李 秀

(沈陽大學 檔案館,遼寧 沈陽 110044)

高校檔案信息資源是國家、社會和學校的寶貴財富。當前,在檔案治理成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要支撐和保障的背景下,結(jié)合高校檔案工作現(xiàn)狀,對高校檔案治理現(xiàn)代化這一時代命題展開深入思考和研究,是高校檔案工作者義不容辭的職責。

一、高校檔案治理現(xiàn)代化的理論釋義

高校檔案治理現(xiàn)代化是社會事務(wù)治理現(xiàn)代化的組成部分,明確“治理”和“現(xiàn)代化”的內(nèi)涵和概念,是高校檔案治理現(xiàn)代化的必要前提。

1.治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

“治理”的概念興起于公共管理領(lǐng)域,主要理論創(chuàng)始人之一羅西瑙認為,“治理”是指通行于規(guī)制空隙之間的那些制度安排,或許更重要的是當兩個或更多規(guī)制出現(xiàn)重疊、沖突時,或者在相互競爭的利益之間需要調(diào)解時才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。[1]羅茨認為治理是一種新的管理過程,或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài),或者一種新的管理社會的方式。[2]從二者的理論闡釋來看,治理是主要著眼于化解制度矛盾、保障規(guī)章能效、協(xié)調(diào)管理行為的制衡機制,著力點在以加強“理”,達到“治”的目的。隨著社會各領(lǐng)域事務(wù)治理中突發(fā)性、多變性和復雜性的日益增強,單純以“理”為主導的治理行為已難以適應(yīng)新時代治理的需求。為此,人們開始不斷加強對“治”的重視和關(guān)注,以期通過全局化、系統(tǒng)化的整治或管治,在各類事務(wù)的治理中尋求更好的機制、更高的效率和更佳的效益?；诖?聯(lián)合國全球治理委員會對治理作出界定:治理是或公或私的個人或機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和,是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和,并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程[3]。這一表述兼容了“治”的需求和“理”的作用,體現(xiàn)出很強的代表性和權(quán)威性,得到學界的普遍認可。

現(xiàn)代化是一個“集大成”的過程,其分別指向思想、技術(shù)、管理、政治經(jīng)濟的現(xiàn)代化,實現(xiàn)手段就是集這四種要素之長,實現(xiàn)集思廣益、技術(shù)先進、事務(wù)協(xié)調(diào)、政治公平、經(jīng)濟繁榮,從而為社會發(fā)展提供良好的宏觀服務(wù)和有力的后勤保障。現(xiàn)代化常被用來描述現(xiàn)代發(fā)生的社會和文化變遷的現(xiàn)象,主要指近代人類社會從工業(yè)革命以來所經(jīng)歷的一場涉及社會生活諸領(lǐng)域的深刻變革過程,是世界各國以西歐及北美等國家近現(xiàn)代以來形成的價值為目標,尋求新的出路的過程[4]。吳漢東在《國家治理能力現(xiàn)代化與法治化問題研究》一文中認為,這一過程以某些既定特征的出現(xiàn)作為完結(jié)標志,表明社會實現(xiàn)了從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。[5]

2.高校檔案治理現(xiàn)代化的概念界定及重要意義

(1) 高校檔案治理現(xiàn)代化的概念界定。結(jié)合對“治理”和“現(xiàn)代化”內(nèi)涵的分析,高校檔案治理現(xiàn)代化應(yīng)體現(xiàn)為高校內(nèi)部參與檔案工作的全部機構(gòu)和人員,在發(fā)展環(huán)境規(guī)范有序和發(fā)展思想統(tǒng)一的基礎(chǔ)上,按照統(tǒng)一的規(guī)則要求,以先進的管理方式和理念開展各級各類檔案工作的行為總和。而結(jié)合治理的特點,高校檔案治理現(xiàn)代化則必須能夠?qū)χ卫碇黧w、治理內(nèi)容、治理原則和方向、治理成效作出定位。因此,著眼于高校檔案工作實際,高校檔案治理現(xiàn)代化的概念應(yīng)界定為:以學校保存和提供檔案利用的專門機構(gòu)和全校所有涉及檔案工作的機構(gòu)和團體為治理主體,以涉及學校檔案工作的全部事務(wù)為治理客體,以統(tǒng)一領(lǐng)導、共同治理、完整安全、優(yōu)化利用為原則,以服務(wù)決策、服務(wù)發(fā)展、服務(wù)師生、服務(wù)社會為方向,實現(xiàn)學校檔案治理科學化、制度化、規(guī)范化、標準化,最大限度發(fā)揮檔案利用與服務(wù)功能,實現(xiàn)社會效益的一系列規(guī)則一致、聯(lián)系密切、高度協(xié)同的行為總和。如果以過程觀來闡釋,可以表示為5個方面:①治理主體由傳統(tǒng)的檔案館(綜合檔案室)向涉及檔案工作的全部機構(gòu)多元化轉(zhuǎn)變;②運行模式由強制化的管理向互動式的治理轉(zhuǎn)變;③管理權(quán)力由集中向民主共治轉(zhuǎn)變;④管理措施的實施由單打獨斗向組合出擊轉(zhuǎn)變;⑤利用途徑由獨家提供的封閉式供給向多元的開放式供給轉(zhuǎn)變[6]。

(2) 高校檔案治理現(xiàn)代化的重要意義。必須適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進程,提高國家機構(gòu)履職能力,實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化,不斷提高運用中國特色社會主義制度治理國家的能力[7]。國家治理是一個總的概念,涵蓋了對政府、社會、企事業(yè)單位等多元主體在各領(lǐng)域的體制[8-9]。高等教育作為一個國家發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿Φ闹匾獦酥?必然在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)范疇之內(nèi)。高校是高等教育事業(yè)發(fā)展的主要載體、記載和反映教育和發(fā)展歷程的高校檔案具有其他類別檔案所不具備的連續(xù)性、專業(yè)性、學術(shù)性等特點,在全社會各類別的綜合檔案中具有不可替代的作用。從高校檔案中提取和總結(jié)的高等教育的發(fā)展成果和寶貴經(jīng)驗,是我國高等教育取得突破性進展和歷史性躍升的有力證明,立足“十四五”,在高校全力落實《中國教育現(xiàn)代化2035》[10],加快“雙一流”建設(shè),在建好建強中國特色社會主義大學的進程中,推進高校檔案治理現(xiàn)代化對于服務(wù)國家檔案治理現(xiàn)代化,服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化都有著重要的現(xiàn)實意義。

二、當前高校檔案治理的突出弊端

綜觀當前我國高校檔案治理,存在著不少短板與不足。從共性的角度來看,對實現(xiàn)高校檔案治理現(xiàn)代化產(chǎn)生最大阻礙的突出弊端有3個方面。

1.思想上重視程度不夠

長期以來,多數(shù)高校行政管理人員對檔案工作的重要性認識不深,檔案管理工作得不到應(yīng)有的重視。這一點從全國高校檔案館門戶網(wǎng)站的運行情況就可見一斑。通過對近500所高校檔案館門戶網(wǎng)站的調(diào)查發(fā)現(xiàn):制作比較精良、信息化功能相對完善,信息量豐富的高校檔案館門戶網(wǎng)站占比不足10%;其余90%以上的高校檔案館門戶網(wǎng)站基本處于技術(shù)落后、功能缺失、信息滯后的狀態(tài),甚至登載的一些檔案法律法規(guī)都已被國家明令廢止。這說明:一方面,多數(shù)高校的檔案工作難以在推進檔案治理工作上獲得充足的人力、物力和財力支持;另一方面,從事檔案工作的人員精神懈怠、動能不足,看攤守業(yè)的僵化思想十分嚴重。在這種情況下,檔案治理現(xiàn)代化也就無法統(tǒng)一思想、引領(lǐng)實踐。

2.檔案治理機制不暢

當前,在高校檔案管理工作中,分散化和檔案治理單一化的矛盾最為突出。主要表現(xiàn)在:受傳統(tǒng)管理體制約束,在高校中除檔案管理部門承擔和體現(xiàn)檔案治理的職責和功能之外,其他承擔一定檔案管理工作的職能部門只保管檔案,不發(fā)揮治理作用,導致檔案治理能效流失和效率下降;我國多數(shù)高校檔案管理部門與掌握各類辦學數(shù)據(jù)的職能部門處于同一行政級別,在各有分工、互不干涉的體制環(huán)境下,檔案部門與其他部門出現(xiàn)嚴重的信息分割和錯位,繼而導致在數(shù)據(jù)治理、服務(wù)互通、資源共享等方面一系列難題的產(chǎn)生。這些問題暴露出了高校在檔案治理上普遍存在的治理主體與客體不明確,治理內(nèi)容不全面,治理原則、方向和目標不清晰等諸多短板。

3.制度建設(shè)存在疏漏

在對國內(nèi)高校檔案館門戶網(wǎng)站規(guī)章制度的查閱中發(fā)現(xiàn):一方面,各高校沒有建立比較健全完善的檔案工作制度體系;另一方面,多數(shù)高校的檔案管理制度處于缺失、落后、單一、籠統(tǒng)及不符合行業(yè)標準的狀態(tài),粗放性特征比較明顯。同時,大多數(shù)推進高校檔案治理現(xiàn)代化的規(guī)章制度存在缺失,而高校其他涉及檔案工作的職能部門、教學院部和科研機構(gòu)等二級單位的檔案管理工作多處于空白狀態(tài),這對檔案治理的規(guī)范化、科學化都極為不利。

三、推進高校檔案治理現(xiàn)代化的實踐要求

推進檔案治理現(xiàn)代化是高校深化檔案事業(yè)改革發(fā)展的重要舉措,要站位全局、把握重點、科學治理,堅持改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性,將著眼點放在對理念、機制、制度、流程和效益的現(xiàn)代化上,以實現(xiàn)改革的整體聯(lián)動和治理效能。

1.治理理念由“管”向“治”轉(zhuǎn)變

用思想理念推進改革。一直以來,在高校傳統(tǒng)的檔案管理理念影響下,高校檔案工作者始終抱守檔案工作的重心是管理檔案的理念。檔案治理是公共治理理論在高校檔案管理工作中的應(yīng)用,其根本目的在于使高校檔案更好地服務(wù)于發(fā)展、服務(wù)決策、服務(wù)師生和社會。而衡量高校檔案服務(wù)的標準是高校檔案工作能否推動高?？茖W發(fā)展和能否滿足學校、師生、社會對高校檔案的利用需求。因此,推進高校檔案治理現(xiàn)代化,最為緊要的就是高校的管理者和檔案工作人員解放思想和轉(zhuǎn)變觀念,從加強對檔案工作的重視程度入手,推動工作理念由以“管”為目標的收檔存檔、守堆安業(yè),向以“治”為目標的活檔用檔、創(chuàng)新服務(wù),從而把對檔案工作的主導思維放在現(xiàn)代化治理體系的構(gòu)建和現(xiàn)代化手段的實施,不斷激發(fā)檔案服務(wù)能力和服務(wù)潛力上[10]。

2.治理機制由“寡”向“眾”轉(zhuǎn)型

基于聯(lián)合國全球治理委員會對治理概念的界定和新修訂的《中華人民共和國檔案法》等國家法律法規(guī),檔案治理可視為檔案行政管理部門、社會機構(gòu)與組織、國家公民在一定規(guī)則框架內(nèi),在檔案事務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┑囊怨芾頌榛A(chǔ)的多主體治理活動的總和。結(jié)合前文對高校檔案治理現(xiàn)代化內(nèi)涵的認識,不難看出,實現(xiàn)對高校檔案的治理,必須改變檔案館(綜合檔案室)治理主體一元化的局面,代之以由涉及檔案工作的全部機構(gòu),組成治理主體多元化的格局,推動治理機制由“寡治”向“眾治”轉(zhuǎn)型拓展,形成多元化、多層級的治理主體結(jié)構(gòu)。通過制度規(guī)范,明確各治理主體的職責定位和治理分工,確保權(quán)責清晰,進而形成良好的協(xié)同共治的高校檔案事務(wù)治理機制和環(huán)境[11]。

3.治理制度由“粗”向“細”轉(zhuǎn)化

現(xiàn)代化治理制度是推進治理現(xiàn)代化的必然要求。檔案治理現(xiàn)代化是基于國家方針政策、法律法規(guī)對檔案管理進行的一次根本性改革,完善和發(fā)展檔案治理體系是改革的應(yīng)有之義。當前,我國高校檔案治理方式是傳統(tǒng)的一事一規(guī)的粗放型剛性管理,在制度設(shè)計上存在許多疏失。例如,檔案保密制度對處于形成、接收、銷毀流程中的檔案缺乏制度管控;再如,檔案借閱制度沒有對處于形成過程中或即將銷毀的檔案是否可以借閱作出規(guī)定,等等。這些問題出現(xiàn)在實際工作中,解決途徑往往依賴于缺乏制度依據(jù)的管理意志,粗放式管理的松散性和隨意性也就由此凸顯?，F(xiàn)代管理學認為,規(guī)范化是科學管理的第一層次,第二、三層次則是精細化和個性化。治理現(xiàn)代化作為一種基于現(xiàn)代管理理論與思路產(chǎn)生的改革理念,可被視為提升科學管理層次的行為。由此可見,精細化是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的必由之路,是具體實踐的目標。精細化要求高校在推進高校檔案治理現(xiàn)代化的過程中,必須聚焦于檔案治理多元主體協(xié)同治理格局的塑造、治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建、服務(wù)需求精準定位與匹配等核心問題。在構(gòu)建與推進檔案治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的制度體系的基礎(chǔ)上,著力推動制度的設(shè)計和調(diào)適,使管理由粗放向精細轉(zhuǎn)化,以期通過精細化管理的實現(xiàn),為治理現(xiàn)代化建設(shè)提供必要抓手[12]。

4.治理流程由“散”向“統(tǒng)”轉(zhuǎn)變

管理分散化和治理單一化之間的矛盾,導致檔案主管部門和相關(guān)職能部門協(xié)作不暢的問題,已成為我國高校檔案治理中的突出問題。治理現(xiàn)代化強調(diào)的是多元治理主體下實施統(tǒng)一的治理行為,必須通過具體的實踐過程來體現(xiàn)和驗證。因此,高校檔案工作應(yīng)在統(tǒng)一領(lǐng)導、共同治理、完整安全、優(yōu)化利用的原則下,推動檔案治理由功能分散的管理過程向功能集中的治理過程轉(zhuǎn)變,以治理流程的周密化、要素關(guān)聯(lián)化和集中化來回應(yīng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求[13]。

5.治理效益要由“小”向“大”轉(zhuǎn)變

我國高校檔案的利用效益主要體現(xiàn)在公共利益和社會效益上。例如,為高校自身發(fā)展決策服務(wù),為維護高校和師生的合法權(quán)益提供法律憑證,為師生的職稱晉升、學歷深造及獎勵表彰提供佐證等。但是,這種檔案利用效益是一種相對效益,是從狹義上來理解的社會效益,它只包含了政治效益、法律效益和文化效益,看似覆蓋廣泛,實則縮小了社會效益的范圍,與高校檔案服務(wù)和國家檔案治理現(xiàn)代化建設(shè),推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要作用相去甚遠。檔案是社會活動的原始產(chǎn)物,其治理效益應(yīng)是廣義上理解的社會效益,應(yīng)是社會綜合效益。因此,在實現(xiàn)上述效益的基礎(chǔ)上,經(jīng)濟效益的體現(xiàn)也是高校檔案治理現(xiàn)代化的重要標志和必然要求。高校應(yīng)積極適應(yīng)檔案治理現(xiàn)代化的要求,積極推動檔案利用效益由狹義的社會效益向廣義的社會效益拓展。

四、高校檔案治理現(xiàn)代化的路徑

隨著“十四五”時期國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化新征程的加速推進,盡快確定高校檔案治理現(xiàn)代化的路徑,是高校檔案工作者應(yīng)擔當?shù)闹卮蠖o迫的任務(wù)。

1.樹立服務(wù)領(lǐng)航的治理理念

高校檔案治理現(xiàn)代化的根本目的是檔案服務(wù)的現(xiàn)代化。因此,高校檔案治理多元主體中的每一個體人員都要改變傳統(tǒng)的思想觀念,消除把檔案工作看成是輔助工作的片面、錯誤認識,對檔案治理現(xiàn)代化面臨的新環(huán)境、新目標、新任務(wù)和新要求有全面準確的把握和認知,樹立并深化服務(wù)領(lǐng)航的治理理念。讓檔案在服務(wù)決策中顯優(yōu)勢,在服務(wù)中謀拓展,在服務(wù)師生中惠民生,在服務(wù)社會中起作用。將檔案工作的全部重心向服務(wù)對象傾斜,使治理環(huán)節(jié)與服務(wù)標準銜接,使一切治理行為都滲透服務(wù)要求,使檔案治理圍繞服務(wù)對象的需求來展開,把提升檔案工作對學校、師生和社會各領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量和水平做為度量檔案治理現(xiàn)代化水平的標尺,為推進檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定扎實的理念基礎(chǔ)和基本行動準則。

2.構(gòu)建一元主導、多元共治的治理機制

高校檔案治理機制由一元治理主體向多元治理主體轉(zhuǎn)變,不意味著治理主導力量的缺失。在治理的過程中,如果缺乏主導力量,必然會出現(xiàn)多元治理主體間事務(wù)掣肘和權(quán)益紛爭,達不到治理的協(xié)同效應(yīng),不能提升管理效能。由于高校檔案管理部門是對高校檔案實施集中保管的專門機構(gòu),管理檔案事務(wù)是其職責,因此,高校檔案管理部門理所當然成為高校檔案治理的唯一主導力量和治理秩序的首要維護者。主導不代表壟斷,在高校檔案治理體系現(xiàn)代化的構(gòu)建中,檔案管理部門作為主導力量已不再是傳統(tǒng)管理意義下的檔案管理中心,其功能是在由涉及檔案工作的全部機構(gòu)組成的多元治理主體格局中,發(fā)揮把握重心、協(xié)調(diào)各方、清晰權(quán)責、維護秩序、優(yōu)化環(huán)境等作用。高校檔案管理部門需要著力做好檔案治理核心工作,圈定治理主體范圍,確保各治理主體分工明確、權(quán)責清晰,為學校檔案事務(wù)的協(xié)同共治打造良好的秩序和環(huán)境,推動多元化、多層次的一元主導、多元共治檔案治理運行機制的構(gòu)建與形成,實現(xiàn)檔案管理部門與相關(guān)黨政機構(gòu)、教學院系、群團組織和學生團體對檔案事務(wù)的合作共治、民主共治。

3.建設(shè)精細化治理制度體系

檔案工作具有原始性、保密性和服務(wù)性等性質(zhì),從當前高校檔案工作的總體情況來看,因制度粗糙、存在漏洞而導致的原始性消褪、保密性不強、服務(wù)性弱化等問題日益突顯。起源于日本的精細化治理更為重視治理流程、細節(jié)控制、專業(yè)技術(shù)、最佳效果,是應(yīng)對復雜治理、問題治理的模式。為此,我國高校檔案治理必須堅持問題導向,從推動治理制度由粗放式向精細化轉(zhuǎn)化的內(nèi)在要求出發(fā),借鑒國內(nèi)外企業(yè)在精細化管理上的做法和經(jīng)驗,結(jié)合自身檔案治理的工作實際和現(xiàn)實需求,設(shè)計制定一套規(guī)則健全、舉措周密、流程優(yōu)化、細節(jié)嚴謹、專業(yè)突出、可供執(zhí)行、效能顯著的精細化檔案治理制度體系,進而實現(xiàn)對檔案治理的主體、流程、環(huán)節(jié)、手段、實踐和成效的全過程精細化制度管控,為推進檔案治理現(xiàn)代化破除阻礙,提供制度保障[14]。

4.打造統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、凝聚合力的治理流程

從高校檔案管理部門對開展檔案治理工作的實踐來看,高校檔案治理工作現(xiàn)代化推進困難,其中最根本的原因就是管理分散化和治理單一化之間的矛盾鴻溝難以逾越,而要破解這一矛盾,關(guān)鍵著力點在于治理效能。這就要求高校檔案管理部門發(fā)揮檔案治理主導力量,依托精細化治理制度體系的設(shè)計,對檔案治理工作進行節(jié)點式的流程配置、統(tǒng)籌協(xié)調(diào),使各相關(guān)治理主體在各流程每一節(jié)點上發(fā)揮應(yīng)有的治理效能,確保檔案事務(wù)在每一流程節(jié)點均得到專業(yè)化的治理。需要凝聚治理合力,把握治理節(jié)奏,使檔案事務(wù)通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、凝聚合力的流程治理實現(xiàn)理想的治理效果,讓檔案治理現(xiàn)代化的優(yōu)勢和成效在治理流程的優(yōu)化中得到彰顯和深化。

5.提升高校檔案治理的經(jīng)濟效益

對于高校檔案而言,經(jīng)濟效益就是通過對檔案的研究和利用,使其自身價值得到貨幣化體現(xiàn)或?qū)χ卫硐漠a(chǎn)生非貨幣化的成本節(jié)約,進而為全社會提供更多、更好的使用價值。由此可見,高校檔案治理的經(jīng)濟效益可分為貨幣化效益和非貨幣化效益兩種。在貨幣化經(jīng)濟效益方面,高?？沙浞滞诰蚋黝悪n案中的經(jīng)濟價值,通過檔案利用和服務(wù)的方式,參與到政府、企事業(yè)單位、工廠、農(nóng)村、社區(qū)的設(shè)施建設(shè)中去,使檔案利用帶來直接的貨幣化效益。在非貨幣化經(jīng)濟效益方面,主要是通過對檔案信息資源的利用和服務(wù),對高校在政治、教學、科研、文化、生產(chǎn)、合作、基建等工作的投入中,帶來資源和成本的節(jié)約。遵循這一思路,高?？赏ㄟ^檔案研究,對既往在這些工作中對成本控制、效率提升、質(zhì)量監(jiān)管、成效評價等方面的成熟做法和經(jīng)驗加以利用,使高校在自身發(fā)展決策中,能夠利用檔案提高謀劃科學性和決策合理性,進而有效節(jié)約運營成本。

五、結(jié) 語

高校檔案治理現(xiàn)代化,是推動高校檔案治理優(yōu)化轉(zhuǎn)型的變革過程。推進高校檔案治理現(xiàn)代化進程中必將面臨諸多困難與挑戰(zhàn),不可能一蹴而就。在國家治理現(xiàn)代化進程中,從檔案治理的新定位來看,高校檔案治理現(xiàn)代化是發(fā)展趨勢。因此,高校在推動檔案事業(yè)改革發(fā)展中,必須把推進檔案治理現(xiàn)代化作為重中之重。結(jié)合實踐要求和自身實際,從思想建設(shè)、體制機制建設(shè)、制度設(shè)計、治理模式、治理效益等多個方面入手,以檔案治理工作的創(chuàng)新回應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對高校檔案治理提出的新要求與新任務(wù)。