北京市朝陽區(qū)人民檢察院課題組

一、涉眾型金融犯罪概述

（一）涉眾型金融犯罪的界定

涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪一詞并非嚴(yán)格意義的法律術(shù)語，在2006 年公安部的新聞發(fā)布會上，涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪被界定為涉及眾多不特定受害群體的經(jīng)濟(jì)犯罪，并列舉了典型作案形式，主要有非法吸收公眾存款、集資詐騙、傳銷、非法銷售未上市公司股票等。2017 年11 月，最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件若干規(guī)定》，其中第78 條首次對“涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪案件”進(jìn)行了釋明，是指基于同一法律事實、利益受損人數(shù)眾多、可能影響社會秩序穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)犯罪案件，主要包括非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪、組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪、擅自設(shè)立金融機構(gòu)罪、擅自發(fā)行股票、公司企業(yè)債券罪等。

涉眾型金融犯罪是涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪概念的主要組成部分，涉眾型金融犯罪是由于其高發(fā)性而被關(guān)注和研究，不屬于規(guī)范罪名。涉眾型金融犯罪包含“涉眾”“金融犯罪”。“涉眾”指的是“涉及不特定公眾或群體”，從更準(zhǔn)確的含義上，主要指“被害人人數(shù)眾多”。所謂“金融犯罪”通常指發(fā)生在金融領(lǐng)域、違反金融法律法規(guī)、危害金融秩序、由刑法明文規(guī)定、應(yīng)受刑法處罰的行為。據(jù)此并結(jié)合司法實踐中的通常理解，涉眾型金融犯罪指的是以多數(shù)社會公眾為活動對象，非法從事金融活動導(dǎo)致多數(shù)社會公眾遭受直接經(jīng)濟(jì)損失，并因此擾亂金融秩序的行為。涉眾型金融犯罪主要包括非法吸收公眾存款罪，集資詐騙罪，擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪等。此類犯罪活動由于涉及利益群體多、涉案金額大、作案區(qū)域跨度廣、周期長，處置的難度非常大，需要各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。

（二）涉眾型金融犯罪的特征

1.被害人數(shù)多，訴求多元化。涉眾型金融案件往往涉及被害人眾多，少則數(shù)百，多則成千上萬，有些案件受害群眾多達(dá)數(shù)十萬，既包括了下崗職工、退休人員等弱勢群體，也有國家工作人員、公司企業(yè)等高學(xué)歷人員，年齡結(jié)構(gòu)涵蓋全面。其次，被害人的訴求從以往只要求追究犯罪嫌疑人責(zé)任的單一訴求，向要求挽回?fù)p失、精神損害賠償、保護(hù)人身權(quán)利等多元化訴求轉(zhuǎn)化。被害人的情緒難以平復(fù)，矛盾會集中于司法機關(guān)和政府部門，纏訪纏訴、群體訪事件會持續(xù)發(fā)生，案結(jié)事不了，影響社會和諧穩(wěn)定的因素持續(xù)存在。

2.犯罪地域廣，集團(tuán)化特征嚴(yán)重。在涉眾型金融案件中，涉案公司組織性強，集團(tuán)化、專業(yè)化、規(guī)?；卣鲊?yán)重，往往設(shè)立分公司、子公司等，關(guān)聯(lián)機構(gòu)涉及多個省市區(qū)。由于犯罪地域廣，犯罪呈現(xiàn)有組織化，造成證據(jù)分布廣、調(diào)查取證難。另外，有些案件還牽涉地方政府和多個部門的經(jīng)濟(jì)利益，民刑關(guān)系交織在一起，給案件的取證、定性、責(zé)任追究、追繳贓款帶來很多困難。

3.涉案金額大，挽回?fù)p失少?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的發(fā)展給金融犯罪提供了新的場地和發(fā)揮空間，涉眾型金融犯罪開始由向“大張旗鼓”發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)成為其擴大影響力、快速斂財?shù)墓ぞ?。在涉眾型金融案件中，不法分子充分利用網(wǎng)絡(luò)電子渠道，突破人數(shù)、地域等限制，單個案件的涉案金額也從數(shù)百萬元增至上億元甚至百億千億。然后被害人的個人損失金額少則幾千元，多則上百萬元，而全部案件中挽回?fù)p失的數(shù)額與犯罪數(shù)額相比所占比例很小。

4.犯罪手段多樣化且極具欺騙性。犯罪分子注冊合法的公司，打著“金融創(chuàng)新”“互聯(lián)網(wǎng)金融”的旗號，夸大投資項目的盈利能力，誘騙社會公眾投資；有些利用金融從業(yè)人員的特殊身份，打著商業(yè)銀行、保險公司、私募基金的幌子，使受害人放松警惕，落入犯罪分子的圈套；有些采用“拆東墻補西墻”的手段，起初按約定支付高息，制造受益的假象，誘使受益人不斷發(fā)展親友作為下線。

二、涉眾型金融犯罪的實務(wù)現(xiàn)狀——以B 市C 區(qū)的檢察實踐為樣本

2016 年以來，B 市C 區(qū)檢察院共受理非法吸收公眾存款案件3000 余件7000 余人，受理集資詐騙案件300 余件600 余人。其中2019 年12 月至2020 年10 月共計受理非法吸收公眾存款案捕訴700 余件1800 余人，集資詐騙案捕訴50 余件100 余人，合計占同期金融犯罪案件受理總數(shù)的92.36%。其余還有少量組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪，合同詐騙罪，非法經(jīng)營罪以及與涉眾型金融犯罪相關(guān)聯(lián)的犯罪（如洗錢罪等）出現(xiàn)。

1.司法資源有限與案件激增的矛盾。涉眾型金融類犯罪近年來呈現(xiàn)出激增趨勢，一方面一些躲過了前期P2P 爆雷潮的平臺相繼斷鏈，單個案件的涉案金額較之前有大幅增長，出現(xiàn)了數(shù)十億、百億甚至千億級的大要案。另一方面，犯罪手段不斷翻新，涉案人員大多專業(yè)化程度高，組織嚴(yán)密，往往一個案件涉案嫌疑人多達(dá)成百上千人。此外還有隨之而來的密集的集體訪接訪工作等等。故該類案件在偵查和審查起訴及審判階段需要大量的人力物力投入和極長的辦案周期。與之相對應(yīng)的卻是辦理該類疑難、復(fù)雜金融犯罪案件的司法官匱乏?；鶎右痪€司法辦案人員長期高負(fù)荷運轉(zhuǎn)，一定程度上制約了這類案件的辦案質(zhì)效。

2.偵查取證困難與庭審實質(zhì)化的矛盾。犯罪的產(chǎn)業(yè)鏈化、網(wǎng)絡(luò)化給偵查取證的及時性、專業(yè)性提出更高要求，致使偵查取證難度極大，打擊難度進(jìn)一步提升，給司法機關(guān)帶來重重挑戰(zhàn)。此問題在涉眾型金融案件中資金流轉(zhuǎn)與查控方面表現(xiàn)得尤為明顯。當(dāng)前犯罪分子多使用網(wǎng)銀、第三方支付平臺等，在極短的時間內(nèi)對資金進(jìn)行大面積清洗，涉及多用戶、多層次，公安機關(guān)傳統(tǒng)的方式已然明顯不能追趕此速度，賬戶查詢的不及時、不到位，將會直接影響到對涉案財產(chǎn)的追繳。刑事司法中對案件的質(zhì)量和公正提出了更高的要求，對指控犯罪的事實和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的把握日益嚴(yán)格，也一定程度上加大了懲治犯罪的難度。

3.金融創(chuàng)新發(fā)展與金融法律法規(guī)尚不完善的矛盾。金融法律法規(guī)亟需緊跟時代步伐，我國現(xiàn)行證券法、商業(yè)銀行法、保險法均是針對傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)制定的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展速度。金融發(fā)展創(chuàng)新過程中形成了許多業(yè)態(tài)、平臺，對于這些是否具有金融機構(gòu)性質(zhì)，監(jiān)管部門之間、金融行業(yè)之內(nèi)、司法機關(guān)之間均引發(fā)爭議。此外存在很多立法空白亟待解決，如新型網(wǎng)絡(luò)金融犯罪行為的界定問題，互聯(lián)網(wǎng)金融案件的退還賠償和追繳范圍及程序等問題。與此同時，已經(jīng)出臺實施的法律法規(guī)針對的多是互聯(lián)網(wǎng)金融平臺的單一環(huán)節(jié)，而缺乏對互聯(lián)網(wǎng)金融平臺運作體系和市場秩序進(jìn)行總體規(guī)范的一攬子法律規(guī)定。

4.集資參與人止損訴求與司法處遇實際的矛盾。案件的實踐處理中，追贓挽損往往難度極大，大部分涉案公司在案發(fā)后，剩余資產(chǎn)很難覆蓋全部投資金額，部分贓款因支付后期投資者本息、運營成本、宣傳攬客等費用很難追回，且查封、凍結(jié)、扣押范圍較為有限，致使部分犯罪嫌疑人直至服刑完畢也無法償還投資者損失，且目前對后續(xù)應(yīng)如何追繳犯罪嫌疑人財產(chǎn)以償還投資者損失尚無明文規(guī)定。另外，近年來大量非法集資涉案企業(yè)或行為人，通過第三方支付轉(zhuǎn)移資金，但公安機關(guān)在查詢第三方支付交易記錄方面缺少高效、詳實的手段，還有極個別第三方支付公司以保護(hù)客戶隱私等為由拒絕公安機關(guān)的調(diào)查取證。

5.非法占有目的認(rèn)定仍是司法實務(wù)的爭議焦點。非法占有目的的認(rèn)定已不僅僅是法律界問題，已經(jīng)成為了涉眾型金融犯罪風(fēng)險防范的核心應(yīng)對難點。同時公檢法之間、上下級之間乃至全國司法機關(guān)之間對于非法占有目的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)把握不同，這一分歧始終沒有達(dá)成一致。當(dāng)前法律及司法解釋對此類犯罪的罪名界定不夠清晰，加上實踐中對于主觀要件與客觀要件的理解也不同，在適用罪名方面存在很大爭議。在行動層面原因分析上缺乏科學(xué)認(rèn)定“非法占有目的”的標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范行為準(zhǔn)則，例如對“生產(chǎn)經(jīng)營”概念、“揮霍”的理解，“比例”如何確定的問題等等，不同辦案人員有不同的理解，各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掌握的標(biāo)準(zhǔn)亦是各不相同，爭議時有發(fā)生。

6.涉眾型金融犯罪黑灰產(chǎn)業(yè)鏈條愈發(fā)多樣化、復(fù)雜化，形成黑灰產(chǎn)業(yè)“生態(tài)圈”。金融業(yè)蓬勃發(fā)展的同時，各類新型金融犯罪案件層出不窮、花樣翻新，也以產(chǎn)業(yè)鏈形態(tài)運行，特別是涉眾型金融犯罪與網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)的相互交織,已經(jīng)演化出極為復(fù)雜的金融犯罪黑灰產(chǎn)業(yè)“生態(tài)”，其危害性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越傳統(tǒng)犯罪手段。主要包括侵犯公民個人金融信息黑產(chǎn)鏈、包辦抵押借款投資黑灰產(chǎn)業(yè)鏈、金融機構(gòu)從業(yè)人員“飛單”黑產(chǎn)鏈、“隱形超級借款人”黑灰產(chǎn)業(yè)鏈、輿情公關(guān)黑灰產(chǎn)業(yè)鏈、“幫助融資型”合同詐騙黑灰產(chǎn)業(yè)鏈等。

三、涉眾型金融犯罪的成因分析

金融犯罪的形成并非單一原因或某一因素所致，而是多種原因或者多種因素相互作用的結(jié)果。目前我國涉眾型金融犯罪發(fā)生頻率較高，作案手段多樣，辦案難度也相應(yīng)增大，因此，對此類犯罪的發(fā)案原因進(jìn)行深入的分析和總結(jié)意義重大。

1.中小微企業(yè)融資問題成非法集資助推器。目前我國正加強普惠金融發(fā)展，各地均出臺多項措施，在一定程度上緩解了中小微企業(yè)的融資難題，但此類企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中仍受限于融資渠道狹窄、融資成本高昂。我國金融法律體系中對于民間融資的鼓勵、管理性規(guī)定，尤其是融資實施的管理細(xì)則，仍是缺位狀態(tài)，亟待填補。不法分子抓住這一點，以支持中小微企業(yè)為噱頭，設(shè)置虛假投資項目或以某企業(yè)融資為由，承諾高額利息，從事非法集資。甚至部分中小企業(yè)在融資過程中，因非法集資成本低、見效快、方便操作等優(yōu)勢，淪為非法集資的“幫手”。有的中小企業(yè)以“借貸”為名直接從事非法集資，嚴(yán)重擾亂金融管理秩序。

2.投資渠道狹窄，民眾投資欲望強烈。目前我國投資理財渠道較為匱乏，正規(guī)金融機構(gòu)尚不能滿足民間資金的投資需求。大部分民眾在尋找更多新的投資渠道過程中，把眼光放在了高收益、高回報的民間融資領(lǐng)域。民眾由于缺乏投資風(fēng)險意識及分辨能力，難以辨別非法集資真面目，從而毫無防備地步入非法集資的圈套。且民間融資易操作、易參與，部分民眾開始有意識地將自己的閑置資金投入到高收益、高風(fēng)險的民間借貸領(lǐng)域。實質(zhì)上幫助了非法集資犯罪做大做強。

3.刑事處罰威懾力不足，違法犯罪成本低。從司法實踐來看，一部分金融犯罪難形成威懾力，違法成本低，重復(fù)犯罪時有發(fā)生。涉眾型金融犯罪主要涉及罪名是非法吸收公眾存款罪，司法實踐中由于集資詐騙罪的證明標(biāo)準(zhǔn)較高，多數(shù)均以非法吸收公眾存款罪進(jìn)行定罪量刑，集資詐騙罪最高刑期為無期徒刑，而非法吸收公眾存款罪最高刑期剛剛調(diào)整為十年以上，二者差距巨大，從量刑來看，司法實踐中非法吸收公眾存款案中的大部分犯罪嫌疑人的犯罪數(shù)額均在百萬以上，部分犯罪數(shù)額達(dá)到十億甚至百億，數(shù)額雖然存在較大差距，但是量刑很難拉開差距，且部分案件數(shù)額十分巨大，罪責(zé)刑難相適應(yīng)，加之誠信體系建設(shè)滯后等原因，存在少數(shù)人在案發(fā)后隱匿資產(chǎn)，以幾年刑期換取巨額利益，或刑滿釋放后重操舊業(yè)的情況。

4.金融犯罪黑灰產(chǎn)業(yè)鏈治理不足，加劇金融犯罪高發(fā)態(tài)勢。金融犯罪與相關(guān)黑灰產(chǎn)業(yè)之間，是一種互為因果、惡性循環(huán)的關(guān)系。金融犯罪的多發(fā)、新發(fā)及其所帶來巨額“收益”，必然吸引相關(guān)黑灰產(chǎn)業(yè)人員集聚，形成縱向“上下游”與橫向分工協(xié)作產(chǎn)業(yè)鏈條；此外黑灰產(chǎn)業(yè)的逐漸壯大與細(xì)分，也降低了金融犯罪的成本，加速了犯罪手段的更新，同時也增加了犯罪的危害性及打擊的難度，使其進(jìn)一步高發(fā)、新發(fā)。目前，對于打擊金融犯罪，一直處于高壓態(tài)勢，但相關(guān)金融犯罪，尤其是涉眾型金融犯罪仍長期處于高發(fā)趨勢，今年雖受疫情影響，數(shù)據(jù)有明顯下降，但此類犯罪的占比及大要案數(shù)量不降反升，也更加說明了問題的嚴(yán)峻。與打擊金融犯罪的高壓態(tài)勢相反，當(dāng)前對相關(guān)黑灰產(chǎn)業(yè)鏈治理卻存在著明顯不足，這也在相當(dāng)程度上影響了金融犯罪的打擊效果。

5.金融法律供給與金融發(fā)展需求存在不平衡。近年來，金融領(lǐng)域進(jìn)入高速發(fā)展階段，立法的速度卻遠(yuǎn)比不上金融行業(yè)發(fā)展的速度，尤其是我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型期，金融行業(yè)更是風(fēng)險與機遇并存，法律規(guī)定的滯后性與行業(yè)發(fā)展的緊迫性在此時形成的沖撞更為明顯和難以調(diào)和。當(dāng)前金融法律供給難以適應(yīng)金融發(fā)展速度，金融法律體系建設(shè)有待進(jìn)一步完善。金融法并不是一部法典，而是涉及憲法、金融法律、行政法規(guī)、金融規(guī)章制度、法律解釋、國際條約等，與多個立法執(zhí)法部門相關(guān)。完整的金融法律體系不僅包含國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的政策性法律，還包括在此框架下具體細(xì)化出來的用于金融管理和監(jiān)督的實施性規(guī)則。

四、涉眾型金融犯罪預(yù)防體系的構(gòu)建——社會整體綜合治理防控一體化體系

（一）構(gòu)建涉眾型金融犯罪預(yù)防體系的意義

1.有利于防范化解金融風(fēng)險。防范化解金融風(fēng)險被看作是三大攻堅戰(zhàn)的首要戰(zhàn)役，金融穩(wěn)則經(jīng)濟(jì)穩(wěn)?？傮w看我國金融形勢良好，金融風(fēng)險可控，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，逐漸暴露出經(jīng)濟(jì)運行中的各種矛盾及風(fēng)險，并不斷集中傳導(dǎo)和體現(xiàn)于金融領(lǐng)域，逐漸演化為系統(tǒng)性與全局性風(fēng)險因素。當(dāng)前國際國內(nèi)形勢依然較為復(fù)雜，中國經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展運行面臨著來自國際和國內(nèi)兩方面的新形勢、新挑戰(zhàn)，金融風(fēng)險呈集聚態(tài)勢。構(gòu)建涉眾型金融犯罪預(yù)防體系，防控金融風(fēng)險事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會和諧穩(wěn)定。

2.是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的保障。金融安全是國家安全的重要組成部分，一頭把握著國家命脈，一頭關(guān)系著百姓的錢袋，是經(jīng)濟(jì)的血脈和平穩(wěn)健康發(fā)展的基石，是影響我國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建立的關(guān)鍵要素，對實體經(jīng)濟(jì)的反哺和振興至關(guān)重要。構(gòu)建涉眾型金融犯罪預(yù)防體系事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，金融若無法健康持續(xù)發(fā)展，也就難以發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心作用，包括政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全等于一體的國家安全體系就難以得到有效支撐和保障。

3.是檢察機關(guān)提升國家治理能力的要求。近年來我國社會領(lǐng)域風(fēng)險呈現(xiàn)“疊加效應(yīng)”“聯(lián)動效應(yīng)”更加明顯的特點，“黑天鵝”事件、“灰犀?！笔录蔀轱L(fēng)險隱患，金融風(fēng)險不斷發(fā)生，并逐漸向社會全面性風(fēng)險轉(zhuǎn)化。檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，參與金融風(fēng)險和社會風(fēng)險的防范與治理，要立足檢察職能，緊緊圍繞服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，切實做到十個“抓好”，做好“六穩(wěn)”工作，落實“六保”任務(wù)?？梢酝ㄟ^法律監(jiān)督的手段實現(xiàn)，包括依法處置、聯(lián)動防范、化解矛盾、提出建議等多項內(nèi)容，從而為提高社會治理、國家治理能力提供范本。

（二）一體化犯罪預(yù)防體系的實踐基礎(chǔ)——構(gòu)建社會整體綜合治理防控體系

社會綜合治理模式是預(yù)防和治理涉眾型金融犯罪的重要手段，需要廣大人民群眾及行政、司法等部門共同參與，以便達(dá)到涉眾型金融犯罪防控目的。使金融消費者真正了解金融違法違規(guī)的本質(zhì)、后果，能從源頭上阻遏違法活動擾亂金融秩序、乃至社會秩序；而有效保障其合法權(quán)益、擴寬其維權(quán)途徑、提升維權(quán)成功率，則是構(gòu)建金融市場信心的堅實基礎(chǔ)。

1.轉(zhuǎn)換監(jiān)管思路。目前行政領(lǐng)域制度缺位，監(jiān)管部門執(zhí)法缺乏法律依據(jù)，對于目前實踐中高發(fā)的第三方網(wǎng)絡(luò)支付、零元支付等涉及創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新領(lǐng)域的新做法、新嘗試，相關(guān)的法律制度缺位，實踐中也摸著石頭過河，造成行政機關(guān)監(jiān)管缺失，往往“不管不問不顧不理”，造成相關(guān)領(lǐng)域肆意瘋狂生長、競爭，最后危害整個產(chǎn)業(yè)，直至釀成犯罪。涉眾型金融犯罪作案手法多隱蔽性強，執(zhí)法人員在專業(yè)知識和監(jiān)督手段上仍有待提高，金融、工商、稅務(wù)等行政執(zhí)法部門幾乎還處于事后被動治理狀態(tài)，未能對有反常跡象的企業(yè)開展及時有效的事先監(jiān)督和事中監(jiān)管，使得犯罪分子實施犯罪有可乘之機。一些行政措施前期論證不全面、不充分導(dǎo)致后期風(fēng)險加大。除此之外，行刑銜接存在諸多實踐困境，行政法規(guī)定和刑法規(guī)定在銜接上存在漏洞和相互矛盾的情況較多，且銜接時機難掌握。網(wǎng)絡(luò)借貸、私募基金等領(lǐng)域金融風(fēng)險的積聚與釋放，一定程度上與對新金融業(yè)態(tài)“適度監(jiān)管”的監(jiān)管思路及長期處于被動調(diào)整應(yīng)對的狀態(tài)不無關(guān)系?；诒Ｗo(hù)投資人和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的考慮，轉(zhuǎn)換對私募金額等領(lǐng)域“適度監(jiān)管”的監(jiān)管思路，逐步實現(xiàn)“從虛就實”和從嚴(yán)監(jiān)管。將地方金融監(jiān)管局引入現(xiàn)有監(jiān)管體制并界定其監(jiān)管權(quán)限和邊界；對私募基金管理人實行審批制和金融牌照管理；進(jìn)一步完善自律規(guī)范、行業(yè)執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范，填補監(jiān)管漏洞。

2.完善立法，實現(xiàn)頂層設(shè)計。健全金融法治體系，是保障金融高效、穩(wěn)健、安全發(fā)展的基礎(chǔ)。金融法制建設(shè)作為金融改革的頂層設(shè)計，對于金融市場有著極大的約束、規(guī)范和促進(jìn)作用。因此，應(yīng)積極適應(yīng)新興金融領(lǐng)域的發(fā)展形勢，強化制度配套建設(shè)，推動金融法律體系及監(jiān)管機制不斷完善。通過立法完善私募股權(quán)基金等領(lǐng)域的頂層設(shè)計，厘清私募股權(quán)基金的本質(zhì)與特征，明確基金管理人的信托義務(wù)；將地方金融監(jiān)管局引入現(xiàn)有監(jiān)管體制并界定其監(jiān)管權(quán)限和邊界；對私募基金管理人實行審批制和金融牌照管理；進(jìn)一步完善自律規(guī)范、行業(yè)執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范，填補監(jiān)管漏洞。完善相關(guān)法律法規(guī)體系，采取針對性措施和手段打擊涉眾型金融犯罪，并對金融犯罪行為的輕重界限進(jìn)行明確劃分，結(jié)合實踐為集資參與人群體給出明確的法律定位，同時要銜接刑法、民法、經(jīng)濟(jì)法等相關(guān)法律法規(guī)，健全司法解釋，全面提升防控水平，為防治涉眾型金融犯罪提供法律依據(jù)和理論支撐。

3.強化金融監(jiān)管部門職責(zé)?；ヂ?lián)網(wǎng)給金融行業(yè)帶來了極大的發(fā)展可能，但其隱蔽性、遠(yuǎn)程性、影響范圍大等特點，給金融行業(yè)大量資金流增加的風(fēng)險性也是不容忽視的。P2P 爆雷等現(xiàn)象的出現(xiàn)也給了金融監(jiān)管體系一個警示: 鼓勵快速發(fā)展是一方面，完善體制才是可持續(xù)發(fā)展的根本?；ヂ?lián)網(wǎng)法律規(guī)定還沒能完全解決隱私保護(hù)和遠(yuǎn)程息不透明等問題，加上金融法律中誠信管理體系尚未能成熟構(gòu)建，均為犯罪分子進(jìn)行非法集資、金融詐騙等犯罪提供溫床，針對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)保障下的金融行業(yè)進(jìn)行雙重專業(yè)性監(jiān)管也成為亟待補足的缺口。行政監(jiān)管部門進(jìn)一步開展研判及監(jiān)測工作，堅持防范為主、打早打小、綜合治理、穩(wěn)妥處置的原則。對區(qū)域內(nèi)私募基金等情況開展分析研判，加強監(jiān)測預(yù)警，做好主體登記、互聯(lián)網(wǎng)及廣告管理、資金監(jiān)測等工作，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險并切斷傳播渠道。同時可參考對P2P 平臺的監(jiān)管做法，引入大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)對上述信息進(jìn)行分析預(yù)警；建立非法集資監(jiān)測預(yù)警機制，強化日常監(jiān)督管理和風(fēng)險排查。加強對私募機構(gòu)等違規(guī)募集行為的持續(xù)監(jiān)測，特別是對私募機構(gòu)違規(guī)經(jīng)營行為進(jìn)行重點監(jiān)測，重點核查私募機構(gòu)是否從事自融自擔(dān)等業(yè)務(wù)。

4.優(yōu)化執(zhí)法、司法，充分發(fā)揮專業(yè)智慧。要完善行刑銜接，構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動機制。整合辦案資源，實現(xiàn)行政機關(guān)和司法機關(guān)之間的信息共享和會商研討制度，執(zhí)法和司法之間密切合作、順暢銜接，形成對相關(guān)違法犯罪行為的有效威懾，達(dá)到凈化金融市場大環(huán)境的目的。對于新型、重大、復(fù)雜的涉眾型金融案件，要充分發(fā)揮檢察機關(guān)提前介入機制的功能，依托聯(lián)席會議制度提升引導(dǎo)偵查取證工作實效。通過推進(jìn)公檢法會商機制常態(tài)化建設(shè)，進(jìn)一步研究解決類案中存在的疑難、復(fù)雜及分歧問題，及時統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)。特別是要注意加強與自律組織、金融機構(gòu)等的協(xié)作，構(gòu)建防范化解金融風(fēng)險的合力。探索建立健全失信人聯(lián)合懲戒機制，對治理惡意逃廢債等棘手問題及預(yù)防金融領(lǐng)域相關(guān)犯罪行為人的再犯具有前瞻作用。對于涉非法集資犯罪、惡意逃廢債務(wù)、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動罪等行為的行為人，可以加強與金融機構(gòu)、金融監(jiān)管機構(gòu)等部門的協(xié)作配合，形成有效的懲治機制，加大對相關(guān)涉金融失信人員的懲戒力度。如設(shè)立“紅黑名單”，禁止一定期限內(nèi)開設(shè)銀行賬戶，限制相關(guān)的融資、信貸、擔(dān)保、結(jié)算等信用服務(wù)等，加強和創(chuàng)新運用失信懲戒等機制治理金融亂象。

5.將金融消費群體納入預(yù)防體系，加大教育與保護(hù)。從消費群體入手建設(shè)預(yù)防，是整個金融犯罪防范體系不可或缺的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。從教育層面來說，當(dāng)前對金融消費者教育不到位，社會公眾普遍缺乏對金融工具的了解。一些不法分子披著金融創(chuàng)新的畫皮進(jìn)行非法集資活動，炒作“供應(yīng)鏈”“虛擬貨幣”“互聯(lián)網(wǎng)+”等新概念，讓普通民眾難分真?zhèn)?。我國現(xiàn)階段的輿論引導(dǎo)與宣傳極大缺位并流于形式，宣傳覆蓋面不夠廣，內(nèi)容過于片面、方式不夠創(chuàng)新，目標(biāo)缺乏針對性，參與社會綜合治理的品牌影響力有待進(jìn)一步增強，更重要的是在宣傳中忽略對民眾風(fēng)險自擔(dān)的警示以及追贓減損率低的宣導(dǎo)。要加強金融領(lǐng)域投資常識的普及和法制宣傳工作，使金融消費者知法、畏法，既要使之了解金融市場中的違法可能，也要使之明確參與金融活動的風(fēng)險與責(zé)任。要將涉私募基金風(fēng)險防控及新型金融犯罪手段作為重要的宣傳點，積極創(chuàng)作生動活潑的宣傳作品，揭露相關(guān)領(lǐng)域的違法、違規(guī)行為，并將廣大金融從業(yè)人員和民間中小投資者作為重點目標(biāo)人群，為其提供專業(yè)法律支持。相較于其他市場主體，金融消費者因其相對分散，風(fēng)險防范意識參差不齊，往往居于弱勢地位。對司法程序來說，要在現(xiàn)有處置集資參與群體的實踐基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善經(jīng)驗，可以考慮在金融參與群體內(nèi)做出專門化的身份區(qū)分：基于具體金融犯罪手法的隱蔽性、欺詐性，以及罪名的不同（如集資詐騙罪、欺詐發(fā)行股票、證券罪）將主動參與不法的群體和被動卷入不法的受害群體相區(qū)分，前者處遇上側(cè)重警示和教育，不再予以全面無漏地追贓救濟(jì)；而對后者，則要盡可能保障其維權(quán)目的實現(xiàn)及追贓挽損。而在司法程序之外，尤其是強調(diào)公權(quán)介入保護(hù)的有限制性之下，也需要配套完善多元化的糾紛調(diào)處機制。進(jìn)一步探索深化非訴糾紛的解決機制，建立調(diào)解、仲裁、公益訴訟、行政處罰、民事訴訟、刑事訴訟等多重救濟(jì)途徑，拓寬金融消費者維權(quán)途徑。

6.發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、市場主體的自律作用。相比于外部監(jiān)管，行業(yè)自律能第一時間發(fā)現(xiàn)問題，特別是金融機構(gòu)自身，更容易發(fā)現(xiàn)自身運營過程中存在的監(jiān)督管理漏洞等問題。在我國進(jìn)入全面深化改革的新常態(tài)背景下，金融犯罪案件形式依然嚴(yán)峻，一些機構(gòu)、企業(yè)自身治理能力不足，部分金融犯罪暴露出金融機構(gòu)內(nèi)部管理的缺失，存在內(nèi)控制度執(zhí)行不力，員工管理不到位等問題，導(dǎo)致風(fēng)險抵御能力較低，對一些潛在風(fēng)險無法做出預(yù)判，降低了自身對于各類金融風(fēng)險的預(yù)警能力。且一些犯罪還存在審核不嚴(yán)甚至“內(nèi)外勾結(jié)”的情況，非法集資犯罪主體也呈精英化趨勢。此類群體雖具有較高學(xué)歷，但是仍因無法堅守職業(yè)道德，在高額利益驅(qū)使之下，突破法律底線，或因法制觀念淡薄陷入非法集資的“罪與罰”。加強內(nèi)部合規(guī)管控和從業(yè)人員的廉政風(fēng)險教育勢在必行。行業(yè)自律組織可通過發(fā)布行為指南、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方式對類型化業(yè)務(wù)場景進(jìn)行規(guī)范，與相關(guān)法律及行政法規(guī)等形成有效銜接和互補，及時彌補市場缺陷及政府監(jiān)管缺陷。行業(yè)自律組織應(yīng)自覺承擔(dān)部分監(jiān)管職能，創(chuàng)新穿透核查及糾紛調(diào)處機制。一方面應(yīng)當(dāng)建立健全的風(fēng)險防控體系和工作流程。例如私募股權(quán)基金管理人企業(yè)的風(fēng)控制度應(yīng)覆蓋私募基金的募、投、管、退各個環(huán)節(jié)，并按規(guī)定履行信息的披露與報送義務(wù)。另一方面，應(yīng)加強對從業(yè)人員職業(yè)道德教育和法制教育，強化風(fēng)險意識、責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識，防范從業(yè)人員犯罪的發(fā)生。同時，金融機構(gòu)也可以與司法機關(guān)建立長效的普法宣傳和風(fēng)險防控的合作機制，積極發(fā)揮基金業(yè)協(xié)會等自律組織的糾紛調(diào)處作用，由基金業(yè)協(xié)會作為糾紛解決的前置機構(gòu)，共同促進(jìn)行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

涉眾型金融犯罪其預(yù)防和懲治困難復(fù)雜，已成為全社會必須面對的課題，需要相關(guān)部門乃至整個社會形成合力，不斷完善金融領(lǐng)域的立法，創(chuàng)新工作機制，積極應(yīng)對各項困難及挑戰(zhàn)，將有益的個案經(jīng)驗及時進(jìn)行總結(jié)和推廣，以整治金融亂象為主要抓手，切實回歸實體經(jīng)濟(jì)本源，堅決打好防范化解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)。在此過程中，檢察機關(guān)將一如既往，充分發(fā)揮追訴、審查、監(jiān)督和預(yù)防各項職能，積極參與金融亂象治理，為涉眾型金融犯罪防控治理貢獻(xiàn)檢察力量和檢察智慧。