田 冰

立足于有效化解糾紛思考，行政糾紛的產(chǎn)生與化解往往不僅在于行政決定是否合法，更大程度在于行政決定能否以及多大程度被接受。轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)處于“社會(huì)矛盾凸顯期”，又面臨互聯(lián)網(wǎng)影響日益擴(kuò)大的新時(shí)代，如何有效化解行政糾紛成為重要的歷史使命。理論界與實(shí)務(wù)界高度關(guān)注，就如何解決或化解“行政糾紛”形成了較為豐碩的研究成果，倡導(dǎo)構(gòu)建多元解決機(jī)制是研究成果較為集中的領(lǐng)域。

較之訴訟中心主義模式，行政糾紛多元解決機(jī)制顯然具有充足合理性；但如果固守單向度的傳統(tǒng)思維而僅僅從制度取舍層面進(jìn)行思考，行政糾紛化解似乎就被簡(jiǎn)化為如何有效組合現(xiàn)有解決手段的問(wèn)題。鑒于此，我們擬立足社會(huì)轉(zhuǎn)型與互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的實(shí)踐，借鑒交往行為理論，力圖圍繞行政決定可接受性探尋如何有效化解行政糾紛。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)期亟需有效化解行政糾紛

研究者也使用行政爭(zhēng)議指稱(chēng)就行政決定所引發(fā)的糾紛，本文因其更加符合法學(xué)思維模式而選擇行政糾紛。行政糾紛一般是指有關(guān)社會(huì)主體圍繞行政決定而引發(fā)的糾紛，糾紛的內(nèi)容主要包括行政決定是否合法與是否合理，糾紛的對(duì)象是行政權(quán)力行使過(guò)程中影響行政相對(duì)人的利益是否具有正當(dāng)性與合理性。按照歷史唯物主義的理解，行政權(quán)力影響社會(huì)成員的現(xiàn)象并非與生俱來(lái)，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，并且在社會(huì)不同時(shí)期有所不同。

從世界范圍看，近代以來(lái)的西方國(guó)家經(jīng)歷了警察國(guó)、行政國(guó)家與福利國(guó)家?guī)讉€(gè)重要階段。警察國(guó)時(shí)期，行政權(quán)對(duì)社會(huì)成員利益造成的影響有限，但自行政權(quán)全面滲入社會(huì)生活的行政國(guó)家以來(lái)，尤其是二戰(zhàn)以來(lái)，學(xué)界公認(rèn)行政權(quán)力影響社會(huì)成員利益愈加明顯和慣常，引發(fā)的行政糾紛也越來(lái)越多。

中華民族自清末以來(lái)一直致力于現(xiàn)代化建設(shè)，經(jīng)歷了諸多困頓、徘徊與曲折之后終于逐漸走向復(fù)興之路。正處在過(guò)“歷史三峽”重要關(guān)頭的中國(guó)，社會(huì)轉(zhuǎn)型相對(duì)更加急劇，社會(huì)矛盾凸顯，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的需求更加強(qiáng)烈，需要黨和國(guó)家加大宏觀調(diào)控，此過(guò)程實(shí)際就是行政主導(dǎo)的社會(huì)轉(zhuǎn)型。行政糾紛是基于行政權(quán)力行使所引發(fā)的糾紛，有效化解行政糾紛是轉(zhuǎn)型重要時(shí)期亟需的社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”是當(dāng)下中國(guó)急劇轉(zhuǎn)型的重要驅(qū)動(dòng)力，其對(duì)包括行政糾紛在內(nèi)的社會(huì)矛盾化解的企求更加強(qiáng)烈。

有學(xué)者將現(xiàn)階段社會(huì)矛盾進(jìn)行了梳理，認(rèn)為較為突出的社會(huì)矛盾集中在土地征用、城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)以及醫(yī)療事故等14個(gè)方面。耿寶建博士分析后認(rèn)為，“我國(guó)社會(huì)目前存在的主要矛盾或多或少、或明或暗、直接或間接地與政府行為有關(guān)，都可能以行政糾紛的方式顯現(xiàn)”[1]72。

中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的步調(diào)與互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展進(jìn)程一致，而且“20年來(lái)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展有目共睹，但長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)，中央政府、各級(jí)機(jī)構(gòu)部門(mén)、傳媒業(yè)界、知識(shí)學(xué)界等對(duì)其始終處于一種‘認(rèn)識(shí)滯后’的狀態(tài)。這其中的核心原因在于互聯(lián)網(wǎng)作為一種先進(jìn)的技術(shù)手段，不僅是在物質(zhì)層面極大地推動(dòng)了社會(huì)生產(chǎn)力的進(jìn)步，更是作用于生產(chǎn)關(guān)系以及社會(huì)關(guān)系，而后者對(duì)于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)國(guó)家和社會(huì)而言，具有更多的不確定性。因此站在20年的發(fā)展節(jié)點(diǎn)上，一方面我們?yōu)橐呀?jīng)取得的成就欣慰，另一方面我們更是需要反思?xì)v史和現(xiàn)狀，為下一個(gè)20年的發(fā)展有所準(zhǔn)備。”[2]22

結(jié)合行政法學(xué)學(xué)科旨趣以及客觀實(shí)際，如何有效化解行政糾紛成為中國(guó)行政法學(xué)研究的重要任務(wù)。

二、行政糾紛現(xiàn)行解決機(jī)制不匹配“互聯(lián)網(wǎng)+”的需求

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)行政糾紛的影響與需求

互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生于1968年的美國(guó)，因其具有開(kāi)放與便捷的突出優(yōu)勢(shì)而迅速被接受，從而產(chǎn)生極大的社會(huì)影響。經(jīng)過(guò)五十多年的長(zhǎng)足發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)呈現(xiàn)日新月異的發(fā)展態(tài)勢(shì)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)為化解行政糾紛的目標(biāo)提供了新的方法和路徑：其一，互聯(lián)網(wǎng)的跨域?qū)傩允沟脤?duì)于政治生態(tài)、公共管理、國(guó)際關(guān)系甚至是經(jīng)濟(jì)制度的考察都需要全球共治的視角。其二，互聯(lián)網(wǎng)的互動(dòng)交流有助于強(qiáng)化多元文化的身份認(rèn)同。其三，互聯(lián)網(wǎng)可以有效地提高傳播效率，縮減行政管理成本并具有創(chuàng)新性的思維特征。”[2]24-25概而言之，互聯(lián)網(wǎng)面前人人平等，可以就有關(guān)信息資源展開(kāi)迅速的交流與分享，故就其社會(huì)意義而言，互聯(lián)網(wǎng)代表著一種多元、溝通與合作的價(jià)值取向,這對(duì)于化解包括行政糾紛在內(nèi)的社會(huì)矛盾無(wú)疑具有重要啟示以及重大影響。

結(jié)合行政糾紛實(shí)際而言，“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)行政糾紛的影響毋庸置疑?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”語(yǔ)境下的行政糾紛化解應(yīng)當(dāng)滿足多元、溝通與合作的基本要求。“多元”不僅意味著化解矛盾途徑的多樣化，更為主要的是承認(rèn)并保障有關(guān)組織與個(gè)人的主體地位?！皽贤ā眰?cè)重于相對(duì)獨(dú)立的主體之間，借助于資訊獲取的便捷以及處理過(guò)程的合理性，實(shí)現(xiàn)理性交往?！昂献鳌彼＜降膱D景是行政決定所涉及的有關(guān)組織和個(gè)人,即便是發(fā)生行政糾紛的有關(guān)主體，在形成共識(shí)的平臺(tái)上，為實(shí)現(xiàn)公共利益而求大同、存小異。

（二）行政糾紛現(xiàn)行解決機(jī)制的現(xiàn)狀分析

按照黨的十八屆四中全會(huì)的決議以及有關(guān)學(xué)者的歸納，行政糾紛現(xiàn)行解決機(jī)制主要包括行政復(fù)議、行政訴訟、信訪與行政調(diào)解等。行政復(fù)議、行政訴訟、信訪與行政調(diào)解等現(xiàn)行解決機(jī)制在解決行政糾紛方面，客觀上發(fā)揮著重要作用，也確實(shí)取得了不容忽視的成績(jī)，但是也存在諸多不足。

對(duì)于行政訴訟制度，劉藝教授認(rèn)為“司法性的行政糾紛解決機(jī)制對(duì)于控制和解決行政糾紛顯得力不從心”[3]290。有學(xué)者根據(jù)大量數(shù)據(jù)歷年數(shù)據(jù)指出其缺陷與不足：“忽視了妥善解決行政糾紛的制度安排”“行政訴訟收案總數(shù)極少，化解行政糾紛數(shù)量有限”“解決熱點(diǎn)行政糾紛能力不足，無(wú)法有效化解行政矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧”“行政訴訟受案范圍較窄，可以訴訟的行政糾紛種類(lèi)受限”“法院與法官的憲法地位尚待落實(shí)，選擇性司法現(xiàn)象較為普遍”“系統(tǒng)性解決糾紛能力不足，裁判方式受限，難以真正化解糾紛”[1]83-91。

行政復(fù)議制度的缺陷與不足在于“受案范圍較窄，不少糾紛被認(rèn)為排除在復(fù)議范圍之外”“對(duì)抽象行政行為的復(fù)議不充分，難以從根本上解決糾紛”“行政復(fù)議工作人員缺乏必要的資格準(zhǔn)入門(mén)檻，復(fù)議人員專(zhuān)業(yè)化水平較低”“行政復(fù)議決定的效力不明，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任制度不合理”“行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系定位不準(zhǔn)，行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性未能得到體現(xiàn)”[1]100-102。

信訪制度的缺陷與不足在于：“信訪機(jī)構(gòu)的實(shí)際職權(quán)極為有限”“信訪的實(shí)際效果極差”“信訪人員的合法權(quán)益缺乏制度保障”“信訪的經(jīng)濟(jì)成本較大”“信訪的制度成本很高”“涉法涉訴信訪嚴(yán)重影響司法權(quán)威”[1]105-108。

對(duì)于行政申訴制度，其缺陷與不足在于：“對(duì)法定申訴制度的重要性認(rèn)識(shí)不夠，處理糾紛的范圍狹窄”“法律規(guī)則粗陋，行政申訴的法定化、規(guī)范化和有效性不足”“與其他救濟(jì)途徑的區(qū)分不明、銜接不暢”“行政申訴的處理在公正性和獨(dú)立性方面有欠缺”[1]110-111。

至于行政調(diào)解制度，“受控制與解決理念左右，行政調(diào)解制度在行政糾紛解決機(jī)制中顯得不太重要”[3]290。

（三）對(duì)行政糾紛現(xiàn)行解決機(jī)制的反思

當(dāng)前對(duì)于行政糾紛現(xiàn)行解決機(jī)制的不足及其完善的研究側(cè)重于多元化解決機(jī)制的構(gòu)建，主要分歧就在于哪一些解決途徑進(jìn)入該機(jī)制以及各途徑的地位與權(quán)重如何。這種研究思路有以下方面值得商榷：

其一，選擇與分配行政糾紛解決途徑的具體標(biāo)準(zhǔn)何在？不同研究者基于自身的基本立場(chǎng)、學(xué)術(shù)興趣以及資料掌握等不同前提，提出哪一些解決途徑應(yīng)當(dāng)納入行政糾紛解決機(jī)制，并提出具體排列的順序。問(wèn)題在于有沒(méi)有一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的具體標(biāo)準(zhǔn)，作為交流平臺(tái)以凝聚共識(shí)，從而杜絕自說(shuō)自話的尷尬。

其二，解決行政糾紛的本質(zhì)何在？行政訴訟、行政復(fù)議、信訪與行政調(diào)解，基本上是通過(guò)事后救濟(jì)的方式，針對(duì)糾紛當(dāng)事人尤其是行政相對(duì)人的訴求進(jìn)行審理，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定為行政糾紛提供解決的方案?？赡墚a(chǎn)生的問(wèn)題是，是否真正探尋并發(fā)現(xiàn)行政糾紛存在的原因。如果發(fā)現(xiàn)行政糾紛的產(chǎn)生原因所在，又該如何有效化解行政糾紛呢？

其三，有效化解行政糾紛是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，是否應(yīng)當(dāng)考慮社會(huì)發(fā)展情況的影響？

就上述問(wèn)題我們認(rèn)為，多元化解決機(jī)制如果陷入被簡(jiǎn)化為如何有效組合現(xiàn)有解決手段的問(wèn)題的局面，就應(yīng)當(dāng)另外尋找出路，立足其本質(zhì)所在并結(jié)合社會(huì)發(fā)展情況探尋如何有效化解行政糾紛。

三、應(yīng)當(dāng)通過(guò)提高行政決定可接受性來(lái)化解行政糾紛

行政決定可接受性可以從行為理念與對(duì)象屬性等方面進(jìn)行理解，就對(duì)象屬性視角而言，是指行政主體在作出行政決定時(shí)立足于行政糾紛的預(yù)防與化解，保障決定的過(guò)程與結(jié)果具有能夠被有關(guān)社會(huì)成員接納、認(rèn)同與服從的優(yōu)良品格。

（一）行政決定可接受性符合“互聯(lián)網(wǎng)+”的內(nèi)在價(jià)值追求

行政決定可接受性強(qiáng)調(diào)行政決定的過(guò)程與結(jié)果實(shí)現(xiàn)被包括行政相對(duì)人在內(nèi)的社會(huì)主體所接納、認(rèn)定與服從。蘊(yùn)含的基本前提就是充分關(guān)照行政相對(duì)方的利益訴求，體現(xiàn)了對(duì)行政相對(duì)方主體地位的尊重與保障，改變了傳統(tǒng)模式背景下單向度管制過(guò)程中漠視或輕視行政相對(duì)方主體地位的情形。

行政主體及其工作人員在行政決定作出過(guò)程中，如果沒(méi)有為有關(guān)主體提供資訊獲取的便捷，或者沒(méi)有確保決定過(guò)程的公開(kāi)、公平與公正，抑或采取違反合法與合理的執(zhí)法方式，難以實(shí)現(xiàn)提高行政決定可接受性的目的。

行政決定可接受性致力于預(yù)防與化解行政糾紛，期望通過(guò)理性交往，使得行政決定所涉及的有關(guān)組織和個(gè)人，哪怕是發(fā)生行政糾紛的有關(guān)主體，能夠就公共利益維護(hù)形成共識(shí)，共同完成行政任務(wù)，提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

（二）行政決定可接受性滿足現(xiàn)代行政法的基本要求

行政決定可接受性適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)發(fā)展的行政權(quán)行使新理念。將行政決定可接受性作為化解行政糾紛的核心，是行政法學(xué)研究范式適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果。

傳統(tǒng)的行政法學(xué)研究受馬克思·韋伯之形式合理性范式的影響，堅(jiān)信通過(guò)運(yùn)行形式合理的法律規(guī)則進(jìn)行邏輯推理，就能夠解決包括行政糾紛在內(nèi)的糾紛。但是馬克思·韋伯的形式合理性范式只解決了合法律性的問(wèn)題，無(wú)法解決合法理性問(wèn)題，無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。受美國(guó)伯克利學(xué)派的“回應(yīng)型法理論”啟發(fā)，我國(guó)不少行政法學(xué)研究者強(qiáng)調(diào)法律與社會(huì)的互動(dòng)，提出了“回應(yīng)型行政”的公共行政范式，即“我們需要探求的是一種回應(yīng)型行政的理論模式：行政主體要以保障行政相對(duì)人的權(quán)利為根本目的，在行政過(guò)程中注重行政相對(duì)人的廣泛參與和通力合作。在政府治理和更好地發(fā)揮政府作用的前提下，強(qiáng)化行政主體與行政相對(duì)人的溝通與合作，從而實(shí)現(xiàn)有效調(diào)整社會(huì)關(guān)系、定分止?fàn)幍纳鐣?huì)效果和法律效果”[4]。

（三）行政決定可接受性能紓解行政糾紛現(xiàn)行解決機(jī)制不足

行政糾紛的本質(zhì)在于行政決定不被接受。行政糾紛是指行政主體及其工作人員、行政相對(duì)人等有關(guān)社會(huì)主體圍繞行政決定是否合法、是否合理等而引發(fā)的糾紛，具體包括行政決定的主體資格、行政決定的事實(shí)認(rèn)定、行政決定的法律適用以及行政決定的程序等。從過(guò)程看，合法權(quán)益受到影響的行政相對(duì)人質(zhì)疑行政決定的合法性與合理性，產(chǎn)生不予接受的念頭，并通過(guò)提起行政訴訟、申請(qǐng)行政復(fù)議、進(jìn)行信訪、主張行政申訴與要求行政調(diào)解等方式明顯表達(dá)出來(lái)，從而產(chǎn)生了行政糾紛。

行政決定可接受性可以作為交流平臺(tái)以凝聚共識(shí)。認(rèn)識(shí)到行政糾紛產(chǎn)生的本質(zhì)就是行政決定不被接受，從而將提高行政決定的可接受性作為有效化解行政糾紛的根本點(diǎn)，能夠就以下方面形成共識(shí)：一方面，正視行政糾紛存在的客觀性與合理性。行政糾紛屬于社會(huì)沖突的一部分，社會(huì)學(xué)家齊美爾認(rèn)為“整個(gè)社會(huì)生活都是許多不同的層次上和平與沖突、緩和與敵對(duì)的循環(huán)過(guò)程”[5]。就法學(xué)視角而言，在沖突的啟示下不斷調(diào)整權(quán)力、利益或者威望結(jié)構(gòu)，改進(jìn)行為規(guī)則，提高行為規(guī)則的理性化程度，這與其說(shuō)是沖突的主觀效果，毋寧說(shuō)是社會(huì)對(duì)沖突的一種能動(dòng)適應(yīng)[6]。另一方面，打造相對(duì)統(tǒng)一的交流平臺(tái)。在探討如何化解行政糾紛的話題上，眾說(shuō)紛紜固然具有合理性，但是如果僅僅立足于自身的視域展開(kāi)言說(shuō)，無(wú)法形成有效的交流。將問(wèn)題的本質(zhì)與原因作為統(tǒng)一平臺(tái)進(jìn)行交流，才能匯聚智識(shí)。

（四）提高行政決定可接受性能有效化解行政糾紛

現(xiàn)行行政糾紛解決機(jī)制的基本思路是：在行政決定作出后，面對(duì)有關(guān)主體提出的異議，如何通過(guò)選擇行政訴訟、行政復(fù)議、信訪、行政調(diào)解以及行政檢察等手段中的若干，進(jìn)行整合和綜合利用，以解決客觀存在且造成一定影響的行政糾紛，而且行政糾紛所引發(fā)的社會(huì)影響越大，就越需要采取有效措施來(lái)解決。這種思路基本上屬于事后救濟(jì)。一方面，事后救濟(jì)容易造成相關(guān)工作的被動(dòng)。行政主體所作出的行政決定，不是每一項(xiàng)決定都會(huì)引發(fā)行政糾紛，問(wèn)題在于我們無(wú)從預(yù)測(cè)哪些行政決定會(huì)引發(fā)行政糾紛，也很難確定何時(shí)引發(fā)行政糾紛以及行政糾紛的社會(huì)影響多大等。種種不確定因素的任何一項(xiàng)都會(huì)造成工作的被動(dòng)。另一方面，解決行政糾紛的效益往往不佳。為了達(dá)到解決行政糾紛的目的，無(wú)論采取哪一種具體途徑都是意味著公共資源的消耗，糾紛當(dāng)事方的利益就算得到了應(yīng)有的補(bǔ)償或賠償，公共資源以及補(bǔ)償或賠償?shù)闹С鰧?shí)際上是一種浪費(fèi)。

反之，行政主體秉持“多元、溝通與合作”的基本立場(chǎng)，以合作為導(dǎo)向，尊重有關(guān)單位和個(gè)人的在主體地位和利益關(guān)切，采取有效方式進(jìn)行溝通實(shí)現(xiàn)理性交往，在決定的過(guò)程與結(jié)果方面使得行政決定具有可接受性，就會(huì)較大程度地預(yù)防行政糾紛的發(fā)生。此情景下，即便發(fā)生了行政糾紛，其社會(huì)影響和化解難度也會(huì)相對(duì)有利于社會(huì)穩(wěn)定。

（五）“互聯(lián)網(wǎng)+”為提高行政決定可接受性提供了重要支持

一方面，互聯(lián)網(wǎng)為行政決定可接受性奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。其一，中國(guó)已經(jīng)站在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的世界前沿，進(jìn)入以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)為標(biāo)志的互聯(lián)網(wǎng)第五周期。其二，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)整體向規(guī)范化、價(jià)值化發(fā)展，推動(dòng)消費(fèi)模式共享化、設(shè)備智能化和場(chǎng)景多元化。其三，互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)局面已經(jīng)基本形成。

另一方面，互聯(lián)網(wǎng)為行政決定可接受性營(yíng)造了理性的社會(huì)心理?；ヂ?lián)網(wǎng)在為人們提供物質(zhì)便利同時(shí)也潛移默化其社會(huì)心理，即便在抗?fàn)幮姓黧w即將作出不妥當(dāng)?shù)男姓Q定過(guò)程中，也表現(xiàn)出應(yīng)有的社會(huì)理性。如在廈門(mén)PX化工項(xiàng)目選址風(fēng)波、北京海淀區(qū)六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠選址糾紛以及滬杭磁懸浮項(xiàng)目風(fēng)波等事件中，“民眾始終以一種理性和克制的溫和方式向政府施壓，沒(méi)有采取傳統(tǒng)的造反方式和西方的激進(jìn)的游行示威方式，既維持了社會(huì)的穩(wěn)定，也促進(jìn)了利益的表達(dá)”[7]。國(guó)家治理離不開(kāi)互聯(lián)網(wǎng)的時(shí)代背景，互聯(lián)網(wǎng)治理跟國(guó)家治理具有相當(dāng)程度的同構(gòu)性。

四、結(jié)語(yǔ)

互聯(lián)網(wǎng)不僅意味著技術(shù)進(jìn)步，更意味著是思想的革命。行政糾紛的客觀存在與有效化解，對(duì)于轉(zhuǎn)型重要節(jié)點(diǎn)的中國(guó)具有重要意義。中國(guó)行政法學(xué)需要堅(jiān)持“多元、溝通與合作”的理念，通過(guò)良性互動(dòng)實(shí)現(xiàn)理性交往，以行政決定可接受性為旨趣所在，從而邁入一個(gè)新的時(shí)代。