肖 軍

一、引言

2019年5月出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)指出，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，是黨中央國(guó)務(wù)院作出的重大部署。為保障重大部署的貫徹落實(shí)，《意見》還要求加快國(guó)土空間規(guī)劃法律法規(guī)建設(shè)，國(guó)土空間規(guī)劃法概念由此確立,自然資源主管部門會(huì)同相關(guān)部門正在推進(jìn)具體立法工作。但是，國(guó)土空間規(guī)劃法究竟應(yīng)該以什么樣態(tài)呈現(xiàn)，仍處于摸索之中。長(zhǎng)久以來(lái)，《土地管理法》是土地利用規(guī)劃的直接法律來(lái)源，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》承擔(dān)著城鄉(xiāng)規(guī)劃法治化的重任。全新的《國(guó)土空間規(guī)劃法》是沿用這些法律的模式往前走，還是轉(zhuǎn)變模式，大膽創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)顯著超越，乃立法時(shí)首要思考的問(wèn)題。

二、國(guó)土空間規(guī)劃法的由來(lái)

國(guó)土、空間、規(guī)劃是眾人熟悉、涵義清楚的三個(gè)詞，但三者結(jié)合形成的“國(guó)土空間規(guī)劃”一詞卻并不為人熟知和明了。它是一個(gè)表達(dá)分類的學(xué)理概念，還是一個(gè)已實(shí)際運(yùn)用的政策概念或者法律概念？是一個(gè)有著文本的規(guī)劃，還是若干規(guī)劃的總稱或者代稱？它與既有的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是什么關(guān)系？為此，需要厘清國(guó)土空間規(guī)劃的來(lái)歷和要義。

(一)“多規(guī)合一”與國(guó)土空間規(guī)劃

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》明確指出，“加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國(guó)土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一’”。為此，2014年8月，《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》確立28個(gè)“多規(guī)合一”試點(diǎn)市縣，并就試點(diǎn)工作的主要任務(wù)、組織實(shí)施等作出部署。隨后，各省自治區(qū)直轄市，尤其是試點(diǎn)地區(qū)紛紛出臺(tái)文件，有的地方還進(jìn)行了專門立法，對(duì)“多規(guī)合一”作出具體安排和規(guī)范，并推進(jìn)實(shí)施。事實(shí)上，在本次頂層設(shè)計(jì)式試點(diǎn)之前，已有部委推動(dòng)和地方探索“多規(guī)合一”。2003 年國(guó)家發(fā)展改革委在《關(guān)于規(guī)劃體制改革若干問(wèn)題的意見》提出“多規(guī)合一”，并在蘇州、宜賓、欽州等六城市開展試點(diǎn)。2006 年《武漢都市圈規(guī)劃》提出“規(guī)劃統(tǒng)籌”理念，并提出“五規(guī)合一”方案。2008 年上海借機(jī)構(gòu)改革之機(jī)，在全市開展土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的“兩規(guī)合一”。2012年廣州市全面啟動(dòng)全市“三規(guī)合一”工作?？傮w來(lái)看，“多規(guī)合一”的探索經(jīng)歷了“國(guó)家部門推動(dòng)—地方自由探索—頂層設(shè)計(jì)試點(diǎn)”等三個(gè)階段。[1]經(jīng)過(guò)5年乃至10年的試驗(yàn)，取得很大成效。在此基礎(chǔ)上，中央出臺(tái)《意見》，對(duì)“多規(guī)合一”作出更全面的戰(zhàn)略部署，正式向全國(guó)鋪開。

《意見》指出，“國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)‘多規(guī)合一’，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大部署”。即，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等“多規(guī)”融合為國(guó)土空間規(guī)劃這“一”個(gè)規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃概念由此正式確立,這是“多規(guī)合一”改革和《意見》的重大成果。在此之前，“多規(guī)合一”中的“一”沒有正式名稱，而“多規(guī)”也歷經(jīng)變化?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃列入其中，但沒有列出主體功能區(qū)規(guī)劃。前述2014年國(guó)家發(fā)改委等聯(lián)合發(fā)文中的“多規(guī)”也包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，而且還列出生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃?！度珖?guó)國(guó)土規(guī)劃綱要(2016-2030)》也要求推動(dòng)市縣層面經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等“多規(guī)合一”。另外，2016年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》提出城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的“兩圖合一”?！兑庖姟肥窃诳偨Y(jié)各地試驗(yàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上確立國(guó)土空間規(guī)劃概念和范圍，體現(xiàn)現(xiàn)實(shí)性和有用性。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是國(guó)家和地方最高層次的整體發(fā)展規(guī)劃，具有很高的憲法性地位，不宜與其他規(guī)劃融合在一起。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃貫穿各領(lǐng)域，是新歷史階段的重要規(guī)劃，與其他規(guī)劃雖關(guān)系越來(lái)越緊密，但尚未形成并列關(guān)系，更宜安排在《意見》所說(shuō)的專項(xiàng)規(guī)劃之下。“‘多規(guī)合一’的矛盾本質(zhì)上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，規(guī)劃的作用和運(yùn)行制度不適應(yīng)造成的”。[2]必須全面深化改革，加快建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，克服規(guī)劃類型過(guò)多、內(nèi)容重疊沖突、審批流程復(fù)雜、周期過(guò)長(zhǎng)、地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題，助力國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

經(jīng)過(guò)“多規(guī)合一”改革，最終將“一”稱為國(guó)土空間規(guī)劃，這一決策過(guò)程顯現(xiàn)城市規(guī)劃學(xué)界、自然資源(和規(guī)劃)部門、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的影響力。國(guó)土、空間、規(guī)劃這三個(gè)詞，由于涉及面甚廣，會(huì)出現(xiàn)在各個(gè)學(xué)科中。由這三個(gè)詞組合形成的國(guó)土空間、國(guó)土規(guī)劃、空間規(guī)劃等詞則多出現(xiàn)在工學(xué)、管理學(xué)和法學(xué)中，特別是工學(xué)下的城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、建筑學(xué)、土木工程等。由于國(guó)土、規(guī)劃這兩詞涵義清晰且范圍相對(duì)狹小，所以國(guó)土規(guī)劃的涵義意指對(duì)國(guó)家土地進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)管理?？臻g一詞雖本意清晰，但由于使用范圍極廣，發(fā)生了轉(zhuǎn)義、喻義等，其涵義呈現(xiàn)發(fā)散性擴(kuò)張，所以與之組合而成的國(guó)土空間、空間規(guī)劃等的詞義就變得有些迷離。一般看來(lái)，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、建筑學(xué)偏好使用“空間規(guī)劃”一詞。這是因?yàn)檫@兩個(gè)學(xué)科工作發(fā)力點(diǎn)主要在土地之上下空間，即城市或者鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)的對(duì)象是空間，并以建筑物等形象表達(dá)出來(lái)。所以在城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、建筑學(xué)界看來(lái)，城鄉(xiāng)規(guī)劃就相當(dāng)于空間規(guī)劃。管理學(xué)界注重對(duì)土地管理的研究，常用土地規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃來(lái)表達(dá)其研究主題。決策者選擇國(guó)土空間規(guī)劃一詞，是在尊重事物性質(zhì)的基礎(chǔ)上，更加反映城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)界、建筑學(xué)界、管理學(xué)界等的聲音。另一方面，2018年3月中共中央公布《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》指出，“組建自然資源部……統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問(wèn)題，將國(guó)土資源部的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)”等整合。自然資源部門是“多規(guī)合一”的主抓部門，在合并發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門的規(guī)劃編制管理職責(zé)后，經(jīng)歷實(shí)踐試驗(yàn)和提煉，最終倡導(dǎo)國(guó)土空間規(guī)劃概念及其涵義和范圍。同時(shí)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》等是自然資源和規(guī)劃部門的主要工作利器，這些法律所確立的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等概念深植于實(shí)務(wù)部門并得到廣泛運(yùn)用，憑借自身的正當(dāng)性和生命力，促成國(guó)土空間規(guī)劃概念的定型和正式確立。

(二)國(guó)土空間規(guī)劃的法治保障

從“多規(guī)合一”改革的過(guò)程可以看出，雖然國(guó)土空間規(guī)劃概念的確立并不容易，但一經(jīng)確立，就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持，并通過(guò)各種方式加以保障落實(shí)。在我國(guó)推進(jìn)全面依法治國(guó)的背景下，國(guó)土空間規(guī)劃的法治化是必然選擇，經(jīng)法治化形成的國(guó)土空間規(guī)劃法將為國(guó)土空間規(guī)劃提供強(qiáng)大支撐。

我國(guó)的法制建設(shè)有一個(gè)鮮明的價(jià)值導(dǎo)向，即為重大政策實(shí)施或者固化重大改革成果而立法，國(guó)土空間規(guī)劃領(lǐng)域尤為如此。1978年中共中央第13號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見》強(qiáng)調(diào)“要建立健全規(guī)章制度，并認(rèn)真貫徹執(zhí)行，迅速改變無(wú)章可循和有章不循的狀況”。由此，當(dāng)時(shí)的國(guó)家建委開始著手城市規(guī)劃立法起草工作，1980年10月的城市規(guī)劃工作會(huì)議討論了城市規(guī)劃法草案，并指出“為了徹底改變多年來(lái)形成的只有人治，沒有法治的局面，國(guó)家有必要制定專門的法律，來(lái)保證城市規(guī)劃穩(wěn)定地、連續(xù)地、有效地實(shí)施”。[3]城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。隨著1984年1月5日國(guó)務(wù)院頒布《城市規(guī)劃條例》，城市規(guī)劃這一寬泛而活躍的公共政策正式步入法治軌道，并在1989年升級(jí)為《城市規(guī)劃法》。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)的改革開放向縱深推進(jìn)，城市規(guī)劃也發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，并承載起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之重任，為此，《城市規(guī)劃法》在2007年再次升級(jí)為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。中共十八大后，在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局引領(lǐng)下，“多規(guī)合一”改革取得重大成果。為固化這些改革成果，貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策，需要一如既往地加快推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃的法治化。

《城市規(guī)劃法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等不僅確認(rèn)了改革成果和國(guó)家政策，而且確認(rèn)了行政規(guī)劃這一行政行為類型的法律地位，作為規(guī)劃成果的規(guī)劃文本獲得了準(zhǔn)法律效力，而后者更是獲得學(xué)界的關(guān)注和討論。即，“規(guī)劃”是個(gè)使用頻率很高的詞，規(guī)劃或者規(guī)劃文本雖然林林總總，但只有像城市規(guī)劃這樣已經(jīng)被法定化的規(guī)劃才有明確的法律地位和效力，從而影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)民生活。易言之，未法定化的規(guī)劃雖然不少，也會(huì)應(yīng)用，但并不必然具有法律效果。所以，法制化對(duì)規(guī)劃而言，現(xiàn)實(shí)價(jià)值和理論意義都很大。法定的規(guī)劃具有很強(qiáng)的法律效果，并借此得以貫徹實(shí)施，而為避免規(guī)劃?rùn)?quán)濫用，規(guī)范化、科學(xué)化、正當(dāng)化、程序化等就成為規(guī)劃立法的目標(biāo)和任務(wù)。

當(dāng)管理領(lǐng)域宏大或者改革事項(xiàng)重大、涉及面廣時(shí)，相關(guān)領(lǐng)域治理或者政策落實(shí)就需要體系化法規(guī)予以支撐。國(guó)土空間規(guī)劃涉及土地、城市規(guī)劃、建設(shè)、交通，乃至農(nóng)林牧漁等方方面面，所以《意見》要求完善國(guó)土空間規(guī)劃的法規(guī)體系。長(zhǎng)久以來(lái)，空間規(guī)劃法規(guī)體系由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》和相關(guān)部門法、行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方法規(guī)規(guī)章等構(gòu)成，而前兩部法更是發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用?！锻恋毓芾矸ā冯m設(shè)專章規(guī)定土地利用規(guī)劃，但條文不多，篇幅不長(zhǎng)，而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是部純粹的空間規(guī)劃性質(zhì)的法律，條文多，并提及土地利用規(guī)劃，不論是范疇，還是制度，抑或體例，在體系中都具有領(lǐng)頭羊地位。所以，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的基礎(chǔ)和引領(lǐng)作用尤為突出，社會(huì)影響更廣。在國(guó)土空間規(guī)劃的法制化過(guò)程中，一定要重視《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的作用。

(三)打造《國(guó)土空間規(guī)劃法》

一般而言，在一個(gè)法規(guī)體系中，總有牽頭的法律。民法體系中有《民法典》牽頭，刑法體系中有《刑法》牽頭，行政法體系中有《行政訴訟法》牽頭。推行“多規(guī)合一”改革，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，有利于克服規(guī)劃名目繁多、規(guī)劃與規(guī)劃之間不統(tǒng)一、相互矛盾等問(wèn)題，讓分散但又緊密聯(lián)系的規(guī)劃更加統(tǒng)一且高效起來(lái)。這種合一既是形式上的合一，形成一個(gè)規(guī)劃文本或者規(guī)劃信息平臺(tái)，更是內(nèi)容上的合一，宏大、復(fù)雜的規(guī)范間完全統(tǒng)一、不矛盾。在此強(qiáng)烈合一意志之下，在國(guó)土空間規(guī)劃概念取代主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等概念的要求下，分散著的相關(guān)法律也理應(yīng)統(tǒng)一為一體，應(yīng)當(dāng)在《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等基礎(chǔ)上，升級(jí)打造出牽頭法律，這個(gè)法律可稱為《國(guó)土空間規(guī)劃法》。打造《國(guó)土空間規(guī)劃法》,不但是“多規(guī)合一”改革的現(xiàn)實(shí)要求，也是保證法律傳承性和穩(wěn)定性的要求。中國(guó)行政法、土地法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等70年尤其是近40年來(lái)的歷史積淀成為《國(guó)土空間規(guī)劃法》的底氣和豐富營(yíng)養(yǎng)，蘊(yùn)含著中國(guó)法治基因密碼。如前所述，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的基礎(chǔ)和引領(lǐng)作用十分突出，其以完整的結(jié)構(gòu)和扎實(shí)的內(nèi)容有力促進(jìn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展，也大大促進(jìn)了國(guó)土空間的開發(fā)和保護(hù)。

三、“多規(guī)合一”對(duì)法律模式的要求

《意見》呈現(xiàn)了一幅宏大的“多規(guī)合一”改革圖景。它不是幾類既有規(guī)劃的簡(jiǎn)單相加，而是在新思想、新理念指導(dǎo)下，全方位、深層次地有機(jī)融合和創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)以往規(guī)劃的顯著超越。這就對(duì)立法提出了新的、更高的要求，首要問(wèn)題是《國(guó)土空間規(guī)劃法》的模式選擇。法律模式在不同領(lǐng)域，不同層面，有著不同的意涵。在本文中，法律模式是指從形式和內(nèi)容呈現(xiàn)典型特征的法律形態(tài)。法律的模式化有助于人們對(duì)法律進(jìn)行探討、定位、運(yùn)用和完善。

(一)要求具有宏大敘事能力

用法律對(duì)“多規(guī)合一”改革進(jìn)行規(guī)范時(shí)，首先要全面、深刻理解和轉(zhuǎn)化《意見》所含內(nèi)容?！兑庖姟繁硎?，“多規(guī)合一”有利于建立全國(guó)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活，建設(shè)美好家園。這是一個(gè)立意高遠(yuǎn)的宗旨定位，為今后法律宗旨和主要制度的確立、設(shè)計(jì)提供了廣闊視野?！兑庖姟窂囊?guī)劃分級(jí)分類、總體規(guī)劃編制重點(diǎn)、專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用、市縣以下編制詳細(xì)規(guī)劃等多個(gè)方面清晰勾畫出規(guī)劃體系的總體框架，并作了詳細(xì)要求。從體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性、注重操作性等方面詳細(xì)提出了規(guī)劃的編制要求。從強(qiáng)化規(guī)劃?rùn)?quán)威、改進(jìn)規(guī)劃審批、健全用途管制制度、完善監(jiān)測(cè)評(píng)估檢查等監(jiān)督機(jī)制、推進(jìn)“放管服”改革等方面對(duì)實(shí)施與監(jiān)管作了詳細(xì)要求?！兑庖姟愤€具體要求完善法規(guī)政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)?？梢?，“多規(guī)合一”改革范圍寬泛、內(nèi)容豐富，改革圖景宏大壯闊。這要求承載改革內(nèi)容并充分保障其實(shí)施的法律必須具備宏大的敘事能力，由此來(lái)清晰而充分地呈現(xiàn)《意見》已明確表達(dá)的要求，闡釋和表達(dá)內(nèi)含于《意見》的相關(guān)要求。用法律對(duì)“多規(guī)合一”改革進(jìn)行規(guī)范時(shí)，還要遵從立法規(guī)律，從實(shí)際出發(fā)，持世界眼光演繹“多規(guī)合一”。例如，設(shè)計(jì)作為法律標(biāo)配的法律責(zé)任章節(jié)和內(nèi)容；細(xì)化規(guī)劃文本形式方面的要求；豐富以聽證為代表的公眾參與內(nèi)容；增強(qiáng)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性，補(bǔ)充地下空間、城市更新等國(guó)土空間專門領(lǐng)域的急需特殊要求，等等。這些要求也需要用大篇幅加以體現(xiàn)。總之，國(guó)土空間規(guī)劃法模式應(yīng)當(dāng)具有宏大的敘事能力，條文數(shù)量要多，規(guī)范內(nèi)容要豐富，由此達(dá)到充分保障和促進(jìn)嶄新國(guó)土空間規(guī)劃事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目的。

(二)要求能很好實(shí)現(xiàn)空間正義

當(dāng)代中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展的基本走向是空間正義：空間正義是存在于空間生產(chǎn)和空間資源配置領(lǐng)域中的公民空間權(quán)益方面的社會(huì)公平與公正，包括對(duì)空間資源和空間產(chǎn)品的生產(chǎn)、占有、交換、消費(fèi)的正義。[4]“規(guī)劃科學(xué)自其創(chuàng)立以來(lái)，就把絕大多數(shù)精力放在規(guī)劃編制和實(shí)施的技術(shù)控制上，走了一條技術(shù)理性之路。20世紀(jì)60年代以來(lái)，國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐所面臨的挑戰(zhàn)不僅僅是技術(shù)問(wèn)題，更多是利益分配、空間正義及發(fā)展效率等問(wèn)題，這些問(wèn)題靠技術(shù)理性、經(jīng)濟(jì)分析無(wú)法解決。因?yàn)橐?guī)劃不僅是規(guī)劃一座城市、一塊地域、一項(xiàng)事務(wù)，而且是規(guī)劃一個(gè)合理化的社會(huì)”。[5]空間價(jià)值概念得以確立的原因在于土地是我們生活空間配置的基礎(chǔ)，在于空間利用的相互關(guān)系等。在熱議的受益者負(fù)擔(dān)問(wèn)題中，新建設(shè)施的受益者是誰(shuí)，受損者是誰(shuí)，這些設(shè)施的空間價(jià)值的構(gòu)成必須得到明確，這是城市規(guī)劃的基本問(wèn)題。[6]空間權(quán)益的正當(dāng)分配得通過(guò)對(duì)多層次、多類型、多主體的權(quán)益加以平衡來(lái)實(shí)現(xiàn)。而這種平衡應(yīng)當(dāng)是有規(guī)則、有程序、公開而充分的平衡。平衡過(guò)程中公民、組織的權(quán)益得到滿足或適當(dāng)考慮，行政目標(biāo)高效實(shí)現(xiàn)，從而形成均衡穩(wěn)定的整體狀態(tài)，空間正義由此得到很好實(shí)現(xiàn)。德國(guó)聯(lián)邦行政法院在1972年的判決中就一般法治國(guó)家的比較衡量要求指出，是否衡量了當(dāng)時(shí)的重要利害？是否有從當(dāng)時(shí)法和事實(shí)出發(fā)應(yīng)納入衡量之中但卻沒有納入的利害？從當(dāng)時(shí)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)看私人利害是否被誤解？從各種利害的客觀重要性看，當(dāng)時(shí)各種利害之間的調(diào)整是否失衡？[7]很好實(shí)現(xiàn)空間正義是對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃法模式的性質(zhì)要求、核心要求。要求《國(guó)土空間規(guī)劃法》在性質(zhì)上是充分考量和平衡各方權(quán)益的法，既追求行政相對(duì)人權(quán)益保護(hù)，也追求行政目標(biāo)高效實(shí)現(xiàn)。例如，在為科學(xué)制定規(guī)劃而擴(kuò)充某政府部門規(guī)劃?rùn)?quán)時(shí)，是否也同時(shí)提高公眾參與、市場(chǎng)機(jī)制等方面水平；在完善規(guī)劃受損人賠償補(bǔ)償制度時(shí)，是否建構(gòu)規(guī)劃受益人利益公共返還機(jī)制，等等。行政法關(guān)系的各方主體都是能動(dòng)的、擴(kuò)張的，既對(duì)立又合作，行政法對(duì)雙方主體既要加以制約，又要加以激勵(lì)。[8]行政法的存在為利益沖突提供了所允許的空間，為行政主體或相對(duì)人的相互“進(jìn)攻”提供了一種和平手段；行政法機(jī)制的本意并不是促使雙方展開相互斗爭(zhēng)和對(duì)抗，而是增進(jìn)雙方之間的服務(wù)與合作。[9]服務(wù)與合作是均衡穩(wěn)定之整體狀態(tài)的高端水平，是《國(guó)土空間規(guī)劃法》應(yīng)當(dāng)厚植的人文底色。

(三)要求不再使用精簡(jiǎn)管理法模式

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是以往國(guó)土空間規(guī)劃法的代表，其模式是否滿足“多規(guī)合一”對(duì)法律模式的要求？《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所呈現(xiàn)的法律模式可概括為精簡(jiǎn)管理法模式，即外表上呈現(xiàn)精簡(jiǎn)、簡(jiǎn)約形象，本質(zhì)上追求對(duì)社會(huì)的管理、管束?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》總共才70個(gè)條文，全文貫穿行政機(jī)關(guān)視角，重心置于規(guī)劃?rùn)?quán)的配置、執(zhí)行及保障，而公眾參與、正當(dāng)程序要求等只略有涉及。精簡(jiǎn)管理法模式是我國(guó)行政立法的傳統(tǒng)，大多數(shù)行政法尤其是部門法都呈現(xiàn)該模式。這是因?yàn)椴块T法歷來(lái)由國(guó)家部委起草形成，自然深度體現(xiàn)其視角和意志，條文少、內(nèi)容粗、空白點(diǎn)多，行政裁量空間就大，出臺(tái)后受行政實(shí)務(wù)部門歡迎。精簡(jiǎn)管理法模式因行政相對(duì)人視角弱而易在執(zhí)法實(shí)踐中生成官民糾紛；因?qū)α⒎夹g(shù)要求不高而適合我們?cè)?jīng)不太成熟的法治階段。在法治建設(shè)取得顯著進(jìn)步的當(dāng)下，“多規(guī)合一”在法律模式方面提出了新要求。對(duì)此，精簡(jiǎn)管理法這一原法律模式顯然難以應(yīng)對(duì)，《國(guó)土空間規(guī)劃法》需要另尋模式。

四、《國(guó)土空間規(guī)劃法》的模式

《國(guó)土空間規(guī)劃法》是行政法，找尋其法律模式應(yīng)當(dāng)放眼到整個(gè)行政法，從行政法的歷史與趨勢(shì)、原理與規(guī)則、時(shí)代使命與人文精神等中探尋。

(一)模式選項(xiàng)

在我國(guó)行政法中，雖然精簡(jiǎn)管理法模式占大多數(shù)，但另一種模式——通則式程序法——也格外受關(guān)注。通則式程序法模式在內(nèi)核上追求用正當(dāng)程序來(lái)控制行政權(quán)，同時(shí)因設(shè)計(jì)和使用貫通于各領(lǐng)域的原則性規(guī)范而呈現(xiàn)簡(jiǎn)約實(shí)用形象。二戰(zhàn)后，程序法成為世界行政立法的潮流，注重限制和規(guī)范行政權(quán)，維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益是其特色?！缎姓幜P法》是通則式程序法模式的代表，處罰種類設(shè)定與規(guī)定制度、行政聽證程序、說(shuō)明理由要求等具有開創(chuàng)性意義。該法篇幅不算長(zhǎng)(共86條)，對(duì)行政處罰的基本事項(xiàng)、重要事項(xiàng)作出廣泛適用的通則性規(guī)定。通則式程序法模式的限制行政權(quán)價(jià)值取向在立法和執(zhí)法階段易引發(fā)行政部門的抵觸情緒。國(guó)土空間規(guī)劃是一項(xiàng)行政專業(yè)性強(qiáng)的復(fù)雜工作，需要行政部門的廣泛認(rèn)同和盡力落實(shí)?！秶?guó)土空間規(guī)劃法》規(guī)范的是廣泛而活躍的領(lǐng)域，承載著繁重改革任務(wù)，原則性、通則性規(guī)范不僅無(wú)法有效解決各種實(shí)際問(wèn)題，而且易形成糾紛法外解決和法律虛化的窘境。顯然，通則式程序法模式也不符合前述“多規(guī)合一”對(duì)法律模式提出的要求。所以，《國(guó)土空間規(guī)劃法》不應(yīng)該選擇通則式程序法模式。

(二)宏厚規(guī)范法模式

現(xiàn)有行政法所提供的兩種法律模式都有明顯的短板，與“多規(guī)合一”的要求之間有不小差距。為此可以從具有宏大敘事能力、很好實(shí)現(xiàn)空間正義這兩項(xiàng)要求出發(fā)，嘗試建構(gòu)《國(guó)土空間規(guī)劃法》的新模式。具有宏大敘事能力是要求法律容量大、條文多而細(xì)，呈現(xiàn)宏大厚實(shí)的外在形象。很好實(shí)現(xiàn)空間正義是要求考慮各方空間權(quán)益后形成均衡穩(wěn)定的整體狀態(tài)，這是一種很規(guī)范的狀態(tài)，有序而成熟,此法律模式的內(nèi)在要求可表述為規(guī)范法。形式和內(nèi)在都滿足“多規(guī)合一”要求的宏厚規(guī)范法模式是《國(guó)土空間規(guī)劃法》的建構(gòu)方向，宏厚規(guī)范法模式也將通過(guò)承載國(guó)土空間規(guī)劃的豐富制度彰顯優(yōu)勢(shì)并不斷完善。

1.規(guī)劃?rùn)?quán)與程序同發(fā)展

規(guī)劃?rùn)?quán)主要包括規(guī)劃編制權(quán)、規(guī)劃審議權(quán)、規(guī)劃審批權(quán)、審查備案權(quán)等。實(shí)踐中，編制權(quán)問(wèn)題比較多。長(zhǎng)久以來(lái)，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃是最為人所熟知的兩個(gè)規(guī)劃，它們緊密關(guān)聯(lián)，且關(guān)聯(lián)之處必須統(tǒng)一。《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為此也作了一些安排，一是明確要求兩個(gè)規(guī)劃要銜接好，二是明確地方各級(jí)規(guī)劃的組織編制權(quán)歸各級(jí)政府。但實(shí)踐情況并不理想，例如廣州有將近200平方公里的建設(shè)用地在兩個(gè)規(guī)劃中表現(xiàn)為互相矛盾的用地性質(zhì)，無(wú)法直接利用。[10]這暴露出政府的組織編制權(quán)虛化，脫虛向?qū)?，《?guó)土空間規(guī)劃法》應(yīng)當(dāng)充實(shí)政府的組織編制權(quán)。路徑之一是用整體系統(tǒng)觀念來(lái)確立和規(guī)范具體編制權(quán)。隨著2018年機(jī)構(gòu)改革完成，地方的土地管理部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門實(shí)現(xiàn)了合并，自此改由一個(gè)部門具體編制國(guó)土空間規(guī)劃，這體現(xiàn)了整體系統(tǒng)觀念。國(guó)土空間規(guī)劃法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定自然資源(和規(guī)劃)部門行使國(guó)土空間總體規(guī)劃的具體編制權(quán)，同時(shí)對(duì)該權(quán)力的行使作出組織、程序、機(jī)制等方面的要求和安排。

行政程序的實(shí)質(zhì)是關(guān)于行政機(jī)關(guān)與公民在行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中權(quán)利義務(wù)的安排，在方式、步驟、時(shí)間、順序等形式后面體現(xiàn)的是國(guó)家與公民的關(guān)系。[11]《國(guó)土空間規(guī)劃法》要朝著既保障公民權(quán)益，又增進(jìn)行政效能的目標(biāo)，從過(guò)程的民主化、市場(chǎng)化、信息與智能化等方面發(fā)展程序制度。首先是發(fā)展公眾參與程序。公眾參與不僅有助于提升城市規(guī)劃的合法性，也有助于提升規(guī)劃的科學(xué)性。[12]一是賦予居民提案權(quán)。居民有權(quán)對(duì)居住區(qū)內(nèi)或旁邊的國(guó)土空間規(guī)劃事項(xiàng)主動(dòng)提案或建議，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)受理，并認(rèn)真考慮，給予回復(fù)。二是擴(kuò)大參與范圍和方式。盡量讓公眾參與各類規(guī)劃，參與規(guī)劃的編制、實(shí)施、修改、監(jiān)督等各階段。三是充實(shí)規(guī)劃聽證會(huì)。如給予公民預(yù)先閱讀聽證材料、會(huì)上表達(dá)意見的合理時(shí)間，公民可以請(qǐng)律師代理參加聽證會(huì)，等等。其次是導(dǎo)入和完善市場(chǎng)化機(jī)制。一是導(dǎo)入市場(chǎng)化設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)機(jī)制。讓市場(chǎng)主體承擔(dān)或者參與規(guī)劃設(shè)計(jì)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、土地價(jià)格評(píng)估等，促進(jìn)規(guī)劃活動(dòng)科學(xué)高效。二是有機(jī)運(yùn)用市場(chǎng)化法律服務(wù)。讓律師、法律專家等參與舊區(qū)改造、房屋拆遷、土地開發(fā)等，確保規(guī)劃活動(dòng)始終合法。三是完善合同或行政協(xié)議?！秶?guó)土空間規(guī)劃法》可以要求在土地出讓合同中增加規(guī)劃條件，如私人建筑物要與通道等地下公共空間聯(lián)通，要提供一定的公共開放空間、公共停車位等。最后是促進(jìn)信息化和智能化?！秶?guó)土空間規(guī)劃法》一是在總則層面確立規(guī)劃的信息化和智能化方向。二是建立國(guó)土空間規(guī)劃全國(guó)一張圖架構(gòu)和全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。三是要求政府部門間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，政府與社會(huì)間實(shí)現(xiàn)信息交互，實(shí)施高水平電子政務(wù)。電子化和網(wǎng)絡(luò)化貫穿規(guī)劃全過(guò)程，公開網(wǎng)上辦事過(guò)程，讓申請(qǐng)人或公眾知情和監(jiān)督。

2.平衡各類規(guī)劃間關(guān)系

國(guó)土空間規(guī)劃分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》要求城市總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括各類專項(xiàng)規(guī)劃(第17條)；根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求編制城市詳細(xì)規(guī)劃(第19條)。《國(guó)土空間規(guī)劃法》要在此基礎(chǔ)上，厘清和發(fā)展好這些規(guī)劃間的關(guān)系。在此過(guò)程中，現(xiàn)階段需特別注意處理好城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等在內(nèi)容融合時(shí)的關(guān)系。首先是定位總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃是在特定區(qū)域、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門安排?？傮w規(guī)劃是專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)，專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國(guó)土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容?？傮w規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項(xiàng)領(lǐng)域的空間需求。專項(xiàng)規(guī)劃要與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接，主要內(nèi)容納入詳細(xì)規(guī)劃中。另外，專項(xiàng)規(guī)劃在編制和審查過(guò)程中要加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃的銜接及核對(duì)，批復(fù)后納入同級(jí)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，疊加到國(guó)土空間規(guī)劃一張圖上。

其次是處理好新規(guī)劃與舊規(guī)劃。主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多個(gè)原先的規(guī)劃在融合成一個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，這些規(guī)劃之間應(yīng)該是什么關(guān)系？這些規(guī)劃概念還要不要在新法中使用？從法律法規(guī)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》等文件精神來(lái)看，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃呈現(xiàn)出你中有我、我中有你的緊密狀態(tài)，尤其是在省級(jí)及其以下層面的規(guī)劃中。所以，在內(nèi)容融合時(shí)，要把主體功能區(qū)規(guī)劃內(nèi)容看作戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性內(nèi)容，看作土地利用規(guī)劃內(nèi)容和城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容的基本依據(jù)，而土地利用規(guī)劃的內(nèi)容與城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容要完全統(tǒng)一。為彰顯“多規(guī)合一”改革的力度，加速改革舉措落實(shí)，《國(guó)土空間規(guī)劃法》應(yīng)當(dāng)避免使用以往多種規(guī)劃概念，而盡量使用國(guó)土空間規(guī)劃這一個(gè)概念。

3.豐富規(guī)劃文本和建筑標(biāo)準(zhǔn)制度

《土地管理法》未對(duì)規(guī)劃文本的內(nèi)容范圍作出明確要求和指引，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在第17、18條作了簡(jiǎn)單規(guī)定。規(guī)劃文本是國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的根本依據(jù)，是規(guī)劃工作最重要的成果形式?！秶?guó)土空間規(guī)劃法》應(yīng)當(dāng)發(fā)展規(guī)劃文本制度，擴(kuò)大文本內(nèi)容范圍，對(duì)重要內(nèi)容作出更細(xì)致要求。要在以往經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前需求的基礎(chǔ)上，明確規(guī)劃文本應(yīng)包含哪些重要方面，為規(guī)劃起草提供框架性要求，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)文本如何寫這些內(nèi)容作出具體要求。如關(guān)于土地用途，規(guī)定規(guī)劃文本應(yīng)寫明哪些土地用途、什么情形適用何種用途、哪種用途對(duì)建筑有哪些要求等；如關(guān)于城市規(guī)劃項(xiàng)目，規(guī)定哪些是城市規(guī)劃項(xiàng)目，盡量記載建成區(qū)城市規(guī)劃項(xiàng)目的名稱、類型、預(yù)定區(qū)域等。這些要求總體上適用于總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，有些更適合于后者。

國(guó)土空間規(guī)劃最終落實(shí)在建筑、城鄉(xiāng)面貌上。建筑技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)一直是過(guò)去規(guī)劃體系建設(shè)的弱項(xiàng)，滯后于社會(huì)實(shí)踐，并且不同部門之間標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，即使是在一個(gè)部門或行業(yè)內(nèi)部，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也往往存在矛盾。[2]現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中“編制城鄉(xiāng)規(guī)劃必須遵守國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定，顯示該法與建筑標(biāo)準(zhǔn)雖有關(guān)系，但又保持相當(dāng)距離。規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建構(gòu)與發(fā)展從單一走向系統(tǒng)，從籠統(tǒng)走向?qū)I(yè)化與精細(xì)化，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展總是與時(shí)代議題息息相關(guān)；更為關(guān)鍵的是技術(shù)規(guī)范必須有法律支撐。[13]為增強(qiáng)建筑標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和有效性，《國(guó)土空間規(guī)劃法》一是要詳細(xì)規(guī)定適用于全國(guó)的最基礎(chǔ)性建筑標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)是安全、防火、環(huán)保、歷史文化、景觀等方面的根本準(zhǔn)則。二是要授權(quán)部委規(guī)章制定更細(xì)致的規(guī)定。這些規(guī)定要經(jīng)過(guò)部務(wù)會(huì)議或委員會(huì)會(huì)議決定，并以部委令的形式公布，并與《標(biāo)準(zhǔn)化法》下的相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)形成統(tǒng)一、互補(bǔ)關(guān)系。三是可以授權(quán)地方制定有特色的地方標(biāo)準(zhǔn)。地方標(biāo)準(zhǔn)可以比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更高更嚴(yán)，且以地方立法的形式呈現(xiàn)。

以上只是探討了三大方面，其實(shí)還有很多的制度需要統(tǒng)籌發(fā)展。如統(tǒng)籌上中下空間規(guī)劃發(fā)展，導(dǎo)入以容積率轉(zhuǎn)移為代表的空中空間利用制度，[14]加大力度推動(dòng)共同管廊制度發(fā)展等；如統(tǒng)籌損害賠償與受益者公共返還，[15]因城市規(guī)劃及其工程而遭受財(cái)產(chǎn)、采光、噪音、震動(dòng)等損害的公民或者組織可以得到賠償或者補(bǔ)償；因城市規(guī)劃及其建設(shè)而獲得特別利益者，如地鐵站點(diǎn)、道路高架出入口附近不動(dòng)產(chǎn)所有人，有義務(wù)將所得利益的一部分返還給國(guó)家或者社會(huì)。如此豐富的制度內(nèi)容只能由宏厚規(guī)范法來(lái)承載和呈現(xiàn)。

(三)貫穿整體系統(tǒng)觀念

在轉(zhuǎn)變國(guó)土空間規(guī)劃法的思維方式，推進(jìn)新法律模式建構(gòu)的過(guò)程中，會(huì)面臨著各種障礙和挑戰(zhàn)。如前所述，不論是精簡(jiǎn)管理法模式，還是通則式程序法模式，我國(guó)行政法在外形上都呈現(xiàn)簡(jiǎn)潔狀態(tài)，也就是說(shuō)，我們的立法傳統(tǒng)不太支持條文眾多的宏厚外形。另外，在法律建構(gòu)過(guò)程中，如何才能達(dá)到或者最大程度接近宏厚規(guī)范法的本質(zhì)要求？這些挑戰(zhàn)與我國(guó)法治發(fā)展階段有關(guān)，與立法經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)、改革觀念、依法行政意識(shí)等有關(guān)。對(duì)此，只有貫徹和踐行整體系統(tǒng)觀念，才能找到解決問(wèn)題的辦法。

黨的十八大以來(lái)，改革讓不少領(lǐng)域發(fā)生歷史性重塑，實(shí)現(xiàn)歷史性飛躍。之所以如此成功，重要原因是改革貫徹了整體系統(tǒng)觀念。以往的局部性改革常常沒有看清楚問(wèn)題和對(duì)象的整體和全貌，所以容易“按下葫蘆浮起瓢”，難以達(dá)到預(yù)期效果，甚至出現(xiàn)問(wèn)題反復(fù)、加重的結(jié)果。新時(shí)代的改革將問(wèn)題和對(duì)象全面看清，針對(duì)各種大小問(wèn)題同時(shí)施策，這樣做雖然難度大、任務(wù)重，但問(wèn)題能得到根本解決，成效更徹底，實(shí)踐證明很正確。習(xí)近平總書記很早就提出了“系統(tǒng)集成”的重要思想，在2020年浦東開發(fā)開放三十周年慶祝大會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)改革系統(tǒng)集成，激活高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)力”。系統(tǒng)集成作為一種思想方法，啟發(fā)我們?cè)谘芯繂?wèn)題和謀劃工作時(shí)要有寬闊視野、前瞻性眼光、合作開放的胸懷，在具體工作中注重協(xié)同、合作、整體利益。[16]黨的十九屆五中全會(huì)將“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”作為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的原則。全面推行“多規(guī)合一”，建構(gòu)嶄新而宏大的國(guó)土空間規(guī)劃體系和法治正是系統(tǒng)集成思想、系統(tǒng)觀念下的重大成果。

在法治建設(shè)初期，我們立法經(jīng)驗(yàn)少，立長(zhǎng)法、大法的技術(shù)硬件很不夠。另外，以往改革很多是局部的、淺層的改革，系統(tǒng)性不強(qiáng)，承擔(dān)改革任務(wù)的法律內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單。進(jìn)入新時(shí)代后，隨著系統(tǒng)性改革增多、整體系統(tǒng)觀念深入含法學(xué)在內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域，整體性強(qiáng)、具有關(guān)聯(lián)的法律關(guān)系和法律規(guī)范集約于一部法的態(tài)勢(shì)愈加明顯，集中表現(xiàn)就是《民法典》的出臺(tái)?！缎姓V訟法》《行政處罰法》等也被修改，條文數(shù)量和篇幅大為增加。學(xué)界開始熱議制定行政法典或者行政法通則。[17]這說(shuō)明經(jīng)過(guò)這么多年的法治建設(shè)，我們的立法經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)比較豐富，立法技術(shù)也日漸成熟，打造外形宏厚法的硬件已經(jīng)具備。

過(guò)去行政機(jī)關(guān)依法行政觀念弱，行政機(jī)關(guān)時(shí)常占據(jù)立法主導(dǎo)權(quán)，它們偏好自行制定行政法規(guī)、規(guī)章、文件等來(lái)保持其行政立法、執(zhí)法的主動(dòng)性。這在當(dāng)下仍有一定的慣性，對(duì)宏厚規(guī)范法模式的建構(gòu)會(huì)造成不小影響。在整體系統(tǒng)觀念指導(dǎo)下，立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)這四權(quán)關(guān)系更加健全，行政權(quán)受約束程度顯著增強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)及其工作人員的依法行政意識(shí)和水平也顯著增強(qiáng)。同時(shí)，宏厚規(guī)范法模式秉持整體系統(tǒng)觀念，追求均衡狀態(tài)，在規(guī)范設(shè)計(jì)等各個(gè)方面會(huì)充分考慮行政機(jī)關(guān)所代表的利益，由此會(huì)增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的可接受性?！岸嘈袠I(yè)的規(guī)劃整合工作勢(shì)在必行，通過(guò)導(dǎo)入整體性政府理念，重塑現(xiàn)有的規(guī)劃體系、組織機(jī)構(gòu)、編制流程和權(quán)力分配等，打造一體化、靈活化和高效化的新型規(guī)劃體系”。[18]《國(guó)土空間規(guī)劃法》確立最適當(dāng)?shù)摹按蟛恐啤?，科學(xué)規(guī)范自然資源(和規(guī)劃)部門的規(guī)劃編制權(quán)。在內(nèi)容上重視原主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等的融合增效；重視全領(lǐng)域信息化和智能化；重視主管部門、相關(guān)組織、專家、公民等廣泛參與和協(xié)同的體制機(jī)制；重視規(guī)劃從編制到實(shí)施到監(jiān)督之間的無(wú)縫銜接，等等?！秶?guó)土空間規(guī)劃法》用整體系統(tǒng)觀念處理好本法與同體系內(nèi)其他法規(guī)的任務(wù)分工。在《國(guó)土空間規(guī)劃法》模式轉(zhuǎn)變過(guò)程中貫穿整體系統(tǒng)觀念，是追求創(chuàng)造更多的人民利益、積極利益，實(shí)現(xiàn)更大更好的法律治理效能。

五、結(jié)語(yǔ)

以《民法典》為標(biāo)志的成熟立法時(shí)代已經(jīng)到來(lái)?！秶?guó)土空間規(guī)劃法》應(yīng)當(dāng)更加進(jìn)步、更加成熟，為此要轉(zhuǎn)向宏厚規(guī)范法模式。法典化有利于法律觀念的樹立，而分散立法則易造成行政人員只知道本部門的程序立法，只知道作為工作手段的程序規(guī)則，難以樹立正當(dāng)程序理念。[11]國(guó)土空間規(guī)劃法領(lǐng)域需要既見樹木，又見樹林，讓參與者牢固樹立法律觀念。法典是宏厚規(guī)范法模式的高級(jí)階段。《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025)》指出“對(duì)某一領(lǐng)域有多部法律的，條件成熟時(shí)進(jìn)行法典編纂”。我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的法治需求與法典很契合，應(yīng)當(dāng)樹立法典化方向，并分步實(shí)施。第一步是在體例上不作總則和分則之分，在內(nèi)容上除安排重要的一般制度外，還要包含城市更新、地下空間規(guī)劃利用、空中空間規(guī)劃利用、歷史風(fēng)貌保護(hù)、區(qū)域合作等特別領(lǐng)域的內(nèi)容。一般制度的內(nèi)容要盡量細(xì)致豐富，而特別領(lǐng)域的內(nèi)容則可以相對(duì)原則一些。法律出臺(tái)，經(jīng)過(guò)若干年實(shí)踐檢驗(yàn)后，除根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)一般制度進(jìn)行完善外，更要加大對(duì)特殊領(lǐng)域內(nèi)容的充實(shí)完善，采用總則加分則的體例，將特別領(lǐng)域的豐富內(nèi)容安排在分則中。提倡國(guó)土空間規(guī)劃的法典化，絕非是蹭《民法典》的熱度，而是一個(gè)值得向往的法治目標(biāo)。