李德軍 霍 云

一、當(dāng)前“穿透式”行政檢察監(jiān)督面臨的困境

狹義的行政執(zhí)法，指主管行政機(jī)關(guān)依法對相對人采取的具體的直接影響其權(quán)利義務(wù)的行為或者對相對人權(quán)利義務(wù)的行使和履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為。[3]應(yīng)松年、朱維究：《行政法與行政訴訟法教程》，中國政法大學(xué)出版杜1989 年版，第164 頁。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。其中，明確提出要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督等制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。[4]參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，新浪新聞網(wǎng)，https://news.sina.cn/2014-10-28/detailianfzhnh3322011.d.html，2019 年12 月29 日訪問。檢察監(jiān)督作為司法監(jiān)督的重要組成部分，理應(yīng)擔(dān)負(fù)起對行政權(quán)力特別是行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督責(zé)任?！按┩甘健毙姓z察監(jiān)督就是在立足我國行政檢察“一手托兩家”作用，立足行政檢察以行政訴訟監(jiān)督為核心職能的前提下，著眼于如何在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理中更好發(fā)揮法治保障作用而提出的。[5]張相軍：《“穿透式”行政檢察監(jiān)督與促進(jìn)社會治理》，法治政府網(wǎng)，http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1021/11373.htm?urltype=tree.TreeTempUrl&wbtreeid=1345，2019 年12 月30 日訪問。雖然檢察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)的職能優(yōu)勢，但因尚無法律明確賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力，目前“穿透式”行政檢察監(jiān)督尚處于探索階段，總體來看仍面臨著以下困境：

（一）立法缺失，監(jiān)督乏力

目前，檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的法律法規(guī)不甚完善，原則規(guī)定多、實(shí)務(wù)規(guī)定少，雖然通過推定可以找到相關(guān)理論依據(jù)，但是對于行政執(zhí)法行為的監(jiān)督除了人大的權(quán)力監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、法院的訴訟監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督、社會輿論的監(jiān)督之外，[6]時(shí)洪：《行政檢察監(jiān)督行政執(zhí)法活動初探》，《檢察與實(shí)踐》2005 年第4 期，第163 頁。并沒有給予檢察機(jī)關(guān)這支專業(yè)的外部監(jiān)督力量以名正言順的監(jiān)督職能。在此情況下，即使檢察機(jī)關(guān)與有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布規(guī)定，因其權(quán)威性不足，也可能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定全憑自覺的尷尬局面，[7]鹿寨縣人民檢察院課題組：《檢察機(jī)關(guān)延伸法律觸角 監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)制探析》，《廣西法治日報(bào)》2012 年12 月11 日，第5 版。檢察機(jī)關(guān)欲就行政執(zhí)法開展監(jiān)督也因于法無據(jù)而顯得“底氣不足”。

（二）事后監(jiān)督，劣勢明顯

因行政執(zhí)法檢察監(jiān)督未設(shè)置檢察機(jī)關(guān)提前介入程序，故檢察機(jī)關(guān)無法及時(shí)參與到行政執(zhí)法活動中，加之檢察機(jī)關(guān)難以獲取對于行政執(zhí)法活動的過程知情權(quán)，致使違法情形發(fā)現(xiàn)存在困難，因此，對于行政執(zhí)法活動更多地表現(xiàn)為一種事后監(jiān)督。這種事后監(jiān)督極大限制了檢察機(jī)關(guān)所能行使的監(jiān)督職權(quán)，實(shí)際操作中亦不乏監(jiān)督無效的情形。例如，行政機(jī)關(guān)對不履行行政處罰決定的行政相對人怠于申請強(qiáng)制執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)取法院案卷閱卷發(fā)現(xiàn)了上述問題，此時(shí)申請強(qiáng)制執(zhí)行期限已過，缺乏再對處罰事項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)充處罰的途徑，雖然檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出檢察建議進(jìn)行糾正，但是客觀上已經(jīng)難以挽回國有資產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)的永久性流失，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督被動地流于形式，難以取得實(shí)際的監(jiān)督效果。

（三）理念陳舊，動力不足

目前，檢察機(jī)關(guān)雖然已基本形成“四大檢察”并行的總體格局，但是不可否認(rèn)法律監(jiān)督的重點(diǎn)仍然在刑事領(lǐng)域，而對社會中大量存在的行政濫權(quán)失職行為聽之