)估技術(shù)指引〉的通知》(中估協(xié)發(fā)〔2020〕16號(hào))，在進(jìn)行集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估時(shí)，除了考慮城鎮(zhèn)建設(shè)用地和集體建設(shè)用地差異之外，還應(yīng)遵循《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》(GB/T 18507-2014)的相關(guān)規(guī)定。按照《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》(GB/T 18507-2014)的規(guī)定，當(dāng)級(jí)別界限確定時(shí)，應(yīng)當(dāng)保持自然地塊和宗地的完整性，邊界盡量采用具有地域突變特征的自然界線及人工界線。實(shí)踐中，集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)國(guó)有土地相比在開發(fā)程度、地籍資料的完善程度、基礎(chǔ)圖件的要素完備程度等方面有著明顯差距(如路網(wǎng)不健全、各類自然地物的命名缺失等)，使得級(jí)別界限的文字描述變得十分困難。

(三) 基礎(chǔ)資料獲取知易行難

首先，自然資源部門的業(yè)務(wù)類型繁多，且大多通過招標(biāo)方式發(fā)包給不同的作業(yè)單位，導(dǎo)致各項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性較差，僅基礎(chǔ)資料收集就會(huì)產(chǎn)生大量的重復(fù)工作，從而嚴(yán)重削減了各行政部門對(duì)此項(xiàng)工作的支持力度；其次，在外業(yè)工作中，由于集體土地地域面積廣，承包單位通常缺乏“地方”群眾基礎(chǔ)，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)卮迕竦呐浜蠠崆椋蛔詈?，土地評(píng)估項(xiàng)目的專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，被訪談對(duì)象對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估的理解存在困難，導(dǎo)致外業(yè)調(diào)查成果的可用性差，工作的反復(fù)性極強(qiáng)。

(四) 評(píng)估方法選擇困難

各類規(guī)程都給出了常用的地價(jià)評(píng)估方法，且地價(jià)評(píng)估方法從原理上講沒有所有權(quán)的差異之分，但各方法都有其獨(dú)特的適用對(duì)象和使用條件[4]。由于城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)已經(jīng)比較成熟，在估價(jià)方法的選用上自由空間比較大且科學(xué)性值得信賴。但是，存在集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未完全建立、交易行為具有隱蔽性和偶然性、相應(yīng)的地價(jià)體系尚未健全等問題，在地價(jià)評(píng)估方法的選擇上存在極大的局限性。

(五) 參數(shù)選取有失依據(jù)

在集體土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)價(jià)過程中，參數(shù)選取的重要性前文已經(jīng)詳細(xì)陳述，但在實(shí)際選取時(shí)存在較大困難，主要表現(xiàn)為依據(jù)不足。以“價(jià)值構(gòu)成”為例，集體土地中農(nóng)用地價(jià)值至少應(yīng)該包含其基于自然生產(chǎn)功能、社會(huì)保障功能的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和土地發(fā)展權(quán)價(jià)值兩個(gè)部分[5]，而實(shí)際工作中，若同時(shí)考慮農(nóng)用地的自然生產(chǎn)功能價(jià)值和就業(yè)保障功能價(jià)值，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值通常表現(xiàn)為收支平衡，甚至為負(fù)，但分別計(jì)算又缺乏價(jià)值剝離依據(jù)，而且有關(guān)土地發(fā)展權(quán)價(jià)值的確定也沒有明確的指導(dǎo)文件。

三、集體土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估的重點(diǎn)難點(diǎn)應(yīng)對(duì)措施

(一) 成立有力的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)

由于基準(zhǔn)地價(jià)的制定和公布是政府行為，測(cè)算工作從前期的基礎(chǔ)資料收集到后期的成果認(rèn)證涉及多部門的聯(lián)動(dòng)作業(yè)，行政管理關(guān)系復(fù)雜，作業(yè)單位在協(xié)調(diào)這些關(guān)系時(shí)通常表現(xiàn)出“人微言輕”的乏力感。因此，在進(jìn)行集體土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估時(shí)，需要成立由政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，以自然資源管理部門為主，由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象、財(cái)政、建設(shè)、統(tǒng)計(jì)、稅務(wù)、交通、環(huán)保、文體、衛(wèi)健、開發(fā)區(qū)管委會(huì)、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等相關(guān)部門組成的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)各部門的工作協(xié)調(diào)、通報(bào)并對(duì)各階段的工作進(jìn)展情況提出意見和建議。

(二) 組建專業(yè)的作業(yè)隊(duì)伍

估價(jià)機(jī)構(gòu)作為典型的服務(wù)企業(yè)，其產(chǎn)品質(zhì)量的高低往往取決于服務(wù)團(tuán)隊(duì)的綜合素質(zhì)。從嚴(yán)格把握估價(jià)技術(shù)要領(lǐng)、有力控制估價(jià)重點(diǎn)環(huán)節(jié)、有效解決估價(jià)技術(shù)難點(diǎn)的要求出發(fā)，集體土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估的作業(yè)隊(duì)伍至少要涵蓋3類專業(yè)人員：(1)理論扎實(shí)的技術(shù)研究人員，專門用于技術(shù)領(lǐng)域的攻難克艱；(2)經(jīng)驗(yàn)豐富的一線估價(jià)人員，集中完成作業(yè)方案的具體落實(shí)；(3)能力出眾的商務(wù)管理人員，系統(tǒng)籌劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的安排和工作進(jìn)度的把控。當(dāng)然，出色的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)是作業(yè)隊(duì)伍構(gòu)建的前提。整體而言，具有優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)、出色成員、嚴(yán)明紀(jì)律的作業(yè)團(tuán)隊(duì)，通常具有較強(qiáng)的項(xiàng)目控制能力和應(yīng)變能力，是工作得以順利開展、成果得到認(rèn)可的基礎(chǔ)條件。

(三) 選擇適宜的工作方法

根據(jù)評(píng)估范圍土地市場(chǎng)特點(diǎn)，選擇具有針對(duì)性的評(píng)估方法和構(gòu)建具有地方特色的評(píng)估體系是技術(shù)方面的基本要求，也是解決技術(shù)難點(diǎn)的基本思路。從表面上看，隨著土地制度改革的深化，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地允許與國(guó)有建設(shè)用地一樣，同等入市、同權(quán)同價(jià)，對(duì)于宅基地也鼓勵(lì)有償退出、有償使用，集體建設(shè)用地在進(jìn)行地價(jià)評(píng)估時(shí)，估價(jià)方法宜采用市場(chǎng)比較法、收益還原法等常用方法，但在實(shí)際方法選擇時(shí)，必須重視政策效益的滯后性，充分考慮集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不完善、所有權(quán)差異對(duì)地價(jià)水平的影響以及集體土地價(jià)值構(gòu)成等問題。在工作方法方式方面，根據(jù)作業(yè)團(tuán)隊(duì)實(shí)力、地方群眾基礎(chǔ)和工作的階段性特點(diǎn)，“因人制宜、因時(shí)制宜”地靈活應(yīng)用各類方法，厘清工作思路，應(yīng)用走訪、邀訪、會(huì)議等多樣化的工作方式[6]。

(四) 構(gòu)建科學(xué)的評(píng)價(jià)體系

參考各類規(guī)程，綜合選取對(duì)集體土地定級(jí)產(chǎn)生顯著作用的因素因子。以集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估為例，在因素選擇和確定過程中，雖然集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地在土地質(zhì)量、價(jià)格影響因素、影響規(guī)律和土地利用特征等方面具有較大的相似性，但應(yīng)考慮集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地在土地分布特點(diǎn)上有著較大的差別，因此，在選擇土地定級(jí)因素因子時(shí)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮兩者的差異。在農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估時(shí)，必須重點(diǎn)考量自然要素在因素因子體系中的地位。

(五) 選取合理的估價(jià)參數(shù)

在進(jìn)行土地估價(jià)參數(shù)選取時(shí)，應(yīng)盡可能量化集體土地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)的差異。有基本公式可直接套用的，則直接代入公式計(jì)算，如使用年限的差異可以采用市場(chǎng)比較法中的年期修正系數(shù)計(jì)算公式進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)算；沒有現(xiàn)成公式時(shí)，盡可能通過市場(chǎng)調(diào)查和模型構(gòu)建進(jìn)行估計(jì)。前兩種方式均不適用時(shí)，采用特爾菲法(專家調(diào)查法)等多人決策模型進(jìn)行計(jì)算，以避免主觀判斷偏差對(duì)評(píng)估結(jié)果的客觀性產(chǎn)生影響。

總之，在集體土地基準(zhǔn)地價(jià)確定時(shí)，必須關(guān)注地域差異、用途差異、權(quán)屬差異，做好各地區(qū)、各用途、不同產(chǎn)權(quán)狀態(tài)下集體土地基準(zhǔn)地價(jià)的銜接。站在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場(chǎng)的高度，通過測(cè)算合理確定城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)、集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)、征地補(bǔ)償區(qū)片價(jià)、農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)的價(jià)格差值。