□郭存 何愛霞

一、問題提出：成人教育扶貧政策歷史考察的必要性

貧困是人類社會的頑疾，是全世界面臨的共同挑戰(zhàn)。百年來，中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)人民與貧困問題作斗爭，在如期達成我國第一個百年奮斗目標(biāo)的同時，提前10年實現(xiàn)了聯(lián)合國減貧可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。按照世界銀行國際貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國減貧人口占同期全球減貧人口70%以上[1]。站在建黨一百周年這一特殊時間節(jié)點上回顧扶貧歷程，能夠發(fā)現(xiàn)我國走出了一條具有中國特色的扶貧之路，其中，成人教育積極參與扶貧工作，發(fā)揮著快速性、實效性和延續(xù)性作用。黨在建立之初，就開展了諸如掃盲、農(nóng)民短期技能培訓(xùn)等成人教育扶貧活動。自1984年第一個真正意義上有關(guān)成人教育扶貧的政策出臺后，我國陸續(xù)出臺了支持、引導(dǎo)、保障成人教育扶貧發(fā)展的系列相關(guān)政策。這些政策既是我國成人教育發(fā)展的縮影，也是一部扶貧演變史；既有成人教育發(fā)展的時代特征，也體現(xiàn)了扶貧歷程的嬗變走向。秉承“盛世修史”的文化傳統(tǒng)，站在“兩個百年”歷史交匯點上梳理我國成人教育扶貧政策的發(fā)展歷程，對豐富成人教育減貧理論成果，改進成人教育減貧實踐措施、提升成人教育減貧政策成效都具有積極的現(xiàn)實意義。

歷史制度主義是20世紀(jì)80年代以來形成的一種新制度主義范式。1992年，斯坦莫（Steinmo S）、瑟倫（Thelen K）等人首次正式提出“歷史制度主義”一詞[2]。它從歷史長時段發(fā)展過程中的事件序列來分析制度變遷所受到的動力影響以及制度變遷本身表現(xiàn)出來的復(fù)雜特征[3]。其分析框架包括共時性結(jié)構(gòu)觀和歷時性歷史觀，側(cè)重以政策制度為研究對象，以歷史時間為分析視角來闡釋政策制度的變遷歷程。通過對歷史事實進行一定時序的解讀分析，歷史制度主義將過去、現(xiàn)在與未來可能制定的政策制度串聯(lián)在一起。在結(jié)構(gòu)觀上，歷史制度主義將影響該制度產(chǎn)生、演進和變革的諸多變量置于一條因果鏈中，以了解制度變遷過程中多元變量相互作用的發(fā)展動態(tài)，探覓諸如政治、經(jīng)濟、文化觀念等使政策呈現(xiàn)一致性的共時性結(jié)構(gòu)變量；在歷史觀上，歷史制度主義存在一種放大歷史視角的特點，即制度變遷需要放大時間閾值，往往長達數(shù)年、數(shù)十年甚至數(shù)百年，才能更好探究制度變量之間的結(jié)構(gòu)因果關(guān)系。歷史制度主義既注重分析政策演變中基于路徑依賴所呈現(xiàn)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，又強調(diào)政策在特定歷史節(jié)點上受時序和意外后果及其他偶然因素影響所表現(xiàn)的波動性和斷裂性[4]。由此，其建構(gòu)出“宏觀深層結(jié)構(gòu)分析—中觀路徑依賴分析—微觀動力機制分析”的研究框架。鑒于此，本文采用歷史制度主義作為分析視角，在“回望”過程中探析成人教育扶貧政策的百年脈絡(luò)是怎樣的？其演進的內(nèi)在邏輯為何？ 有哪些能夠指引“未來”的經(jīng)驗借鑒？

二、制度勾勒：成人教育扶貧政策演進的百年回眸

在漫長而又曲折的百年歷史中，成人教育扶貧作為一種重要的社會實踐，不僅曾在戰(zhàn)亂頻仍的中華大地上潛行耕耘，更在后世發(fā)展中回響深遠。在我國，雖然“成人教育扶貧”被正式納入政策制度的時間相對較晚，但成人教育扶貧實踐卻有著悠久的歷史淵源和文化積淀。因此，應(yīng)當(dāng)“跳出政策看政策”，打破在認(rèn)知成人教育扶貧政策時可能存在的割裂觀念。歷史制度主義既強調(diào)對制度的歷史分析和情境分析，也強調(diào)對制度延續(xù)和變遷的比較分析，根據(jù)歷史政治路線、中心任務(wù)以及客觀形勢的變化，可將我國成人教育扶貧政策的百年歷程劃分為以下四個時期：

（一）醞釀時期（1921—1948年）：與中國革命“共命運”的成人教育扶貧理念

從中國共產(chǎn)黨建立至新中國成立前夕，這一時期的成人教育扶貧主要服務(wù)于革命需要。馬克思認(rèn)為，“不論是機器的改進，科學(xué)在生產(chǎn)上的應(yīng)用……都不能消除勞動群眾的貧困；在現(xiàn)代這種邪惡的基礎(chǔ)上，勞動生產(chǎn)力的任何新的發(fā)展，都不可避免地要加深社會對比和加強社會對抗?！盵5]毛澤東指出，中國的貧困問題主要是半殖民地半封建社會的制度造成的[6]，中國三萬萬的農(nóng)民，乃是革命中的最大要素[7]。他敏銳地意識到農(nóng)村貧困問題事關(guān)中國革命的成敗，開展了廣泛、深入和持久的成人教育運動，致力于提升工人與農(nóng)民的基礎(chǔ)文化水平，喚醒民眾意識，激活民眾的主體性和社會知覺，以“革命共同體”推動“治貧共同體”。這一時期雖未制定明確的成人教育扶貧政策，但借助成人教育活動，尋求社會、政治和經(jīng)濟公平的扶貧理念已初現(xiàn)塵寰。1926年12月，《農(nóng)村教育決議案》在湖南農(nóng)民第一次全省代表大會上通過，其中對實現(xiàn)農(nóng)民教育普及，解放農(nóng)村生產(chǎn)力提出了要求。1933年10月，蘇區(qū)召開中央文化教育建設(shè)大會，通過了《目前教育工作的任務(wù)的決議案》《蘇維埃學(xué)校建設(shè)決議案》《消滅文盲決議案》等重要議案，議案指出，“要消滅文盲，提高廣大勞動群眾的文化水平和政治水平”[8]，這為解決廣大勞動群眾的精神貧困與物質(zhì)貧困奠定了基礎(chǔ)。1934年4月，《業(yè)余補習(xí)學(xué)校的辦法》由中央教育人民委員部重新審定，明確了“提高工人的文化政治水平，掃除工人中的文盲，加強工人工業(yè)技術(shù)上的進步”等辦學(xué)目的。1947年4月，晉冀魯豫邊區(qū)政府發(fā)布的《關(guān)于文化教育工作的決定》指出，必須使教育服務(wù)于“耕者有其田”的徹底實現(xiàn)，充分體現(xiàn)了與中國革命“共命運”的成人教育扶貧理念。

這一時期，成人教育以農(nóng)工教育為依托開展扶貧活動，一方面以政治時事教育為主，廣泛宣傳以提高農(nóng)民、工人思想覺悟，幫助農(nóng)工認(rèn)清自己當(dāng)家做主的地位，鼓起斗爭的勇氣，解決精神貧困；另一方面，重視消滅文盲，提升生產(chǎn)生活技能，解決物質(zhì)貧困。由于時代的局限性，該時期的成人教育扶貧僅停留在醞釀階段，尚未提出明確的“扶貧”或“成人教育扶貧”概念。盡管如此，醞釀時期提出的共同富裕、以人民為中心等貧困治理理念，為之后擬定成人教育扶貧政策提供了思路和參考。

（二）萌芽時期（1949—1977年）：計劃經(jīng)濟體制下成人教育扶貧政策的曲折探索

新中國建立初期，百廢待興、百業(yè)凋敝。毛澤東基于當(dāng)時工業(yè)技術(shù)落后、農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高的國情指出，“中國目前嚴(yán)重的問題是教育農(nóng)民，使農(nóng)民樹立勤勞光榮，懶惰可恥的思想觀念?！盵9]1949年10月，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》 明確提出，“有計劃有步驟地實行普及教育……以應(yīng)對革命工作和國家建設(shè)工作的廣泛需要?！盵10]在具體措施上，主要以廣大工農(nóng)群眾為對象，通過“識字運動”“技術(shù)培訓(xùn)”等成人教育形式，提高民眾知識技能水平。新中國成立后第一次全國教育工作會議的召開，是新中國教育事業(yè)建設(shè)的一件大事，會議提出大量興辦工人業(yè)余補習(xí)教育。1950年政務(wù)院頒布了《關(guān)于救濟失業(yè)工人的指示》和《救濟失業(yè)工人暫行辦法》，提出按照“統(tǒng)籌兼顧、適當(dāng)安排”的就業(yè)方針，開展多種形式的就業(yè)培訓(xùn)班，提高失業(yè)勞動者的政治文化水平和職業(yè)技術(shù)能力，促進失業(yè)工人再就業(yè)，并增強他們抵御貧困的能力。全國掃除文盲協(xié)會會長陳毅指出，掃識字的盲、掃文化的盲、掃科學(xué)之盲，中國才能改變又窮又白，這是個長期的、艱苦的斗爭[11]。1959年5月，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在農(nóng)村中繼續(xù)掃除文盲和鞏固發(fā)展業(yè)余教育的通知》，一方面鞏固了掃盲成果，有效地防止復(fù)盲；另一方面培養(yǎng)了干部和農(nóng)業(yè)技術(shù)人員。農(nóng)村業(yè)余教育的開展，有效提高了農(nóng)村勞動人口的素質(zhì)。盡管這一時期尚未形成專項成人教育扶貧政策，但在實踐方面，充分體現(xiàn)了把成人教育當(dāng)作解決貧困問題重要方式來抓的精神。

在社會主義探索階段，由于對社會主義的認(rèn)識偏差、對貧困問題復(fù)雜程度的認(rèn)識不足以及十年“文革”的沖擊，我國的成人教育扶貧政策在曲折中探索前進。這一時期，成人教育的發(fā)展被納入國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，客觀上使其由最初工農(nóng)文化翻身的政治需要變?yōu)樯鐣髁x經(jīng)濟建設(shè)的需要[12]。此階段明確了成人教育為經(jīng)濟建設(shè)、解決貧困問題服務(wù)的目的，是成人教育扶貧政策的萌芽時期。

（三）形成時期（1978—2011年）：由游離扶貧邊緣向中心位序移動的成人教育扶貧政策

十一屆三中全會后，鄧小平提出了“三步走”的發(fā)展戰(zhàn)略，其中第一步就是要解決人民群眾的溫飽問題。中國共產(chǎn)黨在總結(jié)社會主義建設(shè)經(jīng)驗和反貧困實踐的基礎(chǔ)上，提出消除貧困的根本途徑是解放和發(fā)展生產(chǎn)力。改革開放至黨的十八大期間，為提升脫貧效果，激發(fā)內(nèi)生動力，擺脫對救濟性的依賴，我國先后經(jīng)歷了體制改革式扶貧階段、大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段、扶貧攻堅計劃階段、整村推進式扶貧階段。在四個階段中，成人教育作為一種“造血扶貧”的新模式逐漸由“邊緣游離”向“中心位序”移動，內(nèi)嵌于總體扶貧政策之中。

1982年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于迅速加強農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)工作的報告》，報告指出，迅速加強農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)工作，抓好在鄉(xiāng)的能工巧匠和科技戶、重點戶、專業(yè)戶的各種技術(shù)培訓(xùn)，學(xué)用結(jié)合，滿足農(nóng)民學(xué)科學(xué)、用科學(xué)的迫切需求。廣開學(xué)路，采取多種形式舉辦學(xué)校短訓(xùn)班、專題講座、科技咨詢服務(wù)站、現(xiàn)場技術(shù)交流等[8]。1984年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，其中第一次明確提出“教育扶貧”的理念，我國開始在扶貧政策文件中明確教育的作用[13]，并對成人教育在扶貧中的工作進行了部署，提出要重視貧困地區(qū)的智力投資，對農(nóng)民進行科學(xué)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)培訓(xùn)，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育。1986年開始，政府成立專門的扶貧工作機構(gòu)，將技能培訓(xùn)這一形式落到實處。1994年，國務(wù)院印發(fā) 《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》，為成人教育扶貧進入實質(zhì)發(fā)展軌道提供了政策依據(jù)，強調(diào)幫助貧困人口獲得專業(yè)技術(shù)，進而早日實現(xiàn)脫貧目標(biāo)，從掃盲、短期技術(shù)培訓(xùn)等方面勾勒了成人教育扶貧路線圖。此后，我國出臺了系列政策文件，強調(diào)要把靈活多樣的成人教育培訓(xùn)形式與農(nóng)民脫貧致富結(jié)合起來，抓緊培養(yǎng)一大批農(nóng)村急需的實用技術(shù)推廣人才、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理人才和醫(yī)療衛(wèi)生人才[14]。進入21世紀(jì)，我國區(qū)域發(fā)展不平衡問題愈發(fā)嚴(yán)重。2001年，中央扶貧開發(fā)工作會議進一步提出扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，倡導(dǎo)“他扶”與“自扶”相結(jié)合，同年頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》 將農(nóng)民的文化素養(yǎng)作為一項發(fā)展要點，指出職業(yè)培訓(xùn)在扶貧開發(fā)中不容小覷的作用，各級政府逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展理念，愈發(fā)關(guān)注貧困地區(qū)人力資本綜合素質(zhì)的提升。以“燎原計劃”“雨露計劃”等為代表的貧困勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移項目不斷推進，推廣了科技知識，有效提高了貧困人口發(fā)展能力，現(xiàn)代遠程教育建設(shè)等基礎(chǔ)性扶貧工程也有序進行。按照當(dāng)時的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2010年底，中國農(nóng)村貧困人口減少到2688 萬人，貧困發(fā)生率降為2.8%；2011年，中國將扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到2300 元，在新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)下，中國貧困人口為1.22 億[1]。

這一時期是成人教育扶貧政策的形成時期，多種成人教育類型的扶貧價值被挖掘，成人教育扶貧措施由單軌的實用性技能培訓(xùn)轉(zhuǎn)為與身心健康教育、文化知識教育、公民教育相互補充的多軌并行，注重提升貧困人口的綜合素質(zhì)。成人教育在扶貧工作中的參與度進一步提升，與扶貧實現(xiàn)了進一步融合。

（四）深化時期（2012—2021年）：脫貧攻堅背景下的成人教育扶貧政策

十八大以來，第一個百年奮斗目標(biāo)的實現(xiàn)進入關(guān)鍵期。同時，減貧進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段。以習(xí)近平同志為核心的黨中央，把貧困人口全部脫貧作為全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)[1]，作出一系列重大決策部署：將“扶志”與“扶智”相結(jié)合，借助成人教育促進貧困地區(qū)人口自身能力的發(fā)展；推進教育強民、技能富民、就業(yè)安民，以提高人民群眾基本文化素質(zhì)和勞動者技術(shù)技能為重點[15]。2015年11月，中共中央政治局通過了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，強調(diào)加強貧困地區(qū)農(nóng)村電商人才培訓(xùn)、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，提出精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的戰(zhàn)略方針。2016年11月，國務(wù)院頒布的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》中要求對貧困戶提供更多的技術(shù)培訓(xùn)機會。同年12月，《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》頒布，其中對《“十三五”脫貧攻堅計劃》的部分工作要求進行了細(xì)化與深化，提出“人人有學(xué)上、個個有技能”“加大職業(yè)技能提升計劃和貧困戶教育培訓(xùn)工程實施力度”等要求[16]。2018年1月，教育部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布的《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案（2018—2020年）》提出，廣泛開展公益性職業(yè)技能培訓(xùn)，實現(xiàn)脫貧舉措與技能培訓(xùn)的精準(zhǔn)對接。統(tǒng)籌經(jīng)費面向“三區(qū)三州”青壯年農(nóng)牧民提供更加精準(zhǔn)的公益性培訓(xùn)，把普通話推廣與職業(yè)技能培訓(xùn)相結(jié)合，重點支持少數(shù)民族學(xué)習(xí)掌握使用普通話，解決因語言不通而無法就業(yè)創(chuàng)業(yè)脫貧的問題[17]。

這一時期，成人教育服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和脫貧攻堅的能力顯著增強，走向了“精準(zhǔn)式”扶貧，由貧困地區(qū)轉(zhuǎn)向最薄弱的領(lǐng)域和貧困個體。成人教育扶貧政策不斷深化、精準(zhǔn)，由“輸血式”向“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變。

三、制度闡釋：百年成人教育扶貧政策演變的內(nèi)在邏輯

2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上莊嚴(yán)宣告，我國如期完成消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。在新的時代背景下，治貧重心逐漸向“謀致富”“防返貧”“阻斷相對貧困代際傳遞”遷移。與絕對貧困治理相比，新任務(wù)目標(biāo)具有形成機理的復(fù)雜性、治貧難度的艱巨性和治貧周期的長久性等特征[18]。因此，應(yīng)積極尋求成人教育扶貧政策的創(chuàng)新與變革，實現(xiàn)新的政策均衡，優(yōu)化政策供給。這首先需要厘清成人教育扶貧政策百年以來演變的內(nèi)在邏輯。

（一）社會基礎(chǔ)與政府主導(dǎo)：成人教育扶貧政策生成的深層結(jié)構(gòu)

歷史制度主義的深層結(jié)構(gòu)分析，主要是從宏觀視角探究政治、經(jīng)濟、文化觀念等對制度生成的影響，旨在找尋能夠解釋特殊、復(fù)雜制度現(xiàn)象的一般因素。從“成人教育”與“扶貧”的角度來看，成人教育扶貧政策是由政府、社會、個人等多方主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，是不同主體間相互協(xié)調(diào)的結(jié)果，深受政治環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展和文化觀念的影響，在不同階段具有不同時代下的特定任務(wù)與相應(yīng)的價值取向。

成人教育扶貧政策的百年嬗變立足于社會基礎(chǔ)，并由政府主導(dǎo)，三者存在緊密的耦合關(guān)系。中國共產(chǎn)黨成立初期，社會混沌，經(jīng)濟、文化極度落后，主要任務(wù)是革命與階級斗爭，此時的成人教育扶貧政策與中國革命“共命運”，指向于喚醒民眾意識。新中國成立伊始，80%以上的成年人口是文盲，需“進行大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)，掃除舊中國所留下來的貧困和愚昧，逐步地改善人民的物質(zhì)生活和提高人民的文化生活”[19]。改革開放后，成人教育扶貧取得了一定成效，釋放了貧困地區(qū)的活力、促進了貧困人口的增收和觀念的更新。此時，貧困問題由普遍性分布呈現(xiàn)分層、分塊、分化等新特征，區(qū)域間發(fā)展不均衡問題凸顯[1]，給成人教育扶貧帶來新的挑戰(zhàn)。進入21世紀(jì)，隨著全面建成小康社會目標(biāo)的提出，扶貧工作的重點與瞄準(zhǔn)對象有了新要求，中西部地區(qū)成為成人教育扶貧工作的重點區(qū)域，政府大力推進勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移工作。十八大以來，中國發(fā)展進入新時代，經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，綜合國力明顯增強，為成人教育減貧事業(yè)奠定了堅實的人力、財力、物力基礎(chǔ)，與此同時，貧困空間由區(qū)域化、整體性逐漸過渡到個體化。在“智志雙扶”等扶貧思想的指導(dǎo)下，成人教育扶貧政策在與其它舉措的相互交織中，實現(xiàn)了脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利。

縱觀成人教育扶貧政策的百年歷程，可以發(fā)現(xiàn)在不同階段其承載的經(jīng)濟職能、政治導(dǎo)向、文化取向各有所異。但在“變與不變”的背后，始終暗含著一條主線，即成人教育扶貧立足于社會基礎(chǔ)，并由政府主導(dǎo)調(diào)控。質(zhì)言之，成人教育扶貧政策體現(xiàn)出鮮明的政治—經(jīng)濟關(guān)聯(lián)性，經(jīng)過統(tǒng)籌考慮社會環(huán)境，中央政府通過政策引導(dǎo)，形成高位協(xié)調(diào)機制，攻堅克難。

（二）多種效應(yīng)與工具理性：成人教育扶貧政策維持的路徑依賴

路徑依賴問題于1985年首先由保羅·大衛(wèi)（Paul David）提出，后來，道格拉斯·諾斯（Doglass North）將其拓展到社會制度變遷領(lǐng)域，建立起路徑依賴?yán)碚摗Ｂ窂揭蕾囀侵冈谥贫茸冞w過程中，存在著一種報酬遞增和自我強化機制，這種機制使得制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向就會在以后的發(fā)展中得到自我強化[20]。諾斯認(rèn)為，政策一旦開始執(zhí)行，就會在以后的發(fā)展中由于學(xué)習(xí)效應(yīng)、適應(yīng)性效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)、退出成本等因素導(dǎo)致回報遞增而不斷進行自我強化，甚至進入“鎖定”狀態(tài)。一方面，政策應(yīng)具有延續(xù)性和穩(wěn)定性，但另一方面這種路徑依賴會阻滯政策的發(fā)展。

政策確立后，在制度框架中，組織機構(gòu)人員會對政策進行不斷重復(fù)學(xué)習(xí)和實踐，習(xí)得并積累經(jīng)驗，使政策活動得以更加高效、科學(xué)地實施。當(dāng)政策利益主體得到積極回饋，習(xí)慣并認(rèn)同已有政策后，會形成對政策結(jié)果的適應(yīng)性效應(yīng)，調(diào)整自己的行為。在學(xué)習(xí)效應(yīng)和適應(yīng)性效應(yīng)下，變遷、發(fā)展新政策的積極性和主動性就會降低。此外，政策自身也具有自我強化的能力。一項政策形成后，為保障其效能發(fā)揮，通常會建立一系列與之相互補充和協(xié)調(diào)的其它政策，形成相互關(guān)聯(lián)的矩陣，在長期運行中會產(chǎn)生大量的遞增報酬，形成利益共同體。百年以來，為落實成人教育扶貧政策，政府以發(fā)放資金、頒布法規(guī)等形式投入大量人力、物力，從而形成了高效有力的成人教育扶貧政策運行機制，其具有歷史沿革，彼此間相互黏附，使得退出成本較高。因此，政府更愿意、也更容易維持過去的政策結(jié)構(gòu)，很難突破原有路徑，反而在多種效應(yīng)作用下，產(chǎn)生路徑依賴。

成人教育扶貧政策在百年發(fā)展中歷經(jīng)“公平優(yōu)先—效率優(yōu)先—兼顧效率與公平—以人為本”的變遷演進。在工具理性的影響下，我國的成人教育扶貧政策曾在一段時間內(nèi)存在過于重視“技能”的偏頗。尤其是改革開放后，成人教育扶貧政策逐漸由追求基本人權(quán)向開發(fā)人力資源、拉動經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)變。例如，《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》及《國家八七扶貧攻堅計劃》均側(cè)重于開展職業(yè)及技術(shù)培訓(xùn)，推動貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。這種“工具理性”的僭越易導(dǎo)致側(cè)重追求經(jīng)濟效益而忽視文化與社會價值，這種偏移使得有些地方采取短期化、形式化、政績化的成人教育扶貧政策，一定程度上阻滯了成人教育扶貧政策的變遷。

（三）主體博弈與關(guān)鍵節(jié)點：成人教育扶貧政策變遷的動力機制

歷史制度主義認(rèn)為，政策的演變不僅受到外在宏觀結(jié)構(gòu)的影響，不同行動主體之間的權(quán)力博弈同樣會推進政策演變，形成制度變遷的動力機制。此外，歷史制度主義借鑒生物進化的“間斷均衡”學(xué)說，不僅關(guān)注制度存續(xù)的“正常時期”，還重視制度斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點”。

基于伯頓·克拉克（Burton Clark）的“三角協(xié)調(diào)模式”，本文主要從政府、市場和貧困人口三大主體的權(quán)力博弈中分析我國成人教育扶貧政策變遷的動力。三者基于社會背景的博弈、調(diào)和，最終使我國成人教育扶貧政策呈現(xiàn)出從“單維”到“多維”、從“輸血式”到“造血式”、從“大水漫灌式”到“精準(zhǔn)滴灌式”的轉(zhuǎn)變[21]。整體而言，改革開放前，政府是成人教育扶貧政策的主要提供者，政府主導(dǎo)成人教育目標(biāo)、內(nèi)容設(shè)計、資金提供等，在減貧、開發(fā)人力資源方面發(fā)揮著重要作用。改革開放后，市場經(jīng)濟體制逐漸代替計劃經(jīng)濟體制，完全由政府主導(dǎo)的成人教育扶貧政策一定程度上缺乏普適性、操作性，難以適應(yīng)開放化、多元化的市場。此外，貧困人口在接受相當(dāng)?shù)某扇私逃?，自我意識覺醒，不僅有物質(zhì)之需，更有文化、精神之需。在此情境下，政府、市場調(diào)控的扶貧政策呈現(xiàn)出些許滯后性和被動性。由此，貧困人口的個性需要和潛能也走向了政策制定的中心。政府、市場、貧困人口三者之間的博弈構(gòu)成成人教育扶貧政策變遷的動力機制。

在動力機制作用下，對已有政策的路徑突破，主要體現(xiàn)在關(guān)鍵節(jié)點上。我國成人教育扶貧政策的關(guān)鍵節(jié)點主要表現(xiàn)為 《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》的頒發(fā)，其強調(diào)提高困難地區(qū)人民的綜合素質(zhì)，特別是科技文化素質(zhì)，是促進貧困地區(qū)脫貧致富的最根本途徑之一[22]。這表明我國成人教育扶貧的政策路徑由“扶成人教育之貧”轉(zhuǎn)向了“依靠成人教育扶貧”。此前，成人教育一直被作為扶貧的目標(biāo)、任務(wù)，成人教育本身的扶貧價值未被凸顯。隨著《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《2003—2007年教育振興行動計劃》等政策的頒布，成人教育逐漸成為扶貧的手段、方式，成人教育扶貧成為幫助貧困人口脫貧的重要戰(zhàn)線。這對我國成人教育扶貧政策的發(fā)展與改良具有深遠的現(xiàn)實意義，實現(xiàn)了政策的路徑突破。

四、制度經(jīng)驗：百年成人教育扶貧政策的經(jīng)驗借鑒

我國脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利有效推進了全球減貧進程，縮小了世界貧困人口版圖。其中，應(yīng)及時總結(jié)成人教育扶貧的系列政策經(jīng)驗，為實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃中“接續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展”“建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制”的新要求[23]、為世界各國減貧事業(yè)的發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒。

（一）堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建“黨建+”的成人教育扶貧政策

通過對百年成人教育扶貧政策的傳承與創(chuàng)新梳理發(fā)現(xiàn)，在“變與不變”之中，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終是我國扶貧道路的底色、特色與優(yōu)勢。這主要體現(xiàn)在：

其一，以人民為中心是中國共產(chǎn)黨探索成人教育扶貧政策的邏輯起點和價值旨?xì)w。我國成人教育扶貧政策自濫觴以來始終堅持以人民為中心，例如，20世紀(jì)20年代，扶貧政策所涉及的掃盲運動、短期技能培訓(xùn)等，價值核心就在于關(guān)照國計民生以改變?nèi)嗣竦默F(xiàn)實境遇。為實現(xiàn)這一目的，長期以來，黨和政府制定了一系列成人教育扶貧政策。如2013年 《教育部等部門關(guān)于實施教育扶貧工程的意見》強調(diào)，“以人為本，圍繞‘人人受教育，個個有技能，家家能致富’的要求，著力解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的問題”[24]，彰顯人民群眾的獲得感。黨始終把扶貧工作重點放在改善人民群眾物質(zhì)生活水平、生活質(zhì)量，提高扶貧對象綜合能力、綜合素質(zhì)上[25]。其二，黨始終堅持以馬克思主義反貧困理論為指導(dǎo)，立足國情，與時俱進。實踐表明，政策想要長久保持活力，必須與時代相對接。貧困人口陷入貧困窘境的原因是多方面的，在不同時期呈現(xiàn)不同特征，同一時期不同地區(qū)的貧困狀況也不盡相同，這就需要制定多層次、多維度的成人教育扶貧政策，不斷調(diào)整，保持其活力和有效性。如新時代脫貧攻堅立足現(xiàn)實，提倡既要物質(zhì)扶貧也要精神扶貧，制定了“智志雙扶”以實現(xiàn)長效脫貧的系列政策。其三，黨的領(lǐng)導(dǎo)保障了成人教育扶貧政策的接續(xù)性和良好過渡。由革命年代的扶成人教育之貧至挖掘成人教育在扶貧工作中的多重作用，實現(xiàn)扶智、扶志相結(jié)合；由解決溫飽問題至全面建成小康社會。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，成人教育扶貧政策前后銜接，不斷深化、精準(zhǔn)，呈現(xiàn)螺旋上升態(tài)勢。

（二）營造全方位的成人教育扶貧協(xié)同機制，他扶與自扶相結(jié)合

政府在成人教育扶貧政策體系中占據(jù)著主導(dǎo)地位，但隨著成人教育扶貧工作的深化，政府囿于自身一家主導(dǎo)已無暇顧及到精細(xì)化的任務(wù)分割[26]。成人教育扶貧政策亟需以分工為基礎(chǔ)的協(xié)同執(zhí)行，營造全方位的成人教育扶貧協(xié)同機制。

首先，在社會各方對成人教育的扶貧價值尚未形成充分認(rèn)識時，需政府強制性的主導(dǎo)以指引成人教育扶貧政策的發(fā)展方向，促進成人教育減貧事業(yè)平穩(wěn)、健康推進。在后續(xù)成人教育減貧政策制定中，也要注意調(diào)動多元主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，共同推動成人教育減貧政策體系不斷完善。2016年《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》提出“政府主導(dǎo)，合力攻堅。充分發(fā)揮教育系統(tǒng)人才優(yōu)勢，廣泛動員社會力量參與，構(gòu)建多方參與、協(xié)同推進的教育脫貧大格局”[16]，具體到成人教育上來說，其目的是做到各有側(cè)重、互為補充，發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢，實現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”的貫通，提高成人教育扶貧工作的實效性，因地制宜，靈活調(diào)整，在執(zhí)行頂層設(shè)計的同時進行反饋。如，在民族貧困地區(qū)，因時因地因勢，結(jié)合民族特色文化，傳授文化知識，挖掘傳統(tǒng)文化資本，打造“一村一品”的貧困治理格局。

其次，人民群眾有著吃苦耐勞的精神和豐富的貧困治理實踐經(jīng)驗，他們自身可能有改變貧困的能力和可利用的社會資源。百年來中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民擺脫貧困，不是僅靠直接的物質(zhì)給予或者實行西方發(fā)達國家的“高福利”政策，而是依靠人民群眾的艱苦奮斗。習(xí)近平總書記在脫貧攻堅座談會中指出，“貧困地區(qū)、貧困群眾首先要有‘飛’的意識和‘先飛’的行動。沒有內(nèi)在動力，僅靠外部幫扶，幫扶再多，也不能從根本上解決問題?！盵27]成人教育扶貧政策充分尊重、積極發(fā)揮貧困群眾主體作用，堅持扶貧與扶志、扶智相結(jié)合，既富口袋，更富腦袋，注重內(nèi)生性減貧能力與素質(zhì)的提升。以多種形式、多元內(nèi)容激發(fā)培育貧困群眾內(nèi)生動力，增強參與發(fā)展、共享發(fā)展、自主發(fā)展的能力，使貧困群眾不僅成為減貧的受益者，也成為發(fā)展的貢獻者[1]。

（三）由工具取向轉(zhuǎn)為人文導(dǎo)向，架構(gòu)多維成人教育扶貧格局

遵循工具取向下的成人教育扶貧政策指向于為貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展提供更多的效能，往往忽略人的個性需要和潛能。百年來我國成人教育扶貧政策在不斷反思、改進下，逐步由工具取向轉(zhuǎn)為人文導(dǎo)向。首先，識別多維貧困，以多種成人教育類型，分而治之。職業(yè)技能培訓(xùn)、身心健康教育、文化知識教育、公民教育各有側(cè)重，為貧困人口賦權(quán)予能，給予人們公平經(jīng)濟權(quán)益、平等政治權(quán)利和平等話語權(quán)地位。此外，成人教育扶貧格局的構(gòu)建，還關(guān)注“空間”和“時間”兩個維度。馬克思主義“空間正義”是對資本主義所型構(gòu)的“中心—邊緣”格局的矯正[28]。我國的成人教育扶貧致力于解決空間失衡、空間排異等現(xiàn)象。一是通過政策導(dǎo)向改變成人教育資源配置的不均衡，提高貧困地區(qū)成人教育質(zhì)量?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強教師隊伍建設(shè)的意見》《鄉(xiāng)村教師支持計劃》等政策強調(diào)對貧困地區(qū)教師定期培訓(xùn)，提升其素養(yǎng)與對“教育阻斷貧困代際傳遞”的認(rèn)識，并以特崗教師計劃、國培計劃等優(yōu)化貧困地區(qū)的教師資源配置。二是注重“本土空間”中成人教育資源的挖掘。強調(diào)成人教育內(nèi)容的本土性和切實性，積極開發(fā)扎根于貧困地區(qū)的鄉(xiāng)土課程，將知識技能與就業(yè)、學(xué)習(xí)內(nèi)容與成果產(chǎn)出、成人教育與扶貧天然聯(lián)系在一起。除空間格局外，成人教育扶貧政策還注重時間格局。深度挖掘制約貧困地區(qū)發(fā)展的歷史因素，梳理來龍去脈，制定和實施精準(zhǔn)的成人教育扶貧政策；注重通過成人教育為阻斷貧困代際傳遞創(chuàng)造條件，通過“邊際效益”擴展使成人教育收益惠及家庭成員[21]，打造橫向與縱向時間維度的扶貧格局。

總之，我國的成人教育扶貧政策堅守人民立場，并非簡單的外部幫扶，而是通過有效的成人教育課程安排與政策調(diào)試，不斷提升、激活貧困人口的勞動創(chuàng)造力與生產(chǎn)積極性，解決貧困地區(qū)在經(jīng)濟、社會發(fā)展中的“失語”現(xiàn)象。以共時性結(jié)構(gòu)觀和歷時性歷史觀看待成人教育扶貧政策的百年歷程，可以發(fā)現(xiàn)黨始終堅持成人教育扶貧的張力與韌性，在保證政策的穩(wěn)定性與延續(xù)性前提下，不斷調(diào)整、變革、健全成人教育扶貧體制，將提升貧困人口的綜合素質(zhì)作為扶貧減貧的重要舉措。新形勢下，貧困治理進入新階段，費孝通在《貧困與脫貧》一文中也指出，“貧富是比較出來的?！盵29]今后應(yīng)以更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)要求，發(fā)揮成人教育在減貧治貧中的優(yōu)勢，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，建立長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的政策體制。