郭亮

摘要：我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層社會(huì)治理體系引領(lǐng)了全國(guó)基層社會(huì)治理體系改革的風(fēng)向，對(duì)其特征、產(chǎn)生機(jī)制和問(wèn)題地分析具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。一般而言，由于面臨巨量的治理任務(wù)，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理體系不僅具有復(fù)雜性、多元性的特征，而且因?yàn)榫哂谐渥愕闹卫碣Y源而擁有較強(qiáng)的治理能力?？傮w而言，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理體系植根于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)基礎(chǔ)之中，二者相互匹配。由于發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理體系仍然是一種強(qiáng)行政控制模式，其本身存在著窒息基層治理活力、導(dǎo)致制度空轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理仍然需要不斷改革創(chuàng)新，通過(guò)堅(jiān)持分類(lèi)治理的理念，推動(dòng)多元共治主體的實(shí)現(xiàn)，通過(guò)培育治理的社會(huì)基礎(chǔ)，推動(dòng)新型社區(qū)文化的形成，通過(guò)推動(dòng)三治融合，進(jìn)一步健全德治、自治和法治相結(jié)合的基層治理體系，從而推動(dòng)社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：發(fā)達(dá)地區(qū);社會(huì)治理;治理體系

中圖分類(lèi)號(hào)：D6 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號(hào)：1004-3160（2021）05-0037-10

一、問(wèn)題的提出

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，國(guó)家做出了推動(dòng)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略部署。從根本上看，這一目標(biāo)是國(guó)家主動(dòng)適應(yīng)不斷變化的社會(huì)治理需求而推動(dòng)的一種社會(huì)治理體系的變革。然而，從中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)的社會(huì)治理需求和社會(huì)治理體系能力存在著重大差別。相比較而言，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理體系創(chuàng)新動(dòng)力足、創(chuàng)新形式多樣，從而引領(lǐng)了中國(guó)社會(huì)治理體制變革的風(fēng)尚，成為廣大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)和模仿的對(duì)象。比如，無(wú)論是以新技術(shù)和新媒體為載體的智慧治理還是目前日益普及的網(wǎng)格化管理，基本上都是從發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)端。然而需要思考的問(wèn)題有二：一是發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理體系源于發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理需要，其能否與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)狀況相匹配？二是發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理體系是否代表了欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理的方向，其本身是否存在相應(yīng)的問(wèn)題，顯然，如果對(duì)這些問(wèn)題缺乏認(rèn)識(shí)和反思，那么社會(huì)治理體系創(chuàng)新和學(xué)習(xí)的效果和目標(biāo)將大打折扣。

關(guān)于社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的研究是近年來(lái)社會(huì)學(xué)、政治學(xué)以及公共管理學(xué)研究的熱門(mén)話(huà)題。但學(xué)者多關(guān)注某項(xiàng)社會(huì)治理方式的特征及其問(wèn)題，比如有學(xué)者關(guān)注了網(wǎng)格化管理的實(shí)踐[1]、智慧管理的技術(shù)邏輯[2]、痕跡管理的問(wèn)題[3]、新時(shí)代的楓橋經(jīng)驗(yàn)[4]等。整體而言，盡管以上的社會(huì)治理方式都源于發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理實(shí)踐，但既有研究由于主要聚焦于治理方式本身的問(wèn)題而事實(shí)上將其所嵌入的地區(qū)背景虛置，更未從整體上呈現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)基層社會(huì)治理的一般特征，并分析發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)特征與社會(huì)治理體系之間的匹配問(wèn)題。

為此，本文力圖對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層社會(huì)治理體系進(jìn)行專(zhuān)門(mén)性研究，并回答以上問(wèn)題。在調(diào)查資料上，2019年7月，筆者曾帶領(lǐng)10余人在長(zhǎng)三角地區(qū)的S市Z街道國(guó)安社區(qū)開(kāi)展過(guò)為期一個(gè)月的治理調(diào)研，搜集了大量相關(guān)資料。從整體上看，該地區(qū)社會(huì)治理中呈現(xiàn)的問(wèn)題在發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理中具有一定的代表性。

二、復(fù)雜的治理體系：發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理的總體特征

發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村是一個(gè)籠統(tǒng)的稱(chēng)謂，一般是指地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展充分、農(nóng)民人均收入高、地方財(cái)政實(shí)力雄厚的農(nóng)村地區(qū)，如東部沿海地區(qū)的農(nóng)村和大城市郊區(qū)的農(nóng)村。在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的構(gòu)成中，長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村和珠三角地區(qū)農(nóng)村是最典型的兩類(lèi)代表。在筆者所研究的長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村，當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治理體系表現(xiàn)出如下的特征。

（一）多層的基層社會(huì)治理體系

從中國(guó)農(nóng)村的普遍狀況來(lái)看，村黨支部和村委會(huì)是農(nóng)村最重要的基層社會(huì)組織。與之相比，發(fā)達(dá)地區(qū)的村（社區(qū)）兩委仍然是基層治理的核心力量，其村兩委不僅組織規(guī)模大、分工細(xì)致，而且圍繞著村兩委還衍生出了一系列復(fù)雜的機(jī)構(gòu)和組織。

調(diào)研的國(guó)安社區(qū)成立于2006年9月，是由原六個(gè)行政村合并而成的新型農(nóng)村社區(qū)①。該村現(xiàn)有戶(hù)籍人口8803人，流動(dòng)人口約18000人，轄區(qū)面積2.75平方公里。由于人口規(guī)模和黨員規(guī)模較大，與一般農(nóng)村地區(qū)僅僅設(shè)置基層黨支部不同，該社區(qū)成立了基層黨委，并在8個(gè)居民小組中下設(shè)8個(gè)黨支部。同時(shí)，按照《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，該社區(qū)還要以民主選舉的方式產(chǎn)生居委會(huì)。目前，該社區(qū)共有5位黨委成員，5位居委會(huì)成員。除去社區(qū)書(shū)記和主任外，每一位兩委干部都有一條專(zhuān)項(xiàng)的負(fù)責(zé)任務(wù)，如婦女工作、糾紛調(diào)解、財(cái)務(wù)等。在正式的社區(qū)兩委干部以外，社區(qū)還聘請(qǐng)了10名左右的工作人員，負(fù)責(zé)村委會(huì)的日常性工作。

但是，僅僅依靠社區(qū)兩委干部和聘用人員仍然無(wú)法維持整個(gè)社區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在兩委組織的領(lǐng)導(dǎo)下，該社區(qū)成立了新的機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)處理居民的日常事務(wù)。由于不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，國(guó)安社區(qū)的居民具有辦理社保、婚育服務(wù)、老齡服務(wù)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、就業(yè)失業(yè)、民政服務(wù)等一系列需求。且由于人口眾多，社區(qū)居民的需求必須進(jìn)行制度化的滿(mǎn)足。為此，2018年，當(dāng)?shù)卣谄漭爡^(qū)內(nèi)成立了專(zhuān)門(mén)的社區(qū)黨群服務(wù)中心，以常設(shè)機(jī)構(gòu)和日常工作辦公的方式持續(xù)為居民服務(wù)。從2019年起，社區(qū)黨群驛站改變?cè)瓉?lái)一周工作5天的服務(wù)時(shí)間，升級(jí)為7天全天候?yàn)榫用褶k事服務(wù)并全年無(wú)休。從國(guó)安社區(qū)黨群服務(wù)中心共有7名工作人員，每天前來(lái)辦事的社區(qū)居民絡(luò)繹不絕。

另外，針對(duì)社區(qū)內(nèi)的流動(dòng)人口，社區(qū)還設(shè)置了“警務(wù)室”和“城管所”對(duì)其進(jìn)行管理和服務(wù)。所謂的“警務(wù)室”其實(shí)是社區(qū)自己成立的保安組織，主要職能是對(duì)于社區(qū)內(nèi)的外來(lái)流動(dòng)人口進(jìn)行排查、登記、辦證、管理，目前共有30余名工作人員，每天都開(kāi)展巡查;社區(qū)城管也非正式的城管機(jī)關(guān)，其主要職能是檢查社區(qū)內(nèi)的消防安全、違建、環(huán)境衛(wèi)生、流動(dòng)攤販等，目前有8人，每天輪流在社區(qū)內(nèi)巡查值班。此外，社區(qū)內(nèi)還設(shè)置了工程管理辦公室、消防安全辦公室、聯(lián)動(dòng)中心辦公室等，每個(gè)辦公室2-3名工作人員。

可見(jiàn)，與欠發(fā)達(dá)地區(qū)村兩委組織與群眾直接接觸的工作方式不同，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村更多的是基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)組織，由其衍生出的更基層組織才是與群眾接觸更多的組織。事實(shí)上，不論是在長(zhǎng)三角地區(qū)還是在珠三角地區(qū)，一套多層次且更加復(fù)雜的基層組織體系已經(jīng)成為農(nóng)村治理的常態(tài)。

（二）非正式治理力量與正式治理體系的協(xié)作

然而，即使如此，基層正式的社會(huì)組治理體系仍然不足以完成社區(qū)的日常治理。在正式的社會(huì)治理體系之外，當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治理還需要廣泛吸收各種社會(huì)力量參與進(jìn)來(lái)，形成正式組織體系和非正式組織體系的協(xié)作。

首先，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村往往要下沉治理單元，動(dòng)員更多的居民參與社會(huì)治理。相比于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的居住方式實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。在國(guó)安社區(qū)，居民小區(qū)在外觀上已經(jīng)與城市商品房住宅小區(qū)無(wú)異，人口數(shù)量和人口密度都遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)。人口數(shù)量的增加使得基層的工作尤其是上傳下達(dá)的工作面臨著巨大的工作量。而且，由于居民身份的多元化和居住空間封閉化，無(wú)論是將社區(qū)的各種信息傳達(dá)給社區(qū)居民，還是對(duì)居民各種信息的搜集都需要耗費(fèi)更多的治理精力和治理人員。為此，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)按照居住臨近原則，將整個(gè)社區(qū)劃分為20多個(gè)居民小組，并設(shè)置專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)上傳下達(dá)的職位——居民小組長(zhǎng)。作為一種非正式的工作，村委會(huì)每年定期付給居民小組長(zhǎng)2000元到5000元不等的工資收入，他們主要承擔(dān)通知下達(dá)、動(dòng)員居民等任務(wù)。

其次，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基層組織往往需要各種非正式組織發(fā)揮機(jī)動(dòng)性、靈活性的輔助配合作用。秉持治理主體盡可能多、治理手段多樣的原則，在國(guó)安社區(qū)，地方政府和基層組織推動(dòng)成立了各種非正式的草根組織。如金色夕陽(yáng)老干部工作室、安全維穩(wěn)媽媽隊(duì)、居民自治監(jiān)督小組、勞務(wù)合作社、托管中心等。從人員構(gòu)成上來(lái)看，這些組織的成員大都是退休的老干部、老教師、老醫(yī)生等。他們一般具有相應(yīng)的政策知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能，并具有相比普通民眾更高的解決問(wèn)題的能力。而且，由于具有退休工資，他們具有大量的閑暇時(shí)間可以自由支配，而不用為生活過(guò)多的操勞。比如金色夕陽(yáng)老干部組就是由原退休的老干部組成，共18人，他們周一到周六每天兩人輪流值班，自愿為社區(qū)群眾“答疑解惑”，并配合社區(qū)干部做一些糾紛調(diào)解、安撫和解釋工作。

整體而言，這些社會(huì)力量和社會(huì)組織并不能在社區(qū)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但是他們的作用仍然不可或缺。一方面，他們本身就是社會(huì)治理的群眾基礎(chǔ)，正是依靠他們的響應(yīng)，社區(qū)的各種公共活動(dòng)才能相對(duì)容易地開(kāi)展;另一方面他們對(duì)于社區(qū)的治理能夠起到相應(yīng)的輔助作用，幫助基層正式組織在治理中查漏補(bǔ)缺，以形成基層社會(huì)治理的合力。在具有足夠資源并且能夠?qū)ζ溥M(jìn)行完全控制的前提下，地方政府和基層組織無(wú)疑希望越來(lái)越多的社會(huì)力量參與社會(huì)治理。

（三）社會(huì)治理資源充足且有保障

無(wú)論是日益復(fù)雜的社會(huì)治理體系，還是非正式的社會(huì)力量參與社會(huì)治理都必須建立在當(dāng)?shù)鼐哂谐渥愕闹卫碣Y源基礎(chǔ)之上。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、地方財(cái)政充足，發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般擁有相對(duì)豐厚的治理資源，從而能夠保障這一成本高昂的社會(huì)治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。

從收入來(lái)源上來(lái)看，支撐發(fā)達(dá)地區(qū)基層治理體系的資源主要來(lái)自于上級(jí)政府的撥款和農(nóng)村的集體收入。地方政府的財(cái)政撥款一部分用于村干部和網(wǎng)格員的工資，為他們尤其是村干部提供在當(dāng)?shù)刂械绕纤降氖杖?。以?guó)安社區(qū)為例，社區(qū)黨委書(shū)記和主任的年總收入一般都在20萬(wàn)元以上，普通村兩委干部的收入也在15萬(wàn)元到18萬(wàn)元之間，這幾乎是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村干部收入的5～10倍。地方政府的財(cái)政撥款一部分則是以專(zhuān)項(xiàng)資金的方式投入到基層組織的日常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)中。顯然，能否與上級(jí)政府保持良好的關(guān)系，能否認(rèn)真完成上級(jí)布置的各項(xiàng)任務(wù)往往是基層組織能否得到上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金的一個(gè)重要指標(biāo)。

然而，上級(jí)政府的財(cái)政撥款只能專(zhuān)款專(zhuān)用，而不能由基層組織機(jī)動(dòng)靈活使用。因此，社區(qū)內(nèi)部大量的治理組織的開(kāi)支都要依靠社區(qū)的集體性收入。在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，由于具有活躍的經(jīng)濟(jì)和發(fā)達(dá)的土地市場(chǎng)，集體組織一般通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)或者集體土地出租的方式獲取經(jīng)營(yíng)性收入或者地租收入。近年來(lái)，由于集體經(jīng)濟(jì)的改制，村集體直接經(jīng)營(yíng)的企業(yè)類(lèi)型日益減少，村集體主要依賴(lài)地租收入。國(guó)安社區(qū)2018年共有1350萬(wàn)元的集體收入，主要來(lái)自于轄區(qū)內(nèi)的集體物業(yè)，如廠房、商鋪、商業(yè)街、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等的租金收入。可以預(yù)見(jiàn)，只要經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持發(fā)展，社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)收入就有充分的保障，從而能夠維系社區(qū)內(nèi)部的治理體系。

總體而言，正是因?yàn)榫哂卸鄬哟魏投嘣闹卫眢w系，以及充分的資源保障，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理體系表現(xiàn)出了較強(qiáng)的治理能力，往往能夠及時(shí)快速地回應(yīng)居民的各種訴求。那么發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的社會(huì)治理體系究竟是如何形成的？其能否在廣大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)一步推廣？

三、巨量治理事務(wù)：發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的治理對(duì)象

從治理體系變革的動(dòng)力上來(lái)看，地方政府無(wú)疑是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理體系創(chuàng)新的直接推動(dòng)者。然而，地方政府的創(chuàng)新行為絕不能理解為領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)體行為，而是發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的壓力使然?；蛘哒f(shuō)，面對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)特征，相應(yīng)的治理體系和治理結(jié)構(gòu)必須與之相匹配，否則將會(huì)產(chǎn)生難以預(yù)料的負(fù)面性后果。整體而言，催生發(fā)達(dá)地區(qū)治理體系的制度性因素主要是巨量社會(huì)治理事務(wù)的治理需要。具體而言，巨量的社會(huì)治理事務(wù)主要體現(xiàn)在如下方面：

（一）基于高密集人口和不斷流動(dòng)人口的治理

由于存在大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村一般是人口的流入地，而人口的大量聚集產(chǎn)生了對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全、公共秩序等各種社會(huì)服務(wù)的密集需求。以公共基礎(chǔ)設(shè)施地維護(hù)為例，由于較高頻率地使用，公共設(shè)施一方面極容易被毀壞，另一方面又必須及時(shí)地維護(hù)。否則，大量人口的投訴維權(quán)將使得地方政府和基層組織面臨巨大的壓力。因此，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的各種基礎(chǔ)設(shè)施的信息以及可能有損公共安全的因素，地方政府和基層組織必須及時(shí)獲取、快速處置。

相比于密集的人口，不斷流動(dòng)的人口則會(huì)給地方社會(huì)治理帶來(lái)更加直接的壓力。由于發(fā)達(dá)地區(qū)的流動(dòng)人口多來(lái)自于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民，他們一般缺少在當(dāng)?shù)厣畹慕?jīng)驗(yàn)，并常常面臨城市化難以適應(yīng)的困境，甚至，流動(dòng)人口中的違法犯罪率都遠(yuǎn)高于本地居民。不僅如此，由于主要依靠租住房屋，外來(lái)人口出租房的安全用電、消防安全、燃?xì)馐褂玫鹊纫幌盗袉?wèn)題都極易引發(fā)事故。為此，地方政府和基層組織必須對(duì)大量的外來(lái)人口投入大量的治理精力。一方面通過(guò)網(wǎng)格員的每天巡查收集各種外來(lái)人口和居住場(chǎng)所的信息;另一方面通過(guò)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)，制度化的應(yīng)對(duì)外來(lái)人口的管理需求。比如，珠三角地區(qū)一些地方政府就在縣市兩級(jí)設(shè)置了專(zhuān)門(mén)管理外來(lái)人口的流動(dòng)人口管理局。而在國(guó)安社區(qū)，不僅設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的流動(dòng)人口管理辦公室，并經(jīng)常性的動(dòng)員居民組長(zhǎng)、社會(huì)組織關(guān)注和搜集相應(yīng)的流動(dòng)人口信息。顯然，高密集和頻繁流動(dòng)的人口特征構(gòu)成了發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理所面臨的持續(xù)壓力。

（二）基于利益劇烈調(diào)整和變遷社會(huì)的治理

在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，由于工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村往往正面臨著劇烈的利益調(diào)整和急劇的社會(huì)變遷。如果不能夠?qū)ι鐣?huì)利益主體的利益訴求進(jìn)行滿(mǎn)足并妥善處理利益矛盾，那么發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)沖突就有可能大面積爆發(fā)。從類(lèi)型上看，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的利益沖突主要有以下類(lèi)型：

第一，土地征收引發(fā)的利益沖突。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，土地資源日益稀缺，地方政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)就必須征收足夠的農(nóng)村土地。而且，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，地方政府對(duì)土地的需求量較大，由此涉及到大量的失地農(nóng)民。從2000年開(kāi)始，國(guó)安社區(qū)所在地區(qū)的地方政府就開(kāi)始大規(guī)模的整村征收土地，涉及到當(dāng)?shù)氐乃修r(nóng)民家庭。至2018年，地方政府已經(jīng)完成了對(duì)當(dāng)?shù)?0%以上農(nóng)村地區(qū)的土地征收。在土地征收中，圍繞著土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、價(jià)格核定，農(nóng)民與基層組織以及地方政府之間極容易發(fā)生爭(zhēng)議和沖突，而一旦發(fā)生沖突就可能引發(fā)群體性事件。

第二，房屋拆遷產(chǎn)生的利益沖突。相比于土地征收補(bǔ)償，房屋拆遷引發(fā)的矛盾更為尖銳。在長(zhǎng)三角農(nóng)村地區(qū)，2000年以來(lái)，很多地方政府都推動(dòng)了大規(guī)模的合村并居運(yùn)動(dòng)。這意味著，在土地征收以外，地方政府還必須對(duì)農(nóng)民原有的房屋進(jìn)行拆遷、補(bǔ)償和置換。由于拆遷涉及到的利益巨大，甚至為了擺平問(wèn)題，一些地方的拆遷過(guò)程并不透明，拆遷農(nóng)戶(hù)的不滿(mǎn)極容易成為引發(fā)社會(huì)沖突的導(dǎo)火索。顯然，對(duì)于民眾的訴求，地方政府和基層組織必須第一時(shí)間掌握并給予反饋和處置。

第三，市民化過(guò)程中的利益沖突。在征地、拆遷后，新市民還要面臨就業(yè)、社保等一系列新問(wèn)題。由于他們的身份轉(zhuǎn)化主要來(lái)自于地方政府的行政力量推動(dòng)，很多農(nóng)民都是一夜之間轉(zhuǎn)為城市市民，很多人還缺少在城市社會(huì)生存和發(fā)展的足夠技能。而且，與傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)的熟人社會(huì)不同，農(nóng)民開(kāi)始生活在一個(gè)全新的社會(huì)制度環(huán)境中。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在這種新型社區(qū)中，鄰里的糾紛、農(nóng)民與物業(yè)的糾紛、農(nóng)民與外來(lái)租戶(hù)的糾紛都開(kāi)始出現(xiàn)增長(zhǎng)。能否應(yīng)對(duì)和化解城市化過(guò)程中的各種糾紛是對(duì)地方政府和基層組織治理能力的又一次考驗(yàn)。

（三）基于安全生產(chǎn)和“維穩(wěn)”的治理

近年來(lái)伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，重大安全事故層出不窮。為了盡量減少安全事故的發(fā)生，上級(jí)政府和中央政府對(duì)出現(xiàn)重大事故地區(qū)的地方政府進(jìn)行嚴(yán)厲地問(wèn)責(zé)。一旦出現(xiàn)重大安全事故，地方政府主要負(fù)責(zé)人可能面臨一票否決的可能。由此，地方政府近年來(lái)對(duì)工業(yè)企業(yè)的安全生產(chǎn)問(wèn)題高度重視。

然而，不同于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的安全生產(chǎn)維系卻面臨著較高的復(fù)雜性。首先，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的中小企業(yè)數(shù)量龐大，且在相對(duì)分散的空間布局下，對(duì)其監(jiān)管需要耗費(fèi)大量的治理精力和資源。而且，一些企業(yè)規(guī)模小、效益有限的客觀現(xiàn)實(shí)使得他們難以在設(shè)備更新和安全生產(chǎn)維護(hù)上花費(fèi)太大的成本，由此對(duì)地方政府和基層組織的監(jiān)管提出了更高要求。其次，更為麻煩的地方在于，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的生產(chǎn)和生活空間往往相鄰甚至交錯(cuò)分布。盡管已經(jīng)伴隨著土地征收和農(nóng)村社區(qū)的合并而完成了初步的城市化，但是該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)一般是以第二產(chǎn)業(yè)為主。一般來(lái)看，由于地價(jià)的差異，在城市的產(chǎn)業(yè)布局中，城市中心一般聚集了第三產(chǎn)業(yè)等高端產(chǎn)業(yè)，城市的外圍則是城市工業(yè)的聚集地。因?yàn)樘幵诔鞘薪紖^(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村往往承擔(dān)了城市分散出來(lái)的大量工業(yè)企業(yè)。比如，在國(guó)安社區(qū)周邊就聚集了3個(gè)小型的工業(yè)園區(qū)，里面有大量的化工、機(jī)械小企業(yè)。為了避免出現(xiàn)安全事故，發(fā)達(dá)地區(qū)的網(wǎng)格化管理一般都要承接政府的安全監(jiān)管任務(wù)，由網(wǎng)格員和安全監(jiān)督員定期對(duì)企業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行巡查。

除此之外，根據(jù)屬地原則，地方政府和村委會(huì)更是基層安全生產(chǎn)的責(zé)任主體。為了避免出現(xiàn)任何的安全隱患，地方政府和基層組織必須不斷地提升自身治理的能力，力圖將任何安全隱患消滅在萌芽中。

總之，人口的密集、利益的沖突以及安全生產(chǎn)的壓力構(gòu)成了發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)最重要的三項(xiàng)結(jié)構(gòu)性特征。因此，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理體系變革有著深厚的社會(huì)基礎(chǔ)支撐，其是回應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理需求的邏輯必然。也正是由于這種結(jié)構(gòu)性的壓力，即使某一項(xiàng)社會(huì)治理體系創(chuàng)新可能發(fā)端于某個(gè)地區(qū)，但一旦其產(chǎn)生并展示出效果，那么便迅速地為其他發(fā)達(dá)地區(qū)所模仿和推廣。然而，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，由于自身社會(huì)結(jié)構(gòu)和面臨問(wèn)題的不同，其對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)治理體系的制度移植和模仿便需要謹(jǐn)慎。歸根到底，一個(gè)真正有治理功用和存在價(jià)值的社會(huì)治理體系必須深植于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)基礎(chǔ)和社會(huì)結(jié)構(gòu)之中。

四、制度空轉(zhuǎn)與資源耗損：發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村治理體系的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

一般來(lái)看，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理體系變動(dòng)往往是適應(yīng)當(dāng)?shù)鼐蘖恐卫砣蝿?wù)的結(jié)果。一旦二者相互匹配，發(fā)達(dá)地區(qū)的治理體系就顯現(xiàn)出巨大的治理優(yōu)勢(shì)和治理功能。然而，由于發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理體系在本質(zhì)上仍是一種強(qiáng)大的行政控制模式，隨著該治理模式的日益強(qiáng)化，其本身存在的問(wèn)題也日益明顯。

（一）制度的空轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)

從功能上來(lái)看，行政控制模式有利于解決關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定的“大事”。由于掌握了大量的資源，相比于其他社會(huì)力量，行政力量在諸如利益沖突協(xié)調(diào)、群體事件處置等問(wèn)題上作用明顯。但是面對(duì)社區(qū)內(nèi)部各種瑣碎事務(wù)，強(qiáng)控制的模式卻往往失靈?；蛘呒词菇鉀Q了問(wèn)題，所耗費(fèi)的成本與所取得的收益相比不成比例。對(duì)于一個(gè)進(jìn)入常態(tài)化的社區(qū)而言，其面臨的主要治理事務(wù)恰恰是大量的日?，嵤隆?/p>

以網(wǎng)格化管理為例，該制度一般是由縣市級(jí)的政法委牽頭，將轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為單元網(wǎng)格，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)單元網(wǎng)格的巡查，建立一種監(jiān)督和處置互相分離的治理方式。從網(wǎng)格化處理的事件類(lèi)型上來(lái)看，處理的最多的是社區(qū)公共治理中的瑣事，比如公共衛(wèi)生的清理、基礎(chǔ)設(shè)施的報(bào)修等等。按照要求，負(fù)責(zé)巡查的網(wǎng)格員的主要工作就是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、上報(bào)問(wèn)題。調(diào)研的一名網(wǎng)格員感慨，在巡查中發(fā)現(xiàn)的小問(wèn)題自己完全能現(xiàn)場(chǎng)解決，但是由于要完成巡查的工作量，卻只能將問(wèn)題上報(bào)給上一級(jí)的網(wǎng)格平臺(tái)中心。當(dāng)問(wèn)題上報(bào)后，上級(jí)管理員則根據(jù)問(wèn)題的性質(zhì)、類(lèi)屬再將問(wèn)題進(jìn)行下派?？梢?jiàn)，一個(gè)小小的問(wèn)題在既有的組織體系內(nèi)不斷傳遞，并調(diào)動(dòng)了各方的力量，但最終又下派網(wǎng)格員或者其他具體工作人員進(jìn)行處置。官僚體制的弊病伴隨著行政權(quán)力的下沉而滲透到基層社會(huì)治理的體系中來(lái)。

不僅僅在網(wǎng)格化管理當(dāng)中，高強(qiáng)度行政控制下的整個(gè)基層治理體系都不同程度存在著形式主義和制度空轉(zhuǎn)的問(wèn)題。由于工作的行政化和正式化，基層治理主體必須嚴(yán)格按照上級(jí)要求來(lái)進(jìn)行各項(xiàng)工作安排。而在工作空間和上級(jí)隔離的條件下，基層組織必須要將自己的工作痕跡化和顯性化，以此才能獲得上級(jí)的認(rèn)可。因此，基層治理主體大量的精力用在了填表、匯報(bào)、拍照等事項(xiàng)上，基層的文牘主義、形式主義問(wèn)題滋生。

由于要面對(duì)各種復(fù)雜和突發(fā)性的問(wèn)題，基層治理主體需要有一種主動(dòng)性的治理行為，但行政化的治理模式卻產(chǎn)生了大量循規(guī)蹈矩甚至迎合官僚體制的治理者。在制度的空轉(zhuǎn)中，各方利益主體都完成了相應(yīng)的工作并獲得了體制的認(rèn)可，但是整體的社會(huì)治理效益卻沒(méi)有增量。在這個(gè)意義上，發(fā)達(dá)地區(qū)的基層社會(huì)治理體系看似發(fā)達(dá)完備，卻也存在高度“內(nèi)卷化”的傾向。

（二）治理資源的消耗風(fēng)險(xiǎn)

一般來(lái)看，德治和自治傳統(tǒng)是社區(qū)中重要的治理資源，其能對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行產(chǎn)生配合和輔助作用。如果行政化地治理不損害德治和自治的實(shí)現(xiàn)，那么它們完全可以組合形成一套真正多元的社會(huì)治理體系。而且，從實(shí)踐來(lái)看，行政力量激活自治的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，行政與自治并非在所有領(lǐng)域都截然對(duì)立。但問(wèn)題在于，如果行政力量過(guò)于強(qiáng)大并始終不放松對(duì)基層社會(huì)的強(qiáng)控制，那么自治和德治因素也可能隨著實(shí)踐過(guò)程的展開(kāi)而被改變，以致傳統(tǒng)的社區(qū)治理資源不斷被耗損。

首先，正式基層組織自治能力的下降。一般來(lái)看，基層干部具有國(guó)家“代理人”和村莊“當(dāng)家人”兩種角色，但在上級(jí)政府對(duì)村兩委的控制強(qiáng)度增強(qiáng)的條件下，村干部的代理人角色日益明顯。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)就存在的村級(jí)組織行政化問(wèn)題在發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得更為強(qiáng)烈。一方面如上所述，由于職業(yè)利益相對(duì)巨大，基層干部一般不愿放棄這一穩(wěn)定的職業(yè);另一方面發(fā)達(dá)地區(qū)的行政官僚體制表現(xiàn)出對(duì)村干部的開(kāi)放性，村干部有更多途徑通過(guò)公務(wù)員考試、內(nèi)部選拔等方式進(jìn)入到政府以及其他事業(yè)單位的序列。由此，基層干部必須認(rèn)真完成上級(jí)政府布置的各項(xiàng)任務(wù)。而一旦行政任務(wù)過(guò)多過(guò)量，他們?yōu)樯鐓^(qū)居民提供服務(wù)的精力和時(shí)間必然受到擠壓，長(zhǎng)此以往甚至有脫離農(nóng)村社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)[5]。

其次，社區(qū)自治組織的自治能力下降。在強(qiáng)大的行政邏輯下，參與社會(huì)治理的非正式組織已經(jīng)和正式組織的運(yùn)轉(zhuǎn)無(wú)異。一方面，他們參與社區(qū)治理的方式、內(nèi)容，乃至他們自身的產(chǎn)生都要受到行政力量的有意識(shí)引導(dǎo);另一方面，在各種考評(píng)體系下，這些組織必須認(rèn)真完成行政力量布置的各項(xiàng)任務(wù)，以此才能獲得上級(jí)的經(jīng)濟(jì)支持。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于已經(jīng)被行政力量所吸納，他們的“社會(huì)性”已經(jīng)不太明顯。伴隨著它們行為模式的改變，自治組織也缺少了靈活性、自主性解決問(wèn)題的能力。

相比于其他治理模式，行政主導(dǎo)的社會(huì)治理模式一般具有效率高、能力強(qiáng)的特征。面對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)出現(xiàn)的利益沖突和社會(huì)矛盾，國(guó)家和地方政府都有要解決問(wèn)題的迫切愿望，這一治理模式正是這種心態(tài)的最直接體現(xiàn)。由此，發(fā)達(dá)地區(qū)的基層社會(huì)治理走上了一條行政控制治理模式并和社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷匹配，且日趨強(qiáng)化的道路。盡管我們不否認(rèn)這種治理模式的功能，但隨著社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型，當(dāng)大量社區(qū)事務(wù)需要更加機(jī)動(dòng)、靈活的主體時(shí)，社會(huì)治理體系的僵硬和剛性特征也將成為制約社會(huì)治理再次創(chuàng)新的瓶頸。

五、多元共治的實(shí)現(xiàn)：發(fā)達(dá)地區(qū)基層社會(huì)治理的展望

由于發(fā)達(dá)地區(qū)的基層社會(huì)治理體系引領(lǐng)了全國(guó)基層社會(huì)治理體系改革的風(fēng)向，對(duì)其特征、產(chǎn)生機(jī)制和問(wèn)題地分析便具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。然而，盡管發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理體系擁有足夠強(qiáng)大的治理能力，但距離真正現(xiàn)代化的社會(huì)治理體系仍然存在距離。黨的十九大報(bào)告提出要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，這為發(fā)達(dá)地區(qū)基層治理體系變革指明了新的方向。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，發(fā)達(dá)地區(qū)的基層治理要實(shí)現(xiàn)多元共治的目標(biāo)，仍然需要在以下領(lǐng)域著力。

第一、堅(jiān)持分類(lèi)治理的理念，推動(dòng)多元共治主體的實(shí)現(xiàn)。多元共治首先是指治理主體的多元化，其不僅包含行政力量，還包含社區(qū)各種社會(huì)力量。在發(fā)達(dá)地區(qū)的治理事務(wù)中，地方政府一方面要通過(guò)不斷強(qiáng)化的行政力量來(lái)回應(yīng)各種社區(qū)治理問(wèn)題，另一方面更應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的問(wèn)題清單，將不同主體重點(diǎn)解決的事項(xiàng)予以清晰化和類(lèi)型化。具體而言，行政力量所要解決的應(yīng)該主要是圍繞著社區(qū)發(fā)展的重要和重大問(wèn)題。社區(qū)生活中的日常問(wèn)題則應(yīng)該留給社區(qū)自治組織和基層組織來(lái)解決。為此，要改變當(dāng)前行政或者準(zhǔn)行政體系對(duì)社區(qū)事務(wù)的全覆蓋模式，充分尊重發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層組織和社會(huì)組織的治理主體性，并賦予其充足的運(yùn)行空間。

第二、培育治理的社會(huì)基礎(chǔ)，推動(dòng)新型社區(qū)文化的形成。在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，由于城鎮(zhèn)化以及合村并居等運(yùn)動(dòng)的發(fā)生，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)正在或者已經(jīng)解體，農(nóng)民對(duì)新社區(qū)的認(rèn)同往往仍未形成。在這種條件下，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理要尤其注重農(nóng)民社區(qū)共同體文化的建設(shè)，培育農(nóng)村社會(huì)中的社會(huì)力量，以此構(gòu)成基層社會(huì)治理最重要的社會(huì)基礎(chǔ)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，地方政府之所以采取“一桿子插到底”的治理方式也與社區(qū)陌生化、社區(qū)鄉(xiāng)賢缺失等社區(qū)內(nèi)部建構(gòu)秩序力量的缺失有關(guān)。從社會(huì)長(zhǎng)久發(fā)展來(lái)看，自上而下的行政權(quán)力輸入必須與自下而上的治理動(dòng)力結(jié)合起來(lái)，形成基層社會(huì)治理的多元體系。在這個(gè)意義上，地方政府要著重推動(dòng)社區(qū)文化地建設(shè)，在追求治理效能的同時(shí)多關(guān)注治理社會(huì)基礎(chǔ)的培育。

第三、推動(dòng)三治融合，進(jìn)一步健全德治、自治和法治相結(jié)合的基層治理體系。除了治理主體的多元，多元共治還要體現(xiàn)在治理方式的多元。在基層社會(huì)，德治和自治的實(shí)現(xiàn)不僅需要行政力量保持克制，還需要法治力量的保障。在發(fā)達(dá)地區(qū)，由于治理壓力巨大、治理任務(wù)多，行政力量具有擴(kuò)張的天然沖動(dòng)和訴求。為了防范行政力量對(duì)基層自治的干預(yù)，基層治理的自主性必須得到法治的保護(hù)，只有通過(guò)一套法治體系的約束形成高于個(gè)體理性的制度理性，通過(guò)清晰的法律條文厘清基層事務(wù)和行政事務(wù)的邊界，基層自治和德治的空間才能得到保護(hù)。與此同時(shí)，由于社區(qū)治理自主性的增加能夠解決和過(guò)濾掉基層的各種瑣碎事務(wù)，行政權(quán)力能夠更加專(zhuān)注于解決關(guān)系社區(qū)發(fā)展的“大事”，從而更好地引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展。最終，行政力量與自治力量互相配合、互相強(qiáng)化，建構(gòu)出良好的社會(huì)治理格局。

總之，發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理仍然存在著改革和完善的空間，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)治理并不必然構(gòu)成價(jià)值高低意義上的序列，而仍然存在著互相學(xué)習(xí)、互相借鑒的可能性。由此，任何一個(gè)地區(qū)社會(huì)治理體系和社會(huì)治理能力的建設(shè)都不是一個(gè)已經(jīng)完成的狀態(tài)，而是一個(gè)不斷創(chuàng)新，不斷摸索的過(guò)程。也正是由于保持著這種開(kāi)放性，我們的社會(huì)治理體系才能真正適應(yīng)社會(huì)治理的需求，為國(guó)家和社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)和穩(wěn)定發(fā)展保駕護(hù)航。

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責(zé)任編輯：楊 煉