李 俊 劉守業(yè)

一、環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解制度的法理基礎(chǔ)

(一)環(huán)境民事公益訴訟訴權(quán)來源的特殊性

在普通民事訴訟中，原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，訴權(quán)只是針對實體法而言的，沒有實體支撐的訴權(quán)是不存在的。在我國法律體系中，對于環(huán)境權(quán)這一公民權(quán)利的重要內(nèi)容，相關(guān)法律法規(guī)并未涉及，這不能不說是一種遺憾。如果嚴(yán)格遵循原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人，那面對環(huán)境公益損害，一般公民和組織因不具有環(huán)境訴權(quán)，無法單獨提起環(huán)境公益訴訟。但我國2017年修訂的《民事訴訟法》及其司法解釋，則從立法上突破了傳統(tǒng)訴權(quán)理論局限，賦予了與案件沒有直接利害關(guān)系的有關(guān)機關(guān)和組織，以公益訴訟起訴人的身份提起公益訴訟的權(quán)利，這種訴權(quán)與傳統(tǒng)私法理論中訴權(quán)不同，在于其來源的特殊性，這種環(huán)境公益訴權(quán)特殊性來源于國家直接賦予，突破了傳統(tǒng)私法理論局限。事實上，這一突破也有豐富的理論支撐——公共信托理論。公共信托理論起源于羅馬法，核心在于確立對特定自然要素的公共權(quán)利。美國學(xué)者約瑟夫·薩克斯在其專著《自然資源的公共信托原則: 有效的司法干預(yù)》中，對信托理論在環(huán)境保護中適用作了具體闡述，在他看來: 陽光、空氣、水流等環(huán)境要素是全人類的“共同財產(chǎn)”，任何人不能肆意占有和揮霍，而應(yīng)當(dāng)委托國家保護和管理，國家應(yīng)盡受托人之義務(wù)對受托財產(chǎn)加以合理保護。根據(jù)這一理論，人民與國家的關(guān)系是一種委托關(guān)系，人民基于信任將財產(chǎn)委托給國家管理，國家就有義務(wù)保護受托財產(chǎn)免受侵害。但國家是一個抽象概念，它無法作為訴訟主體參與到具體訴訟，需要某種載體來行使這種訴權(quán)，體現(xiàn)在具體實踐中，就是國家通過立法賦予特定的機關(guān)或其他組織環(huán)境訴權(quán)，由它們代表國家提起環(huán)境公益訴訟，維護公益免遭不法侵害。[3]張雨：《環(huán)境民事公益訴訟中調(diào)解制度的適用》，《黑龍江工業(yè)學(xué)院學(xué)報》2018年第2期，第35頁。

(二)環(huán)境民事公益訴訟訴權(quán)不完整性

依照信托理論，國家通過立法賦予特定機關(guān)或組織環(huán)境訴權(quán)，使其具有主體身份適格性，從而合法的參與環(huán)境民事公益訴訟，值得注意的是，這種訴權(quán)并不是完整的，尤其是其中處分權(quán)具有有限性，有關(guān)機關(guān)或組織只是法律意義上的原告，而環(huán)境生態(tài)破壞損害的是社會公眾的利益，社會公眾才是直接利害關(guān)系人，享有完全的訴訟權(quán)，而法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)或組織，只是社會公眾的訴訟代表人，他們享有的是不完整的處分權(quán)，具有限度性。這種處分權(quán)的有限性，決定了其對環(huán)境公益訴訟實體問題，包括訴訟請求的變更、訴訟的放棄，都必須受到嚴(yán)格限制，這在一定程序影響了環(huán)境訴訟的效率，不利于生態(tài)的快速修復(fù)及環(huán)境公益的全面保護。相較于訴訟判決，調(diào)解靈活、高效、低成本優(yōu)勢使其適用具有妥當(dāng)性，更為重要的是，調(diào)解可突破傳統(tǒng)原告訴訟限制，對實體訴訟請求進行調(diào)整，這樣并不會使社會公益受損，在某種程度上，反而對保護公益有所增益。

二、環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解制度的實踐基礎(chǔ)

（一）我國環(huán)境民事公益訴訟司法實踐中調(diào)解制度適用

1.檢察機關(guān)作為原告的案例。2016年，肇慶市廣寧縣聯(lián)合長匯金屬制品廠環(huán)境污染民事公益訴訟案中，被告自愿承擔(dān)了環(huán)境污染賠償責(zé)任，并簽訂了調(diào)解協(xié)議，肇慶市中級人民法院審查后，做出民事調(diào)解書。不僅節(jié)約了司法資源，也使損害的環(huán)境更好得到修復(fù)。

2.環(huán)保組織作為原告的案例。2015年，環(huán)境公益組織中華環(huán)保聯(lián)合會向無錫市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，訴江蘇寧滬高速公路股份有限公司噪聲污染，雙方當(dāng)事人在法院的調(diào)解下，達(dá)成調(diào)解協(xié)議。法院采用了調(diào)解的方式結(jié)案，平衡公路建設(shè)的社會公益和沿線居民的合法權(quán)益，起到了良好的效果。

3.刑事附帶民事公益訴訟案例。2018年5月，湖北省襄陽市襄城區(qū)人民檢察院在對饒某等3人在禁漁期使用非法捕撈工具在漢江河段非法捕撈水產(chǎn)品提起刑事附帶民事公益訴訟中，3名被告與檢察機關(guān)達(dá)成生態(tài)修復(fù)協(xié)議，自愿承擔(dān)生態(tài)修復(fù)民事責(zé)任，購買魚苗增殖放流，在襄陽市級媒體公開賠禮道歉，并已全部履行完畢。

（二）域外環(huán)境民事公益訴訟司法實踐中調(diào)解制度適用

從世界范圍來看，無論是英美法系還是大陸法系，在環(huán)境民事公益訴訟案件中適用調(diào)解，都有豐富的實踐樣本。甚至有些國家還設(shè)置了專門審判組織，如環(huán)境法庭或環(huán)境法院，基本實現(xiàn)環(huán)境公益案件調(diào)解適用常態(tài)化。在美國的環(huán)境民事公益訴訟中，法官與當(dāng)事人經(jīng)常將促進案件和解作為努力的目標(biāo)。澳大利亞設(shè)有專門的環(huán)境法院，部分州法院甚至免費協(xié)助當(dāng)事人開展調(diào)解工作。新西蘭在環(huán)境公益案件中，一般對調(diào)解介入的時間未加以限制，在案件的各個過程都可以適用調(diào)解。因此可以看出，雖然各國在訴訟理念、訴訟模式和程序設(shè)計等方面存在差異，但在環(huán)境民事公益訴訟案件中適用調(diào)解，基本上成了世界性的共識。

三、環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解制度的價值分析

（一）環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解的社會價值

從社會學(xué)的角度來看，對于環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為決不能坐視不理，聽之任之。但需要注意的是，實踐中生態(tài)環(huán)境問題大多是生產(chǎn)行為產(chǎn)生的，這種生產(chǎn)一定程度能夠給社會帶來積極因素。環(huán)境民事公益訴訟的制度初衷，主要是通過司法介入，制止對環(huán)境的破壞行為，并使受損的生態(tài)得到最大程度的修復(fù)，而不是要停止生產(chǎn)經(jīng)營行為。要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護和促進生產(chǎn)兩者的共贏，既要金山銀山，也要綠水青山，這就需要兼顧生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任承擔(dān)與社會生產(chǎn)維持兩者的平衡?；诖?，調(diào)解制度獨特的價值優(yōu)勢就得以彰顯，即在環(huán)境民事公益訴訟中，通過適用調(diào)解機制，兼顧保護環(huán)境公益和創(chuàng)造社會財富平衡。

（二）環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解的經(jīng)濟價值

從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，環(huán)境民事公益訴訟案件的特殊性和專業(yè)性，導(dǎo)致訴訟成本普遍大于一般案件。環(huán)境公益案件一般涉及大氣、水體等生態(tài)污染破壞，需要準(zhǔn)確量化污染、破壞的程度和數(shù)據(jù)，具有較強的專業(yè)技術(shù)性，但因污染、破壞本身非固體、易變化、難捉摸的特征，成因與損害結(jié)果的因果關(guān)系確定、生態(tài)修復(fù)方案等，需要專業(yè)的鑒定評估，耗費大量技術(shù)和人力資源，導(dǎo)致訴訟成本高昂。對于被告而言，過長的訴訟時間和訴訟所導(dǎo)致的負(fù)面評價也使其承受較大經(jīng)濟成本。而調(diào)解的適用，使訴訟雙方擺脫了繁瑣復(fù)雜的訴訟程序，將時間和精力集中到環(huán)境污染案件的爭議點，避免了在程序和無關(guān)緊要案件細(xì)節(jié)浪費過多資源，避免了損害的進一步擴大化，具有經(jīng)濟合理性。[4]胡潔人:《當(dāng)前新型社會糾紛解決機制研究》，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第2期，第43頁。

（三）環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解的司法價值

隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，社會糾紛呈現(xiàn)多元化，選擇司法途徑解決社會糾紛中的比重不斷上升。司法資源是有限性與需求無限性的矛盾日發(fā)凸顯，而在環(huán)境民事公益訴訟中適用調(diào)解，可以有效優(yōu)化了司法資源配置，緩解目前司法資源供需矛盾。另一方面，司法實踐中環(huán)境公益訴訟中法院判決當(dāng)事人履行某種義務(wù)，但責(zé)任人遲遲不予執(zhí)行的現(xiàn)象時有發(fā)生，一個很重要原因是責(zé)任人對判決書強制性的消極抵觸心理。積極適用調(diào)解，努力促使雙方當(dāng)事人達(dá)成生態(tài)修復(fù)協(xié)議，責(zé)任人內(nèi)心往往不會抵觸，反而有積極履行的期待，從而有效避免執(zhí)行難困境。

四、我國環(huán)境民事公益訴訟中調(diào)解制度存在的不足

（一）調(diào)解適用時間不明確

在我國立法層面，對環(huán)境民事公益訴訟中能否適用調(diào)解這一問題，以法律條文和司法解釋形式予以明確，但相關(guān)規(guī)定過于模糊，對調(diào)解適用的時間，未加以具體明確或限制，導(dǎo)致實踐中調(diào)解的隨意性傾向滋生，因此，亟需對調(diào)解適用時間予以明確限制。理論界中一種觀點認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解適用時間應(yīng)該在開庭前，可以節(jié)約寶貴的司法資源；也有觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在舉證環(huán)節(jié)進行調(diào)解，這樣有助于對全部案件事實的掌握，也有助于對公益損害程度全面了解。因此，適用時間限制的缺失，在一定程度上降低了調(diào)解在環(huán)境民事公益訴訟實踐中可操作性。

（二）調(diào)解適用的公示制度不完善

根據(jù)我國最高人民法院環(huán)境民事公益訴訟司法解釋相關(guān)規(guī)定，在環(huán)境公益訴訟案件中，如果適用調(diào)解方式，最終達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，那么該協(xié)議必須進行公告，這是一個必備程序。該項規(guī)定確定了調(diào)解協(xié)議公示制度，對保障調(diào)解協(xié)議有效置于公眾監(jiān)督，具有積極意義。但該公示制度也存在一些方面需進一步完善，如未明確調(diào)解協(xié)議公告的方式和地點；未明確公眾反饋意見，是否對協(xié)議內(nèi)容產(chǎn)生影響？對未進行公示或公示期限未滿的調(diào)解協(xié)議，效力如何界定？更未提及如何保障公眾對審查結(jié)果的知悉權(quán)。

（三）調(diào)解協(xié)議審查制度不完善

環(huán)境公益訴訟制度初衷在于保護公益，要實現(xiàn)這個目的，就要防止當(dāng)事人權(quán)利濫用，基于此，對環(huán)境民事公益訴訟中調(diào)解協(xié)議內(nèi)容進行審查勢在必行，而且這種審查規(guī)定應(yīng)當(dāng)詳細(xì)具體，具有實踐可操作性。雖然我國民訴法解釋設(shè)置了調(diào)解協(xié)議法院審查程序，重點突出對協(xié)調(diào)協(xié)議合法性審查，強調(diào)協(xié)議不能損害社會公共利益，但對“不損害社會公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)如何界定沒有明確，也未明確司法實踐中，原告改變訴訟請求或放棄訴權(quán)，如何審查來保障其變更的合法性等問題。

五、對我國環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解制度完善的幾點思考

調(diào)解制度具有獨特的優(yōu)勢和價值，我國法律對其在環(huán)境公益訴訟中適用也有明文規(guī)定，但司法實踐中仍有一些不足，筆者結(jié)合從事公益訴訟工作中的思考，探索提出一些的完善建議。

（一）嚴(yán)格限制調(diào)解程序的啟動時間

根據(jù)我國民訴法及其司法解釋，在普通民事訴訟案件中，調(diào)解可以在訴訟各個階段適用，如立案前、開庭前、庭審中、庭審后都可以進行調(diào)解。但由于環(huán)境民事公益訴訟的特殊性，決定了其不同于一般普通民事訴訟，環(huán)境民事公益訴訟案件中適用調(diào)解的時間，應(yīng)是在經(jīng)過質(zhì)證、查清事實的基礎(chǔ)上適用為宜。究其原因，一是環(huán)境問題具有復(fù)雜性、長期性、間接性和潛在性等特征，如果沒有查清案件事實，輕率進行調(diào)解，當(dāng)事人之間很難就責(zé)任主體、損害機理及程度、因果關(guān)系、修復(fù)方案等達(dá)成一致，從而導(dǎo)致調(diào)解程序的虛置。[5]吳勇、王聰：《環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解適用辨析》，《湘潭大學(xué)學(xué)報》2018年第3期，第33頁。二是環(huán)境民事公益訴訟案件往往涉及當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和生產(chǎn)活動，多種利益糾葛，錯綜復(fù)雜，如果沒有查清事實，對環(huán)境公益損害程度和后果就很難有準(zhǔn)確的認(rèn)知，在訴訟中就容易產(chǎn)生放任或妥協(xié)，甚至存在犧牲公益的潛在風(fēng)險，也就無法起到公益監(jiān)督者和保護者作用，違背了制度設(shè)計的宗旨。

（二）明確調(diào)解適用范圍

依據(jù)最高人民法院環(huán)境公益訴訟司法解釋，對破壞生態(tài)環(huán)境的民事責(zé)任承擔(dān)方式，主要是停止侵害、排除妨害、消除危險等六種承擔(dān)方式，而這六種責(zé)任承擔(dān)方式按照性質(zhì)屬性又可以分為四類：行為禁止型或危害消除型類、修復(fù)類、賠償損失類、人格類。

1.行為禁止型或危害消除類?！董h(huán)境公益訴訟解釋》第19條規(guī)定，人民法院針對已經(jīng)發(fā)生或即將發(fā)生的損害生態(tài)環(huán)境行為，可以判決支持停止侵害和消除危險等訴求，通過訴訟機制制止環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的發(fā)生和擴大，最大程度保護公益，不存在調(diào)解的空間。基于此，對于上述類型案件中適用調(diào)解問題，個人認(rèn)為，應(yīng)堅決予以反對，以零容忍的態(tài)度堅決禁止。

2.修復(fù)類，即恢復(fù)原狀?！董h(huán)境公益訴訟解釋》第20條的規(guī)定，明確了生態(tài)修復(fù)為主，替代性修復(fù)為補充，這就為調(diào)解的適用保留了空間。環(huán)境民事公益訴訟的核心價值是通過生態(tài)修復(fù)來恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)和功能，但實踐中一些環(huán)境損害具有不可逆性，無法原地恢復(fù)或恢復(fù)原貌，于是法律規(guī)定了替代性修復(fù)方式，因此，針對這類訴訟請求，筆者建議可以在修復(fù)責(zé)任主體和修復(fù)方式上使用調(diào)解，重點考量能否直接修復(fù)，對于能直接修復(fù)的，以何種方式和標(biāo)準(zhǔn)進行；對于不能直接修復(fù)，是采用主體替代修復(fù)還是修復(fù)方法的替代。

3.賠償損失類，即賠償損失。《環(huán)境公益訴訟解釋》第20條、21條規(guī)定，賦予了原告對生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)。依據(jù)上述解釋規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟損害賠償請求不同于普通民事訴訟私益損害賠償，主要是生態(tài)環(huán)境恢復(fù)賠償金，該項賠償金并非歸于原告或起訴人，而是用于生態(tài)環(huán)境功能的修復(fù)。因此，筆者認(rèn)為針對這類訴訟請求，可以在賠償?shù)木唧w數(shù)額和支付方式上進行調(diào)解，但對于賠償金額的調(diào)解，要進行嚴(yán)格的限制，避免權(quán)力濫用。

4.人格類，即賠禮道歉?！董h(huán)境公益訴訟解釋》第18條規(guī)定，明確了被告在環(huán)境民事公益訴訟中，除需承擔(dān)上述禁止和賠償類責(zé)任，還要承擔(dān)賠禮道歉的責(zé)任。依據(jù)該項規(guī)定，賠禮道歉在環(huán)境公益訴訟中，可以作為一種獨立的訴求，對被告是一種警戒教育，對社會公眾也是一種警示，達(dá)到“辦理一案、教育一片、治理一方”的目的。因此，個人認(rèn)為，對于是否承擔(dān)賠禮道歉責(zé)任這一問題，不具有可調(diào)解性。但對于賠禮道歉具體內(nèi)容和承擔(dān)方式是可以調(diào)解的，如協(xié)商向直接的污染受害者道歉或向社會公眾道歉，當(dāng)面道歉或媒體道歉等。

（三）完善調(diào)解協(xié)議公告審查制度

1.明確公告方式和地點。民訴法及其解釋雖然規(guī)定對調(diào)解協(xié)議實行公示審查制度，但對于公示方式和地點，并未明確規(guī)定，這就為調(diào)解余留了適用空間。傳統(tǒng)公告一般采取在法院公告欄張貼公告的方式，這種方式受眾范圍狹窄且容易引起爭議。筆者認(rèn)為，除了這種在法院公告欄張貼，在網(wǎng)絡(luò)媒體快速發(fā)展的當(dāng)下，還可以充分利用各種新媒體，如司法機關(guān)官方網(wǎng)站或政府官方網(wǎng)站、微信公眾號等，這不僅有助于擴大調(diào)解協(xié)議的傳播范圍，還有助于保障公眾知情權(quán)。

2.強化調(diào)解協(xié)議的司法審查。在環(huán)境民事公益訴訟中，原告或起訴人與訴爭利益沒有直接利害關(guān)系，如果適用調(diào)解程序，那么理論上存在損害公益的潛在風(fēng)險，為了避免調(diào)解內(nèi)容損害社會公益，對調(diào)解協(xié)議合法性和合理性進行司法審查尤為重要。對調(diào)解協(xié)議進行司法審查，應(yīng)重點審查兩個環(huán)節(jié): 一是審查公告的程序性和有效性。如調(diào)解協(xié)議是否進行了公告，是否符合公告期限等。通過對公告程序履行情況進行審查，保障協(xié)議的公開性和公眾有效監(jiān)督。二是審判機關(guān)的審查。環(huán)境民事公益訴訟案件中，調(diào)解協(xié)議一般由原告（檢察機關(guān)或公益組織）與被告達(dá)成，經(jīng)法院審查公告后，形成具有強制執(zhí)行效力的調(diào)解書，因此，法院的審查尤為重要。

3.構(gòu)建公眾參與的審查機制。在環(huán)境民事公益訴訟中適用調(diào)解制度，一定程度上是對不特定多數(shù)權(quán)利人的實體權(quán)利進行處分，如果沒有第三方的參與，往往容易引發(fā)公眾尤其是利益關(guān)系人的質(zhì)疑。司法功能的充分發(fā)揮，社會公眾環(huán)保意識的增強，對生態(tài)法治的良性運行和生態(tài)法治建設(shè)至關(guān)重要。在環(huán)境民事公益訴訟中，通過積極引導(dǎo)公眾參與訴訟調(diào)解，特別是參與協(xié)議公告的公眾監(jiān)督，不僅有助于增強公眾對環(huán)保問題的關(guān)注度和參與度，而且能促進調(diào)解協(xié)議的合法性和公正性?；诖耍瑐€人認(rèn)為，對適用調(diào)解的環(huán)境民事公益訴訟案件，應(yīng)積極構(gòu)建公眾參與協(xié)議審查機制，通過引入第三方機構(gòu)或?qū)＜?，將調(diào)解協(xié)議置于公眾監(jiān)督之下，保障其合法性和公正性，努力實現(xiàn)社會效果和法律效果的雙贏。