張運書，周 正

(安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠233030)

近年來，關于“土地拋荒”“土地撂荒”的事件屢屢見諸報端。2021年1月20日，新華每日電訊發(fā)表了題為《村里拋荒的地真不少》的報道，對土地拋荒的總體狀況與主要特點進行介紹[1]。此外，各地方土地拋荒情況與解決對策也有媒體予以關注。法制網2020年12月23日發(fā)表了題為《廣東茂名市人大專題調研拋荒耕地復耕情況》的報道，新聞中提到“省、市人大代表紛紛建議，要在摸清棄耕拋荒耕地底數(shù)的基礎上，堅持分類施策，強力攻堅滅荒復耕、發(fā)展生產工作”[2]。央視網2020年8月20日發(fā)表題為《〈守住耕地保護紅線 筑牢國家糧食安全〉昔日拋荒地變廢為寶今朝變良田》的報道，新聞中介紹了安徽合肥蜀山區(qū)的小廟鎮(zhèn)通過土地經營權流轉，引入農業(yè)投資公司，改善當?shù)剞r業(yè)基礎設施建設，從而解決土地拋荒問題的事例[3]。此外，湖南、江西、浙江等地的地方新聞網站也對當?shù)亟鉀Q土地拋荒的措施進行了報道。在對上述報道進行分析的時候，發(fā)現(xiàn)利用土地經營權流轉將拋荒土地經營權流轉出去是各個地方的普遍做法，但是關于該做法的理論恰當性卻并未進行說明。本文將在分析農民、農業(yè)和農村現(xiàn)狀的基礎上，闡述利用土地經營權流轉解決土地拋荒問題的理論必要性，并結合現(xiàn)有土地經營權流轉機制的不足說明在已經允許土地經營權流轉的情況下土地拋荒事件仍然時有發(fā)生的原因，試圖對此提出解決對策。

一、對土地拋荒問題的田野調查

農業(yè)是一個具有地域性特點的產業(yè)，各地迥異的自然與人文因素都在影響著土地拋荒問題的發(fā)生。雖然有各地關于土地拋荒問題發(fā)生原因與解決對策的報道可供參考，但是為研究土地拋荒問題發(fā)生的現(xiàn)實基礎，對發(fā)生土地拋荒的區(qū)域進行田野調查仍然是必要之舉。本文將在參考對壽縣S村“農民、農業(yè)、農村”問題現(xiàn)狀的調查結果基礎上，對土地拋荒問題的發(fā)生原因和解決對策進行思考。

(一)對農民結構的調查結果

農民是鄉(xiāng)村振興的主體，但是并非所有農民都有意愿和能力參與到農業(yè)生產中來。在本次調查中，依據(jù)是否有意愿參與農業(yè)生產和是否有能力參與農業(yè)生產兩個維度，可以將農民大致分為4組，結果如表1所示。

表1 農民結構統(tǒng)計表

第1組為有能力且有意愿從事農業(yè)生產的農民。該組成員的就業(yè)形式為“半工半農”，即農民在農閑時外出務工，農忙時回鄉(xiāng)從事農業(yè)生產。該組成員的年齡略微偏大，為農村的主要勞動力。

第2組為有能力但是無意愿從事農業(yè)生產的農民。該組成員的就業(yè)形式表現(xiàn)為放棄農業(yè)生產，從事非農業(yè)生產以獲取收入。該組成員的年齡較為年輕，一般系第1組人員的晚輩。

第3組為無能力但有意愿從事農業(yè)生產的人員。該組成員一般由于年齡較大，無能力從事重體力農業(yè)勞動，且無用人企業(yè)愿意招聘，實際為農業(yè)退休人員。該組人員一般系第1組人員的長輩，一般從事簡單的田間管理，為第1組人員和第2組人員減輕負擔。

第4組為無能力且無意愿從事農業(yè)生產的人員。該組成員一般系未成年人或正在接受脫產教育的人員，雖然生活在農村，但是較少從事農業(yè)生產且無意愿從事農業(yè)生產。

(二)對影響農業(yè)生產積極性因素的調查結果

農業(yè)效益問題是影響農業(yè)生產積極性的最大問題。即雖然農業(yè)單位畝產收入尚可，但是由于農戶擁有的田地數(shù)量較少，規(guī)模效益差，農業(yè)生產總收入無法與務工收入相匹配。

被調查區(qū)域內的農作物主要是冬小麥和水稻，由于區(qū)域內冬小麥拋荒情況更為嚴重，故以冬小麥為例對農業(yè)效益問題進行分析。在調查中，筆者對種植一季冬小麥所需的農業(yè)資料及其他投入進行了統(tǒng)計，如表2所示。

表2 冬小麥畝均種植成本 單位：之/畝

為平抑農產品市場價格波動，國家對冬小麥實行小麥托市收購制度。即由中國儲備糧管理集團有限公司實行最低收購價制度，按照安徽省農業(yè)農村廳的數(shù)據(jù)，2020年產小麥最低收購價如表3所示。

表3 冬小麥最低收購價統(tǒng)計表 單位：元/斤

若按照年平均小麥畝產700斤計算，則畝產收益和利潤如表4所示。

表4 冬小麥畝均收益與利潤統(tǒng)計表 單位：元

從上表來看，畝產小麥的收益較為理想。但是冬小麥種植期間拋荒問題仍然屢屢發(fā)生，經調查，導致這種結果的原因如下：

第一，調查區(qū)域內家庭戶均田地數(shù)量在10—15畝之間，雖然單畝收益較為理想，但是戶均擁有土地面積較少，規(guī)模效益差，一季冬小麥種植總收入少。

第二，上述畝均種植成本未將人工成本計算在內。若不考慮平時的田間管理，種植一季小麥大約需要10—15天。在壽縣地區(qū)農民工工地日均收入為150—200元，若將人工成本計算在內，冬小麥的利潤空間會被繼續(xù)壓縮。

第三，冬小麥的生產時長為7個月左右，在這段時間內需要不斷進行田間管理，若在農村沒有閑置勞動力進行輔助，種植冬小麥的成本將高于收益，從而使種植冬小麥的農民產生虧損。

(三)對農村集體經濟狀況的調查

我國農村集體經濟組織實行的是以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。這種由農戶家庭構成基本生產單位的農業(yè)經營體制雖然與小農經濟存在質的差異，卻存在與小農經濟相同的諸多不足。如組織化程度低，抗自然災害和市場風險能力差，與其他產業(yè)關聯(lián)程度低、商品率低、勞動生產率低。比較收益低等問題，需要與目標區(qū)域內集體經濟聯(lián)動，以彌補自身的缺陷。該經營模式的缺陷需要村集體進行彌補，但是在本次調查的區(qū)域內，村集體力量嚴重不足，對農戶從事農業(yè)生產產生了諸多不利影響。

第一，村集體沒有企業(yè)，無法對農產品進行深加工，農民主要依靠出賣原始農產品獲得收入，市場價值不高。同時，家庭戶均擁有土地面積較少，農產品收獲總量少，商品率較低。在兩個方面的共同作用下，農戶家庭收入微薄，無法簡單依靠從事農業(yè)生產取得的收入維持家庭開支。

第二，區(qū)域內公共產品、公共服務供給不足，水利設施、道路、農田設施等公共產品被動依靠政府投資，缺乏有效維護；農業(yè)機械組織程度低，過度依賴外來農機支援，且無法提供有效的農機服務；難以提供有效的農業(yè)情報和農技服務，農業(yè)情報獲取渠道近乎于無，農技服務單純依靠農村集市上農資銷售人員和農民種植經驗，科技轉化效率低；風險保障能力差，農業(yè)生產中對于病蟲氣候災害缺乏有效應對措施，農業(yè)保險普及率低；農民社會保障程度低，無法提供集體幫扶。

第三，村集體無法拓展農民收入渠道。農民收入來源少，水平較低，勞動力外流嚴重，且由于村集體無法提供有效社會引導，年輕一輩對從事農業(yè)興趣低，農業(yè)人才儲備嚴重不足。

二、以土地經營權流轉應對土地拋荒的理論基礎

(一)農民符合理性人假設

理性人假設是西方經濟學的基本假設，即理性人作為經濟活動的參與人，其目的在于獲取最大個人利益，滿足自我偏好。理性人假設經歷了從亞當·斯密提出經濟人具有自利性到李嘉圖利用邊際分析法將理性性質量化，通過對變量求極值從而量化最大財富，經濟人假說的內容轉變?yōu)槔硇匀说睦孀畲蠡痆4]。理性人假設在自利性原則和最大化原則的基礎上衍生出三大基本命題：第一，經濟活動中人是自私的，追求自身利益是驅策經濟人從事經濟行為的基本動機；第二，經濟活動中人在行為上是理性的，具備完全的知識和計算能力，可視市場和自身狀況使自身追求最大化；第三，只要有良好的制度保障，個人追求自身利益最大化的自由行動會無意而有效地增進社會公共利益[5]。

在現(xiàn)行的農村集體經濟經營體制下，農戶是開展農業(yè)生產、進行農業(yè)計量的基本單位。但是，就整個農戶家庭而言，基礎教育的普及極大促進了農民知識面的開拓以及思想的解放，現(xiàn)代信息技術的發(fā)展使得農民可以更為便捷和低成本的方式獲取從事農業(yè)生產以外的其他收入渠道信息，兩者的結合使得農民有望達成行為上的理性。外出務工的自由則保證了農民可以在理性的基礎上將自身擁有的生產要素和市場需求結合起來，以追求收益最大化，從而實現(xiàn)對收入來源僅靠農業(yè)生產這一單一渠道的突破，使從事農業(yè)生產由必須成為選擇。同時，雖然農業(yè)生產以農戶為基本單位，但是這并不等于農戶中的所有人口都有能力和意愿參與到農業(yè)生產中來。事實上，對農戶中農業(yè)生產計劃進行安排和執(zhí)行，決定是否對土地進行拋荒并不取決于農戶整體，而是取決于農戶中是否存在有能力和意愿從事農業(yè)生產的人。同時在研究土地拋荒問題時應當注意到，土地必須有人員進行耕作才能發(fā)揮其使用價值，即土地拋荒問題和農村勞動人口流失問題其實質是一個問題，即這兩個問題是有能力進行耕作的農民從事農業(yè)生產意愿問題的一體兩面的表現(xiàn)形式。

基于農民的理性，農戶中有能力從事農業(yè)生產的農民的自利性表現(xiàn)為該農民對于第一偏好的決策，即將獲取經濟收益作為第一偏好或是將家庭責任作為第一偏好的問題。若將經濟收益作為第一偏好，結合上述對農業(yè)效益問題的調查結果來看，雖然單畝收入尚可，但是由于戶均擁有土地面積較少，農戶從農業(yè)中獲取的收入總額較低，若將總收益在農作物全生長周期內進行分攤，由于總收益較低，且不連續(xù)不穩(wěn)定，農民單位時間內從農作物上獲取的收益遠遠低于出外務工獲取的收益。在理性人假設中，最大化原則支持理性人偏好于較高的收入。在通過務工還是務農取得收入這個問題上，農民有放棄農業(yè)生產通過務工獲取收入的沖動，即有能力的農民沒有進行農業(yè)生產的意愿。但是并非所有的農民都將經濟收益作為第一偏好，在就農民的偏好進行分析的時候，還應當結合農民獲取收入的目的在于維護農戶整個家庭的生存這一事實來看，即分析農戶中的農民偏好的時候，存在諸多因素會導致農民拒絕將取得較高收入作為第一偏好，比如出于孝道、撫養(yǎng)子女、農民個人對自己能力的評估與對于未來的安排等因素的考慮，在務工與務農收入差距不足以達到農民放棄考慮上述因素的時候，農民可能拒絕將較高的收入作為優(yōu)先偏好進行排序，即有能力的農民愿意繼續(xù)從事農業(yè)生產。

結合上述分析，若農民將獲取經濟收益作為第一偏好，在農戶中如果不存在有能力且有意愿從事農業(yè)生產的人員，且默認由于缺乏良好制度因素支持農民將家庭擁有的土地經營權流轉出去，那么就該戶而言，土地拋荒問題是必然發(fā)生的。但是如果考慮到制度因素，即農民可以利用土地經營權流轉制度順利地將自家擁有的土地經營權流轉出去，出于對獲取最大經濟收益的偏好，該戶農民會積極推動土地經營權流轉，使其可以在獲取務工收入的同時，再從土地經營權流轉中獲取一定收益，從而解決土地拋荒問題，實現(xiàn)個人利益與社會利益的雙達成。

(二)農業(yè)生產是價值增殖過程

中華人民共和國成立以來，在推動農業(yè)現(xiàn)代化過程中，農業(yè)基本經營單位的設置也具有歷史性。集體經濟時期，受到馬克思主義“小農必然衰亡論”思想的影響，中國主要通過行政主導的農民組織化和集體化方式消滅小農經濟，進而實現(xiàn)以“機械化、化肥化、水利化和電氣化”為特征的農業(yè)現(xiàn)代化。改革開放以后，在發(fā)展中國特色社會主義的道路上，為解決集體經濟時期農業(yè)生產經營模式與生產力脫節(jié)的問題，開始實施家庭聯(lián)產承包責任制，農業(yè)基本經營單位進入小農戶模式時代[6]。

對于小農戶模式的理解，可以借助恩格斯對“小農”的經典定義，即“小農”是小塊土地的所有者或租佃者——尤其是所有者，這塊土地既不大于他以自己全家的力量通常所能耕種的限度，也不小于足以養(yǎng)活他的家口的限度[7]。在這個定義中，前半部分是對“小農”質的定義，即“小農”是小塊土地的所有者或租佃者；后半部分是對“小農”擁有土地量的要求，即“小農”擁有的土地既不大于他以自己全家的力量通常所能耕種的限度，也不小于足以養(yǎng)活他的家口的限度[8]?，F(xiàn)行農村經營體制下，農戶所耕作的土地是基于承包權取得的，即不擁有對所耕作土地的所有權，也并非是對集體或國家擁有的土地的租賃權，不能滿足恩格斯對于“小農”的質的定義。但是農戶所耕作的土地數(shù)量卻滿足恩格斯對于“小農”擁有土地量的要求。

小農戶模式在生產過程中雖然與小農經濟有著諸多相似之處，但是有本質的區(qū)別。事實上，小農戶從事農業(yè)生產是市場經濟背景下社會大生產的一個組成部分，農民從事農業(yè)生產的根本目的不是為了解決家庭成員生存需要的口糧，而是為了參與社會交換，農民通過在市場中出賣自己的勞動產品換取生產、生活所需的資料來完成社會再生產。即在小農戶模式下，農民從事農業(yè)勞動取得農業(yè)收入的過程其本質是農業(yè)資本增殖過程[9]。

在資本增殖過程中，農民為追求剩余價值，一方面不斷延長自己的勞動時間以獲取絕對剩余價值；另一方面通過改進技術不斷提高農業(yè)資本有機構成以獲取相對剩余價值。在第一種方式中，農民有兩種方式獲取絕對剩余價值。第一，農民通過“精耕細作”等方式，不斷完善農田質量與相關配套設施，提高農作物產量，以獲取更多級差地租Ⅰ；第二，通過土地經營權流轉，農民通過取得其他農民的土地經營權，通過“夜以繼日”進行勞動的方式，獲取更多勞動成果。在第二種方式中，農民通過運用機械化生產，增加農藥、種子等投資，運用現(xiàn)代信息技術等方式追求更高勞動生產率，不斷提高農業(yè)資本有機構成，以獲取更多級差地租Ⅱ。同時，農民還可以將上述兩個方式結合起來，在流轉來的土地上不斷增加資本投入，提高農業(yè)生產率，降低農產品單位成本，實現(xiàn)規(guī)模經濟。

正是農民在追求級差地租和規(guī)模經濟以獲取更多剩余價值的時候，農村勞動力流失和土地拋荒便出現(xiàn)了。一方面，土地作為特殊的固定資產其總量是相對固定的，隨著農業(yè)資本有機構成的不斷提高，農業(yè)產業(yè)可容納的農業(yè)就業(yè)人口不斷下降，即農業(yè)產業(yè)出現(xiàn)了“失業(yè)”人口。這部分人員繼續(xù)從事農業(yè)生產無助于農產品的增加，出于個人出路的考慮，必須出走農村，外出務工；另一方面，目前的小農戶模式下，戶均擁有土地數(shù)量太少，無法實現(xiàn)規(guī)模經濟，甚至部分家庭僅靠農業(yè)收入無法滿足家庭生活所需。目前，部分農民存在通過土地經營權流轉增加種植面積的沖動，以降低單位種植成本實現(xiàn)規(guī)模經濟，而另一部分農民則由于外出務工有較好出路，農地收入在家庭總收入中占比較低，不愿意繼續(xù)從事農業(yè)生產，希望將擁有的土地經營權流轉出去。但在土地經營權流轉機制尚不完善、雙方都無法完成目標的情況下，那部分不愿意繼續(xù)從事農業(yè)生產的農民只得任由土地拋荒。故而，在小農戶模式下，農民為追求剩余價值，在農業(yè)資本增殖過程中，具有歷史性的農業(yè)現(xiàn)代化在當下的解釋即為：核心是科學化，特征是商品化，方向是集約化，目標是產業(yè)化。而出現(xiàn)在各地的土地拋荒和農村勞動力流失現(xiàn)象則是農業(yè)資本增殖的一個過程產物。

三、以土地經營權流轉解決土地拋荒問題的現(xiàn)實困境

(一)新型農業(yè)經營和服務主體的產生問題

以土地經營權流轉來解決土地拋荒問題時，必須依靠新型農業(yè)經營和服務主體實現(xiàn)土地、資金、人才、技術的積聚，將土地以更有效率的方式使用起來。農業(yè)農村部印發(fā)的《新型農業(yè)經營主體和服務主體高質量發(fā)展規(guī)劃(2020—2022年)》將新型農業(yè)經營和服務主體定位家庭農場、農民合作社和農業(yè)社會化服務組織。從實踐來看，這三種主體類型的產生方式主要可以分為兩種，一種是引入型經營與服務主體，另一種是內生型經營和服務主體。但是這兩種產生方式都存在問題。第一，對于引入型主體，其產生方式是將工商資本以農業(yè)產業(yè)發(fā)展利益為期許將其引入到農業(yè)產業(yè)中。基于資本的逐利性，對于該類型主體進入農業(yè)生產領域的目的和項目可持續(xù)性是應當保持警惕的。學界目前已有觀點指出，工商資本進入農業(yè)生產環(huán)節(jié)沒有優(yōu)勢可言，其目的要么是套取國家惠農補貼，或者是種植經濟作物，抑或是一二三產業(yè)融合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，并預言大部分工商資本最終無法生存[10]。第二，對于內生型主體，這種主體是依靠農村本地要素的積聚而產生的，相對于引入型主體，內生型主體可以更好地適應當?shù)氐陌l(fā)展要求，并進一步增強當?shù)貎壬l(fā)展動力。但是，在宏觀層面上，一方面，農村在資本、人才、技術上存在天然劣勢，另一方面，由于農業(yè)產業(yè)相對于城市工商業(yè)的劣勢地位，在虹吸效應下，農村的人才等要素還在不斷地流失，導致產生內生型主體的要素支持不足；在微觀層面上，小農戶模式下農戶家庭要素積累薄弱，無法支持內生型主體的產生與發(fā)展。

(二)增加農村固定資產投資的成本分擔問題

戶均擁有土地數(shù)量較少且土地破碎分散，犬牙交錯，農戶擁有的土地難以連成一片。利用土地經營權流轉解決土地拋荒問題的理論基礎在于實現(xiàn)土地要素的集中，實現(xiàn)農業(yè)生產的規(guī)模經濟?；谀壳稗r戶所承包土地分布的現(xiàn)狀，在利用土地經營權流轉解決土地拋荒問題的時候，需要對土地進行集中、平整，并進一步完善與農業(yè)生產配套的道路、水利等設施。對于該部分成本，雖然法律規(guī)定“經承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農業(yè)生產附屬、配套設施，并按照合同約定對其投資部分獲得合理補償”，但是由于土地所有權歸屬集體或者國家，土地承包權歸屬于農戶，對于受讓方增加農村固定資產投資的成本在上述三個主體間如何進行分擔在實際操作中將存在困難。

(三)土地經營權流轉機制的規(guī)范化、組織化問題

依據(jù)《土地承包法》規(guī)定，土地經營權流轉的主體是承包方和受讓方，同時由于我國土地所有權歸屬于集體或者國家，在土地經營權流轉中村集體和政府可以以第三人的身份存在。法律規(guī)定，“農村土地承包經營權流轉的受讓方可以是承包農戶，也可以是其他按有關法律及有關規(guī)定允許從事農業(yè)生產經營的組織和個人?！背邪丝梢宰孕辛鬓D，也可以依照法律規(guī)定出具委托書，委托土地發(fā)包人或者中介組織進行流轉?；谝陨弦?guī)定，在實際中，土地經營權流轉可以有以下四種形式，如表5所示。

表5 流轉主體組合表

在第1組中，參與土地經營權流轉的雙方都是個體，這是最原始和最普遍的一種土地經營權流轉形式。在這種情況下，由于法律知識的缺乏和“圖省事”的心理，雙方不會去交易市場進行土地經營權流轉，并按照法律規(guī)定的要求簽訂合同并完成登記備案。在現(xiàn)實中，個體對個體的流轉一般出現(xiàn)在熟人親戚之間，雙方可能僅通過口頭約定即將自己的土地讓他人耕種，至于受讓方是否因受讓土地給予承包方報酬都不一定，甚至雙方都沒有認識到這是一種土地經營權流轉行為。這種情況下，土地經營權流轉利益空間太小，無法實現(xiàn)產業(yè)化目標，但是一定程度上可以解決土地拋荒問題。

在第2組中，承包方委托村集體或者中介進行流轉，這種情況下，由于有了村集體或中介的介入，規(guī)范程度較高，對于承包方的利益保護較為周全。但是這種情況對于受讓方要求較高。

在第3組中，受讓方作為組織，直接與個體狀態(tài)的承包方發(fā)生關系。這種情況對于承包方和受讓方都是不利的。一方面，對于承包方而言，在其與受讓人的談判中處于不利地位，議價空間受到壓縮，最后很可能因為收益太少或者因為“怕麻煩”等原因放棄流轉而任由土地荒廢；另一方面，對于受讓方而言，談判成本過高，且一家一戶土地太少難以滿足大規(guī)模流入土地的需求。這種情況大多出現(xiàn)于土地經營權流轉的末期，對個別拒絕流轉的農戶進行勸說的階段。

在第4組中，承包方委托村集體或者中介，受讓方也是組織狀態(tài)下的主體。這種情況一般出現(xiàn)在土地經營權大規(guī)模流轉的時候，此時，土地經營權流轉一般在交易市場中進行，雙方通過土地經營權流轉合同確立權利義務關系，單位成本最低，效果最優(yōu)。

目前，在調查區(qū)域內，土地經營權流轉仍然在采用第1組的形式進行，在安徽省內乃至更廣闊的區(qū)域內，土地經營權流轉的規(guī)范化和組織化都未達到第2組的要求?；诠_數(shù)據(jù)，截至2020年末，安徽省土地經營權流轉面積4060萬，流轉率為50.4%，而就全國來看，流轉率也僅為40%左右[11]。

四、以土地經營權流轉解決土地拋荒問題的策略思考

(一)遵從引入-內生路徑培育農業(yè)經營與服務主體

遵從引入-內生路徑培育農業(yè)經營和服務主體具有現(xiàn)實的可行性和必要性。一方面，依據(jù)上述對農村地區(qū)的調查，就拋荒問題較為嚴重的冬小麥生產來說，導致冬小麥生產階段土地拋荒的癥結在于農戶在農業(yè)生產中無法實現(xiàn)規(guī)模經濟，務農收入相對于務工收入優(yōu)勢不足。但是回歸到單位畝產收益來看，單畝小麥收益尚可，這就為工商資本進入農業(yè)生產領域提供了可行性。另一方面，農村地區(qū)在資本、人才、技術等要素上的相對缺乏決定了在培育新型農業(yè)經營和服務主體時引入工商資本的必要性。遵從引入-內生路徑，通過引入工商資本來撬動農村地區(qū)富裕的土地、勞動力等生產要素，為農村地區(qū)培育內生主體提供機遇應當從以下兩個方面進行考慮：

第一，嚴把工商資本入場門檻。為解決農業(yè)發(fā)展在資金、技術、管理等諸多生產要素上的不足，在利用土地經營權流轉實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模化發(fā)展的過程中，從外界向農業(yè)引入工商資本是必不可少的。但是，土地是農戶最重要的生產資料，并且承載著一定的社會保障功能，由于工商資本的逐利性，向農業(yè)引入工商資本不僅僅是一個經濟問題，同時也是一個社會治理問題，必須對流向農業(yè)的工商資本進行嚴格把關。2021年3月1日起實施的《農村土地經營權流轉管理辦法》(下稱《管理辦法》)第二十九條第一款明確要求——“縣級以上地方人民政府對工商企業(yè)等社會資本流轉土地經營權，依法建立分級資格審查和項目審核制度”，并就審查審核的程序進行了規(guī)定。為落實上述法律規(guī)定對于外來工商資本進入土地經營權流轉領域的審核審查的要求，各地可以從以下兩個方面完善措施：一方面，各地方結合當?shù)剞r業(yè)發(fā)展需要和實際特點，細化標準內容使之更具有操作性，優(yōu)化當?shù)厣孓r領域的營商環(huán)境，壓縮在審核審查中的尋租空間；另一方面，由中央農業(yè)農村事務部門牽頭，建立涉及土地經營權流轉資本主體負面清單制度，增強對于涉土地經營權流轉違法行為的打擊力度，避免“劣幣驅逐良幣”行為的發(fā)生。

第二，注重培育內生增長動力。在引入工商資本發(fā)展農業(yè)生產的同時，各地也應當著手培育本土農業(yè)經營主體，增強內生發(fā)展動力，將發(fā)展成果最大程度地留在當?shù)?。這就要求充分發(fā)揮村集體和農民個人的主觀能動性，由村集體牽頭，將農民組織起來，通過家庭農場、農民合作社等形式發(fā)展內生主體。在發(fā)展內生主體的過程中，需要尊重農民的理性選擇，并推動集體經濟的發(fā)展。首先，對于無意愿繼續(xù)從事農業(yè)生產的農民，村集體應當積極和他們取得聯(lián)系，弄清其對于土地經營權的安排。對于那些已經對土地拋荒的農戶，及時落實《管理辦法》的要求，將該戶信息在農村土地承包信息應用平臺上進行維護和更新，幫助其土地經營權實現(xiàn)流轉。其次，對于有能力且有意愿從事農業(yè)生產的農民可以從以下兩個方面開展工作：一方面，為農民從事農業(yè)生產提供便利，增加其農業(yè)收入。其一，通過積極對接外部市場需求，結合當?shù)靥厣趫猿洲r業(yè)用地不變的前提下積極探索新型農業(yè)種植模式，提高農產品附加值；其二，集中提供農技培訓，病蟲自然災害、天氣等農業(yè)情報，為農業(yè)生產提供技術支持；其三，由村集體牽頭，對于農業(yè)灌溉、作物機械化收割等服務實施集中采購，提升農戶的議價能力，降低農業(yè)種植成本。另一方面，及時了解這部分農民對于土地經營權流入的意愿，用好農村土地承包信息應用平臺，保障想擴大種植面積的農戶及時獲取土地經營權流轉信息，幫助愿意從事農業(yè)生產的農民實現(xiàn)規(guī)?；洜I，實現(xiàn)內生經營主體的成長。最后，村集體在組織農民經營家庭農場、組織農民成立農業(yè)合作社的時候，可以通過參股外來經營主體或內生經營主體來實現(xiàn)集體經濟的發(fā)展與新興農業(yè)主體的培養(yǎng)，增強集體經濟在本區(qū)域內的調控能力，更好地發(fā)揮集體經濟的領導作用。

(二)以最終受益原則確定新增要素投資成本的負擔

農業(yè)生產的本質是一個資本增殖過程，農業(yè)經營主體參與到農業(yè)生產中來的根本目的在于實現(xiàn)資本增殖。在上文的分析中，農民一方面通過耕作生產效率和產品出賣便利程度更高的土地以及通過實現(xiàn)規(guī)模經濟取得更高收入；另一方面則是通過增加要素投入，提升級差地租Ⅱ來取得更高收入。在以最終受益原則確定新增要素投資的成本問題時，應當注意到在土地經營權得以流轉的情況下，影響級差地租Ⅰ的因素相對保持不變，農業(yè)經營與服務主體主要是通過在流轉來的土地上增加技術、人才等要素投資推動農業(yè)資本有機構成的提升以獲取更高的極差地租Ⅱ。對于土地平整、修整水利設施和農村道路、網絡設施而花費的成本其直接目的在于推動土地經營權流轉，而其根本目的在于提升區(qū)域內土地的級差地租Ⅰ。由于我國土地所有權歸屬于國家或者集體所有，且上述投資具有公共產品屬性，故而在確定新增要素投資成本負擔問題時可以有以下兩個判斷：第一，政府應當在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導下，統(tǒng)籌負責和推進農村土地平整、水利設施修繕、道路、網絡設施等投資，而不僅僅將上述投資的目的局限于服務土地經營權流轉。尤其是土地平整與水利設施修繕工作，作為推動土地經營權流轉的基礎工作，在財政能力尚不足以完成但又需要推進上述工作的時候，可以嘗試向新型農業(yè)經營主體提供補貼或者采用PPP模式，將上述費用納入國家標準農田建設預算中來，由政府承擔改良土地的成本[12]。第二，在土地產出水平和產品出賣便利程度相對確定的情況下，農業(yè)經營主體主要是通過在流轉來的土地上增加要素投資以提升級差地租Ⅱ來實現(xiàn)更高收益的獲取，那么按照最終收益原則，經營主體應當承擔包括研發(fā)優(yōu)質種苗和農藥、開發(fā)新型種植模式、雇傭專業(yè)人員提升田間管理水平等為提升級差地租Ⅱ而投入的諸生產要素的成本。

(三)推動土地經營權流轉機制規(guī)范化、組織化

雖然目前土地經營權流轉已經沒有法律上的障礙，且農民作為土地經營權流轉的一方主體也已經認識到土地經營權流轉的利益所在，但是，在推動土地經營權流轉過程中仍然存在流轉機制不成熟、風險保障機制不完善等諸多障礙。針對土地經營權流轉目前存在的問題，可以推動流轉規(guī)范化和組織化為原則，從流轉形式、風險監(jiān)管與救濟措施兩個方面完善土地經營權流轉機制。

1.推動土地經營權流轉形式組織化、規(guī)范化

在土地經營權流轉的四種形式中，目前的流轉形式仍然處于第一組形式下，即個體化的承包方將土地經營權流轉給個體化的受讓方，流轉組織化、規(guī)范化程度低，效率不高。在四種形式中，成本最低，效果最優(yōu)的為第四種模式，即組織化的承包方將土地經營權流轉給組織化的受讓方，該流轉形式組織化、規(guī)范化程度高，效率最優(yōu)。但是，應當注意到的是，導致目前土地經營權流轉仍然處于第一組形式下的現(xiàn)實基礎是缺乏大量積極參與流轉的承包方和大規(guī)?？晒┝鬓D的土地，同時，這種效率低下的流轉形式又反過來阻礙了大量積極參與流轉的承包方和大規(guī)?？晒┝鬓D的土地的產生。

針對上述問題，總的策略可以是推動流轉模式由第1組先過渡到第2組，并最終過渡到第4組。即盡可能多地發(fā)現(xiàn)愿意流轉的承包方并將其組織起來，以為大規(guī)模流轉土地經營權提供現(xiàn)實基礎。在這個過程中，可以從兩個方面入手：第一，提升承包方的組織程度。嚴格依照《土地承包法》第三十八條第一款規(guī)定，尊重農民的理性人地位和自由抉擇權，并參照《管理辦法》第八條第一款的規(guī)定，由愿意參與土地經營權流轉的農戶出具委托書給村集體或者中介，并由村集體或者中介牽頭，將愿意參加土地經營權流轉的承包方組織起來，集中更多可供流轉的土地經營權。第二，提升土地經營權流轉的規(guī)范程度。嚴格依照《管理辦法》第十九條的規(guī)定，在流轉中采用農業(yè)農村部制定的土地經營權流轉示范合同文本，并按照規(guī)定完成備案登記。將各方權益以合同的形式固定下來，降低承包方的風險擔憂；同時，流轉行為盡量在農村土地經營權流轉交易市場中進行，推動經營權流轉由“店外交易”向“店內交易”轉變。

2.完善事后救濟與全過程監(jiān)督制度

在對土地經營權的統(tǒng)一流轉中，農戶個體相對于集體的弱勢決定了必須完善對土地經營權統(tǒng)一流轉的救濟措施與監(jiān)督措施，才可以更好地保障農戶權益。第一，對于農戶的救濟措施，可以從三個方面進行考慮：第一，設置集體流轉下的個體農戶退出渠道。一則土地經營權的流轉必須出于自愿，必須保證流轉合同到期后，個別農戶拒絕延續(xù)合同時可以順利退出土地經營權的流轉程序；二則土地經營權受讓方的再流轉或者設置抵押權都需要承包方同意才可以，若個別農戶出于風險考慮拒絕受讓方再流轉或者設置抵押權而選擇退出，必須有退出通道保證該農戶的要求。第二，完善土地經營權流轉領域糾紛解決機制。完善現(xiàn)有的協(xié)商、調解、訴訟或仲裁糾紛解決方式，視區(qū)域內土地流轉情況，考慮在基層政府或者村集體中設置專門力量處理糾紛；同時，司法系統(tǒng)、各級農業(yè)農村事務管理部門應當定期發(fā)布處理涉農糾紛的典型案例，為基層開展工作提供支持[13]。第三，加強對流轉行為的監(jiān)督和公權力監(jiān)督。首先，各級農業(yè)農村事務管理部門應當對受讓方的入場項目以及入場后的土地用途、經營能力進行持續(xù)監(jiān)督，避免土地利用方式違反規(guī)定和項目目的，保證其履行流轉合同的能力；其次，加強對土地經營權流轉審核審批、管理行為的監(jiān)督，以及對村集體代表村民進行流轉行為的監(jiān)督，防止出現(xiàn)私相授受、權力尋租的行為。