曹 銀 山

(華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

黨的十九屆四中全會(huì)指出，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)[1]。村級(jí)治理過程中的權(quán)力主體是銜接國(guó)家與農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)資源落地的責(zé)任單位。農(nóng)村治理權(quán)力主體作為基層社會(huì)的支配性力量，其行動(dòng)效能直接決定治理效度。尤其是在2020年脫貧攻堅(jiān)工作全面完成，鄉(xiāng)村振興工作全面鋪開的大背景下，國(guó)家將大量資源向農(nóng)村傾斜，各權(quán)力主體在政策執(zhí)行過程中的行為選擇與國(guó)家既定政策目標(biāo)能否達(dá)成，有著直接關(guān)聯(lián)。在資源下鄉(xiāng)背景下，分析農(nóng)村不同權(quán)力主體之間的關(guān)系及互動(dòng)策略，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有治理過程中存在的問題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共資源效用最大化，優(yōu)化基層社會(huì)治理路徑有著重要意義。

一、文獻(xiàn)梳理與問題提出

農(nóng)村權(quán)力主體是進(jìn)行基層社會(huì)治理的主體力量。如何界定權(quán)力這一概念，一直存在爭(zhēng)議。目前，學(xué)界形成2種具有代表性的觀念：一是以馬克斯·韋伯、達(dá)爾等人為代表的權(quán)力的能力論；二是以霍布斯、福柯等人為代表的權(quán)力的關(guān)系論。盡管存在爭(zhēng)論，但是學(xué)界大抵承認(rèn)，權(quán)力基本上是指一個(gè)行為者或機(jī)構(gòu)影響其他行為者或機(jī)構(gòu)的態(tài)度和行為的能力。從權(quán)力涵義來看，厘清農(nóng)村權(quán)力主體關(guān)系結(jié)構(gòu)與權(quán)力作用方式，是理解國(guó)家基層治理的關(guān)鍵要素。從古至今，不同時(shí)期居于支配地位的農(nóng)村權(quán)力主體有所不同，形成的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)與治理方式自然也不同。我國(guó)農(nóng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)大致經(jīng)歷3個(gè)階段變遷：(1)以士紳、宗族統(tǒng)治為代表的傳統(tǒng)時(shí)期。費(fèi)孝通在分析傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，提出橫暴權(quán)力、同意權(quán)力、長(zhǎng)老權(quán)力、時(shí)勢(shì)權(quán)力等4種基本作用形式[2]。晚清至民國(guó)時(shí)期，我國(guó)雖然進(jìn)行行政改革，但是農(nóng)村權(quán)力仍然散落于各種傳統(tǒng)力量手中，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村控制能力有限，因而大抵延續(xù)傳統(tǒng)時(shí)期權(quán)力結(jié)構(gòu)與治理方式[3]。(2)人民公社體制時(shí)期。1949年以前，農(nóng)村治理體系復(fù)雜，權(quán)力高度分散。中華人民共和國(guó)成立后，通過政權(quán)整合，在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)基層變革的根本上建構(gòu)政權(quán)體系，構(gòu)建了政社合一的人民公社體制，鄉(xiāng)村治理權(quán)力高度集中于國(guó)家[4]。這一時(shí)期的治理主體單一，高度依賴于國(guó)家政權(quán)與人民動(dòng)員機(jī)制。(3)以村“兩委”為代表的村民自治時(shí)期。1984年以來，國(guó)家廢除人民公社制度，將權(quán)力下放，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行村民自治。這一時(shí)期，鄉(xiāng)村治理是一個(gè)綜合性體系，除了以村民委員會(huì)為主導(dǎo)、以村民小組為治理單元的治理形式之外，宗族組織、民間事務(wù)性組織也不斷參與鄉(xiāng)村治理，促使鄉(xiāng)村治理模式向多樣化方向發(fā)展[5]。學(xué)界涉及這一階段的研究成果較多，有的指出要處理好行政與自治的關(guān)系、完善村“兩委”關(guān)系[6-7]，也有的提出脫域性治理、新鄉(xiāng)賢治理、能人型鄉(xiāng)村治理精英與嵌入型鄉(xiāng)村治理精英的組合治理、優(yōu)勢(shì)治理、黨建引領(lǐng)與“三治融合”體系化治理等多種優(yōu)化路徑[8-12]。

需要說明的是，農(nóng)村治理主體與農(nóng)村權(quán)力主體作為2個(gè)不同的概念，既重合又相互區(qū)別。以村“兩委”為代表的制度性權(quán)力在正式治理過程中發(fā)揮著重要作用，但實(shí)際上，在農(nóng)村治理場(chǎng)域中，以鄉(xiāng)賢、宗族長(zhǎng)老等為代表的非制度性權(quán)力主體，雖然并不直接參與鄉(xiāng)村治理過程，但同樣發(fā)揮著重大作用。學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)村權(quán)力主體及其治理路徑優(yōu)化的研究成果豐富，對(duì)以村“兩委”為代表的制度性權(quán)力以及以新興精英為代表的非制度性權(quán)力給予較多關(guān)注，而對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)行治理模式的關(guān)注較少，缺乏闡釋性研究。在精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興的具體場(chǎng)域下，國(guó)家將大量經(jīng)濟(jì)資源輸入農(nóng)村地區(qū)，研究農(nóng)村權(quán)力主體之間的關(guān)系及其對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的影響，有助于解釋國(guó)家資源如何在鄉(xiāng)村落地，進(jìn)而為公共資源得到最大化利用，實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供一個(gè)研究視角。

二、沖突—整合：一個(gè)基本分析框架

沖突理論的代表人物之一達(dá)倫多夫認(rèn)為，特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生社會(huì)沖突，沖突是社會(huì)中普遍的、不能消除的因素[13]。早期沖突論者集中于宏觀社會(huì)結(jié)構(gòu)問題研究，將社會(huì)結(jié)構(gòu)視為外在于個(gè)人的強(qiáng)制性力量。而柯林斯則在此基礎(chǔ)上有所突破，認(rèn)為社會(huì)結(jié)構(gòu)是行為者的互動(dòng)模式，是在行為者的不斷行動(dòng)中建構(gòu)產(chǎn)生的，因此，對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的理解不能脫離建構(gòu)結(jié)構(gòu)的行為主體[14]。一定的社會(huì)結(jié)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致社會(huì)沖突，沖突是社會(huì)中普遍常見形式。但沖突是客觀存在的，無法從根源上進(jìn)行徹底消除，那么如何控制沖突則成為一個(gè)重要命題。在這方面，管理學(xué)家福列特的研究提供了有益的啟示。她認(rèn)為，解決沖突有3種方式，分別是壓制、妥協(xié)和整合，但只有整合，才是積極的處理方式。整合就是將雙方的需求分離開來，而后再整合在一起，實(shí)現(xiàn)雙贏，即處理沖突的最終結(jié)果既不是勝利，也不是協(xié)商，而是整合[15]。基于上述分析，筆者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村政策在執(zhí)行過程中也廣泛存在著沖突，因此，構(gòu)建沖突—整合分析框架，并將這一框架引入農(nóng)村治理過程中，以此分析資源下鄉(xiāng)背景下農(nóng)村權(quán)力主體結(jié)構(gòu)及其權(quán)力運(yùn)作方式，并對(duì)現(xiàn)行治理模式進(jìn)行機(jī)理闡釋。

沖突并非總是消極的、破壞性的，以科澤為代表的積極功能沖突論者認(rèn)為，沖突具有防止社會(huì)分裂和社會(huì)僵化的功能，具有正向作用。筆者基于理論及實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，通過一定途徑，可以將破壞性沖突轉(zhuǎn)化為建設(shè)性沖突。在當(dāng)下農(nóng)村，出現(xiàn)了行政權(quán)力與自治權(quán)力關(guān)系失衡、體制外精英權(quán)力挑戰(zhàn)體制內(nèi)權(quán)力等問題，但通過秩序整合，我國(guó)農(nóng)村治理實(shí)質(zhì)上呈現(xiàn)出一種積極的態(tài)勢(shì)。社會(huì)沖突的產(chǎn)生，本質(zhì)上是社會(huì)治理主體由單一走向多元、社會(huì)力量逐步形成與壯大所帶來的，是社會(huì)具有活力的表現(xiàn)。但沖突會(huì)與現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)形成一定程度的張力，只有對(duì)其以積極的、建設(shè)性的方式進(jìn)行整合，才能將其納入正常運(yùn)行軌道中來，使其轉(zhuǎn)化為建設(shè)性沖突。

運(yùn)用沖突—整合框架，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)政策執(zhí)行的沖突主要體現(xiàn)為行政權(quán)力與自治權(quán)力的沖突、權(quán)力主體與權(quán)力作用客體的沖突、制度權(quán)力與非制度權(quán)力的沖突。而針對(duì)權(quán)力運(yùn)作過程中所出現(xiàn)的沖突，現(xiàn)行治理模式主要是通過發(fā)展性整合的途徑進(jìn)行消解，包含以民主協(xié)商進(jìn)行整合、以權(quán)威互補(bǔ)進(jìn)行整合、以利益關(guān)聯(lián)進(jìn)行整合的具體實(shí)施路徑。

三、執(zhí)行沖突與發(fā)展性整合：M村案例呈現(xiàn)

(一)M村案例概述

鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣M村是千年布依古寨，目前已被打造為國(guó)家級(jí)4A景區(qū)。在打造這個(gè)村的時(shí)候，為了更好地保護(hù)古村落，政府決定征收土地，并采取以房換房的形式建立新的安置點(diǎn)。初期，由農(nóng)戶自愿簽訂搬遷協(xié)議，至于不愿意搬遷的農(nóng)戶，則由政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)改造。后期，為了擴(kuò)大建設(shè)，政府決定征收所有的土地，并按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。一開始，農(nóng)民擔(dān)心失去土地便會(huì)失去生活來源，因此對(duì)于征收土地顧慮重重。為此，村里召開村民大會(huì)統(tǒng)一做工作，村干部一家一戶去協(xié)調(diào)。當(dāng)?shù)匦迿C(jī)耕道的撥款是每千米40萬元，承包出去利潤(rùn)微薄，外面企業(yè)不愿意接手，只能由村合作社自己承接，通過自己買材料、自己組織人員施工來降低成本。因資金匱乏導(dǎo)致修路占用土地?zé)o法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這無疑加劇了村“兩委”與村民之間的緊張關(guān)系。在沒有政策的情況下，村“兩委”出面難以解決問題，于是村里成立了5～6人的村民協(xié)調(diào)小組。村民協(xié)調(diào)小組成員由村組代表、村監(jiān)會(huì)主任、離任且資歷較老的村干部、村里德高望重的寨老組成。村民協(xié)調(diào)小組入戶協(xié)調(diào)的時(shí)候，采取的方案如下：一是機(jī)耕道均勻占用左右兩戶人家的土地，以此確保公平；二是占用土地較多的可以通過村集體土地置換進(jìn)行補(bǔ)償；三是占地較少且未進(jìn)行補(bǔ)償?shù)模纱逦瘯?huì)出具證明，將來土地開發(fā)占用的時(shí)候擁有補(bǔ)償權(quán)。經(jīng)過大家一致努力，最終機(jī)耕道得以順利修建。

修建完機(jī)耕道之后，村里引進(jìn)了貴州瀑鄉(xiāng)高蕩文化旅游開發(fā)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“旅游公司”)來經(jīng)營(yíng)，旅游經(jīng)濟(jì)收入由旅游公司負(fù)責(zé)。村里經(jīng)濟(jì)能人自發(fā)成立了餐飲協(xié)會(huì)，組織村寨未搬遷農(nóng)戶利用自家房屋開民宿及餐飲。由于客源分流導(dǎo)致了旅游公司、餐飲協(xié)會(huì)與村“兩委”之間的矛盾。經(jīng)過協(xié)商，達(dá)成的解決方案是景區(qū)吸引來的客人需購買50元門票，餐飲協(xié)會(huì)吸引來用餐完的客人只需支付20元門票便可進(jìn)入景區(qū)。同時(shí)，餐飲協(xié)會(huì)的餐飲所得需要根據(jù)桌數(shù)給旅游公司一定比例的分紅。村“兩委”為了解決村中被征收土地村民的就業(yè)問題，事先與旅游公司協(xié)商好，凡是旅游公司需要用人的地方，如保安、服務(wù)員、引導(dǎo)人員等，必須優(yōu)先安排這一部分失地及難就業(yè)人群。由此，由旅游資源引發(fā)的矛盾得到較好的解決。值得注意的是，M村旅游項(xiàng)目是村莊內(nèi)部事務(wù)，村民可以根據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃自行改造自家環(huán)境，但新任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)上任后推翻了前任的政策，要求景區(qū)未搬遷農(nóng)戶在一定期限內(nèi)自行拆除門前搭建的棚，如果是自己主動(dòng)拆除的，后期可以申請(qǐng)?jiān)俳ǎ蝗绻潜粡?qiáng)行拆除的，則日后即便申請(qǐng)也不會(huì)再獲批準(zhǔn)。這一舉措引起村民不滿，最終該措施被放棄。

(二)執(zhí)行沖突：農(nóng)村治理常態(tài)化困境

我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)由單一治理向多元化治理演進(jìn)。隨著改革開放與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入推進(jìn)，社會(huì)力量不斷增強(qiáng)。目前，鄉(xiāng)村治理的主體主要由以村“兩委”為代表的制度權(quán)力主體和以鄉(xiāng)賢能人、傳統(tǒng)宗族力量為代表的體制外力量構(gòu)成。這種權(quán)力主體結(jié)構(gòu)共同作用于鄉(xiāng)村公共事務(wù)這一場(chǎng)域，共同治理鄉(xiāng)村。

1.行政權(quán)力與自治權(quán)力的沖突。行政權(quán)力與自治權(quán)力之間的沖突表現(xiàn)為行政權(quán)力與自治權(quán)力失衡，自治權(quán)力淪為行政權(quán)力的附庸。M村旅游資源引進(jìn)項(xiàng)目本應(yīng)是村莊內(nèi)部事務(wù)，其引進(jìn)決定與方案實(shí)施本應(yīng)由村民自行決定，但新任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)上任后推翻了前任的政策，強(qiáng)行推行棚改造工程，這是行政權(quán)力過多干涉村民自治權(quán)力的表現(xiàn)。

2.權(quán)力主體與權(quán)力作用客體的沖突。權(quán)力主體與權(quán)力作用客體的沖突是公共權(quán)力與個(gè)人利益未能有機(jī)統(tǒng)一的表現(xiàn)，具體體現(xiàn)為政府行政權(quán)力與村民的沖突。行使行政權(quán)力的主體機(jī)構(gòu)應(yīng)該是基于人民的同意與授權(quán)，在權(quán)力的行使過程中應(yīng)該時(shí)刻代表與體現(xiàn)人民的利益與意志。但在實(shí)踐中，行政權(quán)力有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)異化。在M村旅游項(xiàng)目引進(jìn)前期，一度出現(xiàn)拆遷程序不合規(guī)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題，導(dǎo)致村民初期對(duì)拆遷工作表示出不信任與不合作的態(tài)度。

3.制度權(quán)力與非制度權(quán)力的沖突。制度權(quán)力與非制度權(quán)力的沖突是制度外力量未能被整合進(jìn)現(xiàn)有治理體系中的突出表現(xiàn)。傳統(tǒng)宗族、鄉(xiāng)賢權(quán)力并未隨著傳統(tǒng)社會(huì)的解構(gòu)而完全消除，在鄉(xiāng)村治理過程中仍然具有重要的影響。隨著改革開放的不斷深入，人民主體意識(shí)逐步覺醒，經(jīng)濟(jì)能人在村莊公共事務(wù)中也有了更多的話語權(quán)。這一部分體制外力量對(duì)現(xiàn)有治理體系形成一定程度的壓力與挑戰(zhàn)，但更多的應(yīng)該是一種契機(jī)與治理優(yōu)勢(shì)。在現(xiàn)有治理過程中，不少行政與自治機(jī)構(gòu)仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令式治理邏輯，未能及時(shí)轉(zhuǎn)換思路，從而導(dǎo)致制度權(quán)力與非制度權(quán)力相互沖突。M村的村“兩委”在開發(fā)過程中引入旅游公司經(jīng)營(yíng)，與村內(nèi)經(jīng)濟(jì)能人產(chǎn)生利益沖突，而村“兩委”作為行使制度權(quán)力的主體，事先則對(duì)此缺乏考量。

(三)發(fā)展性整合：農(nóng)村治理的路徑

發(fā)展性整合是化解農(nóng)村沖突與有效治理的重要途徑。社會(huì)發(fā)展過程中總會(huì)產(chǎn)生各種各樣的矛盾與沖突，對(duì)這些矛盾與沖突進(jìn)行解決的過程，也是推動(dòng)社會(huì)向前發(fā)展的過程。M村最終通過整合的方式消除了沖突，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)項(xiàng)目落地。從學(xué)理層面來看，當(dāng)下治理方式主要體現(xiàn)為一種發(fā)展性整合模式。概括說來，主要是以民主協(xié)商、權(quán)威互補(bǔ)、利益關(guān)聯(lián)的途徑進(jìn)行整合，彌合不同主體之間的沖突，從而推動(dòng)基層走向良性治理。

1.以民主協(xié)商進(jìn)行整合。民主協(xié)商是解決基層問題，實(shí)現(xiàn)治理有效的重要途徑。當(dāng)前國(guó)內(nèi)出現(xiàn)各種各樣的協(xié)商模式，M村的模式是個(gè)典型的例子。M村的民主協(xié)商體現(xiàn)在2個(gè)層面：(1)體制內(nèi)的協(xié)商。國(guó)家行政意志的代表與村民自治意志的代表進(jìn)行協(xié)商。筆者在訪談過程中發(fā)現(xiàn)，整個(gè)項(xiàng)目規(guī)劃從決策到付諸實(shí)施，如果沒有彼此之間的協(xié)商，最終也難達(dá)成共識(shí)，項(xiàng)目也根本無法完成。(2)制度權(quán)力與治理對(duì)象協(xié)商。在M村征地拆遷過程中成立的村民協(xié)調(diào)小組是一種協(xié)商形式。為了使協(xié)商過程更具公信力，村“兩委”干部并未參與其中，而是采取“村民自己的事情自己商量”的方式加以解決。在入戶協(xié)商過程中，為了打消村民的顧慮，采取均勻占地與出具使用證明的原則與辦法。與傳統(tǒng)“行政—命令”邏輯不同，協(xié)商強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)方積極參與并進(jìn)行互動(dòng)，最終達(dá)成一致意見以推動(dòng)事務(wù)解決。實(shí)際上，在整個(gè)旅游項(xiàng)目落地過程中，以非正式形式所體現(xiàn)出來的協(xié)商無處不在，旅游公司與經(jīng)濟(jì)能人利益分成、對(duì)村民就業(yè)補(bǔ)償也是協(xié)商的結(jié)果。

2.以權(quán)威互補(bǔ)進(jìn)行整合。在以村“兩委”為代表的制度權(quán)威之外，以寨老為代表的傳統(tǒng)權(quán)威，以及以經(jīng)濟(jì)能人為代表的新經(jīng)濟(jì)權(quán)威對(duì)村莊公共事務(wù)同樣具有重要的話語權(quán)，對(duì)村莊公共事務(wù)治理可以產(chǎn)生十分重要的影響。在鄉(xiāng)村治理過程中，體制內(nèi)精英如何與諸多宗族權(quán)威、經(jīng)濟(jì)能人等體制外精英對(duì)接，成為決定鄉(xiāng)村治理好壞的重要方面[16]。代表行政權(quán)力的村“兩委”是決策者，但往往因利益相關(guān)而得不到村民的信任?；谛姓壿嫃?qiáng)勢(shì)推進(jìn)項(xiàng)目無疑會(huì)加劇村“兩委”與廣大村民之間的緊張關(guān)系。尤其是在宗族意識(shí)很強(qiáng)的少數(shù)民族地區(qū)，宗族長(zhǎng)老擁有很強(qiáng)的權(quán)威，強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)政策落地很可能會(huì)招致宗族長(zhǎng)老的不滿，進(jìn)而影響廣大村民。如果村民意見與既定公共政策目標(biāo)不一致，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生離心力。因此，在政策執(zhí)行過程中，最佳的方案是，先獲得長(zhǎng)老支持，再通過長(zhǎng)老來做通廣大村民的工作，如此，可以有效化解沖突。

3.以利益關(guān)聯(lián)進(jìn)行整合。生存與發(fā)展是農(nóng)民最為關(guān)切的問題。人與人之間的沖突本質(zhì)上是由利益差別甚至是對(duì)立造成的。村“兩委”在解決基層事務(wù)時(shí)，只有均衡考慮到每一戶人家的利益，才能維持治理秩序。對(duì)不同的利益相關(guān)方進(jìn)行平衡，這是貫穿項(xiàng)目落地始終的主線，也是項(xiàng)目能夠進(jìn)行下去的根本保證。在項(xiàng)目引進(jìn)與經(jīng)營(yíng)過程中，需要在旅游公司利益與村民利益之間達(dá)成平衡。征地拆遷后的M村失地農(nóng)民，最終通過在旅游景區(qū)就業(yè)的方式獲得補(bǔ)償，這體現(xiàn)出一種以利益關(guān)聯(lián)進(jìn)行整合的治理模式。如果村民利益受到侵犯而未能得到相應(yīng)補(bǔ)償，拆遷工作將難以推進(jìn)，而這一部分人也會(huì)成為不穩(wěn)定因素。當(dāng)前社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，矛盾與沖突不可避免。在基層治理層面，只有真正將相關(guān)方的利益納入到現(xiàn)有治理過程中，才能推動(dòng)治理格局穩(wěn)定有序地向前發(fā)展。

四、結(jié)論與討論

沖突貫穿于社會(huì)發(fā)展過程始終。沖突有顯性與隱性、積極與消極之分，但并非總是以不和諧的形態(tài)表現(xiàn)出來。社會(huì)總是在不斷解決矛盾與沖突的過程中獲得進(jìn)步。在基層治理過程中需要合理運(yùn)用發(fā)展性整合手段，正視積極沖突，并將其納入制度發(fā)展軌道中來，使其內(nèi)化于基層治理體系運(yùn)作中。發(fā)展性整合作為資源下鄉(xiāng)背景下的一種普遍治理方式，可以為基層治理提供許多有益的啟示。在堅(jiān)持以黨建引領(lǐng)為治理內(nèi)核的同時(shí)，應(yīng)注意將宗族力量、鄉(xiāng)賢等傳統(tǒng)治理主體以及經(jīng)濟(jì)能人、社會(huì)組織等新興治理主體吸納進(jìn)治理體系，形成一主多輔的多元化治理格局。

(一)在治理過程中需要進(jìn)一步發(fā)揮沖突的正向作用

積極沖突是社會(huì)發(fā)展的源動(dòng)力。每一次積極沖突都是發(fā)展過程中暫時(shí)性困難的體現(xiàn)，正因如此，每一次積極沖突的調(diào)節(jié)與消除都可推動(dòng)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)，積極沖突醞釀到一定階段，也能推動(dòng)制度與體制的改革。在基層治理過程中，需要認(rèn)識(shí)并承認(rèn)沖突的存在，將其轉(zhuǎn)化為每一次發(fā)展的契機(jī)。在資源下鄉(xiāng)的背景下，尤其是引入項(xiàng)目、征地拆遷的過程中，不可避免地會(huì)在村干部與村民、制度所賦予正式權(quán)力的治理主體與制度外精英力量之間產(chǎn)生沖突。價(jià)值理性與工具理性不可偏廢，過于著重某一方經(jīng)濟(jì)利益會(huì)引起結(jié)構(gòu)失衡，甚至造成消極沖突。那么，如何改進(jìn)工作方式、構(gòu)建多方共贏的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制就成了一個(gè)重大課題。將易引起沖突的各方合理整合到治理體系中來，通過多種權(quán)威構(gòu)建治理秩序，是實(shí)現(xiàn)沖突價(jià)值最大化的理性選擇。

(二)實(shí)現(xiàn)村民有效自治需要厘清自治與行政的關(guān)系

行政下鄉(xiāng)與自治下沉是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)[17]。國(guó)家行政權(quán)力向基層延伸可以密切農(nóng)戶與國(guó)家關(guān)系，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)國(guó)家政權(quán)的認(rèn)同感，將整個(gè)基層納入國(guó)家治理體系中來。但國(guó)家權(quán)力的下沉必然增加行政成本、加大治理壓力。同時(shí)，行政權(quán)力過度延伸與統(tǒng)合會(huì)壓縮社會(huì)自治空間，阻礙社會(huì)自我成長(zhǎng)。因而，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)社會(huì)治理基礎(chǔ)就顯得尤為必要[1]。步入后稅費(fèi)時(shí)代，國(guó)家與基層鄉(xiāng)村的關(guān)系逐步由單一管理向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、反哺農(nóng)村是鄉(xiāng)村治理下一階段的工作重點(diǎn)。在資源下鄉(xiāng)與服務(wù)下沉的背景下，進(jìn)一步厘清行政與自治的邊界、通過創(chuàng)新治理模式來有效銜接行政與自治則顯得尤為重要。

(三)將非制度權(quán)力主體納入現(xiàn)有治理體系中來

新時(shí)代，鄉(xiāng)村治理機(jī)制是集行政、自治、組織、服務(wù)等多種功能于一體的復(fù)合性治理機(jī)制[18]。國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系更加強(qiáng)調(diào)互動(dòng)而非單一向度管理，國(guó)家職能也更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)而非汲取。這一以服務(wù)為導(dǎo)向的機(jī)制必然內(nèi)在包含政府與社會(huì)組織、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作。權(quán)力的運(yùn)行向度不再是自上而下的行政管制，還應(yīng)包含多元權(quán)力互動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)活力充分釋放，不同社會(huì)群體有了更多的利益訴求，因此形成了更多的利益主體與相關(guān)方。在國(guó)家資源下鄉(xiāng)，尤其是在精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目運(yùn)行過程中，需要關(guān)注制度外鄉(xiāng)賢能人、經(jīng)濟(jì)精英等主體，充分做好協(xié)商共治。

(四)重視非正式治理機(jī)制的作用

治理的本質(zhì)在于，它并不依靠政府的強(qiáng)制性權(quán)威。與傳統(tǒng)行政管理“命令—執(zhí)行”范式不同，治理強(qiáng)調(diào)多元共治，呼吁政府之外的社會(huì)力量參與治理。在治理過程中，既要注重運(yùn)用正式制度、規(guī)則，也要注重發(fā)揮非正式治理機(jī)制的作用?；鶎訁f(xié)商作為一種治理機(jī)制，在實(shí)踐中已經(jīng)取得良好效果?，F(xiàn)有村級(jí)協(xié)商模式過于看重運(yùn)作程序從而加重了時(shí)間與組織成本。在治理過程中，應(yīng)以協(xié)商效能為導(dǎo)向，將協(xié)商下沉至村民小組甚至是農(nóng)戶個(gè)體。鄉(xiāng)規(guī)民約、宗族權(quán)力等傳統(tǒng)治理機(jī)制并未完全消解，而是與現(xiàn)代社會(huì)相互作用?；鶎又卫沓苏降闹卫頇C(jī)制，還可以借助非正式治理機(jī)制進(jìn)行有效補(bǔ)位。