陳傳林

(福建醫(yī)科大學高等醫(yī)學教育研究室，福建 福州 350122)

在我國，將依法治國作為治理國家的基本方略，是由黨的十五大提出確定，黨的十六大、十七大又進行了補充完善。全面依法治國是黨的十八屆四中全會作出的重大戰(zhàn)略部署，并將它作為國家 “四個全面”戰(zhàn)略布局之一。黨的十九大后，為加強依法治國戰(zhàn)略的統(tǒng)一領導，中央成立了以習近平總書記為組長的全面依法治國領導小組。全面依法治國就是要建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家，加快推進我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全面依法治國基本方略在高等教育領域最核心、最本質的要求就是依法治教，依法治教具體到高等學校層面就是高校依法治校。高校依法治校是全面依法治國的有機組成部分，同時也是依法治國在高等教育中的具體實踐。然而，從高校依法治校實踐看，近年來雖取得了一定的進展與成績，但總體上我國高校依法治校工作進程緩慢，未能取得明顯成效，與國家全面依法治國總體目標要求有很大距離。因此本文對依法治校存在的問題以及產生原因進行全面系統(tǒng)和具體深入的探析，以期為推動高校依法治校提供理論與事實依據(jù)。

1 法治思想觀念問題：依法治校的法治思想意識淡薄和依法治理的法律權威缺失

1.1 主要表現(xiàn)

(1)政府依法治教理念缺失。長期以來，我國法律法規(guī)不能明確厘清政府及其教育行政部門管理大學的權力邊界，政府依法治教理念比較缺失。政府教育主管部門對大學采取以行政命令為主的管理方式，基本上包辦了從舉辦到辦學再到管理的一系列權力。政府不僅直接控制著高校的財權與人事權，而且還間接地管控著一些本該由高校自行決策的事務，諸如辦學經營、經費投入、專業(yè)設置、招生計劃、教師管理等。由于政府包攬了高校行使的辦學、管理等一系列權力，致使高校自身辦學自主權實際上很有限[1]。教育主管部門有時還違背“依法行政”，通過檢查、評估等手段干預限制高校辦學自主權。因此高校難以做到依法自主辦學，下放給高校有限的辦學自主權自然也很難得到落實。

(2)高校依法管理意識薄弱。許多高校領導干部對依法治校重要性的認識明顯不到位，部分高校管理者依然缺少法治意識，習慣于以組織程序、行政手段和道德觀念來治理學校。一些高校內部治理至今尚未樹立法律至上、崇尚法律的法治精神，尚未形成將法律作為學校管理工作的主要依據(jù)和行為準繩的治理理念。部分高校在管理中主要還是憑借“紅頭文件”，習慣于靠 “政策”“經驗”和“行政權力”搞管理，而不是根據(jù)教育法律法規(guī)和規(guī)章制度來治理學校。更有甚者，有的高校領導人只是憑著個人意愿發(fā)號施令，以個人意見代替法律法規(guī)，處理問題主觀臆斷，隨意性大。

(3)師生執(zhí)教求學法治觀念淡薄。高校教師總體上比較缺乏法治素養(yǎng)，缺乏法治理念和依法執(zhí)教的能力，遠沒有形成自覺運用法律手段管理教育、調處糾紛、維護權益的觀念與習慣；大學生在中學期間法律知識就學習不多，進大學后也只是在公共政治課中學習一些法律基礎知識，大學生總體上法律知識比較缺乏，依法求學思想意識欠缺。許多學生對待法律只是認識到重要，但并沒有把法律內化為自己的信仰，依法維權理念還遠未形成。學生與學校、學生與教師之間出現(xiàn)糾紛，當個人合法權益受到損害時，大多數(shù)人因心存顧慮，擔心影響自己發(fā)展前途等原因，一般不會選擇通過法律途徑來維護自身的合法權益。

1.2 重要原因

(1)教育法治化發(fā)展歷史較晚。我國教育法治化進程相對歐美日等發(fā)達國家起步較晚，全國性的教育法在1949年中華人民共和國成立后才開始制定，我國第一部有關高等教育法律法規(guī)《中華人民共和國學位條例》是在1980年2月由全國人民代表大會通過?！陡叩冉逃ā?999年1月才開始施行，40多年間我國大學治理處于無法可依的狀態(tài)。國家教育法制基礎非常薄弱，教育法治化進程相對滯后，因而我國高等教育法律體系很難在短時間內建立，高校依法治校法治理念與依法治校良好氛圍難以短期內形成。

(2)長期形成的人治思想負面影響。中國是一個有著二千多年人治傳統(tǒng)的國家，重人治輕法治，缺乏良好的民主基礎。當法律與當權者意志發(fā)生沖突時，個人意志通常凌駕于法律之上。我國歷史上長期形成的人治思想作為一種意識形態(tài)和社會文化傳襲下來，滲透到社會的各個領域，對今天全面推進依法治國背景下高校依法治校仍有較大負面影響。這種傳統(tǒng)思想對大學影響至深，高校主要領導人的意志在學校治理中往往起到決定作用，因而學校的管理重心會因不同領導人的不同關注點而不斷發(fā)生變化，這是高校依法治校的法治思想意識淡薄的癥結所在。

(3)“官本位”與“權大于法”思想消極影響。中國自古以來是“官本位”社會，潛意識中還存在著權大于法的思想，我國“權大于法”“刑不上大夫“的歷史文化傳統(tǒng)也導致人們對權力權威產生崇拜，而對法律法規(guī)缺乏信心?，F(xiàn)實中，高校依法治校深受這種思想的消極影響，高校中部分管理者及教職員工習慣把權力視為權威，一些矛盾糾紛主體不信法、不學法、不用法，不依法表達訴求和化解矛盾糾紛，這是全面推進依法治國背景下高校依法治校存在著法治意識淡薄、法律權威缺失的一個重要原因。

2 法治根本依據(jù)問題：依法治校的教育法律法規(guī)不健全和校內規(guī)章制度體系不完善

2.1 主要表現(xiàn)

(1)高等教育法律法規(guī)不健全?，F(xiàn)有高校依法治校所依據(jù)的高等教育法律法規(guī)不健全，高等教育法規(guī)體系不完善。一些高等教育法律、行政法規(guī)存在某些規(guī)定表述有失偏頗的情況，教育行政法規(guī)建設滯后，一些重要的教育法律法規(guī)，如規(guī)定大學法人主體地位和權利義務的《學校法》等至今還沒有制定頒布，有些領域存在著法律盲區(qū)；已有的部分教育法律法規(guī)時代性不強，難以與時俱進。已經頒布的幾部高等教育法律法規(guī)多數(shù)歷時多年，內容較為陳舊，有些規(guī)定滯后于社會發(fā)展，同時過時的內容又沒有及時充實、更新，不能適應時代發(fā)展需要。現(xiàn)有的教育法律法規(guī)存在著科學性、程序性及操作性的缺陷，宣言條款多、原則性規(guī)定多，對違反規(guī)定的沒有具體法律后果規(guī)定；且高校糾紛解決機制單一，程序性規(guī)范較少，致使實踐中缺乏操作性。

(2)大學章程建設存在明顯問題?，F(xiàn)有的大學章程文本存在著較多明顯的問題。首先，高校大學章程建設進程倉促，直接影響高校大學章程建設質量。目前在已經制定大學章程的高校中，存在一部分高校為了完成教育部下發(fā)的任務而倉促上馬的情況，進而導致大學章程本身的形式化與過場化，質量根本無從保證。其次，許多高校章程規(guī)定過于抽象，缺乏可操作性。從現(xiàn)有部分高校章程文本內容來看，許多條款表述和具體規(guī)定既簡單、抽象又無可操作性。最后，高校章程缺乏個性化，未能體現(xiàn)各自學校應有的特色。目前高校大學章程存在著內容千篇一律、缺乏個性化、特色不突出的情況，體現(xiàn)不出各個高校獨有的辦學歷史和文化底蘊。因此，我國大學章程建設工作還遠遠沒有完成[2]。

(3)高校內部規(guī)章制度體系不完善。其一，校內規(guī)章制度不健全，存在無法可依的現(xiàn)象。目前學校內部多數(shù)既沒有建立起完善的針對不同治理事務的規(guī)章制度，也沒有形成與大學章程相配套的具體實施細則，校內規(guī)章制度中許多事項存在著不完善、沒有具體落實和沒有進一步細化等問題，這些問題導致高校內部治理過程中的很多具體事務無法可依[3]。其二，部分高校內部規(guī)章制度與上位法抵觸，存在不合法現(xiàn)象。在實際管理中，目前仍然有高校規(guī)章制度的制定隨意性較大，突破法律的規(guī)定與界限，與國家法律法規(guī)相沖突，甚至還有部分學校規(guī)章制度存在不合法乃至違法現(xiàn)象。其三，高校內部規(guī)章制度內容陳舊，難以適應時代發(fā)展需要。目前多數(shù)高校內部管理規(guī)章制度，很大部分是在20世紀八九十年代制定的，有些規(guī)章制度內容陳舊又未及時更新修訂，無法滿足新時代發(fā)展需求。

2.2 重要原因

(1)行政化高等教育管理體制影響深遠。長期以來我國高校內部管理大多沿用政府的行政化管理模式，這種“行政權力主導”型的教育管理體制集中體現(xiàn)在高校治理機構級別化、組織科層化、管理官僚化。在高校內部，行政權力占主導地位，決定學術權力以及其他權力，而學術權力及其他權力則占次要地位或從屬地位，受制并服務于行政權力。目前大學章程并未受到應有的重視，并未真正使之發(fā)揮“組織法”“綱領法”“最高法”的作用，其中一個重要原因是我國高校管理中過強的行政化傾向所至。

(2)規(guī)章制度制定者缺乏法治思維和依法治校意識。是否具有法治思維與依法治校意識直接關系著高校教育法律法規(guī)建設水平的高低。許多高校大學章程或規(guī)章制度起草人，通常是高校相關職能管理部門工作人員，他們中大多數(shù)都不具備與法律相關的知識基礎與專業(yè)素養(yǎng)，比較缺乏法治思維與依法治校意識，因而就會影響他們對法律概念及具體法理要求的理解，在制定或解釋章程中，很可能出現(xiàn)主觀臆斷或照搬他校的做法等，這些也是目前高校大學章程和規(guī)章制度出現(xiàn)法治問題的重要原因。

(3)國家法律法規(guī)對高校相關權利界定的不確定性影響。高校教育法律法規(guī)與規(guī)章制度建設還得受到上位法尤其是國家層面法律法規(guī)制約，如高校究竟有沒有訴訟主體資格、是否享有開除學生學籍的懲戒權力，學生受教育權及其相關的權利到底能否納入司法審查范圍等等。這些問題一直都是教育界和司法界爭論的焦點問題，由于國家相關教育法律法規(guī)沒有對此做出明確界定，因此高校大學章程也無法對此做出明確規(guī)定。所以國家教育法律法規(guī)對相關權利界定的不確定性影響著大學章程法治化建設。

3 法治實踐操作問題：依法治校的規(guī)章制度執(zhí)行力度不強和有法不依現(xiàn)象依然存在

3.1主要表現(xiàn)

(1)政府及其教育主管部門有法不依現(xiàn)象時有存在。目前政府及其教育主管部門依法行政理念比較缺失，有法不依現(xiàn)象時有發(fā)生，政府及其教育主管部門把大學作為政府部門的一個附屬機構，以政府機關管理方式來管理高校，對大學采取以行政命令為主管理方式，基本上包辦了從舉辦到辦學再到管理的一系列權力，高校尚未能做到依法自主辦學。辦學自主權是《高等教育法》中規(guī)定的高校特有的、基本的權利，是高校作為教育法律關系主體的前提條件?！陡叩冉逃ā分幸?guī)定了高校有7項辦學自主權，但政府及其教育主管部門有時還有違背教育立法的“依法行政”行為，通過行政等手段干預高校自主辦學，使得原本下放給高校有限的辦學自主權也很難得到落實[4]。

(2)高校領導決策尚未依照相關規(guī)章制度行事。目前部分高校領導尤其是書記、校長決策過程中仍然存在著法律法規(guī)和規(guī)章制度執(zhí)行力不強，未能依照相關規(guī)章制度辦事的問題。有些高校領導決策學校重大事項時，總是習慣于拍板做決定，甚至可以拋開規(guī)章制度開展工作。一些高校往往領導班子一換就可能導致另一套改革方案的出臺，使得之前已經制定的改革發(fā)展方案和建立健全的良好機制被全盤否定。這種決策不重視循章行事，存在明顯的“人治”現(xiàn)象，致使學校重大決策朝令夕改，直接影響高校管理的有效銜接以及可持續(xù)發(fā)展，不利于高校依法治校長效機制的形成。還有一些高校領導未能按照規(guī)章制度辦事，憑著個人意志搞“一言堂”。

(3)高校管理部門規(guī)章制度執(zhí)行力度不到位。目前高校各部門規(guī)章制度執(zhí)行普遍存在執(zhí)行力不強，規(guī)章制度執(zhí)行力度不到位。部分高校中層管理干部依紅頭文件辦學、按上級指示辦事已成習慣，反而不習慣按學校規(guī)章制度辦事；一些高校管理干部仍然習慣管理憑借上級文件，辦事和解決問題靠人際關系，不習慣根據(jù)教育法律法規(guī)和學校規(guī)章制度辦事，因而出現(xiàn)有章不循、有規(guī)不依現(xiàn)象也就在所難免；有些高校職能管理部門比較重視相關規(guī)章制度的制定，頒布了一系列相關規(guī)章制度，但相關制度制定出臺后很快成為“掛在墻上”的擺設。在規(guī)章制度的執(zhí)行上，具體落實不到位。更有甚者，一些單位和個人從小集體利益或個人利益出發(fā)，對學校的制度視而不見，采取有選擇地執(zhí)行，對自身有利的就執(zhí)行，對自身不利的就有意規(guī)避。

3.2 重要原因

(1)規(guī)章制度本身有缺陷不完善。規(guī)章制度執(zhí)行力不強的原因首先可能出自規(guī)章制度本身有缺陷不完善問題。一些高校存在照搬其他高校模式的情況，針對性不夠，原則性過強，可行性較差，缺乏嚴肅性和權威性；有的高校某些制度存在華而不實、內容空洞、難以操作的問題，缺少具體實施措施；還有的高校規(guī)章制度不能根據(jù)學校的發(fā)展變化以及工作重點的轉移而及時進行修訂完善，存在規(guī)章制度建設的滯后性等等。這些都不能真正做到讓執(zhí)行者有“章”可循，讓被執(zhí)行者有“法”可依。

(2)規(guī)章制度學習和宣傳不到位。規(guī)章制度執(zhí)行力不強的再一個原因可能是規(guī)章制度學習和宣傳不到位。高校制定的教育法規(guī)和規(guī)章制度實施之前，如若學校沒有加以宣傳和組織學習，或者宣傳和學習不到位，必然造成師生員工不能完全熟悉和領會規(guī)章制度的主要內容，也難以正確掌握具體的操作規(guī)程，進而影響規(guī)章制度執(zhí)行和落實的實效性。因而在規(guī)章制度具體落實過程會出現(xiàn)規(guī)章制度執(zhí)行者或按照自己的理解方式執(zhí)行，或站在個人利益或者部門利益的角度執(zhí)行，或以扭曲的方式執(zhí)行等問題。

(3)監(jiān)督機制不健全，責任追究不力。規(guī)章制度執(zhí)行力不強的另一個重要原因是監(jiān)督機制不健全，責任追究不力。在制定規(guī)章制度時，部分高校沒有對規(guī)章制度的監(jiān)督執(zhí)行做出規(guī)定，即使有相應監(jiān)督執(zhí)行規(guī)定，也未明確規(guī)定監(jiān)督的主體，事實上無人監(jiān)督，致使規(guī)章制度未能得到不折不扣地執(zhí)行；有些高校通過教代會等履行監(jiān)督職能，但在監(jiān)督程序上并未做出具體的規(guī)定，結果監(jiān)督機構表面什么都監(jiān)督，其實什么都監(jiān)督不了；有些高校只重視對規(guī)章制度制定環(huán)節(jié)的監(jiān)督，而忽視對規(guī)章制度執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，或者監(jiān)督只在于每年年終聽取一次“報告”，至于規(guī)章制度存在的問題卻很難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督制度及其機制不健全使得高校的規(guī)章制度的監(jiān)督流于形式；目前大多數(shù)高校仍然沒有制定切實可行的責任追究制度，對違反制度的行為沒有真正實施追究懲治，即使實施了處罰，往往也是力度較輕。

4 法治程序規(guī)范問題：依法治校的法治正當程序保障缺乏和權利救濟機制尚未建立

4.1 主要表現(xiàn)

(1)高校依法治校的正當程序被忽視。依法治校的法治正當程序保障缺乏，其中表現(xiàn)在當前高校依法治校往往沒有走正當程序，輕視程序，忽視程序正義[5]。有些高校在對師生實施管理過程中過于強調責難懲罰，而不是注重合理、公正的程序去實施。特別是高校對學生和教職工的過錯或過失進行處分時，程序不規(guī)范，未能事先告知相對人，向相對人說明行為的根據(jù)、理由，未能給當事人機會進行申訴，或對其申訴不予理睬，其直接后果就是當事人的相關權益受到損害，嚴重時可能會導致當事人的身心健康受到危害。在過失的學生處分上，處理過程未能重視與學生之間合法權益協(xié)調，忽視正當程序或程序違法，這是近年來一些學生狀告高校行政訴訟案中以高校敗訴居多的重要原因之一[6]。

(2)高校管理缺乏程序民主公開。依法治校的法治正當程序保障缺乏的另一個表現(xiàn)就是當前高校在某些管理過程中或在具體環(huán)節(jié)上缺乏程序民主和程序公開。有些高校的大學章程制定起草基本上是學校領導和職能部門一手操辦的事，許多師生不太清楚章程制定起草的具體情況。至于高校其他校內規(guī)章制度的制定，基本上是由學校相關職能管理部門承擔，最后由校長辦公會或常委會研究通過確定。廣大師生在這個過程中參與度低，廣大師生的正確意見建議得不到足夠的重視，更談不上嚴謹?shù)墓_審議程序。當前高校管理過程中和具體環(huán)節(jié)上存在的正當程序既不民主又不公開，其后果是直接導致大學章程的法律性喪失,相關主體的認同度低,章程應有的權威性遭質疑, 章程實踐效力則大打折扣。

(3)權利救濟的途徑較少或不暢。依法治校的法治正當程序保障缺乏的再一個表現(xiàn)就是廣大師生的權利救濟途徑較少或救濟渠道不暢。目前高校師生的權利救濟途徑主要是校內申訴。就校內申訴這一途徑，也是渠道不暢，機制不健全。大多數(shù)高校只成立了學生申訴委員會，卻沒有教職員工的申訴委員會。就是學生申訴委員會目前也面臨著運作困難，效果不佳問題。主要原因是學生申訴委員會的組成缺乏正當程序，沒有通過一定程序選舉產生，組成人員不太合理，是由學校指定的人員組成的。如此組成的學生申訴委員會及其成員做出的處理意見也不具有權威性，其正當程序與公正性值得懷疑，因而使學生很難信服。近年來頻繁出現(xiàn)高校內部糾紛，如對教師人事糾紛處理和對違紀違法學生處分的問題，引發(fā)矛盾激化，正是高校依法治校缺乏健全的師生權利救濟途徑和完善的權利救濟機制所致[7]。

4.2 重要原因

(1)高校依法治校整體維權意識不強。高校是我國全撥款的事業(yè)單位，學校資產是國有資產，部分高校管理者認為在處置一些學校利益糾紛過程中對其造成的損失往往不用自己承擔經濟賠償責任，這也是高校依法治校整體維權意識不強的一個原因；有些高校管理者及教職員工法治意識淡薄，習慣把權力視為權威，在學校的一些矛盾糾紛中，他們不信法、不學法、不用法，不依法通過正當?shù)姆沙绦蛉ケ磉_訴求和化解矛盾糾紛；還有的高校常常用行政手段、道德觀念管理學校，對廣大師生的權益關注不夠，加上學校在發(fā)生糾紛時有時鑒于訴訟成本高、時間長，因而他們往往通過行政手段而不是正當法律程序解決問題。

(2)高校依法治校的規(guī)章制度不夠規(guī)范完善。高校制定的相關規(guī)章制度，必須合乎國家法律的規(guī)定，并與上位法規(guī)相統(tǒng)一。而以往高校的“勒令退學”或“開除學籍” 等處分規(guī)定，則是缺乏法律依據(jù)的。正是有些學校不明了相關法律程序而執(zhí)行這一規(guī)定，涉嫌越權違法行為，因而往往導致學校敗訴；有些高校規(guī)章制度缺乏明確具體、可操作性差等問題已經影響到高校依法治校和廣大師生正當權益的維護。廣大師生雖然擁有法定救濟權利，然而在高校規(guī)章制度文件中卻沒有就師生救濟機制進行具體規(guī)定或不作任何具體內容設計，這直接導致廣大師生的法定權利無以兌現(xiàn)。

(3)高校依法治校的法治教育不重視與法律機構及其人員不到位。目前高校教師群體中除法律專業(yè)外大多數(shù)人沒有很好地學習過相關法律法規(guī)知識，法治教育迫在眉睫[8]。但是，目前高校依法治校的法治教育并沒有包括教師群體，一般學生僅僅只是在學習思想道德基礎與法律修養(yǎng)這門課程中對法律有所了解外，很少通過其他途徑去學習理解相關法律法規(guī)，因而高校師生對法律始終處于一種似懂非懂的狀態(tài)。目前我國很多高校沒有設立法律相關工作機構，有的高校雖設置了法律相關工作機構，但配置的專業(yè)人員卻不到位。如此，高校依法治校的法治正當程序和廣大師生應有的正當合法權益便無法得到保障。

綜上所述，只有全面認識全面依法治國背景下高校依法治校面臨的四大層面主要問題，深入分析它們各自的主要表現(xiàn)及其重要原因，并據(jù)此采取針對性的有效措施，才有可能推動全面依法治國背景下高校依法治校工作取得根本上進展和明顯成效。