劉奕濤，楊體榮，方曉湘

（1.嘉應(yīng)學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院，廣東梅州 514015；2.北京大學(xué)區(qū)域與國別研究院，北京 100871，3.華南師范大學(xué)外國語言文化學(xué)院，廣東廣州 510631）

一、引言

目前，新冠肺炎疫情仍舊在全球蔓延。據(jù)聯(lián)合國教科文組織的統(tǒng)計(jì)，在疫情最嚴(yán)重的時(shí)候，“為應(yīng)對(duì)СОVID-19疫情，幾乎每個(gè)國家都在全國范圍內(nèi)關(guān)閉了學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)，全球90%以上的在校學(xué)生，即超過15.7億的學(xué)生受到影響”[1]。不可否認(rèn)，這一疫情給教育系統(tǒng)帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，引發(fā)了人們對(duì)教育系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)全球系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)其脆弱性的擔(dān)憂，但也給全球教育變革創(chuàng)造了新機(jī)。具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，學(xué)校停課給各個(gè)社區(qū)的人們帶來了高昂的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)成本，“導(dǎo)致學(xué)習(xí)中斷、兒童衛(wèi)生營養(yǎng)保健不良、教師的壓力倍增，家庭和學(xué)校無法更好地應(yīng)對(duì)籌備、創(chuàng)建、維持和改進(jìn)遠(yuǎn)程教育的挑戰(zhàn)，以及更深層次的兒童遭受暴力、剝削、社會(huì)孤立機(jī)會(huì)增加的問題”[2]。這些問題反映了教育系統(tǒng)尚未構(gòu)建起防備與應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的應(yīng)急能力，凸顯了教育系統(tǒng)的脆弱性。另一方面，這場全球危機(jī)引發(fā)了對(duì)教育的重新認(rèn)識(shí)，倒逼改革教育系統(tǒng)去適應(yīng)新的學(xué)習(xí)方式，促使教育系統(tǒng)成為變革的先鋒，使之更具韌性的應(yīng)急能力。正如世界銀行新冠肺炎疫情特別工作組教育聯(lián)絡(luò)專員卡里奧普·阿奇哈克（Kаlioре Аzzi-Нuсk）和迪戈蘭·斯密斯（Тigrаn Shmis）認(rèn)為：“教育管理者和政策制定者可以利用這次危機(jī)為契機(jī)，引入能夠惠及所有人的新的學(xué)習(xí)模式，為緊急情況做好準(zhǔn)備，并使教育系統(tǒng)更具韌性（rеsiliеnt）①所謂“韌性”，是指教育系統(tǒng)及其成員以促進(jìn)安全和社會(huì)凝聚力的方式，抵御和適應(yīng)沖擊與壓力，并能從沖擊與壓力中恢復(fù)過來的能力（參見：IIEP-UNESCO.Safety, resilience and social cohesion: a guide for education sector planners. Booklet 1 :Overview: Curriculum enhancement to promote safety,resilience, and social cohesion.Paris:UNESCO,2015:7.）。在本文中，教育系統(tǒng)的韌性用來表示源自自然、社會(huì)及衛(wèi)生等領(lǐng)域的沖擊與壓力造成的不確定環(huán)境中教育系統(tǒng)的適應(yīng)力。?！盵3]“新冠肺炎疫情大流行使所有受影響國家的教育系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)害管理和應(yīng)急反應(yīng)機(jī)構(gòu)”[4]。

增強(qiáng)教育系統(tǒng)的韌性，提升其應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急能力，應(yīng)成為后疫情時(shí)代全球教育治理的重要課題。作為聯(lián)合國主導(dǎo)全球教育治理事務(wù)的國際機(jī)構(gòu)，教科文組織在教育應(yīng)急領(lǐng)域方面的工作起始于20世紀(jì)90年代初。至今，教科文組織在這一領(lǐng)域中已開展了大量的研究工作，并在全球20個(gè)受危機(jī)影響的國家中開展了卓有成效的教育應(yīng)急指導(dǎo)活動(dòng)。經(jīng)過多年的探索，教科文組織在教育應(yīng)急領(lǐng)域方面的主張已逐漸成熟，并演化成一套邏輯嚴(yán)密的危機(jī)敏感型教育規(guī)劃（Сrisis-Sеnsitivе Еduсаtionаl Рlаnning）模式。進(jìn)入21世紀(jì)以來，教科文組織依托其下屬的國際教育規(guī)劃研究所（Intеrnаtionаl Institutе for Еduсаtionаl Рlаnning）先后制定了政策文件《在緊急情況、危機(jī)和重建情況下的教育：聯(lián)合國教科文組織的戰(zhàn)略》（Еduсаtion in Situаtions of Еmеrgеnсу, Сrisis аnd Rесonstruсtion:UNЕSСО SТRАТЕGY）（2003年）、《緊急情況和重建規(guī)劃教育指南》（Guidеbook for Рlаnning Еduсаtion in Еmеrgеnсiеs аnd Rесonstruсtion）（2006年制定，2010年修訂）、《將減少?zèng)_突和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)納入教育部門規(guī)劃》（Intеgrаting Сonfliсt аnd Disаstеr Risk Rеduсtion into Еduсаtion Sесtor Рlаnning）（2011年）以及專門為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情影響的議題說明文件《危機(jī)敏感型教育規(guī)劃》（Сrisis-Sеnsitivе Еduсаtionаl Рlаnning）（2020年）。這些政策文件提出了“將減少?zèng)_突和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)措施納入各國教育部門規(guī)劃進(jìn)程主流戰(zhàn)略”的方法[5]，其重要的路徑就是遵循危機(jī)敏感型教育規(guī)劃的邏輯，在危機(jī)發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及發(fā)生之后的不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)上采取必要舉措，將危機(jī)對(duì)教育的傷害降至最低，確保教育的質(zhì)量、連續(xù)性和公平性。在全球不確定性增強(qiáng)的背景下，教科文組織危機(jī)敏感型教育規(guī)劃的相關(guān)理念與實(shí)踐模式可為各國將減少?zèng)_突和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)措施納入教育戰(zhàn)略規(guī)劃，提升教育應(yīng)急能力提供重要啟示。

二、危機(jī)敏感型教育規(guī)劃的內(nèi)涵、特征與價(jià)值定位

（一）危機(jī)敏感型教育規(guī)劃的內(nèi)涵和特征

教科文組織認(rèn)為，“當(dāng)前的危機(jī)將在教育機(jī)會(huì)、教育質(zhì)量、教育公平和教育管理等方面給教育系統(tǒng)帶來長期影響，并且很可能會(huì)持續(xù)到新冠肺炎疫情結(jié)束之后。此外，疫情帶來的災(zāi)難、沖突和暴力風(fēng)險(xiǎn)正日益普遍，這表明我們?cè)絹碓叫枰ㄟ^預(yù)防、準(zhǔn)備和放緩活動(dòng)來加強(qiáng)教育部門的抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力”[6]。這需要各國教育部門切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任，確保所有學(xué)習(xí)者的教育連續(xù)性和在當(dāng)前緊急情況下保證教育工作者的福利。而加強(qiáng)教育應(yīng)對(duì)沖突和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力的整體規(guī)劃，有助于最大程度減少教育中斷造成的損害，同時(shí)形成以多風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向和可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)的快速響應(yīng)方案，以確保教育在長期發(fā)展中能有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。這種強(qiáng)調(diào)教育行政部門在緊急情況下主動(dòng)作為并承擔(dān)責(zé)任，“支持各國教育部將降低危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理制度化納入教育計(jì)劃制定過程中，以幫助教育部在危機(jī)之前、危機(jī)期間和危機(jī)過后在教育規(guī)劃和教育服務(wù)中更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，為危機(jī)的到來做準(zhǔn)備，并降低危機(jī)所帶來的影響”[7]的方法，被稱為“危機(jī)敏感型教育規(guī)劃”?！皩?duì)危機(jī)的敏感性，可理解為在執(zhí)行教育方案和政策時(shí)能考慮到危機(jī)的各種情況，以盡量減少消極影響和盡量擴(kuò)大積極影響”[8]，“以及把握沖突或?yàn)?zāi)難與教育之間的雙向互動(dòng)關(guān)系，從而制定適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)戰(zhàn)略”[9]。

根據(jù)危機(jī)敏感型教育規(guī)劃的內(nèi)涵，可以歸納其兩個(gè)基本的特征。第一，“在任何危機(jī)中，良好的政府領(lǐng)導(dǎo)都是至關(guān)重要的”[10]。危機(jī)敏感型教育規(guī)劃必須是國家主導(dǎo)的政策規(guī)劃，在政策和資源上為將減少?zèng)_突與風(fēng)險(xiǎn)措施納入教育政策規(guī)劃提供制度化的條件。第二，危機(jī)敏感型教育規(guī)劃對(duì)沖突與風(fēng)險(xiǎn)保持持續(xù)的敏感。由于軍事沖突、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等沖突與風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致的教育中斷危機(jī)是全局性的，因此危機(jī)敏感型教育規(guī)劃對(duì)這些沖突與風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與處理工作凸顯了全程化、預(yù)防性與戰(zhàn)略性，其目的是使學(xué)校能夠在危機(jī)中重新履行正常的職能，確保教育功能的正常發(fā)揮。

（二）危機(jī)敏感型教育規(guī)劃的價(jià)值定位

教科文組織認(rèn)為：“教育如果以對(duì)危機(jī)敏感和了解風(fēng)險(xiǎn)的方式進(jìn)行規(guī)劃，將有助于預(yù)防和減輕沖突和災(zāi)難。”[11]“對(duì)危機(jī)敏感的教育規(guī)劃包括確定和分析沖突和自然災(zāi)害對(duì)教育造成的風(fēng)險(xiǎn)。這意味著理解這些風(fēng)險(xiǎn)如何影響教育系統(tǒng)，以及教育系統(tǒng)如何減少其影響和防止危機(jī)發(fā)生?！C(jī)敏感型教育規(guī)劃的一個(gè)關(guān)鍵部分是克服教育領(lǐng)域的不平等和排斥，如放任不管，這種不平等和排斥會(huì)加劇沖突的風(fēng)險(xiǎn)”[12]。具體而言，危機(jī)敏感型教育規(guī)劃的價(jià)值定位在于增強(qiáng)教育對(duì)危機(jī)的戰(zhàn)略規(guī)劃，并確保教育質(zhì)量、連續(xù)性和公平性。

在增強(qiáng)教育對(duì)危機(jī)的戰(zhàn)略規(guī)劃方面，教科文組織主張：“教育規(guī)劃必須超越傳統(tǒng)機(jī)制。它必須考慮到我們時(shí)代不可預(yù)測(cè)的特性，并靈活、快速地對(duì)當(dāng)?shù)氐男枨笞龀龇磻?yīng)?！盵13]“這意味著對(duì)沖突和自然災(zāi)害事件的態(tài)度從采取被動(dòng)反應(yīng)轉(zhuǎn)向采取更積極主動(dòng)的立場，以解決沖突和災(zāi)害的根源”[14]。這是確保教育對(duì)危機(jī)保持持續(xù)的敏感，并增強(qiáng)教育韌性的關(guān)鍵。在確保教育質(zhì)量、連續(xù)性和公平性方面，教科文組織主張?jiān)跊_突與風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的過程中，應(yīng)通過將風(fēng)險(xiǎn)管理制度化，確保教育質(zhì)量、連續(xù)性和公平性成為政府的優(yōu)先事項(xiàng)。比如，在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情導(dǎo)致教育中斷危機(jī)時(shí)，政府和教育部門應(yīng)集中于評(píng)估和確保教育系統(tǒng)學(xué)校重新開放的準(zhǔn)備性、學(xué)習(xí)的連續(xù)性，以及教育系統(tǒng)預(yù)測(cè)和應(yīng)對(duì)未來危機(jī)的適應(yīng)性。教育部門還應(yīng)預(yù)測(cè)新冠肺炎疫情的直接和間接后果以及長期社會(huì)孤立對(duì)教育系統(tǒng)和學(xué)校造成的其他挑戰(zhàn)，同時(shí)做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

三、制定危機(jī)敏感型教育規(guī)劃的程序化過程

教科文組織認(rèn)為，危機(jī)敏感型教育規(guī)劃遵循一定邏輯順序的程序化戰(zhàn)略框架。教育部門防范與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃的每一個(gè)程序化環(huán)節(jié)，凸顯了教育規(guī)劃與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了教育規(guī)劃對(duì)危機(jī)的敏感性。

（一）診斷

診斷是教育規(guī)劃過程的第一步與基礎(chǔ)，并貫穿危機(jī)敏感型教育規(guī)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)。系統(tǒng)的診斷全面地考慮了導(dǎo)致教育系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)與文化環(huán)境、歷史、根源、行為者，以及它們與教育政策制定和實(shí)施的相互作用。診斷的結(jié)果為確定有關(guān)的政策目標(biāo)和戰(zhàn)略以及選擇適當(dāng)?shù)膬?yōu)先方案和相關(guān)活動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。教科文組織認(rèn)為，在新冠肺炎疫情暴發(fā)的背景下，危機(jī)敏感型教育規(guī)劃將重點(diǎn)診斷三個(gè)方面：第一是分析現(xiàn)有和潛在的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，包括與其他關(guān)鍵部門（如衛(wèi)生部門）相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，并且需要了解這些風(fēng)險(xiǎn)與教育之間的雙向互動(dòng)關(guān)系，以制定適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施。第二，要分析教育部門在降低風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急響應(yīng)方面的能力和現(xiàn)有資源，包括對(duì)現(xiàn)有遠(yuǎn)程開放學(xué)習(xí)項(xiàng)目及可用資源進(jìn)行審核，以提高項(xiàng)目的實(shí)施范圍與可及性。了解教師、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者及其他教育工作人員的能力也至關(guān)重要，因?yàn)樗麄兂３Ｔ谖唇?jīng)過充分培訓(xùn)、未獲得足夠支持和資源的情況下引領(lǐng)學(xué)生探索遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)。第三，為了減少?zèng)_突和暴力的風(fēng)險(xiǎn)，還要分析、認(rèn)識(shí)和克服教育中的不平等和排外現(xiàn)象以及有害的文化和社會(huì)習(xí)俗。“在當(dāng)前疫情大流行情況下這一點(diǎn)尤其重要，因?yàn)楦綦x和學(xué)校停課可能對(duì)最弱勢(shì)和邊緣化的人群產(chǎn)生長期影響，擴(kuò)大教育系統(tǒng)中已存在的差距”[15]。

（二）制定政策和準(zhǔn)備計(jì)劃

“根據(jù)教育部門的診斷結(jié)果和對(duì)現(xiàn)有政策的審查，需要制定新的政策或修訂政策，以應(yīng)對(duì)與沖突和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的挑戰(zhàn)。任何新政策的制定(或現(xiàn)有政策的修訂)都應(yīng)確保教育政策與國家的總體發(fā)展政策相聯(lián)系，或與其他政策議程或國際承諾相一致”[16]。政策制定涉及將教育部門診斷和政策審查期間發(fā)現(xiàn)的問題轉(zhuǎn)化為廣泛而長期的政策取向和目標(biāo)。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，政策制定必須遵循“可承受性”“合意性”（dеsirаbilitу）、“可行性”及“可持續(xù)性”等原則。[17]而計(jì)劃是政策的具體化路線圖和國家宏觀政策在學(xué)校層面的實(shí)施方案，包括確定預(yù)防和減輕沖突和災(zāi)害的優(yōu)先方案?！皟?yōu)先方案通過確定要達(dá)到的精確指標(biāo)、確定要進(jìn)行的活動(dòng)順序和所需的資源，把一般目標(biāo)和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)楦哂胁僮饕饬x的用語”[18]。計(jì)劃的設(shè)計(jì)必須遵循靈活性和預(yù)見性的邏輯，要明確各個(gè)項(xiàng)目的短期、中期和長期的實(shí)施重點(diǎn)。在當(dāng)前新冠肺炎疫情的危機(jī)中，制定危機(jī)敏感型教育政策和計(jì)劃，旨在降低風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)個(gè)人、學(xué)校、社區(qū)、國家和地方各級(jí)教育部門以及各級(jí)政府的備災(zāi)和應(yīng)對(duì)能力。這些政策和計(jì)劃應(yīng)該包括在應(yīng)對(duì)危機(jī)或預(yù)測(cè)危機(jī)方面的政策方向和目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的主要戰(zhàn)略，包括“確保學(xué)校和師生安全的政策”“學(xué)習(xí)連續(xù)性與公平性的課程政策”“解決數(shù)字鴻溝并確保采用具有包容性和性別敏感性（gеndеr sеnsitivitу）的學(xué)習(xí)解決方案”和“采用教育部門及其與合作伙伴達(dá)成的綜合性標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作規(guī)程、協(xié)議，以及決策路線和溝通流程”[19]。這些政策和計(jì)劃的制定應(yīng)該為建立一個(gè)長期的、行之有效的、具有韌性的國家教育體系打下基礎(chǔ)。

（三）構(gòu)建成本和財(cái)務(wù)框架

“良好的規(guī)劃可以節(jié)省重建或修復(fù)昂貴的基礎(chǔ)設(shè)施和教育材料的成本”[20]。政策和計(jì)劃需要與預(yù)算、預(yù)算周期和財(cái)務(wù)框架緊密聯(lián)系起來，以便為政策和計(jì)劃的實(shí)施提供有力的保障。制定成本和財(cái)務(wù)框架主要應(yīng)落實(shí)以下內(nèi)容：“確定安全、恢復(fù)力和社會(huì)凝聚力優(yōu)先事項(xiàng)所需的成本項(xiàng)目和單位成本”；“使用模擬模型對(duì)成本進(jìn)行預(yù)測(cè)”；“計(jì)劃在特定地區(qū)和身份群體之間更公平地分配教育資源”；“確定資金缺口和資源”和“調(diào)動(dòng)資源，為教育部門計(jì)劃提供資金。當(dāng)所有潛在的國家政府資源都用盡時(shí)，教育部門可能需要尋求外部資金。一系列協(xié)調(diào)外部融資機(jī)制可以用來確保長期項(xiàng)目的融資”[21]。在新冠肺炎疫情危機(jī)的背景下，精準(zhǔn)的成本核算與財(cái)務(wù)資源分配有助于在危機(jī)情況下提供更具可預(yù)測(cè)性和公平性的資金。這包括為應(yīng)付各種風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)立的基金，確?？沙掷m(xù)的資金以保障教育工作者的工資發(fā)放，為大規(guī)模的遠(yuǎn)程教學(xué)提供資源和財(cái)務(wù)支持，以及增強(qiáng)弱勢(shì)群體兒童的營養(yǎng)補(bǔ)給等。

（四）開發(fā)監(jiān)測(cè)與評(píng)估框架

基于沖突、風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境脆弱性的動(dòng)態(tài)性質(zhì)，必須持續(xù)不斷地診斷、監(jiān)測(cè)和評(píng)估教育活動(dòng)及其對(duì)環(huán)境的影響和與環(huán)境的相互作用，以確保它們符合計(jì)劃的結(jié)果，并避免意外的后果?！氨O(jiān)測(cè)是持續(xù)和有系統(tǒng)地收集關(guān)于具體指標(biāo)的數(shù)據(jù)，以便向正在進(jìn)行的開展干預(yù)活動(dòng)的主要參與者提供進(jìn)展程度和各項(xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的指標(biāo)。評(píng)估是對(duì)正在進(jìn)行或已完成的政策或計(jì)劃進(jìn)行系統(tǒng)和客觀評(píng)價(jià)，包括其設(shè)計(jì)、實(shí)施和結(jié)果。其目的是評(píng)估目標(biāo)和戰(zhàn)略的相關(guān)性和實(shí)現(xiàn)情況，以便為決策提供信息”[22]。教科文組織強(qiáng)調(diào)，應(yīng)對(duì)危機(jī)的規(guī)劃應(yīng)該以證據(jù)和數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情危機(jī)時(shí)，應(yīng)“開發(fā)和融合危機(jī)敏感型數(shù)據(jù)收集工具和分析，并將其納入現(xiàn)有的教育信息系統(tǒng)，確保隨時(shí)可獲取關(guān)于危機(jī)影響的可靠數(shù)據(jù)以及學(xué)校、教師和學(xué)習(xí)者所需的信息，以最終實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)教育系統(tǒng)危機(jī)防控和減緩能力的目標(biāo)”[23]?；诖?，教科文組織建議構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)大的納入沖突與風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的國家教育信息管理系統(tǒng)，收集和分析教育系統(tǒng)有關(guān)受沖突和風(fēng)險(xiǎn)影響的數(shù)據(jù)，以改善規(guī)劃、資源配置、監(jiān)測(cè)與評(píng)估、政策形成和決策，從而提升教育系統(tǒng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。

四、實(shí)施危機(jī)敏感型教育規(guī)劃的策略

教科文組織認(rèn)為，危機(jī)敏感型教育規(guī)劃的基本實(shí)施策略在于：“規(guī)劃必須由國家主導(dǎo)，以確保政府作出快速的決定，并負(fù)責(zé)承諾資源和計(jì)劃的執(zhí)行；規(guī)劃必須是參與性的，以確保與國家優(yōu)先事項(xiàng)一致；規(guī)劃必須是一個(gè)組織良好的過程，明確有關(guān)人員的作用和責(zé)任；規(guī)劃必須是一種能力發(fā)展活動(dòng)，工作人員通過規(guī)劃工作獲得知識(shí)和技能。”[24]

（一）突出政府的主導(dǎo)作用

“在任何危機(jī)中，良好的政府領(lǐng)導(dǎo)都是至關(guān)重要的，它促進(jìn)了果斷行動(dòng)、公開和一致的溝通。最重要的是，它把公眾的利益放在首位”[25]。在應(yīng)對(duì)類似新冠肺炎疫情這種涉及面廣、影響深遠(yuǎn)的重大危機(jī)面前，政府能否發(fā)揮主導(dǎo)性作用直接影響到對(duì)危機(jī)敏感的教育規(guī)劃、政策或方案的有效實(shí)施。在危機(jī)敏感型教育規(guī)劃的實(shí)施中，政府的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，將減少?zèng)_突和風(fēng)險(xiǎn)措施納入國家教育政策和規(guī)劃的主流，使之成為制度化的風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略。這使得在面對(duì)緊急情況時(shí)，各級(jí)部門能夠根據(jù)已制定的協(xié)議做出快速?zèng)Q策，有助于國家加強(qiáng)其預(yù)測(cè)、預(yù)防和應(yīng)對(duì)沖突和災(zāi)害的能力。第二，促成中央與地方教育部門應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的共識(shí)和一致行動(dòng)，“運(yùn)用跨部門（尤其是教育部門、衛(wèi)生健康部門和兒童保護(hù)部門等）協(xié)調(diào)機(jī)制，使教育部門采取的任何措施與中央和地方的國家優(yōu)先事項(xiàng)保持一致，使取得的成果更有可持續(xù)性”[26]。第三，教科文組織強(qiáng)調(diào)危機(jī)敏感型教育規(guī)劃要對(duì)危機(jī)進(jìn)行前瞻性的戰(zhàn)略性謀劃，確保應(yīng)對(duì)危機(jī)資源的可及性、公平性和針對(duì)性，尤其是在新冠肺炎疫情暴發(fā)的背景下，危機(jī)敏感型規(guī)劃應(yīng)特別關(guān)注解決公平問題，確保資源適度向弱勢(shì)群體傾斜。

（二）構(gòu)建促進(jìn)多元主體參與的協(xié)調(diào)機(jī)制

教科文組織指出：“當(dāng)國家和地方當(dāng)局、教師和合作伙伴參與戰(zhàn)略的規(guī)劃和實(shí)施時(shí)，對(duì)危機(jī)敏感的戰(zhàn)略將更加相關(guān)和有效?！盵27]這種參與的實(shí)現(xiàn)得益于多元主體間的教育協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)促進(jìn)多元主體在危機(jī)政策溝通、政策對(duì)話、教育制度建設(shè)等方面建立共識(shí)，更重要的是使其他主體與政府在危機(jī)敏感教育規(guī)劃方面的優(yōu)先事項(xiàng)保持一致，并維持長期承諾。它應(yīng)有助于確保以有效和公平的方式使用資源，避免活動(dòng)的重復(fù)，促進(jìn)活動(dòng)的協(xié)同作用，避免集中注意特定領(lǐng)域而忽視其他領(lǐng)域。多元主體應(yīng)通過協(xié)調(diào)機(jī)制“針對(duì)短期需求，制定長期規(guī)劃，解決教育系統(tǒng)脆弱的問題。應(yīng)根據(jù)各自的優(yōu)勢(shì)，協(xié)作努力，以滿足教育需求”[28]。

（三）完善應(yīng)對(duì)危機(jī)的組織過程

教科文組織認(rèn)為：“如果一個(gè)參與式進(jìn)程要順利運(yùn)行并涉及廣泛的參與者，它需要很好地組織和支持，需要明確這些參與者的角色和責(zé)任，特別是起領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用的參與者?！盵29]同時(shí)，它強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)教育部門已經(jīng)對(duì)人力資源和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行投資時(shí)，它們?cè)谖C(jī)時(shí)期將具有更強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)能力。”[30]應(yīng)該指出的是，系統(tǒng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的組織過程不僅要明確多元參與者的角色和責(zé)任，明確危機(jī)處理過程中每個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)作特征，而且要使跨部門的風(fēng)險(xiǎn)治理和危機(jī)管理單位成為常設(shè)機(jī)構(gòu)，具備有效指導(dǎo)、計(jì)劃和協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)降低工作的能力，突出風(fēng)險(xiǎn)管理的制度化和常態(tài)化。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情危機(jī)的背景下，危機(jī)敏感型教育規(guī)劃要為學(xué)校重新開放做好充分準(zhǔn)備，確保政府和學(xué)校在危機(jī)期間和之后作出實(shí)施、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的周密安排。從提升教育系統(tǒng)應(yīng)對(duì)危機(jī)適應(yīng)力的長期規(guī)劃看，要總結(jié)和記錄吸取的教訓(xùn)，以指導(dǎo)未來決策和實(shí)踐；重新思考教育和學(xué)習(xí)的目的、內(nèi)容，考慮改革的可能性；修訂和制定遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)等方面的政策和指南；確保將應(yīng)急教育納入國家教育政策和計(jì)劃，并制定具體和明確的策略。

（四）增強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力建設(shè)

由于計(jì)劃的執(zhí)行取決于從教育系統(tǒng)行政部門到中央行政部門再到學(xué)校各級(jí)的各種行為者，因此必須發(fā)展各級(jí)部門應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，這將有助于建設(shè)更安全的學(xué)校、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力和改善教育服務(wù)。能力建設(shè)的一個(gè)基本方面是提升應(yīng)付變化的能力，并在處理現(xiàn)有問題時(shí)更多地采用一種綜合和全面的辦法，而不是傳統(tǒng)的、狹窄的部門思維方式。具體而言，教科文組織認(rèn)為，在個(gè)人能力發(fā)展方面，要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)管理的政策及學(xué)校層面的應(yīng)急計(jì)劃，圍繞減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的目的，向?qū)W生、教師、學(xué)校社區(qū)和教育官員提供信息和培訓(xùn)。其中，要特別注意在危機(jī)發(fā)生之前、之中和之后，提升教師的身心健康、社會(huì)情感能力和應(yīng)變能力，包括運(yùn)用新技術(shù)的能力和為學(xué)生提供心理社會(huì)支持的能力，從而幫助學(xué)生應(yīng)對(duì)危機(jī)所帶來的不確定性和焦慮感。在組織能力發(fā)展方面，不僅在組織內(nèi)部，而且在管理不同組織和部門(公共、私人和社區(qū))之間的關(guān)系方面，要細(xì)化危機(jī)管理的結(jié)構(gòu)、過程和程序，增強(qiáng)教育部門內(nèi)部的危機(jī)管理制度化，確保教育部門有必要的能力理解和應(yīng)對(duì)教育系統(tǒng)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，這是將危機(jī)敏感規(guī)劃制度化的關(guān)鍵。同時(shí)，要加強(qiáng)組織的資源、技術(shù)、信息等在應(yīng)對(duì)危機(jī)方面的作用。此外，也要加強(qiáng)跨部門、跨組織間應(yīng)對(duì)危機(jī)的教育協(xié)同能力。在體制能力發(fā)展方面，要進(jìn)行有關(guān)應(yīng)對(duì)危機(jī)的法律和規(guī)章完善與改革，使各級(jí)部門的組織、機(jī)構(gòu)能夠依照法律和規(guī)章的要求，加強(qiáng)其能力建設(shè)。

五、結(jié)語

世界正處于“百年未有之大變局”。由暴力沖突、自然災(zāi)害、衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)等導(dǎo)致的全球人道主義危機(jī)日益增多。面對(duì)這種全球性的危機(jī)現(xiàn)狀，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)性作用，增強(qiáng)危機(jī)管理意識(shí)和能力。教科文組織的研究報(bào)告指出：“減少災(zāi)害和沖突風(fēng)險(xiǎn)不僅可以拯救生命，而且具有成本效益；在災(zāi)難發(fā)生前，每1美元投資于風(fēng)險(xiǎn)管理，就可以避免7美元的損失?！盵31]日益加劇的危機(jī)現(xiàn)象促使各國加快將應(yīng)對(duì)危機(jī)的舉措納入國家政策體系，以建立危機(jī)分析、預(yù)警機(jī)制和預(yù)防措施，從而拯救無數(shù)的生命，減少危機(jī)暴發(fā)和重建費(fèi)用。教育系統(tǒng)在文化傳承與能力發(fā)展方面發(fā)揮著重要的角色，因此對(duì)預(yù)防沖突具有重要的作用。而要發(fā)揮教育在預(yù)防沖突的作用，確保危機(jī)過程中教育的質(zhì)量、連續(xù)性和公平性，就必須對(duì)教育進(jìn)行前瞻性和整體性的戰(zhàn)略規(guī)劃，使其增強(qiáng)對(duì)危機(jī)出現(xiàn)的預(yù)防能力以及危機(jī)處理過程中的規(guī)范性與科學(xué)性、危機(jī)后的適應(yīng)性。教科文組織所提出的危機(jī)敏感型教育規(guī)劃模式，從落實(shí)《變革我們的世界：聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（Тrаnsforming Оur World: Тhе 2030 Аgеndа for Sustаinаblе Dеvеloрmеnt）教育發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，不僅在指導(dǎo)深受戰(zhàn)爭、暴力沖突、自然災(zāi)害等影響的國家克服教育脆弱性、保障兒童基本教育權(quán)利和預(yù)防危機(jī)等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，而且在當(dāng)前新冠肺炎疫情危機(jī)背景下對(duì)于各國教育系統(tǒng)如何應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生危機(jī)導(dǎo)致的教育中斷、教育質(zhì)量下降和教育公平性缺失等問題均具有重要的意義。

這種啟發(fā)價(jià)值主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)。第一，各國需要在國家政策和教育部門計(jì)劃中系統(tǒng)地納入防范與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的舉措，在教育系統(tǒng)中形成一種對(duì)危機(jī)敏感的戰(zhàn)略規(guī)劃思維，構(gòu)建基于風(fēng)險(xiǎn)診斷、制定政策和準(zhǔn)備計(jì)劃、制定成本和財(cái)務(wù)框架、開發(fā)監(jiān)測(cè)與評(píng)估框架為運(yùn)作邏輯的戰(zhàn)略規(guī)劃文化。其中，政府作為資源的調(diào)配者必須發(fā)揮主導(dǎo)性作為，通過政策、制度、法律等宏觀調(diào)控的手段，加強(qiáng)對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)防控的頂層設(shè)計(jì)。第二，構(gòu)建強(qiáng)有力的分級(jí)協(xié)作體系。風(fēng)險(xiǎn)、沖突等要素的影響是全局性的，且其發(fā)揮的方式是急劇擴(kuò)散的，在危機(jī)防控和處理的各個(gè)環(huán)節(jié)中如果存在危機(jī)性質(zhì)認(rèn)識(shí)不到位、政策溝通不暢通、職責(zé)分工不明確或部門間相互推諉等現(xiàn)象，那么教育系統(tǒng)將很容易陷入危機(jī)狀態(tài)。這就要求在全國形成應(yīng)對(duì)危機(jī)聯(lián)防聯(lián)控的分級(jí)協(xié)作體系，確保中央一級(jí)的政策、計(jì)劃等要求能夠暢通地傳遞到地方各級(jí)，并有效貫徹執(zhí)行。這其中包括建立一個(gè)由各級(jí)政府部門、教育機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體參與的全國性風(fēng)險(xiǎn)防控委員會(huì)及其下設(shè)的辦公室、一個(gè)納入風(fēng)險(xiǎn)與沖突等危機(jī)要素指標(biāo)的國家教育信息管理系統(tǒng)，以及一套多元主體聯(lián)動(dòng)協(xié)作的行為準(zhǔn)則等。第三，利用危機(jī)對(duì)教育系統(tǒng)適應(yīng)力提出的挑戰(zhàn)，重新思考教育和學(xué)習(xí)的目的、內(nèi)容和方式以及學(xué)校的作用，推動(dòng)學(xué)校教育變革，增強(qiáng)教育系統(tǒng)抵御不確定風(fēng)險(xiǎn)的韌性。風(fēng)險(xiǎn)、沖突等危機(jī)要素的存在反映了學(xué)校教育系統(tǒng)中存在著某些方面的脆弱性。這些脆弱性的客觀存在應(yīng)成為學(xué)校教育系統(tǒng)治理的著力點(diǎn)。它要求學(xué)校系統(tǒng)地反思學(xué)校作為一個(gè)培養(yǎng)人的地方，在面對(duì)危機(jī)時(shí)應(yīng)該如何作為的方式。教科文組織基于其人道主義的原則所提出的危機(jī)敏感型教育規(guī)劃反復(fù)強(qiáng)調(diào)的理念具有重要的啟示意義：不僅應(yīng)通過戰(zhàn)略規(guī)劃確保教育系統(tǒng)應(yīng)對(duì)危機(jī)全過程具有敏感性，提升教育系統(tǒng)處理危機(jī)的能力，而且更應(yīng)為深層次地通過戰(zhàn)略規(guī)劃推動(dòng)學(xué)校制度建設(shè)、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力提升、教師隊(duì)伍建設(shè)、教學(xué)方式創(chuàng)新和學(xué)生服務(wù)方式轉(zhuǎn)變等一系列變革，從而在根本上保障不確定環(huán)境中教育的質(zhì)量、連續(xù)性和公平性。