胡 鋒

(山東理工大學 法學院,山東 淄博 255049)

2020年10月29日中國共產(chǎn)黨第十九屆中共委員會第五次全體會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要加快推動綠色低碳發(fā)展、推進化肥農(nóng)藥減量化和土壤污染治理以及健全耕地休耕輪作制度。綠色發(fā)展是解決當前農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境危機的根本出路,而相應法律機制的配套是實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的制度保障[1]。我國《農(nóng)村土地承包法》所確立的“三權(quán)分置”土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度,對于提高農(nóng)村土地利用效率和農(nóng)民增收意義重大。所謂“三權(quán)分置”,是指農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行,“三權(quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我革新,其重點是盤活土地的經(jīng)營權(quán),促進土地資源的合理利用。由于我國《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護缺乏必要的規(guī)制,導致土地經(jīng)營主體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中常常以犧牲農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境為代價,過度追求短期經(jīng)濟利益。雖然《農(nóng)村土地承包法》對流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體“不得破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境”進行了原則性的規(guī)定,但由于缺乏相應的責任條款且沒有確立“保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境”的價值目標,無法從根本上約束流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的環(huán)境利用行為。本文以綠色發(fā)展理念為指引,明確我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中存在的生態(tài)環(huán)境問題及其成因,梳理我國既有農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律規(guī)制存在的問題及其癥結(jié),提出綠色發(fā)展理念下,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的環(huán)境法律規(guī)制應當從價值理念、規(guī)制制度、監(jiān)管機制、責任設(shè)定等角度進行全方位統(tǒng)籌把握,從源頭上約束流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的環(huán)境損害行為,解決我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題。

一、綠色發(fā)展理念下的環(huán)境法律規(guī)制意蘊

綠色發(fā)展是處于環(huán)境硬約束下的發(fā)展,是對可持續(xù)發(fā)展的一種超越?？沙掷m(xù)發(fā)展可以表述為“可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展”,屬于經(jīng)濟發(fā)展的一個下位概念,而綠色發(fā)展則是區(qū)別且獨立于經(jīng)濟發(fā)展的另一種“發(fā)展”。與可持續(xù)發(fā)展側(cè)重于追求“經(jīng)濟增長”的價值目標不同,綠色發(fā)展主張采取“生產(chǎn)發(fā)展-生活富裕-生態(tài)良好”的協(xié)同發(fā)展模式,以生態(tài)保護為中心,在滿足人類物質(zhì)需求的同時,更加關(guān)注人類對美好環(huán)境的向往[2]。因此,綠色發(fā)展理念之下的環(huán)境法律規(guī)制意蘊應當體現(xiàn)在3個方面。

1.采取總量控制思維

以環(huán)境承載力為標準給經(jīng)濟活動設(shè)定邊界?！柏撦d定額”是最基本的生態(tài)規(guī)律,傳統(tǒng)經(jīng)濟學理論將環(huán)境資源作為人類經(jīng)濟發(fā)展的一個中間環(huán)節(jié),認為環(huán)境資源“取之不盡,用之不竭”,但近年來爆發(fā)的環(huán)境危機打破了這種固有觀念?，F(xiàn)代生態(tài)經(jīng)濟學認為,人類的經(jīng)濟活動只不過是環(huán)境系統(tǒng)的一個部分,對自然界的“排放”和“索取”均應以環(huán)境承載力為最大限度,即環(huán)境利用的“極限思維”。因此,綠色發(fā)展理念下的環(huán)境規(guī)制應當吸納總量控制理論,具體包括“排放”總量控制和“取出”總量控制,強調(diào)環(huán)境資源總量的有限性,將人們的經(jīng)濟活動限定在環(huán)境承載力的范圍之內(nèi)[3]。

2.加大“綠色”投入

在綠色發(fā)展理念下,環(huán)境法律規(guī)制不僅要對特定時空范圍內(nèi)的經(jīng)濟活動所利用的環(huán)境資源總量加以限制,還應當設(shè)法擴充、增加可利用環(huán)境資源的總量,為經(jīng)濟活動的環(huán)境資源利用提供更多的選擇。這樣,既可實現(xiàn)綠色發(fā)展“生態(tài)環(huán)境保護”的直接目的,又可實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕這一間接目的,推進生態(tài)保護與經(jīng)濟增長的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,應當制定一系列的制度措施,鼓勵各類環(huán)境主體積極進行“綠色”投入,養(yǎng)護生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)“綠色”增值,為經(jīng)濟發(fā)展“松綁”,化解環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾,踐行綠色生態(tài)的發(fā)展理念[4]。

3.強化“權(quán)利—權(quán)力—義務—責任”結(jié)構(gòu)關(guān)系

實現(xiàn)義務先行、權(quán)力主導、權(quán)利與責任相互配合的格局。在環(huán)境法律規(guī)制框架中,環(huán)境義務先行是實現(xiàn)美好生態(tài)環(huán)境“共建共享”的重要前提,綜合設(shè)定環(huán)境義務能夠為生態(tài)保護的有序推進提供有力保障。要使環(huán)境權(quán)力處于主導地位,需要政府及時轉(zhuǎn)變環(huán)境責任,實現(xiàn)從監(jiān)管者到責任人的“質(zhì)量責任”轉(zhuǎn)變,從義務監(jiān)督人到補充履行者的“兜底責任”轉(zhuǎn)變,從市場中立者到引導者、參與者的“發(fā)展責任”轉(zhuǎn)變[4]。環(huán)境權(quán)利既是環(huán)境義務實現(xiàn)的方式之一,又對環(huán)境權(quán)力起到監(jiān)督和補充作用,而環(huán)境責任的設(shè)置亦有利于環(huán)境義務的實現(xiàn)。因此,環(huán)境義務先行、環(huán)境權(quán)力主導、環(huán)境權(quán)利和環(huán)境責任積極配合是綠色發(fā)展理念下環(huán)境法律規(guī)制的應有之義。

在“三權(quán)分置”土地流轉(zhuǎn)的制度框架之下,以綠色發(fā)展理念為指導,規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營者的環(huán)境資源利用行為,實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與環(huán)境法律規(guī)制的有機統(tǒng)一,是消除農(nóng)地流轉(zhuǎn)中土地資源生態(tài)價值與經(jīng)濟價值之間的矛盾,解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中生態(tài)環(huán)境問題的有效途徑。因此,構(gòu)建行之有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)環(huán)境法律規(guī)制體系,首先需要明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的環(huán)境問題及其成因。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的生態(tài)環(huán)境問題及其成因

在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的格局下,由于一些地區(qū)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中過度追求“短頻快”的經(jīng)濟效益,導致農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營方式不當,引發(fā)了一系列的生態(tài)環(huán)境問題,主要表現(xiàn)在3個方面。

1.農(nóng)地環(huán)境資源遭受破壞

農(nóng)地利用“非農(nóng)化”與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“非糧化”,導致農(nóng)村土地環(huán)境資源遭受嚴重破壞?！叭龣?quán)分置”土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計的初衷,是使有意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工商資本主體通過土地流轉(zhuǎn)方式獲得土地經(jīng)營資格,但資本的“逐利”本性決定了其進入土地市場后必然追求經(jīng)濟利益最大化,僅靠農(nóng)作物規(guī)?；N植很難達到其收益預期。因此,改變土地的農(nóng)業(yè)用途或者改種非農(nóng)經(jīng)濟作物成為這些“理性經(jīng)濟人”的最優(yōu)選擇。圈占耕地進行非農(nóng)設(shè)施建設(shè)、占用基本農(nóng)田挖塘養(yǎng)殖、毀損農(nóng)田灌溉基礎(chǔ)設(shè)施等行為破壞了土壤原有的種植條件,使耕地難以復耕,對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞[5]。

2.土壤污染及水污染嚴重

農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營過程中,大量使用農(nóng)藥、化肥及粗放式畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖等行為造成了嚴重的土壤污染和水污染。農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體在取得土地使用權(quán)后大致采取兩種經(jīng)營方式:一種是繼續(xù)在耕地上規(guī)模化地種植農(nóng)業(yè)經(jīng)濟作物,另一種是改變土地原有用途開展各類養(yǎng)殖活動。以種植業(yè)為主的土地經(jīng)營者大多采取高消耗、高污染的種植方式來實現(xiàn)短期收益最優(yōu)化,化肥、農(nóng)藥的大量使用導致土壤酸堿度升高、土壤條件破壞嚴重。而在耕地上圈建養(yǎng)殖區(qū)進行高密度畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖,并將養(yǎng)殖廢料、廢物未經(jīng)清潔處理直接排放的行為更對周邊灌溉及飲用水源造成了嚴重污染。

3.農(nóng)地生態(tài)功能明顯退化

農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體“重集中、輕養(yǎng)護”的片面觀念導致農(nóng)地生態(tài)功能嚴重退化。一方面,由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)后規(guī)模高度集中,流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體為了節(jié)省人力成本、提高工作效率,因此重型機械化作業(yè)應用較為普遍。長期使用農(nóng)用機械進行耕種、收割,導致土地板結(jié)化嚴重,并且加速了周圍濕地、灌木叢等生態(tài)景觀的消失,降低了農(nóng)地生態(tài)環(huán)境的自我凈化和調(diào)節(jié)能力;另一方面,由于流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體往往較少采取“休耕輪耕”等必要的農(nóng)地養(yǎng)護性措施,過度耕種導致土壤肥力下降、土壤侵蝕嚴重、土地荒漠化等農(nóng)地退化問題,對農(nóng)地生態(tài)功能造成了不可逆轉(zhuǎn)的損害[6]。

三、既有農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律規(guī)制的問題與癥結(jié)

我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中環(huán)境問題的產(chǎn)生具有其特殊性,既有法律規(guī)制缺乏對農(nóng)地生態(tài)環(huán)境價值的全面認知和有效規(guī)制是農(nóng)地環(huán)境問題的制度根源。我國關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定散見于《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《土壤污染防治法》等法律當中,立法中“生態(tài)環(huán)境保護”價值目標的缺位與具體規(guī)制的缺失是造成現(xiàn)有農(nóng)地環(huán)境問題的制度誘因。

1.既有農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律規(guī)制存在的問題

我國既有農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律規(guī)制存在的問題主要表現(xiàn)在兩個方面。

(1) 我國既有農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律規(guī)制并未確立“保護農(nóng)地生態(tài)環(huán)境”的價值目標。通過梳理《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《土壤污染防治法》,可以發(fā)現(xiàn):我國現(xiàn)有農(nóng)地相關(guān)立法均過多關(guān)注農(nóng)地經(jīng)濟價值的實現(xiàn),而忽視了其生態(tài)價值的保護,導致農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中針對各交易行為的環(huán)境法律規(guī)制缺乏必要的理念基礎(chǔ),并且具體規(guī)制的制定也比較緩慢[7]。

(2) 現(xiàn)有法律尚缺乏對于農(nóng)地環(huán)境破壞行為的懲戒機制。以《農(nóng)村土地承包法》為例,雖然該法在第38條第2項規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體“不得破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境”。但這僅是原則性、倡議性規(guī)定,并未規(guī)定相關(guān)主體違反該項規(guī)定所應承擔的環(huán)境責任,缺乏具有可操作性的規(guī)制手段和懲罰措施,無法從根本上約束農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營者的環(huán)境損害行為。再者,該法第65條所規(guī)定的“行政主體責任”制度,其適用范圍僅涉及干涉土地承包當事人的“生產(chǎn)經(jīng)營”行為。并不規(guī)制農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的“生態(tài)環(huán)境損害”行為,法律規(guī)制范圍具有單一性和局限性,無法實現(xiàn)對于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的有效保護[8]。

2.既有農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律規(guī)制的癥結(jié)所在

結(jié)合既有農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律規(guī)制存在的不足,并考量農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題,得出現(xiàn)有規(guī)制的癥結(jié)主要體現(xiàn)在兩個方面。

(1) 法律規(guī)制體制未成系統(tǒng)。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具有其生態(tài)整體特性,每一個環(huán)境要素都是農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中的重要組成部分。但既有農(nóng)地法律規(guī)制卻根據(jù)不同的標準將農(nóng)地劃分為不同的類型進行分類管理。例如:按照資源要素劃分屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主管,根據(jù)環(huán)境要素劃分則屬于生態(tài)環(huán)境部主管,而根據(jù)行政區(qū)劃標準劃分則屬于地方政府的管轄范圍。如此劃分極易造成各主管部門各自為政,農(nóng)地法律規(guī)制高度碎片化的情形。各部門缺乏統(tǒng)籌機制,在立法上體現(xiàn)為“農(nóng)業(yè)管農(nóng)地”與“環(huán)保管污染”的行政職能分離樣態(tài);在實踐中則表現(xiàn)為“有權(quán)無責、管理混亂”的無序狀態(tài),背離了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境整體性保護的目標[9]。

(2) 法律規(guī)制制度難以奏效。農(nóng)業(yè)環(huán)境問題具有潛伏性、隱蔽性和不可逆性等特征,環(huán)境損害一旦形成便難以恢復,因此“防”勝于“治”。如果僅是設(shè)定“事后懲戒”機制而不注重“事前預防”,必定無法有效遏制農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的環(huán)境問題。另外,既有法律規(guī)制存在諸多“僵尸條款”,比如《農(nóng)村土地承包法》第38條雖對“農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體準入資格”進行了規(guī)定,但由于該條款過于抽象,僅申明了流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體應當具有“農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)”,并未規(guī)定相應的認定標準,不具有可操作性。再如《土壤污染防治法》中雖然規(guī)定了農(nóng)田灌溉水質(zhì)管理、農(nóng)業(yè)投入總量控制等制度,但由于缺乏水質(zhì)監(jiān)測標準、總量投入標準等評價指標,流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的環(huán)境行為難以得到有效規(guī)制。

我國農(nóng)地環(huán)境資源具有生態(tài)、經(jīng)濟等多重價值屬性,既有法律規(guī)制存在的問題主要是過度注重“經(jīng)濟發(fā)展”而忽視“生態(tài)養(yǎng)護”,且現(xiàn)有立法的規(guī)制內(nèi)容多為原則性、號召性條款,缺乏確定性、普遍性的責任追究事項。在法律實施的過程中因缺乏可操作性的實施細則,導致環(huán)境損害行為并未能得到有效控制。

通過上文梳理既有農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律規(guī)制存在的問題及癥結(jié)所在,結(jié)合綠色發(fā)展理念下環(huán)境法律規(guī)制的整體要求,對既有法律規(guī)制進行補充、完善和創(chuàng)新,進而提出適合我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展的環(huán)境法律規(guī)制整體思路。

四、我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中環(huán)境法律規(guī)制的進路

綠色發(fā)展理念下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的環(huán)境法律規(guī)制應當從價值理念、規(guī)制制度、監(jiān)管機制、責任設(shè)定等角度進行全方位統(tǒng)籌把握,在制度建構(gòu)過程中應當充分借鑒“總量控制”思維、“綠色”投入理念、“權(quán)利-權(quán)力-義務-責任”結(jié)構(gòu)關(guān)系等環(huán)境法律規(guī)制意蘊,實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、健康發(fā)展、永續(xù)發(fā)展的目標。

1.確立“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”的價值理念

貫徹綠色發(fā)展理念,在農(nóng)地流轉(zhuǎn)環(huán)境法律規(guī)制中引入“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”的價值目標。例如:將《農(nóng)村土地承包法》第1條完善為“為了……促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村綠色發(fā)展……,制定本法”。將“農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展”完善為“農(nóng)村綠色發(fā)展”,有利于維持環(huán)境行為主體的生態(tài)權(quán)益和經(jīng)濟利益之間的平衡,同時兼顧了生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展。在環(huán)境法律規(guī)制中建立銜接機制,協(xié)調(diào)好農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營與生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易安全與農(nóng)業(yè)環(huán)境生態(tài)安全、農(nóng)地環(huán)境資源代內(nèi)公平與代際公平等3個層面的關(guān)系,實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟增長及當代與后代的發(fā)展平衡。另外,在農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同中設(shè)置“綠色”條款,例如:不得在耕地和基本農(nóng)田上開展畜牧養(yǎng)殖等污染土壤、破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟活動。通過限制性或禁止性規(guī)定來確認農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體意識自治的范圍和流轉(zhuǎn)行為的邊界,鼓勵流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體進行“綠色”生產(chǎn),有效避免農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體環(huán)境行為自主權(quán)的過度擴張。

2.完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的環(huán)境法律規(guī)制制度

為了更好地規(guī)制農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的環(huán)境利用行為,在樹立“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”理念的基礎(chǔ)上,應進一步對具體的環(huán)境法律規(guī)制制度進行統(tǒng)籌設(shè)定。

(1) 設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險保障金制度。為保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)中流出方(即農(nóng)戶)的合法權(quán)益,在流轉(zhuǎn)合同訂立時,流入方應當將一定比例的風險保障金交付給流出方;如果在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中,流入方因履約能力不足而導致無法按時履行出讓金給付義務,或者因改變農(nóng)地用途、經(jīng)營不善等原因?qū)r(nóng)地造成損害,流出方有權(quán)扣除部分或全部風險保障金作為賠償。當流轉(zhuǎn)合同到期或者解除時,若流入方無過錯,流出方應退還全部風險保障金。這樣,能夠?qū)α魅敕降沫h(huán)境利用行為進行必要的限制[10]。

(2) 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的激勵機制。首先,改革農(nóng)業(yè)補貼政策,減少以“增產(chǎn)增收”為導向的農(nóng)業(yè)補貼比例,增大“輪耕輪休”農(nóng)業(yè)的補貼力度,從根本上貫徹“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”的理念。其次,建立“有機農(nóng)產(chǎn)品”專向補貼,引導流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體進行“綠色”種植和培育,使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為無礙于環(huán)境保護。最后,建立生態(tài)補償制度,對使用無害化農(nóng)業(yè)投入品和創(chuàng)新“資源節(jié)約與環(huán)境友好型”經(jīng)營方式的流轉(zhuǎn)經(jīng)營者進行重點補貼。鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營者加大“綠色”投入,實現(xiàn)農(nóng)地生態(tài)環(huán)境的保值、增值。

(3) 制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的環(huán)境評價標準。農(nóng)地“高度集中”引發(fā)了一系列的生態(tài)環(huán)境問題,站在“代際公平”的角度,農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展將直接關(guān)系到后代的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)問題。因此,應當制定相應的標準來合理控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“集中度”。如,土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準,農(nóng)地流轉(zhuǎn)中應當充分考量土地生態(tài)環(huán)境的承載力,即運用“總量控制”思維,控制“排放”和“索取”的環(huán)境總量,注重農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的養(yǎng)護與治理,以“生態(tài)度”作為衡量指標來保障當代人與后代人公平獲取土地的權(quán)益[11]。

3.健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)中環(huán)境法律監(jiān)管機制

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理體制中設(shè)立專門的監(jiān)督管理機關(guān),如土地流轉(zhuǎn)管理委員會。其職能應包括但不限于以下方面:①制定和實施農(nóng)地生態(tài)保護計劃,并根據(jù)相應計劃完成情況進行獎懲,通過激勵及懲戒機制的設(shè)定來提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體參與農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的積極性。②組織實施農(nóng)地環(huán)境保護相關(guān)技術(shù)和評價標準,并將這些技術(shù)和標準在農(nóng)地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域全面推行,對違反標準的環(huán)境利用行為施以懲戒,進一步限制相關(guān)經(jīng)營主體的環(huán)境行為。③對耕地、基本農(nóng)田、濕地等土地類型進行用途管控,例如:耕地和基本農(nóng)田只能用于農(nóng)作物的種植,嚴格限制非農(nóng)作物的準入,對違反土地法定用途的行為及時進行處理。④擬定農(nóng)地流轉(zhuǎn)環(huán)境監(jiān)管實施機制,將違法違規(guī)行為記入誠信檔案并向社會公示,對相關(guān)主體產(chǎn)生威懾作用。定期開展農(nóng)地環(huán)境監(jiān)督檢查,做好農(nóng)地環(huán)境問題的應急處理和預警預案,并適時進行調(diào)整。⑤在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中引入環(huán)境影響評價機制,流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體在進行相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動前,應當根據(jù)該活動對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的負面影響程度編制環(huán)境影響報告書或者報告表,提交主管部門進行鑒定。通過對相應的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為進行預先的監(jiān)測和評估,能夠從源頭上減少環(huán)境損害行為[12]。

4.綜合設(shè)定環(huán)境法律規(guī)制的責任條款

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的環(huán)境責任主要包括政府責任和污染者責任,在責任設(shè)定上應進一步強化“權(quán)利-權(quán)力-義務-責任”的邏輯結(jié)構(gòu)關(guān)系。

(1) 政府責任主要表現(xiàn)為環(huán)境監(jiān)管責任,包括主體權(quán)責的明確及相關(guān)問責機制的建立兩方面內(nèi)容。①在權(quán)責關(guān)系上,明確地方政府對流轉(zhuǎn)土地環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管權(quán)限與“兜底”責任。在立法中對地方政府的監(jiān)管權(quán)限及范圍進行細化,包括但不限于農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的環(huán)境利用行為。在無法明確相關(guān)污染責任主體的情況下,將地方政府作為“兜底”責任人。②在問責機制上,制定全方位的激勵和懲罰實施機制,建立行政績效獎懲制度和環(huán)境責任追究制度,鼓勵和督促行政主體積極投身農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管工作[13]。

(2) 污染者責任主要表現(xiàn)為對違法違規(guī)行為的懲戒機制。根據(jù)“污染者擔責”的基本原則,應當從責任主體認定與責任承擔方式兩個層面進行全面細化。①對于責任主體尚不明確或者存在爭議的,制定農(nóng)地污染責任認定辦法,明晰認定程序與責任劃分。②針對破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為設(shè)定對應的責任承擔方式,例如:停止侵害、恢復原狀、懲罰性賠償?shù)萚14]。

五、結(jié) 語

對我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)環(huán)境法律規(guī)制體系進行全方位的創(chuàng)新和完善,有利于從根本上約束農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的環(huán)境行為,解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題,為我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護提供堅實的制度保障。首先,應當在相關(guān)立法中確立“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”的價值理念,為具體環(huán)境法律規(guī)制的設(shè)定提供理論基礎(chǔ),進而探索建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險保障金制度、環(huán)境評價標準及相應的生態(tài)保護激勵機制。其次,應健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的環(huán)境監(jiān)管機制,設(shè)立專門的監(jiān)督管理機構(gòu),負責農(nóng)地流轉(zhuǎn)的環(huán)境監(jiān)管與政策實施。最后,應明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)的環(huán)境責任條款,綜合設(shè)定政府責任與污染者責任。然而,除了法律規(guī)制的強制約束,人們內(nèi)心“生態(tài)意識”的自覺養(yǎng)成才是杜絕環(huán)境損害行為最有效的途徑。因此,應當加強社會環(huán)境教育,培養(yǎng)公眾農(nóng)業(yè)生態(tài)保護意識。通過“綠色消費”引導流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體開展“有機農(nóng)業(yè)”和“綠色農(nóng)業(yè)”,從源頭上扭轉(zhuǎn)以“經(jīng)濟利益”為導向的經(jīng)營理念,不斷推進我國農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展、健康發(fā)展和永續(xù)發(fā)展。