杜志雄 王瑜

摘 ? 要：立足于中國“三農(nóng)”工作重心從脫貧攻堅向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的歷史性轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村基層治理需適應(yīng)全面脫貧后的減貧治理新要求，及時形成對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的治理支撐。伴隨減貧目標(biāo)和任務(wù)的變化，鄉(xiāng)村基層治理體系在支撐常態(tài)化減貧方面存在短板制約，集中表現(xiàn)為脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村治理資源匱乏、組織力量薄弱、公共資源瞄準(zhǔn)偏差等問題?！笆奈濉睍r期，提升基層治理體系對常態(tài)化減貧和鄉(xiāng)村振興的治理承載力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層由“代理”向主體性“治理”的躍遷，應(yīng)激活內(nèi)源性的多種治理資源，提升鄉(xiāng)村資源與國家資源下鄉(xiāng)的合力;創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層治理模式，通過傳統(tǒng)與現(xiàn)代的組織融合優(yōu)化組織效能;善用信息化治理手段，克服信息不對稱引致的治理資源耗散問題。

關(guān)鍵詞：“十四五”時期;鄉(xiāng)村基層治理;減貧治理轉(zhuǎn)型;治理能力

中圖分類號：F323 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）11-0062-09

鄉(xiāng)村是基層治理的主戰(zhàn)場，也是加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點場域。伴隨我國“三農(nóng)”工作重心從脫貧攻堅轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村基層治理也需加快轉(zhuǎn)型、有效銜接，既要順應(yīng)常態(tài)化減貧機(jī)制建設(shè)的需求，又要為全面推動鄉(xiāng)村振興夯實基層治理基石。

基層治理是關(guān)于鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟(jì)社會文化和生態(tài)全域場景的治理問題，減貧是鄉(xiāng)村基層治理的重要目標(biāo)。盡管減貧并非基層治理任務(wù)的全部，但在脫貧攻堅轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的歷史階段，特別是對廣大脫貧地區(qū)尤其是鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣而言，減貧依然是關(guān)鍵治理任務(wù)。由此，對支撐“十四五”時期減貧的鄉(xiāng)村基層治理體系建設(shè)開展研究，具有必要性和緊迫性。

推進(jìn)鄉(xiāng)村基層治理體系建設(shè)與完善全面脫貧后的減貧治理銜接都是“十四五”時期推動國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。其一，兩者具有實施舉措的互鑒性。脫貧攻堅為鄉(xiāng)村基層治理帶來了豐富的治理資源，打下了堅實的治理基礎(chǔ)，包括組織力量、工作機(jī)制、物質(zhì)資本、精神動力等各個方面，而鄉(xiāng)村基層治理則是一套依托組織結(jié)構(gòu)，銜接內(nèi)外部資源，開展基層動員，達(dá)成治理目標(biāo)的資源體系、組織體系、工作體系，是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的最廣泛、最基礎(chǔ)的治理支撐。其二，兩者具有戰(zhàn)略目標(biāo)的協(xié)同性，在內(nèi)在理論邏輯上具有順承性。尤其是在“十四五”時期，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接方面，中央提出到2025年要實現(xiàn)“農(nóng)村基層組織建設(shè)不斷加強(qiáng)”“農(nóng)村低收入人口分類幫扶長效機(jī)制逐步完善”等目標(biāo)①;在基層治理方面，中央提出“力爭用5年左右時間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，健全常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動態(tài)銜接的基層治理機(jī)制”②。由此可見，加強(qiáng)基層組織建設(shè)和形成常態(tài)化治理機(jī)制是“十四五”時期減貧與鄉(xiāng)村基層治理的共同方向。

從脫貧攻堅時期的經(jīng)驗來看，外部資源的有效利用需要以激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)部治理資源為基礎(chǔ)。為此，在轉(zhuǎn)入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的開局階段，需要加快推動鄉(xiāng)村基層治理體系建設(shè)，形成鄉(xiāng)村基層治理體系有效支撐“十四五”時期減貧目標(biāo)、基層治理現(xiàn)代化與常態(tài)化減貧機(jī)制有機(jī)融合的格局。

一、以鄉(xiāng)村基層治理體系建設(shè)支撐“十四五”時期減貧治理轉(zhuǎn)型意義重大

從脫貧攻堅轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新發(fā)展階段，鞏固脫貧攻堅成果、防止返貧是底線任務(wù)，在脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程中，鄉(xiāng)村依然是基礎(chǔ)治理單元?；鶎又卫眢w系的基礎(chǔ)性作用、減貧形勢的新動向，對完善基層治理體系建設(shè)以支撐“十四五”時期的減貧工作提出了新的要求。

（一）基層治理體系是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的基層治理基礎(chǔ)

扶貧過程在總體上是鄉(xiāng)村社會與現(xiàn)代社會的對接以及國家與社會的整合[1]。自精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施以來，減貧政策瞄準(zhǔn)同時聚焦于村莊和個體兩個層面，但工作實施和動員主要依托于鄉(xiāng)村基層組織。防范化解社會風(fēng)險的關(guān)鍵越來越倚重于村級治理水平，亟須推動“三治”融合、壯大村級集體經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新協(xié)同扶貧模式[2]。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，從治理體系方面來說存在轉(zhuǎn)換難題，需要兼顧和處理好不同群體對社會政策的訴求[3]，從根本上著力推進(jìn)理念方法和治理體系的銜接[4]。鄉(xiāng)村基層是推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境建設(shè)、留守人群關(guān)愛服務(wù)、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等一系列工作的主要陣地。適應(yīng)鄉(xiāng)村基層多元而持久的治理任務(wù)，必須推動鄉(xiāng)村基層治理體系的重塑，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)部治理資源，協(xié)同社會力量，增進(jìn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，克服“碎片化”困境，重塑整體性治理，加快從脫貧攻堅的運(yùn)動式治理轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段的常態(tài)化治理。

（二）全面脫貧后的減貧目標(biāo)變化對鄉(xiāng)村基層治理體系提出了新的要求

全面脫貧后，防止返貧的任務(wù)以及減貧目標(biāo)和思路的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變，客觀上對鄉(xiāng)村基層治理體系提出了新的要求。

從返貧風(fēng)險看，邊緣貧困戶和返貧風(fēng)險戶是脫貧地區(qū)在“十四五”時期需要防返貧的重點人群。由于部分脫貧人口的收入水平較低，或收入結(jié)構(gòu)對政策性補(bǔ)助具有較高的依賴性，以及受不可控因素沖擊等的影響，部分脫貧人口仍存在返貧風(fēng)險[5]。例如，課題組2020年6月在云南孟連（2019年4月脫貧摘帽）調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在非建檔立卡風(fēng)險邊緣戶和脫貧監(jiān)測戶的“兩摸底”標(biāo)注工作中，通過對全縣所有農(nóng)業(yè)戶籍農(nóng)村常住農(nóng)戶收入情況進(jìn)行收入測算和家庭情況核查，共摸排出邊緣戶409戶1 311人，脫貧監(jiān)測戶630戶1 956人，兩項相加占該縣2013年底建檔立卡貧困人口規(guī)模的11.18%。攻堅式扶貧結(jié)束后，減貧任務(wù)從過去對象明確、任務(wù)時限明確的形式轉(zhuǎn)向?qū)哂幸欢ú淮_定性和分散性的貧困風(fēng)險防范，這對于鄉(xiāng)村基層的風(fēng)險防控能力、敏捷治理能力提出了更高要求，穩(wěn)定脫貧內(nèi)生動力的形成需要更長效的反貧困治理機(jī)制支撐。

從減貧范式看，在全面建成小康社會后，中國的反貧困工作將轉(zhuǎn)入緩解相對貧困階段?；?018年中國住戶調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)測算，以農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)的40%確定農(nóng)村的相對收入貧困線，農(nóng)村的相對貧困發(fā)生率達(dá)到12.78%[6]。這些情況表明，防止返貧和減少相對貧困將是長期化的基層治理任務(wù)，其化解方式也不同于消除絕對貧困階段的攻堅式扶貧手段，而是需要常態(tài)化的減貧框架。相應(yīng)地，需要資源持久供給、組織持續(xù)有效、反應(yīng)動態(tài)敏捷的基層治理體系形成對常態(tài)化減貧的支撐。

二、鄉(xiāng)村基層治理體系建設(shè)狀況及其支撐“十四五”時期減貧治理轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)

中國的鄉(xiāng)村基層治理和減貧都正在經(jīng)歷著歷史性的變化。全面脫貧后，基層治理體系與減貧治理將同步面臨現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的困境與挑戰(zhàn)?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)村基層治理體系的挑戰(zhàn)，其根源在于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來農(nóng)村基層組織治理責(zé)任淡化，鄉(xiāng)村內(nèi)部治理資源匱乏、組織力量薄弱，國家資源輸入占據(jù)主導(dǎo)地位，致使鄉(xiāng)村基層淪為“為國家分配資源”的“代理”而非突出主體參與性的“治理”。與此同時，“精英俘獲”等問題導(dǎo)致的公共資源瞄準(zhǔn)偏差進(jìn)一步侵蝕了國家資源下鄉(xiāng)的公益性和有效性。這些問題都對鞏固脫貧攻堅成果、有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興形成了挑戰(zhàn)。

（一）脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村的治理資源匱乏，存在與治理任務(wù)的適配困境

鄉(xiāng)村基層治理資源既包括治理主體資源，又包括經(jīng)濟(jì)資源和社會網(wǎng)絡(luò)資源。與更強(qiáng)調(diào)組織功能的組織力量相區(qū)分，治理資源更強(qiáng)調(diào)可調(diào)用的人力、物力、財力等。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革和城鄉(xiāng)資源配置關(guān)系的逆轉(zhuǎn)，脫卸了農(nóng)村基層組織的治理責(zé)任，也就是農(nóng)村基層組織凝聚、配置資源推進(jìn)基層治理的動力、意愿和職責(zé)在消退[7]，由此導(dǎo)致21世紀(jì)以來中國鄉(xiāng)村基層治理的歷史性變化。脫貧攻堅過程是資源密集下鄉(xiāng)的過程，國家權(quán)力以項目、下派第一書記、財政支付村干部報酬等方式全面進(jìn)入鄉(xiāng)村社會[8]。自上而下的治理資源輸入占據(jù)主導(dǎo)地位，并且進(jìn)一步加強(qiáng)了基層政府對鄉(xiāng)村的控制，鄉(xiāng)村內(nèi)部則缺乏與外部資源輸入相協(xié)同的治理資源對接，導(dǎo)致鄉(xiāng)村往往成為國家資源的單向承載者。以村莊為基本單位的扶貧工作使其與基層治理發(fā)生了密切的關(guān)聯(lián)，國家層面“自上而下”的減貧制度安排和項目資金下達(dá)過程中出現(xiàn)了效率不足、內(nèi)生動力缺失的治理困境。任務(wù)的層層加碼和治理的協(xié)同困境，引致貧困人口和邊緣貧困群體的幫扶“懸崖效應(yīng)”，這在住房、醫(yī)療救助等領(lǐng)域尤為突出[9]。這些問題的產(chǎn)生，都與鄉(xiāng)村缺乏內(nèi)部治理資源或者資源調(diào)動不足密切相關(guān)，形成了“為國家分配資源”式的“代理”，而非突出自主參與性的“治理”。當(dāng)前，在多數(shù)脫貧地區(qū)，脫貧村層面要形成能有效支撐基層治理的村集體經(jīng)濟(jì)資源還有待時日，尚不足以在國家資源下鄉(xiāng)過程中形成能夠密切互補(bǔ)的治理資源，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)缺少與其治理任務(wù)相匹配的治理資源。就縣域?qū)用娑?，縣域經(jīng)濟(jì)整體薄弱，脫貧攻堅期間，縣級政府配套資金投入大，剛性支出不斷增加，縣級政府財政收支矛盾突出、債務(wù)風(fēng)險較高，對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)培育等一系列需要長期投入支持的工作缺乏有效的后期支撐。從實地調(diào)研情況來看，如云南某縣（2020年11月脫貧摘帽）2014—2019年一般公共預(yù)算收入僅從4.63億元增加到4.81億元，但支出從29.42億元增加到56.64億元，財政自給率從15.72%下降到8.49%，與此同時，從2020年開始，該縣與不少脫貧縣域一樣，開始進(jìn)入債務(wù)償還高峰期。這些情形意味著，脫貧地區(qū)縣域內(nèi)的脫貧村，不僅村級資源薄弱，而且較難獲得地方政府的資源支持，在很大程度上依然有賴于中央政府對各方資源的調(diào)動。但全面脫貧后，鄉(xiāng)村的減貧資源輸入預(yù)期將在政策過渡期結(jié)束后減弱，轉(zhuǎn)而以鄉(xiāng)村振興的各類資源投入形式下鄉(xiāng)，這就要求脫貧地區(qū)及時形成與之適應(yīng)的治理資源統(tǒng)籌和集約使用機(jī)制，進(jìn)一步支撐常態(tài)化減貧和鄉(xiāng)村振興。針對后稅費(fèi)時代鄉(xiāng)村基層治理的困境，如何進(jìn)一步優(yōu)化基層治理資源的來源結(jié)構(gòu)，形成基層治理與政府權(quán)力和資源下鄉(xiāng)的合作與融合，是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接過程中的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。

（二）脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村的組織力量薄弱，存在對外源性組織力量的慣性依賴

現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村面臨一系列治理危機(jī)，其實質(zhì)是在農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)深刻轉(zhuǎn)型及農(nóng)村體制急劇變遷背景下農(nóng)村集體行動能力的全面衰落[10]。鄉(xiāng)村基層治理作為國家治理現(xiàn)代化的末梢，隨著農(nóng)村人才外流、集體組織功能式微等一系列變化，原有的鄉(xiāng)村組織資源遭遇沖擊甚至瓦解，處于轉(zhuǎn)型和重塑的過程之中。在此過程中，黨組織成為基層治理的權(quán)力主體，是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會精英治理體制的現(xiàn)代替代物[11]。農(nóng)村基層黨組織是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的組織堡壘，是基層治理的根本力量和治理體系的中心，其治理能力對基層治理成效具有決定性的作用。在脫貧地區(qū)的基層治理實踐中，農(nóng)村基層黨組織同樣遭遇青壯年人口大量外流、組織力量薄弱等多種困境，在組織人員結(jié)構(gòu)、治理手段方面面臨突出的挑戰(zhàn)。例如，國家統(tǒng)計局的調(diào)研表明，后進(jìn)的鄉(xiāng)村黨組織力量普遍薄弱，村黨組織渙散現(xiàn)象嚴(yán)重，“無人管事、無人干事、無錢辦事”現(xiàn)象突出[12];另據(jù)中組部的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村54.3萬名村黨組織書記中，大專及以上學(xué)歷的占20.7%，45歲及以上的占70.8%[13]，人員結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)不合理等問題已經(jīng)嚴(yán)重制約基層黨組織引領(lǐng)功能的正常發(fā)揮。在脫貧攻堅階段，不少地區(qū)由于扶貧強(qiáng)度加大、速度加快，以及脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興過渡轉(zhuǎn)型期的任務(wù)疊加，內(nèi)生動力不足、鄉(xiāng)村治理乏力的現(xiàn)象凸顯，成為鄉(xiāng)村基層治理中的組織難點。在此情形下，貧困村派駐村工作隊、第一書記作為基層組織的外源性力量嵌入鄉(xiāng)村基層組織，形成承接甚至引入各類減貧與發(fā)展項目的組織力量，這些是對鄉(xiāng)村基層組織力量的戰(zhàn)略性補(bǔ)充。全面脫貧后，尤其是過渡期結(jié)束后脫貧地區(qū)和脫貧村或?qū)⒚媾R派駐力量減弱的局面，因而需要更加強(qiáng)有力的內(nèi)生組織能力，形成對常態(tài)化減貧工作的支撐以及對鄉(xiāng)村振興工作的承載。如何提振鄉(xiāng)村基層組織的治理能力，依然是鄉(xiāng)村基層治理的重要難題。

（三）鄉(xiāng)村基層對公共資源承載乏力，存在資源瞄準(zhǔn)偏差和內(nèi)卷化風(fēng)險

一方面，由于鄉(xiāng)村內(nèi)源性治理資源的匱乏和組織力量的薄弱，在國家層面公共資源不斷進(jìn)入鄉(xiāng)村的過程中，基層組織受限于組織能力難以迅速有效承接資源，村莊內(nèi)的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)、集體行動的缺乏等因素導(dǎo)致扶貧工作目標(biāo)發(fā)生偏離[14]，致使基層治理政策難以有效落地和資源下鄉(xiāng)過程中的耗散，客觀上形成了在財政扶貧項目、農(nóng)貸資金、農(nóng)村低保、貧困戶建檔立卡等諸多方面普遍存在的“精英俘獲”現(xiàn)象?！熬⒎@”致使公共資源分配項目功能錯位、目標(biāo)偏離，引致鄉(xiāng)村內(nèi)部的不公平感、侵蝕鄉(xiāng)村基層治理生態(tài)，并進(jìn)一步導(dǎo)致基層組織的權(quán)威性與合法性的下降。另一方面，國家扶貧資源下鄉(xiāng)過程中的內(nèi)卷化現(xiàn)象也應(yīng)受到關(guān)注，也就是在政策目標(biāo)（考核壓力和時間壓力）的約束下，扶貧資源大量下沉，且以保障性資源或政策為主，與高強(qiáng)度的扶貧投入相對比，鄉(xiāng)村基層的內(nèi)生動力顯得尤為不足，并存在一定程度的“等靠要”思想，形成了內(nèi)部資源使用效率較低但仍向外部或上級索要扶貧資源的一種發(fā)展悖論?！笆奈濉睍r期，如何在鞏固脫貧攻堅成果、全面實施鄉(xiāng)村振興的過程中，通過精細(xì)化的技術(shù)治理，與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)互補(bǔ)協(xié)調(diào)，有效承接國家的資源下鄉(xiāng)，并修復(fù)和完善基層治理生態(tài)，是鄉(xiāng)村基層治理面臨的重大挑戰(zhàn)之一。

三、支撐“十四五”時期減貧治理轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村基層治理體系建設(shè)的對策建議

破解鄉(xiāng)村基層治理困境是鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵?；鶎又卫淼暮诵拿}是治理資源與治理任務(wù)的匹配，扭轉(zhuǎn)基層治理困局的關(guān)鍵在于匹配權(quán)責(zé)對等的治理資源，進(jìn)而重塑農(nóng)村基層組織的治理責(zé)任，通過創(chuàng)新手段模式提升治理能力。從減貧工作的變化看，脫貧地區(qū)整體上要面對資源輸入和組織力量支持減弱的趨勢，應(yīng)在過渡期內(nèi)加快激活內(nèi)生性的治理資源、培育在地化的組織力量，并通過治理模式和治理手段的創(chuàng)新，逐漸形成鄉(xiāng)村內(nèi)部主體參與性更高、治理更有效的治理結(jié)構(gòu)，真正實現(xiàn)由“代理”向主體性“治理”的躍遷。這既是“十四五”時期推動常態(tài)化減貧機(jī)制形成的基層治理基礎(chǔ)，又是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必要條件。提升基層治理體系對全面脫貧后常態(tài)化減貧和鄉(xiāng)村振興的治理承載力，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前實踐中探索出來的一些重要的典型經(jīng)驗，著重優(yōu)化治理資源體系，以村社本土的發(fā)展資源和低收入人口的發(fā)展需求為基礎(chǔ)，充分挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)部組織資源，培育村民主體性和村社主體性，提升鄉(xiāng)村承接資源的能力，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)與秩序，將制度治理、技術(shù)治理與村社內(nèi)部社會網(wǎng)絡(luò)治理有機(jī)結(jié)合，形成優(yōu)勢互補(bǔ)的鄉(xiāng)村基層治理模式。

（一）激活內(nèi)源性的多種治理資源，提升鄉(xiāng)村資源與國家資源下鄉(xiāng)的合力

一是重塑和壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，形成鄉(xiāng)村基層治理的內(nèi)源性物質(zhì)資源。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展是實現(xiàn)農(nóng)村有效治理的保障。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在一定程度上開始萎縮，這一狀況在取消農(nóng)業(yè)稅以后變得更為突出，村集體失去了將農(nóng)民組織起來的實體依托，村莊公共事務(wù)治理與公共服務(wù)供給等問題凸顯。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是農(nóng)村最重要的內(nèi)部治理資源之一。“十四五”時期，為支撐減貧治理轉(zhuǎn)型，需要從基層治理體系著手，加快創(chuàng)建新型利益聯(lián)結(jié)方式，通過構(gòu)建互利共贏的產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，使得村集體經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中得到培育，為基層治理增加物質(zhì)方面的治理資源。比如，2020年6月課題組在云南的會澤、瀾滄、孟連、西盟的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些縣（自治縣）均已全部消除集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”，所有行政村村均集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)3萬元以上。其中，瀾滄的村集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)5 萬元以上的村已占到行政村總數(shù)的1/4左右，西盟的這一比例更是高達(dá)2/3。孟連的牛油果產(chǎn)業(yè)，在入股專業(yè)合作社獲得的利潤份額中，除去農(nóng)戶以土地入股所占的利潤，其余份額在合作社、平臺企業(yè)、村委會按3∶3∶4的比例進(jìn)行再分配，即合作社占30%，用于合作社業(yè)務(wù)支出、社員二次分配，平臺企業(yè)作為出資人占30%，用于還本付息、日常業(yè)務(wù)開支，村委會作為管理股占40%，用于發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)和獎勵、設(shè)置公益性崗位、救助弱勢群體等。通過村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，剛走出絕對貧困的人口的生計水平可以在集體層面得到進(jìn)一步支撐。

二是通過人才培育激活鄉(xiāng)村基層治理的人力資本資源。在減貧過程中，資源下鄉(xiāng)和技術(shù)下鄉(xiāng)的過程，需要不斷突破人才技術(shù)瓶頸制約，形成人力資本對下鄉(xiāng)資源的承接，以增強(qiáng)扶貧治理效能。例如，在定點扶貧框架下，中國工程院在會澤和瀾滄不僅提供技術(shù)支撐，而且注重本地人才的培育。自2017年開始，朱有勇院士通過院士專家小院，開辦“院士專家科技扶貧技能實訓(xùn)班”，在生產(chǎn)基地開展產(chǎn)業(yè)發(fā)展技能實訓(xùn)、進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)和咨詢服務(wù)，至2020年6月調(diào)研時點，共培養(yǎng)了1 500余名新型職業(yè)農(nóng)民，2 800多名基層技術(shù)人員和農(nóng)民群眾。這些受訓(xùn)人員正在成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的帶頭人和主力軍。技能實訓(xùn)短期來看為瀾滄的脫貧攻堅培養(yǎng)了一大批實用型的鄉(xiāng)土人才、創(chuàng)業(yè)人才，促進(jìn)了貧困勞動力的就業(yè)、創(chuàng)業(yè);長期來看實訓(xùn)效果的示范效應(yīng)，已全面激起貧困群眾求知求學(xué)的熱情，為基層治理積累了鄉(xiāng)村本土化的人才資源。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，普洱市已計劃把院士技能培訓(xùn)班覆蓋到瀾滄、孟連、西盟三個縣（自治縣），以彌補(bǔ)職業(yè)教育發(fā)展的短板，破解“直過”民族鄉(xiāng)土人才培育的難題，為“志智雙扶”提供了可推廣的模式。本土化鄉(xiāng)村致富帶頭人與鄉(xiāng)村能人的培育模式可以有效解決鄉(xiāng)村人才資源匱乏的問題，尤其是在城鄉(xiāng)人才流動機(jī)制尚不健全時，激活并賦能鄉(xiāng)村內(nèi)部人力資源，開展本土化人才隊伍建設(shè)能夠為鄉(xiāng)村提供更加穩(wěn)定與可持續(xù)的人才保障。

三是通過治理機(jī)制創(chuàng)新激活鄉(xiāng)村基層治理的組織資源。在鄉(xiāng)村基層治理的現(xiàn)有組織形式和組織要素基礎(chǔ)上，創(chuàng)新治理機(jī)制是激活組織資源的主要途徑。治理機(jī)制創(chuàng)新的核心是通過何種途徑與模式設(shè)計提升相關(guān)治理主體的參與意愿，激發(fā)參與行為，形成長效參與格局，尤其是在基層治理實踐中，多元化的治理需求與紛繁復(fù)雜的治理情境迫使基層不斷進(jìn)行創(chuàng)新，以適應(yīng)變化的治理形勢。例如，積分制是源于基層實踐創(chuàng)新、經(jīng)由中央農(nóng)辦和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部倡導(dǎo)在全國鄉(xiāng)村治理中推廣的典型機(jī)制①。尤其是脫貧攻堅以來，不少地方以積分制為主要抓手，從關(guān)乎群眾切身利益，同時也迫切需要群眾廣泛參與的公共事務(wù)入手，包括人居環(huán)境整治、敬老互助等方面，將重要事項量化為積分指標(biāo)，以民主形式形成評價辦法，對群眾的行為進(jìn)行評價和積分，并根據(jù)積分結(jié)果予以相應(yīng)激勵。積分制這一基層治理機(jī)制創(chuàng)新通過將內(nèi)在的參與意愿通過積分與積分兌換的形式外化，激發(fā)了群眾參與的意愿，在一定程度上實現(xiàn)了村社力量的再組織化，并在本村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中形成了一種聲譽(yù)激勵機(jī)制。其重要價值在于，將積分制這種社區(qū)內(nèi)部有效性較高的“行為銀行”，作為在既定組織資源條件約束下的重要載體，在這一載體上搭載村社內(nèi)部的治理事務(wù)，形成了契合農(nóng)村社會網(wǎng)絡(luò)狀況和發(fā)展階段實際、實用性和推廣適應(yīng)性較強(qiáng)的治理機(jī)制，推動了村社公共性的重建和村社成員自主性的發(fā)揮。

（二）創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層治理模式，以傳統(tǒng)與現(xiàn)代的組織融合提升組織效能

一是通過傳統(tǒng)組織與現(xiàn)代組織整合對接，創(chuàng)新黨建促攻堅工作載體，激活基層治理能力。減貧本身是現(xiàn)代化的過程，現(xiàn)代組織力量的培育是此過程中尤其重要的一環(huán)。在廣大脫貧地區(qū)，尤其是在少數(shù)民族地區(qū)甚至“直過”民族地區(qū)，要解決現(xiàn)代組織發(fā)育不足等短板問題，在未來很長的一個時期內(nèi)必須因地制宜地整合傳統(tǒng)組織與現(xiàn)代組織兩種力量，使其組織效能最大化。例如，云南孟連通過深化“賓弄賽嗨”式的民族互幫、村組互助聯(lián)動機(jī)制，在39個村開展“幫戶聯(lián)建”，創(chuàng)新黨建促攻堅工作載體，取得了顯著成效，其經(jīng)驗在普洱市各區(qū)縣得以推廣實踐。“賓弄賽嗨”系傣語譯音，“賓弄”意為親戚，“賽嗨”意為朋友，指傣族與周邊其他民族在日常生活中長期建立起來的“像親戚一樣的朋友”關(guān)系。“賓弄賽嗨”以家庭為基本單元，基于日常的家庭生產(chǎn)生活需要自發(fā)結(jié)交并代際相承，是孟連及周邊縣域內(nèi)沿襲至今的各族群眾團(tuán)結(jié)互助的普遍傳統(tǒng)。其做法是，以加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)為抓手，以推廣“賓弄賽嗨”生產(chǎn)互幫、生活互助、經(jīng)濟(jì)互通、文化互融四項機(jī)制為載體，采取“政府搭臺，百姓唱戲，情感聯(lián)系，社會受益”的方式對“賓弄賽嗨”模式加以引導(dǎo)和助推，建立了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村規(guī)民約引導(dǎo)、群眾廣泛參與的互助機(jī)制，實現(xiàn)了族際團(tuán)結(jié)互助機(jī)制與脫貧攻堅銜接，釋放出“賓弄賽嗨”助力脫貧攻堅的生機(jī)活力，形成了“小康路上不讓一個兄弟民族掉隊”的治理模式創(chuàng)新。這一模式跳出了傳統(tǒng)與現(xiàn)代的二元對立關(guān)系，既保留了傳統(tǒng)組織的組織形式與功能，又融合了基層黨組織的規(guī)范引領(lǐng)，實現(xiàn)了傳統(tǒng)組織與現(xiàn)代組織整合對接。

二是通過組織衍生找到治理聯(lián)結(jié)點，創(chuàng)新組織模式，激發(fā)群眾內(nèi)生發(fā)展動力。充分總結(jié)脫貧地區(qū)發(fā)掘傳統(tǒng)組織資源、創(chuàng)新主體性治理的經(jīng)驗，通過“黨建+本地傳統(tǒng)社會組織資源”的模式，借鑒積分制等基層治理創(chuàng)新的精髓，因地制宜激發(fā)基層治理內(nèi)部活力。例如，云南西盟是佤族、拉祜族等“直過”民族世居地，為解決貧困深度深、基層黨組織弱化、群眾內(nèi)生動力不足等突出矛盾，該縣探索出覆蓋全縣村民小組的“脫貧工作委員會”組織創(chuàng)新模式。其做法是通過推薦選舉，在村民小組范圍內(nèi)成立“脫貧工作委員會”，農(nóng)戶數(shù)量在100戶以下的村民小組設(shè)委員5名，戶數(shù)達(dá)100戶以上的村民小組設(shè)委員7名，通常由黨員或村民中的先進(jìn)分子擔(dān)任，開展脫貧政策宣傳、行動組織和監(jiān)督評價。同時，其評價結(jié)果與公益性崗位設(shè)置、積分超市、村社內(nèi)部通報批評和張榜公示等形式的激勵約束掛鉤，使得“脫貧工作委員會”在實際工作中實現(xiàn)了權(quán)責(zé)匹配。其組織效能進(jìn)一步發(fā)揮在技能培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、環(huán)境整治等各項工作的參與動員方面。通過這樣的組織創(chuàng)新模式，探索出了脫貧攻堅與基層黨建、基層治理有效融合以及貧困群眾精神與物質(zhì)“雙脫貧”“雙摘帽”的新路子。這一組織形式因其實效良好，已在普洱市各縣（區(qū)）全面推行，并在云南全省范圍推廣學(xué)習(xí)，為全國各地夯實基層黨組織建設(shè)、激發(fā)群眾內(nèi)生動力提供了可借鑒的思路和經(jīng)驗。

（三）加強(qiáng)智慧化治理支撐，提升鄉(xiāng)村基層治理效率

一是通過政務(wù)數(shù)字化向鄉(xiāng)村基層延伸，提升基層事務(wù)治理集約化水平。智慧化治理并非重建一套治理體系，而是在梳理鄉(xiāng)村基層社會治理結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，為基層社會治理提供系統(tǒng)化的技術(shù)支撐，通過智慧化手段再造鄉(xiāng)村基層社會治理的流程，提升鄉(xiāng)村基層社會治理效率。一方面，要依托全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，推動“網(wǎng)上辦”“碼上辦”“少跑快辦”等政務(wù)服務(wù)向鄉(xiāng)村基層和減貧救助體系延伸，通過建立和完善適應(yīng)于鄉(xiāng)村實際需求的基層治理數(shù)字化平臺，以群眾需求和關(guān)切為導(dǎo)向，提升信息公開程度，暢通民意，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息集約化采集和反饋，及時掌握鄉(xiāng)村治理中的問題，精準(zhǔn)有效為民解憂。例如，寧夏回族自治區(qū)固原市原州區(qū)頭營鎮(zhèn)福馬社區(qū)是“十三五”易地扶貧搬遷安置點，而安置群眾往往是幾輪扶貧開發(fā)之后的剩余貧困人口，由生產(chǎn)生活條件最惡劣的區(qū)域集中到安置點，形成各類“困難群眾”的集聚，且老齡化十分突出，管理服務(wù)困難。通過整合黨建、綜治、政務(wù)服務(wù)等信息資源，安置社區(qū)在原有的網(wǎng)格化管理基礎(chǔ)上，建立一體化信息系統(tǒng)和綜合指揮平臺，將關(guān)切民生福祉的村民互助、日間照料、交通出行、環(huán)境衛(wèi)生、便民服務(wù)等原本分屬于不同部門管理的事項統(tǒng)一納入智能化管理平臺，發(fā)揮綜治中心實體化和集約化的運(yùn)行作用，實現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+村級公共服務(wù)”，從而有效提升了智治能力，全方位推進(jìn)搬遷安置點群眾的服務(wù)管理覆蓋和社區(qū)融合，對安置點的穩(wěn)定發(fā)展具有重要支撐作用。另一方面，在減貧救助領(lǐng)域，政務(wù)數(shù)字化可促進(jìn)對政策對象需求的及時掌握，形成針對性幫扶解困的信息基礎(chǔ)，并通過信息化手段創(chuàng)新幫扶解困服務(wù)模式，以便于減少群眾跑腿、解決信息反饋不及時等問題，形成服務(wù)與信息溝通從單向式向互動式的轉(zhuǎn)變。通過村委會集顯應(yīng)用屏和個人操作便利、受眾面廣、拓展性強(qiáng)的應(yīng)用小程序，推動村務(wù)、黨務(wù)、財務(wù)等方面信息的公開化、透明化，常態(tài)化接受和反饋村民訴求，提升群眾辦事的便捷程度，為群眾關(guān)注和參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理提供便捷渠道，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。例如，浙江省縉云縣以“小康碼”App作為銜接大數(shù)據(jù)的數(shù)字化應(yīng)用窗口，可根據(jù)幫扶人員反饋的階段性幫扶情況，形成訴求快速提交、后臺及時受理、部門限時答復(fù)、農(nóng)戶滿意度評價的閉環(huán)，讓低收入農(nóng)戶“零跑腿”，針對偏遠(yuǎn)山區(qū)群眾手機(jī)不會用、行動不方便等困難，全面推行“干部代辦制”幫助解決。

二是通過信息化協(xié)同推進(jìn)減貧救助體系的常態(tài)化管理支撐。適應(yīng)脫貧攻堅后扶貧工作常態(tài)化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實要求，必須克服扶貧工作數(shù)據(jù)部門條塊分割、追蹤更新滯后、挖掘利用不足、基層重復(fù)報表等一攬子問題，通過加快探索政府、企業(yè)、公益組織等不同主體的縱深合作，開發(fā)大數(shù)據(jù)資源用于對減貧甚至城鄉(xiāng)基層各類治理事務(wù)的支持，并深化大數(shù)據(jù)技術(shù)在輔助貧困監(jiān)測預(yù)警方面的應(yīng)用，系統(tǒng)性地提高治理效率、降低治理成本。例如，浙江省縉云縣通過推動縣域范圍部門數(shù)據(jù)破界整合與實時共享，實現(xiàn)幫扶主體和幫扶對象雙向協(xié)同歸集，構(gòu)建形成動態(tài)集成的幫扶大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，進(jìn)而實現(xiàn)智慧精準(zhǔn)的監(jiān)測與瞄準(zhǔn)。其具體做法是：一方面，通過組建工作專班為低收入農(nóng)戶建檔立戶，將全縣低收入農(nóng)戶的基本信息、致貧原因、“兩不愁三保障”情況、收支情況、幫扶干部等五類信息數(shù)據(jù)全部歸集到系統(tǒng)，對采集數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、核實、匯總，推動協(xié)同化歸集數(shù)據(jù)重組再造，形成低收入農(nóng)戶全鏈條、全方位的完整數(shù)據(jù)目錄。另一方面，歸集農(nóng)業(yè)農(nóng)村、民政、人社、殘聯(lián)、教育等20個部門共四大類57項扶貧政策80多萬條扶貧數(shù)據(jù)，并完成98%數(shù)據(jù)重組再造，構(gòu)建了跨系統(tǒng)、跨領(lǐng)域的橫向大數(shù)據(jù)扶貧系統(tǒng)。在上述兩項工作基礎(chǔ)上，該縣使用扶貧大數(shù)據(jù)系統(tǒng)可智能抓取低收入農(nóng)戶享受的政府性補(bǔ)助資金明細(xì)，實現(xiàn)低收入農(nóng)戶智能化、動態(tài)化和多維動態(tài)劃分，實時監(jiān)測貧困風(fēng)險和預(yù)測幫扶需求。

三是通過互聯(lián)網(wǎng)思維化解邊緣群體服務(wù)下沉成本高、可及度低的困境。通過多主體的優(yōu)勢互補(bǔ)和新型服務(wù)模式的應(yīng)用，可以有效降低針對有特殊需要群體的服務(wù)成本，化解保險等服務(wù)供給不足的困境。因病致貧返貧是重要的風(fēng)險領(lǐng)域，但脫貧人口往往是傳統(tǒng)保險排斥的對象，存在逆向選擇與道德風(fēng)險。利用政府或社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺、保險平臺的不同優(yōu)勢，可以動員更多社會力量參與，拓展多種融資渠道，彌補(bǔ)單純市場條件下或政府扶貧資源供給下的防貧保險缺位問題，形成多邊互補(bǔ)的具有公益性質(zhì)的防貧保險機(jī)制，為常態(tài)化減貧提供更具常規(guī)化的、前置性的防返貧手段。例如，頂梁柱健康扶貧公益保險項目由中國扶貧基金會、阿里巴巴公益、支付寶公益、螞蟻金服保險平臺聯(lián)合發(fā)起，以貧困家庭主要勞動力為受益主體，從2017年開始為現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下18—60周歲建檔立卡貧困戶提供專屬扶貧公益保險。四大主體的聯(lián)合參與和資源優(yōu)勢互補(bǔ)，實現(xiàn)了對建檔立卡貧困戶的精準(zhǔn)對接、支付寶線上高效的審核理賠、區(qū)塊鏈技術(shù)支持下的信息全透明全鏈路跟蹤、公益保險模式下的理賠最大化，大大簡化了流程，即便在偏遠(yuǎn)山區(qū)，通過一個村干部和一部手機(jī)便可為村民便捷代辦，對降低因病致貧、因病返貧的發(fā)生率起到了積極作用。相較于傳統(tǒng)的服務(wù)提供模式，基于互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的服務(wù)供給具有成本低、可及性強(qiáng)、個性化定制等特點，且具有明顯的溢出效應(yīng)，將互聯(lián)網(wǎng)思維引入農(nóng)村公共治理領(lǐng)域，能夠有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理模式的不足，尤其是在滿足農(nóng)村特殊群體的需要方面（如老人照護(hù)、醫(yī)療等）具有廣闊的應(yīng)用前景。 [Reform]

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Construction of Rural Grass-roots Governance System and Transformation of Poverty Reduction Governance ?During the 14th Five-Year Plan Period

DU Zhi-xiong ? WANG Yu

Abstract： Based on the historic shift of the focus of China's issues concerning "agriculture， rural areas and farmers" work from poverty alleviation to comprehensively promoting rural revitalization， rural grass-roots governance needs to adapt to the new requirements of poverty reduction governance after comprehensive poverty alleviation， and timely form governance support for the effective connection between consolidating and expanding the achievements of poverty alleviation and rural revitalization. With the change of poverty reduction objectives and tasks， there are short board constraints in the rural grass-roots governance system in supporting normalized poverty reduction， which are mainly manifested in the lack of rural governance resources， weak organizational strength， and deviation in the targeting of public resources and so on. During the 14th Five-Year Plan period， to enhance the governance carrying capacity of the grass-roots governance system for normalized poverty reduction and rural revitalization， and realize the transition from "agency" to subjective "governance" at the rural grass-roots level， we should activate a variety of endogenous governance resources and enhance the joint force of rural resources and national resources to the countryside; innovate the rural grass-roots governance model and optimize the organizational efficiency through the integration of traditional and modern organizations; make good use of information governance means to overcome the dissipation of governance resources caused by information asymmetry.

Key words： the 14th Five-Year Plan period; rural grass-roots governance; transformation of poverty reduction governance; governance capacity

基金項目：中國工程院重大咨詢研究項目“2020年后鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)與減貧研究”（2020-ZD-6-04）;中宣部文化名家暨“四個一批”人才自主選題資助項目“中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化研究”。

作者簡介：杜志雄，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員;王瑜，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員。