張琳琳

改革開放40多年以來，中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型進(jìn)入快速發(fā)展期，我國農(nóng)村集體土地制度經(jīng)歷著深刻的變遷，其中的基本規(guī)律表現(xiàn)為：政策引領(lǐng)為方向，基層實踐探索為基礎(chǔ)，土地增量利益為驅(qū)動力的基本規(guī)律?！巴恋厥寝r(nóng)民的安身立命之本，對于如何既能體現(xiàn)土地對農(nóng)民的社會保障功能，又能讓土地流轉(zhuǎn)起來，以實現(xiàn)其交換價值，最大程度地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，我國長期以來都在努力探索。”(1)彭誠信：《〈民法典〉物權(quán)編的進(jìn)步、局限與未來》，載《法制與社會發(fā)展》2020年第4期。農(nóng)村集體土地一直以來發(fā)揮著兩大功能，即社會保障功能和財產(chǎn)性功能，兩種功能的充分發(fā)揮維持了我國農(nóng)村的穩(wěn)定，保障了農(nóng)民的逐步增收，也保障了城市發(fā)展和整體國家糧食安全。2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議對《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱“土地管理法”)作出修改決定，這是對我國未來土地制度的新部署，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了新的制度供養(yǎng)，我國農(nóng)村集體土地的兩大功能在新法下呈現(xiàn)出新的時代特征。本文將深入我國農(nóng)村集體土地內(nèi)部，探究農(nóng)村集體土地的社會保障功能和財產(chǎn)性功能的內(nèi)涵以及平衡路徑。

一、 我國農(nóng)村集體土地的社會保障功能

(一) 長久的住房保障功能

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大改變，土地對農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)越來越小?！吨袊y(tǒng)計年鑒》(2020)顯示，在2019年全國農(nóng)村居民可支配收入中，經(jīng)營性收入占比下降而工資性收入占比上升。(2)參見鄒一南：《農(nóng)民工落戶悖論與市民化政策轉(zhuǎn)型》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2021年第6期。農(nóng)村集體土地要不要繼續(xù)承擔(dān)社會保障功能？新土地管理法中規(guī)定：“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障?！蔽覀儾坏貌怀姓J(rèn)，在過去相當(dāng)長的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，我國農(nóng)村社會保障制度體系是不完善的，城鄉(xiāng)之間在社會保障方面存在重大差距，土地更多發(fā)揮的是社會屬性，承載了社會保障功能。新時期我國農(nóng)村土地還應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮社會保障功能，因為社會保障制度越完善，農(nóng)民的獲得感就會更強，推行集體土地經(jīng)濟措施的阻礙就會越小，消費和流動的底氣就會越足。這里的社會保障功能既來自土地生產(chǎn)帶來的保障性收益，還包括土地帶來增值的部分補償費用，而這些收益維持了農(nóng)民長遠(yuǎn)的生活和生計。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)保障農(nóng)民的長久穩(wěn)定的住房需求。2018年中央“一號文件”提出宅基地使用權(quán)入市改革問題，提出“三權(quán)分置”，即落實農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)。2019年國家發(fā)改委總結(jié)試點經(jīng)驗時，提出關(guān)于宅基地“目前試點范圍比較窄，試點時間比較短，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗，且各有關(guān)方面對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界認(rèn)識還不一致，有待深入研究”。(3)王姝：《農(nóng)村土地制度改革三項試點擬再試一年》，載《新京報》2018年12月23日。農(nóng)村宅基地使用權(quán)在目前的經(jīng)濟發(fā)展水平之下，即便理論上說賦予宅基地住房的財產(chǎn)屬性，也很難將之視為農(nóng)民可以任意轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)，因為宅基地使用權(quán)制度適用的初衷就是為了滿足農(nóng)民的住房保障需要，而不能由城市居民取得。在此政策下，宅基地使用權(quán)入市相比集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市來說，推進(jìn)難度更大。因此，成員權(quán)與土地結(jié)合而形成的宅基地使用權(quán)還將更多地發(fā)揮社會保障功能，如果宅基地使用權(quán)完全實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，就會產(chǎn)生實際困境，即無法排除一些農(nóng)民因不理性流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生居無定所的現(xiàn)象。前幾年由于城市擴建或是企業(yè)廠礦建設(shè)需要，居住在城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村土地被征收，一夜暴富的農(nóng)民不在少數(shù)，的確存在一些農(nóng)民不能夠理性規(guī)劃所得款項，“暴富”后短時間消費揮霍一空，又缺乏足夠的社會保障，這對社會的穩(wěn)定是十分不利的。(4)事實上，土地被征農(nóng)戶揮霍征地補償款的新聞屢見不鮮，各地都有“一夜暴富”的農(nóng)戶在揮霍財產(chǎn)后反而欠下巨額債務(wù)的案例。因為短期的利益是以土地的長遠(yuǎn)社會保障換取的。在目前的制度設(shè)計中，將宅基地流轉(zhuǎn)限制在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，就是為了避免出現(xiàn)農(nóng)民居無定所的困境。在一些試點地區(qū)，將宅基地使用權(quán)直接轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，受讓人在繳納土地出讓金之后，將獲得一定年限的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)，以補償土地長遠(yuǎn)的社會保障功能。但這樣也會存在一定的問題，宅基地可以轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，但反向轉(zhuǎn)化的可能性卻很小，若將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)權(quán)形成一種趨勢，更多的存量宅基地會轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，不利于耕地的保護(hù)。

(二) 穩(wěn)定的失業(yè)保障功能

新土地管理法繼續(xù)保留承包權(quán)，并不是以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。“以土地為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路雖然可以在短期內(nèi)取得顯著成效，但從長遠(yuǎn)發(fā)展來看卻是不可持續(xù)的?！?5)孫樂強：《農(nóng)民土地問題與中國道路選擇的歷史邏輯——透視中國共產(chǎn)黨百年奮斗歷程的一個重要維度》，載《中國社會科學(xué)》2021年第6期。保留承包權(quán)，允許農(nóng)戶通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，或者通過代耕托管等方式實現(xiàn)土地權(quán)益。隨著二代三代農(nóng)民對更美好的生活的訴求增加，農(nóng)民外出務(wù)工人員越來越多。但通過走訪調(diào)查得知，大多數(shù)農(nóng)民不愿意拋棄農(nóng)田，一旦城市中無法繼續(xù)生存時，他們還愿意回到老家，農(nóng)村土地的社會保障功能依舊發(fā)揮著作用，即土地的失業(yè)保障功能，(6)農(nóng)民不愿意拋棄農(nóng)田的原因是多方面的，其中重要的經(jīng)濟原因是農(nóng)村土地確權(quán)，耕地在未來存在潛在價值。如無法獲取城市五險一金，一旦在城市干不動了，家里耕地是農(nóng)民最后的依靠。只是換了一種形式。這種制度設(shè)計的優(yōu)勢在于適應(yīng)了新時代新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，賦予農(nóng)戶靈活的土地經(jīng)營方式，預(yù)防空心村現(xiàn)象的出現(xiàn)，既滿足了城鎮(zhèn)發(fā)展的用地需求，又能夠根據(jù)用工需求精準(zhǔn)對接城鎮(zhèn)，給農(nóng)民提供動態(tài)崗位信息。

新土地管理法增加集體建設(shè)用地入市的規(guī)定后，土地社會保障功能發(fā)生了新的重大變化——由原來的種地創(chuàng)收保障基本生活到農(nóng)村社保全面完善的轉(zhuǎn)變。農(nóng)地承包權(quán)的繼續(xù)保留，表面上看發(fā)揮的是農(nóng)村集體土地的生產(chǎn)性功能，其實質(zhì)上也隱含著集體土地的失業(yè)保障功能。未來會有更多的集體土地“入市”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)涌現(xiàn)，這會帶來更多公益性就業(yè)崗位，如農(nóng)田管護(hù)員、環(huán)衛(wèi)保潔員等，這些公益性就業(yè)崗位有助于推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合，形成以農(nóng)地使用權(quán)為核心的新型農(nóng)村家庭手工業(yè)。中國農(nóng)村革命走的是不同的道路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一直承擔(dān)著市場培育和組織生產(chǎn)的重任。(7)參見前引⑤，孫樂強文?？梢哉f，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為驅(qū)動的城鎮(zhèn)化實際上是一種“離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化，可以“就地吸收農(nóng)村剩余勞動力，推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口的非農(nóng)化”。(8)前引⑤，孫樂強文。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全國許多地方都在促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、安置精準(zhǔn)扶貧上功夫。例如，青島平度市積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，加速一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，堅持土地規(guī)模化、組織企業(yè)化、技術(shù)現(xiàn)代化、服務(wù)專業(yè)化、經(jīng)營市場化等“五化”引領(lǐng)模式，實施產(chǎn)業(yè)富農(nóng)工程，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，采取提供“家門口就業(yè)”幫助貧困戶脫貧，提供公益性就業(yè)崗位，構(gòu)建“大農(nóng)業(yè)”板塊化的工作格局。(9)參見楊廣科等：《綠色致富、公益崗位，山東各地促發(fā)展穩(wěn)就業(yè)！》，載《海報新聞》2020年5月29日。財產(chǎn)性功能發(fā)揮是以土地保障功能的完善為前提，從理論上講“以土地?fù)Q社?！笔怯幸罁?jù)的，土地使用權(quán)的放棄，必然需要社會保障來填補，而入市后最需要的社會保障就是土地穩(wěn)定的失業(yè)保障功能。

(三) 國家糧食安全保障功能

在我國，農(nóng)村種植作物分為兩類：糧食作物和經(jīng)濟作物。糧食作物包括小麥、玉米、水稻、谷子、高粱、青稞等作物，其中小麥、玉米、水稻占世界糧食作物的一半以上。糧食作為人類主要的食物來源，歷來受到國家保護(hù)。雖然糧食作物利潤有限，但是出于國家糧食安全的考慮，國家需要保護(hù)糧食作物的種植，保障農(nóng)產(chǎn)品市場價格的穩(wěn)定。而經(jīng)濟作物，一般指為工業(yè)，特別是指為輕工業(yè)提供原料的作物。我國納入人工栽培的經(jīng)濟作物種類繁多，包括纖維作物、油料作物、糖料作物、三料作物、藥用作物、染料作物、觀賞作物、水果和其他經(jīng)濟作物等。(10)參見張瑞娟：《2017年經(jīng)濟作物生產(chǎn)和市場狀況與未來走勢分析》，載《山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2018年第11期。經(jīng)濟作物的種植有利于當(dāng)?shù)刂赂粍?chuàng)收，歷來也受到當(dāng)?shù)卣匾暋?/p>

2013年中央“一號文件”指出，“鼓勵和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)”。這標(biāo)志著國家鼓勵和引導(dǎo)工商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村，尤其在允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，農(nóng)村土地財產(chǎn)性功能的比重將繼續(xù)加大。這在某種程度上也分化了農(nóng)民的土地訴求，對一部分外出打工的農(nóng)民而言，農(nóng)地與工商資本的集合將有助于土地變現(xiàn)，這是部分農(nóng)民所希望的；但對絕大部分農(nóng)民來說，一段時間內(nèi)土地的家庭生產(chǎn)模式仍會是最主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。2021年2月21日，中央“一號文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》中提出加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，“堅決守住18億畝耕地紅線”。具體而言，科學(xué)劃定各類空間管控邊界，嚴(yán)格實行土地用途管制；采取“長牙齒”的措施，落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地和違背自然規(guī)律綠化造林、挖湖造景，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，深入推進(jìn)農(nóng)村亂占耕地建房專項整治行動，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。在土地功能的排序上，將耕地的社會保障功能擺在突出位置。明確耕地利用優(yōu)先序，永久基本農(nóng)田重點用于糧食特別是口糧生產(chǎn)。明確區(qū)分了耕地和永久基本農(nóng)田不同的管制目標(biāo)和管制強度，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地，強化土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管，確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。

實施嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，除了減少因為土地征收一夜暴富后農(nóng)村的社會不穩(wěn)定問題外，對確保國家糧食安全也具有重要的歷史意義。因此，農(nóng)地還需要繼續(xù)實行土地用途管制，保持嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，在耕地利用方面確定優(yōu)先順序，保障國家整體的糧食安全，確保城鄉(xiāng)基本糧食供應(yīng)穩(wěn)定。土地管理法將土地區(qū)分為“永久基本農(nóng)田”和“一般耕地”，從立法角度加強化了這一主張，在新法修訂后，在土地用途管制方面正式加入了“國家土地督察制度”。在實踐中，最具有入市價值、最為人們看重的土地，毫無疑問是那些資源條件好、地勢平坦的優(yōu)質(zhì)耕種土地。地方政府長期壟斷建設(shè)用地一級市場，擁有對土地的高度壟斷權(quán)，這種供地模式帶來了一些地方政府亂作為的現(xiàn)象。從這幾年國家土地督察公告中，我們可以看到，大量土地違法違規(guī)整改主要集中在違法征收耕地、違法違規(guī)用地等方面。

因此，中國的農(nóng)村土地制度應(yīng)該盡量充分地考慮集體土地的社會功能，盡可能發(fā)揮我國農(nóng)村集體土地所有制的社會保障功能。正如有學(xué)者指出的，“從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市化發(fā)展等宏觀層面來看，農(nóng)地給農(nóng)民提供了穩(wěn)定就業(yè)及生活意義，有效維持了城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定”。(11)陳柏峰：《農(nóng)地的社會功能及其法律制度選擇》，載《法制與社會發(fā)展》2010年第2期。

二、 我國農(nóng)村集體土地的財產(chǎn)性功能

20世紀(jì)80年代以來，在農(nóng)地管理體制完善中，農(nóng)業(yè)增收問題一直都屬于“三農(nóng)”問題的核心。在農(nóng)地的社會保障功能和財產(chǎn)性功能上，制度政策的方向都是如何發(fā)揮農(nóng)村土地的財產(chǎn)性功能。(12)每年的中央一號文件發(fā)布規(guī)律都展現(xiàn)出我國農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)功能的嬗變規(guī)律。

(一) 最大限度配置農(nóng)地資源

我國農(nóng)地資源主要包括三類。第一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，一般是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè)或者與其他組織、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)所使用的土地，這類用地是符合集體經(jīng)營性建設(shè)用地條件的最主要用地類型，在實踐中主要表現(xiàn)為農(nóng)村集體組織自身興辦企業(yè)或者是以土地使用權(quán)入股其他企業(yè)；第二類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)用地，主要用以建設(shè)公益性設(shè)施，原則上禁止流轉(zhuǎn)和商業(yè)使用；第三類是宅基地，是基于農(nóng)民的集體成員身份權(quán)而擁有的土地資源，屬于農(nóng)地資源，但在實踐中其流轉(zhuǎn)方法區(qū)別于其他集體建設(shè)用地。新土地管理法出臺后，我們經(jīng)常說的農(nóng)地資源主要指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。

我國農(nóng)村集體土地的財產(chǎn)性功能發(fā)揮就是要最大限度配置農(nóng)地資源。在過去城市化發(fā)展的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的棄耕拋荒現(xiàn)象。面對這種情況，通常會有兩種處理方式。第一種處理方式是采取土地流轉(zhuǎn)形式，以轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的形式，將耕地轉(zhuǎn)給同村的親戚朋友耕種，或收取一些金錢，或者干脆不收回報，具體方式由雙方協(xié)商完成。第二種處理方式是直接拋荒，這種現(xiàn)象往往發(fā)生在空心村，大量村民外出打工，村內(nèi)勞動力缺乏，想將耕地轉(zhuǎn)給其他人卻無接收者；或者有人接收但轉(zhuǎn)讓費有限，承包人認(rèn)為耕地荒著比租轉(zhuǎn)出去更省心，所以直接選擇拋荒。這就出現(xiàn)了大量的農(nóng)村土地資源閑置浪費現(xiàn)象。(13)空心村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些村莊棄耕拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重。正如國務(wù)院參事馮驥才所說的，過去10年全國每天消失80～100個自然村。參見馮志剛：《江西空心村調(diào)查：有村莊僅剩一個人，著火沒人救》，載“新華網(wǎng)”，https://news.qq.com/a/20121028/000428_1.htm，最后訪問日期：2021年9月1日。因而，無論是為了解決農(nóng)村勞動力老齡化問題，還是推行農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營、推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、加快發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)和農(nóng)業(yè)機械化，我們都需要發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，而改變原有的小農(nóng)經(jīng)營主體狀況。(14)參見高飛：《土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分設(shè)的法律反思及立法回應(yīng)——兼評〈農(nóng)村土地承包法修正案(草案)〉》，載《法商研究》2018年第3期。因此，2014年12月31日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國選出30個左右縣(市)行政區(qū)域進(jìn)行試點。試點涉及突破土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法中的相關(guān)法律條款，目的就是突破現(xiàn)有法律制度規(guī)定，通過試錯方式檢驗改革的可行性。凡是實踐證明可行的，修改完善相關(guān)法律；對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)實施原有法律規(guī)定，目的就是要尋找最大限度配置農(nóng)地資源的道路。經(jīng)過幾年試點，探索出許多盤活土地資源的道路，充分發(fā)揮了土地功能，激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展的動力和底氣。其中的有益經(jīng)驗就是遵循農(nóng)地產(chǎn)權(quán)理論的基本規(guī)律，即在逐步明確產(chǎn)權(quán)主體的前提下，用活用益物權(quán)，通過各種途徑鼓勵承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，在農(nóng)地集體所有之下最大限度配置農(nóng)地資源，激發(fā)農(nóng)地財產(chǎn)性功能。例如，浙江德清推進(jìn)集體土地入市，4年讓農(nóng)村獲益2.81億元。(15)2015年2月，德清成為全國33個農(nóng)村土地制度改革試點縣之一，承擔(dān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點任務(wù)，全面推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。采用現(xiàn)代化管理模式，利用農(nóng)田自身優(yōu)勢給村莊注入新的活力。眾創(chuàng)園規(guī)劃面積680畝，已有200畝投入使用，分為ABC三個區(qū)塊，均以標(biāo)準(zhǔn)廠房為主。目前，C區(qū)主體建筑已竣工，當(dāng)年5月即可投產(chǎn)。三個區(qū)塊預(yù)計每年可給東衡村集體帶來1 000萬元的租金收入。參見金春華等：《浙報整版報道德清集體土地入市：4年讓農(nóng)村獲益2.81億元》，載《浙江日報》2019年4月1日。這樣試點經(jīng)驗還有很多，不多贅述。未來我國農(nóng)地政策發(fā)展的基本目標(biāo)和發(fā)展方向仍然是要實現(xiàn)土地的集約化和規(guī)模化。土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)最終要實現(xiàn)的目的就是避免空心村、拋荒耕地等現(xiàn)象出現(xiàn)?！俺擎?zhèn)化與勞動力轉(zhuǎn)移下，傳統(tǒng)生產(chǎn)者對農(nóng)地依賴性減少，農(nóng)地的實物保障功能逐步轉(zhuǎn)化為價值保障功能。”(16)袁士超、王?。骸掇r(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶融資訴求效應(yīng)研究——基于中國家庭調(diào)查數(shù)據(jù)的實證分析》，載《中國土地科學(xué)》2021年第6期。

(二) 盤活各類農(nóng)村生產(chǎn)要素

我國農(nóng)村集體土地財產(chǎn)性功能之二為盤活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素。改革開放以來，農(nóng)村土地要素逐漸市場化，大致經(jīng)歷了三個階段：改革探索期(1982—1991年)，市場在土地資源配置中起輔助性作用；改革發(fā)展期(1992—2012年)，市場在土地資源配置中起基礎(chǔ)性作用；改革深化期(2013年至今)，市場逐漸在土地資源配置中起決定性作用。

33個試點探索目的就是要激活農(nóng)村集體土地的財產(chǎn)性功能，盤活各類農(nóng)村生產(chǎn)要素。新時代，各類經(jīng)濟要素的市場化配置已不可逆轉(zhuǎn)，農(nóng)村生產(chǎn)要素市場化改革也勢在必行，農(nóng)村中生產(chǎn)要素主要包括土地、勞動力和生產(chǎn)資本等，其中土地生產(chǎn)要素市場化最為滯后，亟待盤活。新土地管理法就是以“入市”為突破口，促進(jìn)城鎮(zhèn)工商資本進(jìn)入農(nóng)村，盤活、集約各類農(nóng)村生產(chǎn)要素，包括盤活閑置的農(nóng)房、閑置的宅基地,實現(xiàn)農(nóng)戶與市場的對接，從而增加農(nóng)業(yè)資本的投入，提高小農(nóng)經(jīng)營效益。

我國現(xiàn)有進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民大約2.88億人，其中舉家進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的有3000多萬戶。到2018年底，全國有5.39億畝耕地在不同主體間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實情況為農(nóng)地入市提供了條件和可能。目前我國許多地方都在嘗試各類舉措用以盤活各類農(nóng)村生產(chǎn)要素，其中2020年11月，甘肅省嘗試性實行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方案，武威市組織召開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市啟動儀式暨公開出讓會，公開出讓的6宗101.32畝集體建設(shè)用地全部成交，總成交價款656.29萬元。(17)參見李萬鵬：《甘肅敲響農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“第一槌”》，載《甘肅日報》2020年12月3日。2020年5月江西省出臺《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村居民穩(wěn)定增收的實施意見》，明確提出賦予農(nóng)民更多權(quán)益，積極研究城鎮(zhèn)工商資本進(jìn)入農(nóng)村的管理辦法。積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，盤活利用閑置宅基地、閑置農(nóng)房，完善農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益。積極研究城鎮(zhèn)工商資本進(jìn)入農(nóng)村的管理辦法，盤活各類農(nóng)村生產(chǎn)要素，采取出租、入股等穩(wěn)妥形式，使農(nóng)民獲得穩(wěn)定收入。(18)參見《江西省人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村居民穩(wěn)定增收的實施意見》(贛府廳發(fā)〔2020〕20號)，載“江西省人民政府官網(wǎng)”，http://www.jiangxi.gov.cn/art/2020/5/26/art_4975_1807816.html，最后訪問日期：2021年8月1日。2020年5月，晉中市靈石段純鎮(zhèn)旺龍林牧發(fā)展有限公司積極參與“五地一產(chǎn)”入市改革工作，有效盤活農(nóng)村復(fù)墾土地，復(fù)墾后的農(nóng)村閑置土地找到了新的歸宿。靈石縣在因地制宜、大膽探索中初步形成了廠礦反哺型、文旅融合型、龍頭銜接型、資本發(fā)包型、托管經(jīng)營型、“抱團(tuán)”發(fā)展型、鄉(xiāng)賢創(chuàng)業(yè)型，細(xì)化土地入市改革方式。(19)參見宋海霞：《靈石縣：“七大模型”助推“五地一產(chǎn)”入市改革，著力消薄壯大集體經(jīng)濟》，載“搜狐網(wǎng)”，https://www.sohu.com/a/390564374_120058436，最后訪問日期：2021年8月1日。三亞市通過農(nóng)村土地制度改革“一攬子”方案，探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，具體采取“1+3”工作方案，以《三亞市開展農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)自由貿(mào)易試驗區(qū)(港)建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作方案》為總攬，以《三亞市統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點實施方案》為主體，以《三亞市國土空間鄉(xiāng)村專項規(guī)劃及村莊規(guī)劃編制工作方案》《三亞市開展全域綜合整治保障農(nóng)村土地制度改革實施工作方案》為兩翼，逐步建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，將出讓、租賃、入股等方式用于工礦倉儲、商服、租賃住房等經(jīng)營性項目建設(shè)。同時，三亞市探索不同所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地異地調(diào)整入市；探索利用集體土地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，鼓勵農(nóng)村集體在具有市場需求區(qū)域?qū)⒓w建設(shè)用地用于租賃型住房建設(shè)等。(20)參見黃媛艷：《三亞通過農(nóng)村土地制度改革“一攬子”方案》，載“三亞市人民政府網(wǎng)”，http://www.sanya.gov.cn/sanyasite/syyw/201908/ffe645b281874f50bfdbb6fa7b23b14b.shtml，最后訪問日期：2021年8月1日。2021年3月上海市在探索集體土地入市方面，在全國首個正式開工建立集體土地入市建設(shè)租賃租房項目，緩解青年人才租房需求，也高質(zhì)量開發(fā)利用土地資源，盤活了農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，助推鄉(xiāng)村振興。(21)參見楊玉紅：《“滬漂”青年租房難？上海首個集體土地入市建設(shè)租賃住宅項目啟動》，載《新民晚報》2021年3月26日。

各地通過諸多種舉措盤活各類農(nóng)村生產(chǎn)要素，提高農(nóng)民的收入，增加農(nóng)民的獲得感。農(nóng)村各類生產(chǎn)要素各不相同，土地承包權(quán)改革的目的就在于實現(xiàn)土地資源的集中，何者可以入市，通過什么樣的途徑入市，不僅需要頂層的政策規(guī)范推進(jìn)，更需要基層探索中發(fā)掘新的基層經(jīng)驗，及時總結(jié)立法，解決法律上的空白和法律體系內(nèi)部的沖突。

(三) 實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同權(quán)同價同等”目標(biāo)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城市和農(nóng)村土地所附著的財產(chǎn)價值存在一定的差距。新土地管理法之后，我國農(nóng)村集體土地的財產(chǎn)性功能的發(fā)揮，更多地要求城鄉(xiāng)一體的土地財產(chǎn)性功能發(fā)揮，在國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地問題上，如何實現(xiàn)“同權(quán)同價同等”目標(biāo)，這是新時代農(nóng)村土地制度發(fā)展的方向。新一輪土地改革的基本指導(dǎo)思想著力點為城鄉(xiāng)土地公平發(fā)展，基于此，黨中央提出了“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”等方向和目標(biāo)，具體思路包括以下幾點。

第一，在“同權(quán)同價同等”的目標(biāo)下，以土地承包權(quán)保護(hù)為基本思路。將傳統(tǒng)物權(quán)保護(hù)模式作為參照，以權(quán)利束中具體權(quán)利保護(hù)為基本單位，發(fā)揮物權(quán)保護(hù)的穩(wěn)定性優(yōu)勢。各地的農(nóng)地試點探索中遵循這樣的思路，2019年11月，國務(wù)院發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，原農(nóng)業(yè)農(nóng)村部韓長賦部長指出，這是一個“一不動百不搖”的重要設(shè)計，長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系，既有利于增強農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的信心，又有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。(22)參見任璐、李鵬：《“土地承包長期穩(wěn)定”新政發(fā)布，韓長賦解讀：一不動百不搖！》，載《農(nóng)民日報》2019年11月28日。承包確權(quán)書堅持“應(yīng)發(fā)盡發(fā)”原則，以物權(quán)保護(hù)為基礎(chǔ)確保土地流轉(zhuǎn)預(yù)期穩(wěn)定。某種意義上講，農(nóng)村土地制度變革中的中國智慧，恰是利用了物權(quán)和債權(quán)的模糊界限，例如浙江省德清縣創(chuàng)設(shè)年租物權(quán)的探索和試驗，給租賃集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)人頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證。

第二，完善農(nóng)村集體土地法律適用的依據(jù)。在基層實踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方政府在處理城郊土地問題時經(jīng)常面臨著城市和農(nóng)村土地法律適用依據(jù)無法統(tǒng)一、基層適用法律依據(jù)不完善、法律體系銜接困難等問題。如集體土地上房屋拆遷補償行為無法規(guī)范統(tǒng)一，沒有基本法律，農(nóng)民的合法權(quán)益很容易受到侵犯，政府的拆遷工作從依據(jù)和手續(xù)上都缺乏指引，隨意性極大。土地管理法第47條第2款、第3款對耕地征用的補償費、安置補助費進(jìn)行了規(guī)定并有具體的計算標(biāo)準(zhǔn)，但對因土地征用而引起的農(nóng)民在宅基地上自建房屋的拆遷卻沒有補償標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行中只能一村一策。補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也造成了補償標(biāo)準(zhǔn)的不合理，因此也就不可避免地產(chǎn)生糾紛。在憲法統(tǒng)領(lǐng)下，如何保持法律規(guī)范體系的完整統(tǒng)一需要梳理清楚。

其三，有效銜接國有土地上房屋征收與集體土地征收制度。農(nóng)村土地現(xiàn)有主要法律依據(jù)是土地管理法，對土地上的附著物拆遷程序和補償標(biāo)準(zhǔn)均無具體規(guī)定，可操作性差。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)，需要從財產(chǎn)權(quán)的角度深入探索農(nóng)村房屋補償?shù)姆沙绦蛑贫取?/p>

三、 我國農(nóng)村集體土地社會保障功能與財產(chǎn)性功能的平衡路徑

在農(nóng)村集體土地問題上，我國一直采取的是政策試點先行的漸進(jìn)式發(fā)展之路，基于農(nóng)村利益主體眾多，我國農(nóng)村土地制度改革實質(zhì)上就是要選擇一條平衡之路，即實現(xiàn)集體土地的社會保障功能和財產(chǎn)性功能之間的動態(tài)平衡，至少在功能上滿足三大平衡目標(biāo)要求：土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。具體路徑對策包括以下幾個方面的內(nèi)容。

(一) 完善農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)制度體系

我國農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了從嚴(yán)格限制、放松限制到入市試點的推進(jìn)模式?！案母镩_放40年是集體對農(nóng)戶所享有的產(chǎn)權(quán)不斷還權(quán)賦能的過程，這種權(quán)能的賦予是與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展要求解放剩余勞動力、加強資本利用以及開展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)相匹配的?！?23)申始占：《農(nóng)地“三權(quán)分置”改革困境的法理透視》，載《河北法學(xué)》2021年第9期。1986年土地管理法提出國有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。1988年修訂的土地管理法規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。2012年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》中要求，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，強調(diào)農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地不得進(jìn)入市場。到2015年，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在全國33個試點縣(市、區(qū))，推進(jìn)農(nóng)村土地征收、宅基地管理制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點。(24)參見謝小芹：《調(diào)適型政策試點：基于“行政控制—社會動員”視角下的試點分析——對四川省戰(zhàn)旗村“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”的田野考察》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2021年第3期。經(jīng)歷這一過程的原因在于我國農(nóng)村集體土地一直以來存在的集體土地所有權(quán)主體的模糊和虛化。其中優(yōu)勢在于土地制度的模糊性正好為政策試點的推行提供了可能，而弊端是這也增加了農(nóng)村土地交易過程中交易對象的識別成本。集體土地產(chǎn)權(quán)的清晰界定一直都是農(nóng)地相關(guān)法律制度發(fā)展的方向。“產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計不僅決定土地所有權(quán)權(quán)屬和權(quán)益的配置，還決定了社會制度和社會意識形態(tài)屬性，其背后包含了國家與農(nóng)民關(guān)系建構(gòu)的基本原則。”(25)朱冬亮：《農(nóng)民與土地漸行漸遠(yuǎn)——土地流轉(zhuǎn)與“三權(quán)分置”制度實踐》，載《中國社會科學(xué)》2020年第10期。因此，在農(nóng)村土地社會保障功能和財產(chǎn)性功能中，清晰明確的產(chǎn)權(quán)是前提，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人財產(chǎn)權(quán)的完善將有益于土地公平效益作用的發(fā)揮。

“在我國，土地承包經(jīng)營權(quán)在法律上被定義為一種物權(quán)，其財產(chǎn)屬性至為明顯，但卻名不副實，且不確定。”(26)高圣平：《農(nóng)地金融化的法律困境及出路》，載《中國社會科學(xué)》2014年第8期。財產(chǎn)權(quán)制度體系中確權(quán)是關(guān)鍵，穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)會給農(nóng)民吃上定心丸，增加農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的信心。目前，農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定主要是指土地承包期和經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定，我國現(xiàn)有15億多畝農(nóng)村承包地，從2023年開始，二輪承包開始大批到期，需要開始延包。2026年到2028年第二輪承包延包高峰即將到來，到時將涉及2億農(nóng)戶，第二輪土地承包到期后再延長30年，這是一次挑戰(zhàn)，也是很好的契機，來解決歷史遺留問題，完善農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)制度體系，在此基礎(chǔ)上拓展農(nóng)民就業(yè)選擇權(quán)、獲取非農(nóng)收入機會，共享城市資源。

產(chǎn)權(quán)制度著力點在于三個方面的努力：產(chǎn)權(quán)的良好界定、產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化配置、公平合理的市場秩序。農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)制度體系中土地產(chǎn)權(quán)是一個權(quán)利束，是以土地作為財產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等，土地所有權(quán)是一切權(quán)利束的基礎(chǔ)，其他子權(quán)利又構(gòu)成了土地財產(chǎn)權(quán)利運行的關(guān)鍵。過去的土地制度漸進(jìn)式改革都集中在農(nóng)村土地的用益物權(quán)的發(fā)展上，而在未來集體建設(shè)用地加入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中后，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系完善仍是首要解決問題。產(chǎn)權(quán)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的基礎(chǔ)，而其中的轉(zhuǎn)讓權(quán)是農(nóng)地入市后涉及的最重要的權(quán)利。土地生產(chǎn)要素的市場化，需要建立在土地轉(zhuǎn)讓權(quán)基礎(chǔ)之上。清晰的產(chǎn)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)是資源配置的制度基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)的界定設(shè)置了土地財產(chǎn)權(quán)利的邊界，而土地轉(zhuǎn)讓權(quán)保障土地作為生產(chǎn)要素的自由流動，具體要求體現(xiàn)在兩個方面。

第一，明確農(nóng)村集體財產(chǎn)權(quán)。過往的研究中大量的研究集中于農(nóng)民個人財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)上，而忽略農(nóng)村土地的集體權(quán)利和功能。然而在新土地管理法之后，集體經(jīng)濟組織將更需要發(fā)揮舉足輕重的作用。將會更注重農(nóng)村土地集體功能的發(fā)揮，比如在農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)中，集體經(jīng)濟組織的參與能夠為交易的雙方當(dāng)事人提供可靠的交易環(huán)境，扮演好監(jiān)督者和溝通者的角色，包括收回農(nóng)民原有的宅基地權(quán)利，也可以為買受人提供集體土地之上的用益物權(quán)。理論界和實務(wù)界關(guān)于集體經(jīng)濟組織有多種表述方式：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)”“農(nóng)民集體成員權(quán)”“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織成員權(quán)”“農(nóng)村集體成員權(quán)”“農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)”“集體經(jīng)濟組織成員權(quán)”等多種表述，(27)參見李愛榮：《“戶”作為集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的行使主體探析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019年第6期。其中都包含“集體”二字，從主體角度分析，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分“作為土地所有者的集體”和“屬于集體成員的農(nóng)民個人”。作為土地所有權(quán)的集體的優(yōu)勢在于，可以匯聚集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的凝聚力和組織力，在農(nóng)村土地入市后，及時有效抽取集體公益性事業(yè)發(fā)展基金，構(gòu)建土地增量收益用途規(guī)范機制，這部分的努力單憑農(nóng)民個人是無法實現(xiàn)的。集體財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)有利于農(nóng)村的公共管理，只有集體留有必要的收益，才有助于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村莊整治。如何充分發(fā)揮農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的優(yōu)勢，也是破解農(nóng)村未來土地制度發(fā)展難題的必由之路。正如有學(xué)者指出的，可采取“股份制+合作制”的構(gòu)建模式，統(tǒng)、分良性結(jié)合要求從簡單強調(diào)農(nóng)民個體權(quán)利解放到農(nóng)民個體為集體創(chuàng)收轉(zhuǎn)變，農(nóng)民專業(yè)合作社中設(shè)“集體股”是有效實現(xiàn)集體經(jīng)濟的創(chuàng)新路徑。(28)參見許中緣、崔雪煒：《“三權(quán)分置”視域下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人》，載《當(dāng)代法學(xué)》2018年第1期。隨著集體經(jīng)濟組織入市，相關(guān)法律制度應(yīng)對集體經(jīng)濟組織的職能和定位作出回應(yīng)，具有行政管理功能的土地管理法，以及民事規(guī)則的民法典等規(guī)范性法律文件不能缺位，用集體權(quán)利體系的豐富克服原來集體問題的模糊和缺位，逐步解決集體土地所有權(quán)主體表達(dá)虛位等問題。

第二，繼續(xù)完善集體成員個人權(quán)利體系。農(nóng)民集體所有權(quán)的規(guī)范目的是保障集體成員權(quán)的實現(xiàn)，即要回答鄉(xiāng)村治理“為誰治理”的問題。(29)參見王雷：《農(nóng)民集體成員權(quán)、農(nóng)民集體決議與鄉(xiāng)村治理體系的健全》，載《中國法學(xué)》2019年第1期。因此，在發(fā)揮集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的凝聚力和組織力的同時，重點應(yīng)該放在集體成員個人權(quán)利體系的完善上，在此方面，法學(xué)相較于其他社會治理模式具有優(yōu)勢。在如何創(chuàng)新農(nóng)地制度問題上，經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)采取的制度方案有所差別。經(jīng)濟學(xué)主張采取農(nóng)業(yè)組織化方案，法學(xué)主張采取農(nóng)地產(chǎn)權(quán)化方案，即以完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系為基礎(chǔ)，通過農(nóng)民理性選擇、市場調(diào)節(jié)和政府依法引導(dǎo)的相互作用，實現(xiàn)保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)利和建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的雙重目標(biāo)。(30)參見秦小紅：《政府引導(dǎo)農(nóng)地制度創(chuàng)新的法制回應(yīng)——以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用為視角》，載《法商研究》2016年第4期。2014年12月提出的“三權(quán)分置”的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)格局，屬于綜合運用經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)兩種方案，在完善集體成員個人權(quán)利體系問題上效仿法人治理結(jié)構(gòu)模式，即在集體之上的法人治理結(jié)構(gòu)模式?！叭龣?quán)分置”后，其中的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)如何有效運行可以借鑒公司治理模式，農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)的制度模糊需要細(xì)化明確，在主體產(chǎn)權(quán)明確的基礎(chǔ)上提高農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理效率。其他種類的成員權(quán)利也需要不斷擴充和細(xì)化，包括集體成員的撤銷權(quán)等后續(xù)權(quán)利。如果土地及宅基地房屋權(quán)利轉(zhuǎn)讓后，應(yīng)允許違約權(quán)利和責(zé)任，允許農(nóng)民個人基于身份重新購買，避免土地和房屋的一次性出局。正如上文所述，土地和宅基地還將要發(fā)揮其社會保障功能。再如訴訟權(quán)利，各地農(nóng)村拆舊項目中，不可避免會出現(xiàn)村民與工商資本相遇的問題，對于農(nóng)民個人如何表達(dá)訴訟權(quán)利和主張，應(yīng)細(xì)化訴訟權(quán)利，建立土地糾紛仲裁機構(gòu)等。

(二) 地方政府、集體、農(nóng)民個體和第三方經(jīng)營者的利益平衡

農(nóng)村用地的種類包括農(nóng)耕地、集體建設(shè)用地、宅基地以及公共設(shè)施用地。農(nóng)村集體土地之上凝結(jié)了諸多種利益主體。在現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)入市背景下，參與入市主體呈現(xiàn)出多元化特征，不僅包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民個體，也包括基層政府、村委會。這就需要平衡國家、集體、農(nóng)民個體等多種利益主體之間的沖突，確定各自權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的內(nèi)容。農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)具有特殊性，其上既有博弈關(guān)系，也存在共同的利益。需要將集體和個人利益訴求平衡考慮，這也是土地入股探索的本質(zhì)，即平衡農(nóng)民、農(nóng)民集體與農(nóng)地經(jīng)營人之間的關(guān)系，我國各地試點也在試探中前行，探索采取“一人一權(quán)”還是“一股一權(quán)”模式，逐步探尋土地所有者、使用者和土地經(jīng)營者的利益平衡關(guān)系，這其中應(yīng)注意如下幾個問題。

第一，農(nóng)民個體在博弈中常處于劣勢，需要重點保護(hù)。近年來，一些地方政府的財政收入很大一部分需要依靠土地財政，一些城市在發(fā)展過程中需要并入周邊一些農(nóng)村，土地用途管制和規(guī)劃管制造成農(nóng)民集體所有土地權(quán)利和國有土地權(quán)利不對稱。近年來，新收、審結(jié)的農(nóng)地訴訟民事案件、行政案件數(shù)量所有上升。(31)參見孫曉勇：《農(nóng)地訴訟案件的審理難點及對策——基于12省30縣市區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2021年第4期。在農(nóng)村土地經(jīng)營或交易過程中，農(nóng)民個體在處理公權(quán)力關(guān)系問題上經(jīng)常會處于博弈的劣勢地位，陷入集體困境。因此，在未來的土地交易中，應(yīng)建構(gòu)農(nóng)地糾紛解決機制，為農(nóng)民個體提供充分的救濟途徑。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場運行中，幾方主體的利益不免出現(xiàn)沖突，因為涉及的利益群體大，農(nóng)民個體的利益訴求更加沒有辦法滿足，需要綜合運用民事訴訟、行政訴訟以及行政復(fù)議等相關(guān)司法救濟機制，以體系化的方式保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，同時綜合運用調(diào)解、仲裁等多種方式，及時有效地解決集體經(jīng)營性建設(shè)用地在土地資源流轉(zhuǎn)市場中隨時出現(xiàn)的問題。

第二，保護(hù)土地承包者，激發(fā)投資開發(fā)熱情?！叭龣?quán)分置”是對我國農(nóng)村耕地的權(quán)利安排，在其下集體擁有耕地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。兩者的關(guān)系正如有學(xué)者指出的，“物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)是派生于土地承包權(quán)的用益物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)的存在促進(jìn)了土地承包經(jīng)營權(quán)更高效率地處分”。(32)屈茂輝：《民法典視野下土地經(jīng)營權(quán)全部債權(quán)說駁議》，載《當(dāng)代法學(xué)》2020年第6期。如果農(nóng)戶將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給他人，或是當(dāng)經(jīng)營權(quán)入市后，那么土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)又會出現(xiàn)主體分離。保護(hù)土地經(jīng)營者，是盤活土地資源的要求。

第三，政府應(yīng)減少在土地市場上的不當(dāng)干預(yù)。農(nóng)村土地要素的市場化面臨的阻礙主要來自行政約束和制度束縛，政府應(yīng)處理好政府與市場的關(guān)系。不同主體所處的社會角色不同，實際訴求也不盡相同。我國基層政府的運營除了上級撥款外，很大一部分需要土地財政，依靠征地來獲取增值收益。地方政府大多是一種經(jīng)濟學(xué)思維方式，考慮的是成本與收益，即如何通過招商引資鼓勵資本繼續(xù)投入。在土地交易市場中，政府承擔(dān)著多重角色，既是農(nóng)地規(guī)劃利用的監(jiān)督主體，也是公共利益的判斷主體，在確定村集體權(quán)屬關(guān)系以及一些不容易判斷的歷史遺留問題時，容易出現(xiàn)公權(quán)力的濫用，即權(quán)力尋租以及收益分配不均等問題。

多種利益的平衡協(xié)調(diào)需要對政府及相關(guān)配套措施提出更好的要求。正如有學(xué)者所說的：“政府引導(dǎo)的核心是完善農(nóng)地法律制度，并在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制運行過程中通過市場機制和農(nóng)業(yè)政策簡化復(fù)雜性，導(dǎo)入現(xiàn)代性，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)體系與經(jīng)營體系的融合?！?33)前引，秦小紅文。政府應(yīng)通過農(nóng)業(yè)扶持政策、農(nóng)地流轉(zhuǎn)獎勵政策等措施引導(dǎo)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，把家庭經(jīng)營逐步引導(dǎo)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營的軌道上來。如果允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，縮小政府征地范圍，勢必會減少地方政府收入，填補政府的財政缺口也需要積極探索其他相關(guān)的配套措施。同時，集體建設(shè)用地入市的實施，涉及的主體不僅有國土部門，還包括環(huán)保、交通、民政規(guī)劃等多個部門。這就要求政府結(jié)合自身實際，制訂科學(xué)合理的供地計劃，鼓勵土地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，同時也要嚴(yán)守耕地政策，實施土地的節(jié)約集約利用政策；提升行政控制能力，建立信息溝通機制、咨詢機制、追責(zé)機制，促進(jìn)農(nóng)民參與“公共利益”的決策。

在處理與市場的關(guān)系問題上，地方政府要最大限度地減少對市場的不當(dāng)干預(yù)，“通過優(yōu)化集體經(jīng)濟的組織形式和經(jīng)營方式參與市場競爭，確保集體經(jīng)濟發(fā)展成果惠及本集體經(jīng)濟組織所有成員，而不是通過做計劃、定任務(wù)、分指標(biāo)的方式削弱家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，以損害承包經(jīng)營權(quán)為代價片面追求公共利益”。(34)前引，秦小紅文。市場資源配置的問題盡量交給市場，逐步退出非公共資源領(lǐng)域，清晰界定公共利益范圍，根據(jù)法定的權(quán)限和程序?qū)徟ㄔO(shè)用地。

(三) 不同種類農(nóng)民群體的利益平衡

同在一個村，農(nóng)民的種類可以分為幾類：城郊農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、留在農(nóng)村的農(nóng)民；因經(jīng)營方式的不同，又可以分為入市農(nóng)民和被征收土地農(nóng)民。土地本身并不產(chǎn)生收益上的差別，但城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場價格通常會高于農(nóng)地價格，土地增值收益在同一農(nóng)村中也會存在差別，未來入市農(nóng)民和被征收農(nóng)民之間的收益差距還將進(jìn)一步加大。建立合理的土地增值收益分享機制十分必要，否則會出現(xiàn)城中村和農(nóng)民在征收土地時漫天要價的現(xiàn)象。

被征地農(nóng)民一般也被稱為失地農(nóng)民。失地農(nóng)民的收益分為兩類：一是貨幣補償收益，即一次性的貨幣補償和分期補償，由政府支付一定的貨幣補償，換取農(nóng)地使用權(quán)，讓農(nóng)民自己解決今后的收入和生活出路；二是可能收益，即對失地農(nóng)民的招工安排，地方政府或者用地單位根據(jù)征地數(shù)量，安排“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員就業(yè)。(35)參見呂振臣、王芳：《我國集體土地流轉(zhuǎn)改革的基點識別研究》，載《山東社會科學(xué)》2007年第5期。在過去很長時間里，我國政府一直壟斷著土地資源，將土地資源轉(zhuǎn)為資本，土地財政成為地方政府重要的財政來源。過去一些觀點認(rèn)為政府和農(nóng)民是對立的，這種看法是不客觀的，在農(nóng)民的諸多種分類中城中村農(nóng)民或城郊農(nóng)民才是被征地的對象，過往的研究主要集中在這些主體上，而這些主體只是農(nóng)民群體的一部分，其他利益主體在面對征地時能夠分享的土地增值收益是有限的。新土地管理法頒布后，同村同地由于地理位置的差別，土地資源的價值也會有差別，會出現(xiàn)入市農(nóng)民和被征地農(nóng)民利益平衡問題。有效的方法就是制訂土地增值收益調(diào)節(jié)金征收制度，在充分尊重村民意愿的前提下，在集體經(jīng)濟組織成員之間建立合理的利益分配制度。制定本集體經(jīng)濟組織內(nèi)容大多數(shù)成員都能認(rèn)可的收益分配辦法，確定相關(guān)主體的收益分配比例，并配套完備的村級財務(wù)公開程序，接受相關(guān)部門審計。

另外，還有一部分就是農(nóng)民進(jìn)城落戶且喪失集體成員資格的群體。有學(xué)者指出，假若絕大部分集體成員都進(jìn)城落戶且喪失集體成員資格，本集體只剩二至三戶五六個集體成員，那么由剩余集體成員長期享有原來數(shù)十戶、數(shù)百人享有的集體土地權(quán)益，是否公平合理？若干年后，集體土地所有權(quán)由誰承繼？(36)參見高海：《論農(nóng)民進(jìn)城落戶后集體土地“三權(quán)”退出》，載《中國法學(xué)》2020年第2期。不同種類的農(nóng)民的利益沖突和權(quán)利歸屬應(yīng)得到關(guān)注并給予合理的制度回應(yīng)。

(四) 城鄉(xiāng)土地用地模式的平衡

“三農(nóng)”問題中，城鄉(xiāng)發(fā)展平衡問題歷來是關(guān)注的重點問題。城鄉(xiāng)之間用地模式的平衡問題存在困境：一方面中央為了保護(hù)耕地，保障糧食安全，建設(shè)用地要嚴(yán)格管理；另一方面為了保證城市經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，又要適度增加農(nóng)村建設(shè)用地供給。新中國成立之初，我國實行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步形成，城市化發(fā)展集聚了周邊農(nóng)村的土地資源、勞動力等生產(chǎn)要素，導(dǎo)致了城市和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平逐步拉大?！俺青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的身份限制，導(dǎo)致農(nóng)村與城市被人為割裂，限制了農(nóng)民向城市地區(qū)的轉(zhuǎn)移，剝奪了農(nóng)民在市場經(jīng)濟中平等競爭的機會。以戶籍為基礎(chǔ)構(gòu)筑的社會保障制度，加劇了城鄉(xiāng)間、城市戶籍與農(nóng)村戶籍居民的不平等?！?37)李謙：《宅基地使用權(quán)入市困局及破解——從社會保障與住房財產(chǎn)權(quán)二者間的矛盾說起》，載《河南社會科學(xué)》2021年第4期。仔細(xì)分析，我國土地制度最大的詬病就是集體土地與國有土地同地不同權(quán)，賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同地、同權(quán)，就是要實現(xiàn)兩者之間開發(fā)權(quán)的平等。(38)參見張先貴：《土地開發(fā)權(quán)與我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市》，載《北方法學(xué)》2017年第2期。2013年，黨的十八屆三中全會提出的“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，可以說這是我國農(nóng)地政策歷史性的改革，為未來農(nóng)地發(fā)展指明了方向?！巴瑱?quán)同價”標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地將與國有土地在進(jìn)入全國性土地交易公開交易時擁有平等權(quán)利。對于盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地、提高我國土地資源的利用和配置、賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)都具有重要意義。由于我國長期實行先征收再流轉(zhuǎn)的土地政策，即農(nóng)村集體建設(shè)用地想要進(jìn)入土地市場流轉(zhuǎn)，必須先由政府統(tǒng)一征收，對比而言，城鄉(xiāng)“同權(quán)同價”并不要求先歸國有，而是直接招標(biāo)、拍賣或者掛牌入市。

相較于城市土地管理，農(nóng)村土地要素市場化存在很大的改革空間。很多城市居民因為價格便宜和政策模糊而覬覦農(nóng)村用地，出現(xiàn)很多城市居民與農(nóng)民個人簽訂私人契約，轉(zhuǎn)讓耕地和宅基地的現(xiàn)象。城鄉(xiāng)土地用地模式的平衡，就是要平衡農(nóng)地的財產(chǎn)性功能和社會保障功能，政府有所為而有所不為。土地可以入市，但要建立土地供給格局、土地利益分配方案，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，嘗試實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的土地用地模式的平衡，逐步放開農(nóng)村土地資本要素市場。在城鄉(xiāng)土地用地模式的平衡上，實現(xiàn)兩種用地思路的結(jié)合，即政府主導(dǎo)型和市場主導(dǎo)型相結(jié)合，采用以國家調(diào)節(jié)為前提，市場定價為主的預(yù)期經(jīng)濟收益分配模式。倡導(dǎo)市場優(yōu)先理念，建立土地入市交易平臺，細(xì)化市場準(zhǔn)入制度和土地市場退出制度，以及完善的土地市場地價監(jiān)督體系。借鑒國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度經(jīng)驗，結(jié)合地方試點實踐經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，加強農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計，推動土地開發(fā)統(tǒng)一平臺制度。新土地管理法確定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方向，未來還需要細(xì)化相關(guān)制度，即對入市范圍、入市的主體、程序，以及入市后的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租、抵押與撤銷問題都要詳細(xì)加以規(guī)定。同時利用大數(shù)據(jù)平臺，各地有條件地逐步建立用地信息數(shù)據(jù)庫，按照不同用地標(biāo)準(zhǔn)分別歸類、共建共享。

(五) 全國各地土地功能差異的平衡

我國幅員遼闊，農(nóng)村各地經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)位條件、人口數(shù)量等因素都存在差別。這種差別不僅表現(xiàn)在省域的差別，村與村之間也存在著優(yōu)勢差異，由于土地質(zhì)量、地理位置等方面的不同，即便是相鄰村，土地的市場經(jīng)濟價值也存在差異。在33個試點探索模式下，如何將各地探索思路和實踐路徑統(tǒng)一起來，形成全國通用的集體經(jīng)營性建設(shè)用地模式，將會是未來土地制度發(fā)展的重點問題。農(nóng)村土地各地的差異現(xiàn)狀與國家層面的制度統(tǒng)一訴求需要得到平衡，推進(jìn)各地嘗試性制度創(chuàng)新向中央的統(tǒng)一立法方向的轉(zhuǎn)變。

結(jié)合全國各地土地功能上的差異，應(yīng)繼續(xù)把握農(nóng)村集體土地改革的基本方向，兼顧農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)功能和社會保障功能，適度傾向于農(nóng)地的財產(chǎn)權(quán)功能發(fā)揮，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，用法律保障集體土地的權(quán)利。針對地域差異，探索形成“異地調(diào)整”模式，協(xié)調(diào)多種空間關(guān)系，解決土地不可移動問題。結(jié)合33個試點改革經(jīng)驗，探索建立全國統(tǒng)一的土地管理體系，即土地增值收益調(diào)節(jié)金管理制度，兼顧農(nóng)地關(guān)系中的主體利益不均衡問題，化解土地難以核算的難題，實現(xiàn)土地增值收益共享的目標(biāo)。

2015年確定農(nóng)村土地改革33個試點至今，試點改革都是在試驗中完成的，目前集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定并結(jié)合各自所在地區(qū)的地域環(huán)境、土地資源等情況實際，已經(jīng)探索出了一些經(jīng)驗。盡管全國各地情況差異較大，但是已經(jīng)到了及時總結(jié)試點成果、出臺全國指導(dǎo)性的改革方針、及時用立法形式鞏固改革發(fā)展成果的時候。

隨著改革試點的深入，面臨的困難和問題也越來越多。頂層設(shè)計與基層探索的良性互動是“三農(nóng)”問題解決的關(guān)鍵，用法理論證和制度構(gòu)建來搭建兩者之間的橋梁更是當(dāng)務(wù)之急。理論創(chuàng)新由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中深化。農(nóng)村土地制度改革就是要破除長期以來形成的體制頑疾和制度藩籬。農(nóng)村土地功能不僅包括財產(chǎn)性功能發(fā)揮，也包括土地的社會保障功能。農(nóng)地收益不能簡單地分配利益，而應(yīng)當(dāng)具備一些后續(xù)性制度安排，除了追求經(jīng)濟目標(biāo)外，還要擔(dān)負(fù)某些社會目標(biāo)。