鄭閱微

政府與社會資本合作（Public-Private-Partnership，簡稱PPP），是指公共部門與私人部門之間，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共產(chǎn)品提供等領(lǐng)域內(nèi)的長期合作關(guān)系。PPP最早出現(xiàn)于自由經(jīng)濟(jì)萌芽的歐洲，隨著市場經(jīng)濟(jì)的潮流受到世界各國政府青睞。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速增長，形成了對于基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的巨大需求，對于政府與社會資本合作模式的運用一方面有利于解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府資金短缺的問題，另一方面引入市場競爭提高投資和項目運作的效率，是當(dāng)代中國在國情和現(xiàn)實需要下的必然選擇。

PPP項目合同為PPP項目招標(biāo)文件的必備內(nèi)容之一，財政部、國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱發(fā)改委）對項目合同各有說明。2015年財政部發(fā)布的《PPP項目合同指南（試行）》將項目合同訂立的關(guān)鍵放在項目公司的成立上①《PPP項目合同指南》規(guī)定“項目公司未成立時，政府方與社會資本簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，詳細(xì)約定雙方有關(guān)項目開發(fā)的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)。項目公司成立后，項目公司與政府方重新簽署PPP項目合同、承繼上述協(xié)議的補充合同、之前達(dá)成協(xié)議是否存續(xù)的約定?！?；發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》則描繪了項目合同詳盡的模板化的編寫框架②該指南規(guī)定“原則上，所有模式項目合同的正文都應(yīng)包含10個通用模塊:總則、合同主體、合作關(guān)系、項目前期工作、收入和回報、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭議解決，以及其他約定。其他模塊可根據(jù)實際需要靈活選用?！?。應(yīng)當(dāng)注意到，這兩份指南均非合同，PPP項目合同在我國尚無示范合同文本，也沒有標(biāo)準(zhǔn)文本。對于項目合同履行階段存在的法律風(fēng)險也缺乏系統(tǒng)的歸納整理，正是PPP模式中需要密切注意的關(guān)鍵點。

PPP項目合同作為連結(jié)政府方與社會資本方的紐帶，同時也是每個項目建設(shè)、運營、實施的平臺。政府與社會資本能否按照項目合同的約定合理地主張權(quán)利、完善地履行義務(wù)，是合同目的順利實現(xiàn)的充分必要條件。由于參與主體的復(fù)雜性與制度上的一些缺陷，在合同履行中難免蘊含著各種法律風(fēng)險，如再談判的負(fù)效應(yīng)降低了項目運作效率，政府濫用行政優(yōu)益權(quán)導(dǎo)致的違約往往使項目陷入崩潰，法律上的不完善使雙方進(jìn)入爭議階段時難以確定解決途徑，凡此種種風(fēng)險的存在令政府與社會資本方面臨經(jīng)濟(jì)損失與信用問題，極大地阻礙了項目運行。

一、合同再談判負(fù)面效應(yīng)風(fēng)險及其防范

（一）再談判的合法合理性

PPP領(lǐng)域存在一個突出的現(xiàn)象就是合同重新談判，Guasch在對拉丁美洲20世紀(jì)80年代中期至2000年授權(quán)的近1000項特許經(jīng)營合同進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)54.4%的交通運輸和74.4%的水利行業(yè)特許經(jīng)營合同都經(jīng)歷過重新談判[1]。大多數(shù)PPP項目持續(xù)數(shù)十年，外部經(jīng)濟(jì)、法律情況不斷發(fā)生變化，因此在合同履行過程中就合同不完善的地方進(jìn)行重新談判在情理之中。此外，一些合同在設(shè)立之時就不夠細(xì)致完備，需要在后續(xù)通過再談判機制明確權(quán)利義務(wù)。

再談判機制之所以長久存在正因為它降低了項目失敗的風(fēng)險，減輕了社會資本方的壓力，在合作中不能拒絕溝通，再談判就是一種溝通的方式。之前的《中華人民共和國合同法》及現(xiàn)在的《中華人民共和國民法典》關(guān)于合同方面的規(guī)定都是允許當(dāng)事人在合同履行過程中通過意思自治，補充、修改合同標(biāo)的物的數(shù)量或質(zhì)量、規(guī)格、價金數(shù)額或計算方法以及履行時間、履行地點、履行方式等內(nèi)容。政府與社會資本合作受合同法規(guī)制，也允許合作雙方在符合程序和實質(zhì)條件下發(fā)起再談判。在漫長的合同生命周期中，外部環(huán)境不斷變化。當(dāng)需求大于供應(yīng)時，就要對PPP設(shè)施進(jìn)行擴建；若需求較小，可能會修改合同甚至提前終止。而政府和社會資本方作為有限理性人，也無法預(yù)測到未來會發(fā)生的各種情況。即使在項目論證階段進(jìn)行了風(fēng)險識別和物有所值研究，在信息不對稱的情況下終究無法識別所有風(fēng)險，這正是再談判植根的土壤。

（二）再談判的負(fù)效應(yīng)

很多時候合同的再談判與客觀因素?zé)o關(guān)，而是機會主義者的行動。在Guasch的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，重新談判發(fā)生的平均時間僅為授權(quán)合同后的2.2年，而且60%重新談判后的合同在持續(xù)三年后又會進(jìn)行新一輪談判；并且重新談判的結(jié)果一般有利于社會資本方，表現(xiàn)為延遲了經(jīng)營期限、減少了投資義務(wù)、降低技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，而政府往往基于時間成本、政績考核的原因，愿意去參與再談判，甚至因為腐敗主動開啟再談判，以謀取更多利益，最終損害的是社會公益。

啟動再談判的主體從結(jié)果中獲得了激勵，“如果一個人因為改變自己的行為而使自己所處環(huán)境發(fā)生變化從而獲得更大的滿足，那么他就會做出這樣的改變”[2]，那么他們就可能不斷地推進(jìn)一輪輪再談判，帶來的負(fù)面效應(yīng)是深遠(yuǎn)的。在青島威立雅污水處理項目中，由于當(dāng)?shù)卣虑皩PP的儲備知識不足，加上對項目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致項目合同談判時間長。而且污水處理價格是在政府對市場價格和相關(guān)情況不了解的情況下簽訂，價格偏高，在政府了解相關(guān)情況后又啟動再談判降低價格。此項目中項目公司利用信息不對稱，政府知識缺陷和錯誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延，使得項目停滯不前。類似的在大場水廠、北京第十水廠和廉江中法供水廠項目中也存在同樣問題。

不合理的再談判和頻繁變更的項目合同最終損害的是社會公益。在天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目中，天津市政府提供了許多激勵措施，如果由于部分規(guī)定導(dǎo)致項目收益不足，天津市政府承諾提供補貼。但是，政府所承諾的補貼數(shù)量沒有明確定義，項目公司就承擔(dān)了市場收益不足的風(fēng)險。后期政府拖延支付補貼，同時發(fā)電廠垃圾焚燒排放導(dǎo)致的污染嚴(yán)重，引發(fā)民眾抗議，由企業(yè)發(fā)起再談判，最終政府回購并規(guī)劃搬遷。該案中，政府前期調(diào)研工作失敗，在激勵機制上出現(xiàn)了問題，付費與績效不掛鉤，不利于激勵企業(yè)增加對項目的投入。

通過對失敗案例的檢索可以得出，我國的PPP項目再談判的結(jié)果以政府回購為主。案例中涉及的政府回購主要可以分為兩類：一是因需求量大于預(yù)期或政府過度擔(dān)保，項目收益過高，政府發(fā)起再談判后在保障企業(yè)合理利潤的前提下回購項目；二是企業(yè)以項目收益過低為由發(fā)起的再談判，這種情況下的政府回購其實是政府為項目的失敗買單，這其中不僅產(chǎn)生巨大的交易成本，更有違公平原則[3]。

（三）規(guī)范再談判機制

為打擊機會主義再談判，規(guī)范合理合法的再談判機制，須從頂層設(shè)計完善法律法規(guī)，嚴(yán)格限制濫用再談判。明確強化再談判的全流程，包括啟動主體、啟動條件、可談判的范圍、虛假談判的懲罰措施等，同時對啟動再談判還需要行政機關(guān)或?qū)I(yè)機構(gòu)進(jìn)行預(yù)審，評判是否具有啟動再談判的情形，避免濫用、隨意啟動再談判。每個重新談判還應(yīng)受到獨立第三方的審查，這樣有助于避免投機性的重新談判。

設(shè)置彈性條款。在一些不確定性較大的項目中，與其用盡理性思考百分百周密的合同規(guī)避再談判，不如采用柔性合同，設(shè)置再談判的出發(fā)點，允許雙方在條件觸發(fā)時發(fā)起符合條件的再談判。

要降低外部風(fēng)險帶來的沖擊，還要提高預(yù)測風(fēng)險、識別風(fēng)險的能力。政府應(yīng)該在投資方提出協(xié)議變更之前捕捉到風(fēng)險，掌握關(guān)鍵信息，及時提出應(yīng)對措施，避免投資方主導(dǎo)再談判的全過程。

重視低價中標(biāo)法的陷阱。機會主義再談判往往在項目招標(biāo)階段就埋下隱患，政府部門由于專業(yè)能力不足等原因掉入低價陷阱，選擇了報價最低的社會資本方，而在合同履行階段優(yōu)勢轉(zhuǎn)向了社會資本方。應(yīng)當(dāng)看到，在社會資本方發(fā)起的再談判中，出于重新選擇合作方的成本高昂，以及避免行政問責(zé)等原因，政府傾向于接受再談判的安排，并向社會資本方作出妥協(xié)，致使項目成本畸高。因此，政府方需警惕再談判帶來的負(fù)效應(yīng)，應(yīng)重視低價中標(biāo)法的陷阱，在項目識別階段適用科學(xué)評標(biāo)體系。

二、效率違約的風(fēng)險及其防范

（一）效率違約的價值導(dǎo)向

對于機會主義再談判的限制是防控風(fēng)險、提高效率、保障社會利益的需要，同時還應(yīng)注意到一些特殊情況的存在，在這種情況下，違約并不是絕對地與違背誠實信用原則掛鉤。

由于市場經(jīng)濟(jì)和信用制度的高度發(fā)展，合同法的工具功能變得尤其重要。也就是說，合同法已經(jīng)不再被視為一種單純的懲惡揚善的法律工具，而是被逐漸接受為一種合理劃分商業(yè)風(fēng)險的法律手段。美國法經(jīng)濟(jì)學(xué)家波斯曼主張，假定合同雙方都是理性經(jīng)濟(jì)人，“在有些情況下，一方當(dāng)事人可能會僅僅由于違約的收益將超出他履約的預(yù)期收益而去冒違約的風(fēng)險。如果他的違約收益也將超過他方履約的預(yù)期收益，并且對預(yù)期收益損失的損害賠償是有限的，那就有違約的激勵了”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，效率違約使社會資源的配置達(dá)到了一種“潛在的帕累托優(yōu)勢”，效率違約理論反映了合同歷史發(fā)展的價值取向，道德與效率孰輕孰重。而具體到PPP領(lǐng)域，由于其特殊的合同性質(zhì)和保障公共利益的目的，在公平與效率之間則需要具體問題具體分析。

（二）避免以效率違約為名行濫用行政優(yōu)益權(quán)之實

我國相關(guān)法律賦予行政主體在行政協(xié)議中享有優(yōu)益權(quán)，包括對合同履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和解除權(quán)，可見行政主體在行政協(xié)議中處于優(yōu)勢地位。其中變更權(quán)和解除權(quán)意味著行政主體享有單方面的任意解除權(quán)，而相對人卻不享有該項權(quán)利，若該項權(quán)利被濫用，將導(dǎo)致相對人履行行政合同的投入無故遭到損失，繼而侵害了相對人的合法權(quán)益。

從政府作為項目運作主導(dǎo)者與項目運行監(jiān)管者的雙重角色來看，政府方的確是相對更有機會、也更有能力破壞契約規(guī)則的一方，更不用提一些公權(quán)力部門還會為自己的違約行為披上效率違約的外衣，使得合同相對方更難主張自己的利益。

財政部《PPP項目合同指南（試行）》規(guī)定了政府選擇終止導(dǎo)致項目合同提前終止的情形，在特定情形下（如PPP項目提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)已經(jīng)不合適或者不再需要，或者可能影響公共安全和公共利益），政府方有單方面決定終止項目的權(quán)利。該合同指南明確表示應(yīng)對政府的該項權(quán)利進(jìn)行限制，以免被政府方濫用，但對于公共產(chǎn)品不合適的標(biāo)準(zhǔn)、影響公共安全如何界定卻缺乏說明。

PPP項目合同保留了政府因行政優(yōu)益權(quán)而享有的特殊監(jiān)管身份，出于對項目進(jìn)行行政管理的需要也是合理的。政府如何在擁有權(quán)力的同時不濫用權(quán)力，是一個必須平衡的問題。對于效率違約的適用，應(yīng)當(dāng)是在權(quán)衡雙方利益之下的選擇，而且天平偏向的必然是社會利益而非私益。

（三）違約程序與救濟(jì)——以貴陽市筑城廣場為視角

在貴陽市筑城廣場項目中，投資方中天城投依照協(xié)議約定進(jìn)行項目建設(shè)，依照約定其特許經(jīng)營期為70年，但時隔僅5年，貴陽市人民政府召開專項會議決定，將筑城廣場文化提升涉及的功能定位、區(qū)域劃分、管理運行、改造需求、相關(guān)費用等內(nèi)容納入貴陽市文化建設(shè)總體方案，由貴陽市政府指定相關(guān)文化單位負(fù)責(zé)編制負(fù)責(zé)方案，提前解除《筑城文化BOT協(xié)議》，由政府回購整體項目，任何一方均不承擔(dān)違約責(zé)任。

從政府公告可以推測出，政府方選擇違約是由于需要將筑城廣場納入市文化建設(shè)總體方案，過去的項目建設(shè)或許已不再符合社會發(fā)展、文化建設(shè)、市民利益的需要。在該案例中，有兩個問題是值得思考的，一是貴陽市政府解除協(xié)議的權(quán)利是否有明確的依據(jù)，二是合同終止后，政府采取何種補償機制。

對于第一點，有學(xué)者提出，在未來立法中，需要賦予政府基于公共利益的法定效率違約權(quán)，但應(yīng)針對不同情況，確定不同程度的違約限制條款，并且設(shè)置必要前置程序，應(yīng)以具有資質(zhì)部門出具的相關(guān)論證作為依據(jù)[4]。政府在與社會資本合作中，能否遵守契約精神，是構(gòu)建政府信用的關(guān)鍵。如果政府屢屢突破合同約定，不履行承諾，使社會資本無法獲得項目投資的回報，必將無益于項目的長期穩(wěn)定運行，最終受損的仍然是社會公益。在筑城廣場案例中，根據(jù)可考的資料，解除協(xié)議從決議到最終落實約歷經(jīng)4個月，其中僅有貴陽市政府、投資方中天城投以及貴陽市政府的全資子公司三方參與，解除協(xié)議的必要性缺乏專業(yè)機構(gòu)論證，也沒有舉辦聽證會作為民意基礎(chǔ)。同設(shè)立一樣，合同的解除也需要嚴(yán)格的法定程序，具體在PPP項目中，可以參考在項目論證階段的物有所值研究，由專業(yè)機構(gòu)評判解除條件是否成就，是否出于公共利益的需要行使效率違約權(quán)，在程序和評定標(biāo)準(zhǔn)上做到合法合規(guī)，沒有達(dá)到條件的合同不得解除。

在政府方選擇終止后，其對于社會資本方還應(yīng)承擔(dān)賠償或補償義務(wù)。在該案例中，貴陽市政府回購整體項目，轉(zhuǎn)移了投資方中天城投的風(fēng)險。因政府方原因提前終止PPP項目的補償原則是，確保社會資本方獲得的補償?shù)扔诩僭O(shè)該PPP項目按原計劃繼續(xù)實施的情形下所能獲得的經(jīng)濟(jì)收益。項目合同終止后，回購究竟是政府的權(quán)利抑或義務(wù)并無明確規(guī)定?！禤PP項目合同指南（試行）》中表述為，實踐中，通常只有在項目公司違約導(dǎo)致項目終止的情形下，政府才不負(fù)有回購的義務(wù)而是享有回購的選擇權(quán)，即政府可以選擇是否回購該項目。如果項目合同中未約定政府回購作為一項義務(wù)，或是沒有約定政府需全盤回購，對于社會資本方是非常重大的風(fēng)險，不僅無法通過運營項目獲得回報，甚至無法通過政府回購機制收回前期投資。

（四）對效率違約適用的思考

肇始于西方的效率違約概念，在世界其他國家適用時也伴隨著非議，這是因為在開放的市場經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，契約意識同樣深入人心，政府通常被認(rèn)為應(yīng)該更高標(biāo)準(zhǔn)地遵守合同契約。一些國外失敗的PPP項目就是因為公共利益與商業(yè)利益的沖突所致。作為一柄“重器”，對政府方效率違約的適用必須加以嚴(yán)格限制。

政府行使行政優(yōu)益權(quán)，也不能突破所有權(quán)的限制。無償、隨意、未經(jīng)程序的終止合同是對契約精神和法治的踐踏，在政府需要變更、解除合同、縮短、收回特許經(jīng)營權(quán)時，除要符合合法性原則外，還應(yīng)符合行政合理性原則，即選擇對相對人侵害程度最低的方式來進(jìn)行，避免為達(dá)到目的而不擇手段的情況發(fā)生[5]。

此外，出于投機主義，當(dāng)違約成本小于履約成本，或面臨的風(fēng)險過大時，社會資本方也會選擇違約。社會資本方的違約對項目進(jìn)程的打擊是巨大的，正在進(jìn)行的項目會停滯乃至終止，最終損害社會利益，此時整個項目剩余的風(fēng)險全部轉(zhuǎn)向政府。在社會資本方違約的情況下，雖然政府不必然負(fù)有回購的義務(wù)，但項目停滯的損失就是政府面臨的風(fēng)險。除了限制效率違約的適用外，還應(yīng)考慮社會資本承擔(dān)風(fēng)險的能力，設(shè)定一個閾值并進(jìn)行定時測控，在超過一定風(fēng)險時，政府方及時給予支持，幫助社會資本方度過風(fēng)險，如此才能實現(xiàn)雙贏，使PPP項目繼續(xù)實施。

三、爭議救濟(jì)渠道不明風(fēng)險及其防范

（一）司法救濟(jì)渠道不明確

政府與社會資本方簽訂合同后，其中一方存在不履行合同義務(wù)的違約情形后，在我國當(dāng)前的法律規(guī)制上關(guān)于PPP項目的司法救濟(jì)途徑找不到法律依據(jù)。在爭議發(fā)生后，究竟適用行政訴訟、民事訴訟抑或仲裁，在法律層面尚無明確規(guī)定。

在司法救濟(jì)實踐中，利益受損方本想通過訴訟來主張回復(fù)損失，但被告卻用合同性質(zhì)進(jìn)行抗辯，稱本案為民事訴訟或行政訴訟，使案件難以進(jìn)入實體審判程序，也使法官在適用法律時造成困難。

檢索目前已有的涉及PPP合同爭議的裁判案例，都沒有籠統(tǒng)地對合同性質(zhì)定性。最高人民法院在北京北方電聯(lián)電力工程有限責(zé)任公司與烏魯木齊市交通運輸局其他合同糾紛案二審作出的（2014）民二終字第40號民事裁定書中認(rèn)為，各方當(dāng)事人在回購款的支付問題上，處于平等的法律地位，不能排除民事法律規(guī)范的適用。

而在河南新陵公路建設(shè)投資有限公司與輝縣市人民政府管轄權(quán)異議案中，同樣由最高人民法院作出了（2015）民一終字第244號裁定書的說理為，本案合同并未僅就行政審批或行政許可事項本身進(jìn)行約定，合同涉及的相關(guān)行政審批和行政許可等其他內(nèi)容，為合同履行行為之一，屬于合同的組成部分，不能決定案涉合同的性質(zhì)。從本案合同的目的、職責(zé)、主體、行為、內(nèi)容等方面看，合同具有明顯的民商事法律關(guān)系性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)定性為民商事合同。

廣東省湛江市中級人民法院就海南中東集團(tuán)有限公司與遂溪縣人民政府行政協(xié)議一案作出的（2018）粵08行初395號行政判決書認(rèn)為，涉案PPP合同的目的是為了實現(xiàn)社會公共利益，簽約主體反映行政機關(guān)意志，約定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容性質(zhì)上基本為公益性，而且不少項目屬于特許經(jīng)營范圍，需要獲得政府審批或需要政府配合辦理相關(guān)審批手續(xù)才可進(jìn)行，確定涉案合同的法律性質(zhì)為行政協(xié)議。

由上可見，PPP合同內(nèi)容龐雜，選擇訴訟來解決爭議具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，當(dāng)事人在選擇的時候會面臨困難，甚至?xí)l(fā)對合同合法性的質(zhì)疑。

（二）仲裁作為爭議解決方式所引發(fā)的思考

由于合同的復(fù)雜性，選擇仲裁作為爭議解決途徑在實務(wù)中也會成為一個難點。比如，在《某市政道路PPP項目合同（草案）》中設(shè)定：1.友好解決。2.仲裁。如任何一方在開始友好協(xié)商之日后30個工作日內(nèi)仍未能通過友好協(xié)商得以解決，或任何一方在上述友好協(xié)商預(yù)定開始之日后的30個工作日內(nèi)拒絕進(jìn)行友好協(xié)商或持續(xù)拖延，則在相關(guān)法律允許的范圍內(nèi)，本合同任何一方可以將爭議提交xx仲裁委員會并根據(jù)其適用的仲裁規(guī)則進(jìn)行仲裁。

就該合同草案中是否可以約定爭議由仲裁解決引起爭議，在PPP合同的意思自治中此種約定是否合法有效。目前我國的PPP立法還處于征求意見稿階段，就現(xiàn)行有效的財政部和發(fā)改委兩部委制定的規(guī)范性文件來看，《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》均規(guī)定，因合作協(xié)議履行發(fā)生的爭議，可以依法提起訴訟或仲裁。

應(yīng)該看到，PPP合同的性質(zhì)之所以具有這種復(fù)雜性，是因為其中的行政屬性，大部分項目都需要政府通過行政許可授予項目運營者特許經(jīng)營權(quán)，以及一些配套的行政行為，如稅收優(yōu)惠、唯一性保證、外匯兌換等。特許經(jīng)營者既要遵從政府的依法授權(quán)，又要為社會公共利益提供服務(wù)，關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)的爭議屬于行政爭議。行政法律關(guān)系中，行政機關(guān)與行政行為相對人并非平等主體。因此，如果將PPP合同中的行政爭議通過仲裁處理，超出了法律規(guī)定的可以仲裁的范圍，在法律上無法實現(xiàn)，仲裁協(xié)議亦無效。

PPP合同爭議要選擇仲裁方式解決，應(yīng)滿足至少兩個條件，一是爭議事項不屬于行政行為，否則仲裁條款無效；二是雙方當(dāng)事人約定了合法有效的仲裁條款。故而，仲裁是無法覆蓋所有類型的PPP合同爭議的。

（三）風(fēng)險的防范途徑——合并審理與非訴途徑

歸根結(jié)底，一項及時、全面的政策，在很大程度上能防范因司法救濟(jì)渠道不明所造成的法律風(fēng)險。因此，對于訴訟風(fēng)險最有效的防范就是通過立法來明確一種司法救濟(jì)機制。

將行政訴訟與民事訴訟合并審理不失為一種解決方法。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第61條規(guī)定，出現(xiàn)行政爭議與民事爭議交叉的，首先應(yīng)判斷兩項不同性質(zhì)的爭議的邏輯次序，在不存在先后次序關(guān)系時，當(dāng)事人在已經(jīng)啟動的行政訴訟中申請一并解決民事爭議的，法院可以一并審理。此時也無需強行當(dāng)事人去分辨訴訟的性質(zhì)，畢竟對于當(dāng)事人要求還是過于苛刻，而需要法官提高專業(yè)能力，正確適用法律。

對于PPP合同的爭議解決方式還可以采取兩分法。將涉及特許經(jīng)營、項目監(jiān)管等行政性質(zhì)的合同爭議，一并采取行政訴訟解決；其他項目合同則采用民商事爭議解決方式?，F(xiàn)行的各類法律法規(guī)如果能做好分類，將行政的歸行政，民事的歸民事，將減少司法救濟(jì)難以適用的風(fēng)險。

此外，在爭議解決中應(yīng)淡化行政色彩，看到非訴途徑的存在。政府方和社會資本方應(yīng)加強交流互信，在爭議發(fā)生時能夠重視調(diào)解機制的存在，不管是雙方調(diào)解或第三方調(diào)解，在爭議發(fā)生后首先啟動調(diào)解，在一定期限內(nèi)調(diào)解不成再選擇訴訟方式解決，是降低爭議解決成本、化解矛盾的捷徑，也能最大限度地保障爭議解決后，項目繼續(xù)平穩(wěn)運行。實務(wù)中已有不少項目對于專業(yè)性問題，如工程造價、審計等，在合同中約定相關(guān)爭議可交由有關(guān)主管部門、行業(yè)協(xié)會、專業(yè)機構(gòu)、行業(yè)專家作中立裁判調(diào)解。在所爭議問題得到專業(yè)解決的同時，又降低了成本，提高了效率。

四、結(jié)語

在政府與社會資本合作中，為使合同順利履行，應(yīng)注重對于合同的設(shè)計，防范違約風(fēng)險，政府要秉持依法行政原則，遵守正當(dāng)程序，與社會資本通力合作，彼此信任配合，使PPP這種好方式帶來好結(jié)果。