●葉必豐

2020年11月24日，司法部發(fā)布了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂）》（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政復(fù)議法意見(jiàn)稿》）。其中，引人注目的修改為第1條，增加規(guī)定了“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”；第10條規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)將不再作為行政訴訟的被告；第30條明確除另有規(guī)定外，縣級(jí)以上地方政府統(tǒng)一管轄行政復(fù)議案件等。這些規(guī)定相互間具有內(nèi)在的法律邏輯。行政復(fù)議案件由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)管轄，取決于行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制。管轄行政復(fù)議案件的行政機(jī)關(guān)即為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。到底應(yīng)將其定位為基于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的監(jiān)督者，還是定位為一種中立的糾紛處理者，抑或?qū)⑺ㄎ粸榧婢邇煞N目的和功能，這都應(yīng)當(dāng)找到相應(yīng)的確定標(biāo)準(zhǔn)。只有在此基礎(chǔ)上，才能明確它到底應(yīng)當(dāng)如何對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，即是否應(yīng)當(dāng)作被告。同樣，借助梳理上述法律邏輯，我們才能理性地回答《行政復(fù)議法意見(jiàn)稿》的上述修改能否成立。為此，本文擬從行政組織的領(lǐng)導(dǎo)體制，對(duì)行政的監(jiān)督制度構(gòu)造，以及糾紛處理的性質(zhì)展開(kāi)討論，最后表明對(duì)《行政復(fù)議法意見(jiàn)稿》的態(tài)度。

一、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)

法院對(duì)行政行為的司法審查權(quán)系基于憲法和法律所作的國(guó)家機(jī)構(gòu)職能分工，而非基于對(duì)當(dāng)事人本來(lái)的治理權(quán)，無(wú)需考慮包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的當(dāng)事人法律地位。行政機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)所作行政行為的復(fù)議權(quán)，卻并非如此，而另有依據(jù)。一個(gè)規(guī)范得以成立的依據(jù)始終是一個(gè)規(guī)范、一個(gè)基礎(chǔ)性規(guī)范，而不是一個(gè)事實(shí)?！?〕參見(jiàn)［奧］凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1996年版，第125頁(yè)。行政機(jī)關(guān)之所以具有行政復(fù)議權(quán)的基礎(chǔ)規(guī)范，就是因?yàn)閼椃ê徒M織法所確立的其對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

（一）組織法上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

根據(jù)凱爾森的理論，行政機(jī)關(guān)是一種“法律的機(jī)關(guān)”，是由法律組織起來(lái)的秩序。行政機(jī)關(guān)相互間關(guān)系的實(shí)質(zhì)是法律權(quán)力：一個(gè)公職人員有權(quán)指揮另一個(gè)公職人員，一個(gè)機(jī)關(guān)有權(quán)命令另一個(gè)機(jī)關(guān)，從而構(gòu)成一個(gè)科層結(jié)構(gòu)。〔2〕同上注，第213-215頁(yè)。

我國(guó)《憲法》第89條和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方組織法》）第59條規(guī)定了國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。并且，《憲法》第89條第3項(xiàng)、第4項(xiàng)規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象，第7-10項(xiàng)列舉規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)的事權(quán)范圍，第11項(xiàng)、第12項(xiàng)規(guī)定了保障特殊群體權(quán)利的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，以及第1項(xiàng)、第3-5項(xiàng)、第13-17項(xiàng)規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)方式。同樣，《地方組織法》第59條也通過(guò)對(duì)象、事務(wù)、權(quán)利保障和方式，設(shè)定了縣級(jí)以上地方政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

同時(shí)，我國(guó)《地方組織法》第66條還規(guī)定了上級(jí)主管部門(mén)的“指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”權(quán)。根據(jù)該條的規(guī)定，上級(jí)主管部門(mén)的“指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”權(quán)包含下列內(nèi)容：（1）上級(jí)主管部門(mén)對(duì)下級(jí)主管部門(mén)到底是指導(dǎo)權(quán)還是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，《地方組織法》本身未作規(guī)定，而授權(quán)有關(guān)法律、行政法規(guī)加以規(guī)定，即全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院都有創(chuàng)制權(quán)。（2）上級(jí)主管部門(mén)是否具有“指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”權(quán)，應(yīng)當(dāng)以“法律或者行政法規(guī)的規(guī)定”為依據(jù)和限度。但實(shí)際上，基于行政機(jī)關(guān)必須執(zhí)行有關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章，上級(jí)主管部門(mén)“指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”權(quán)的依據(jù)并不限于法律和行政法規(guī)，還有地方性法規(guī)和規(guī)章。（3）上級(jí)主管部門(mén)的“指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”權(quán)，應(yīng)受其業(yè)務(wù)范圍的限制。也就是說(shuō)，上級(jí)主管部門(mén)對(duì)下級(jí)主管部門(mén)的人、財(cái)、物原則上不具有“指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”權(quán)，除非法律、法規(guī)上規(guī)定人、財(cái)、物也屬于業(yè)務(wù)范圍。上級(jí)主管部門(mén)也不能超越其業(yè)務(wù)范圍，進(jìn)入其他主管部門(mén)的業(yè)務(wù)范圍實(shí)施“指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”。（4）上級(jí)主管部門(mén)包括所有上級(jí)，不限于上一級(jí)。因此，上級(jí)主管部門(mén)可以“指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)”所有下級(jí)行政主管部門(mén)，直至縣級(jí)主管部門(mén)。

組織法上的領(lǐng)導(dǎo)還通過(guò)各項(xiàng)紀(jì)律規(guī)范固化為對(duì)公務(wù)員個(gè)人的要求?！豆珓?wù)員法》第14條第4項(xiàng)規(guī)定了公務(wù)員服從和執(zhí)行上級(jí)決定和命令的義務(wù)，第59條第5項(xiàng)規(guī)定了公務(wù)員不得拒絕執(zhí)行上級(jí)決定和命令的紀(jì)律。第60條規(guī)定，除上級(jí)明顯違法的決定或者命令外，公務(wù)員即使認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤，也應(yīng)當(dāng)執(zhí)行?！豆毴藛T政務(wù)處分法》第29條、第30條規(guī)定了對(duì)公職人員不請(qǐng)示、報(bào)告，以及不執(zhí)行上級(jí)決定、命令的處分。

從《憲法》和《地方組織法》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的規(guī)定來(lái)看，行政組織具有鮮明的統(tǒng)一性。第一，部門(mén)統(tǒng)一到政府。《憲法》第89條第3項(xiàng)規(guī)定，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所屬各部門(mén)的工作以及不屬于所屬各部門(mén)的全國(guó)性行政工作?！兜胤浇M織法》第66條規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所屬各部門(mén)的工作。第二，下級(jí)統(tǒng)一到上級(jí)，全國(guó)統(tǒng)一到國(guó)務(wù)院?！稇椃ā返?9條第4項(xiàng)規(guī)定，國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作”?！兜胤浇M織法》第55條規(guī)定，地方各級(jí)政府對(duì)上一級(jí)政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，“全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院”?？傊凇稇椃ā泛汀兜胤浇M織法》上，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是主導(dǎo)性、全方位的，上級(jí)主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)僅是例外且是業(yè)務(wù)性的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）行為法上的領(lǐng)導(dǎo)制度

理論上認(rèn)為，組織法制度必然轉(zhuǎn)化為行為法制度?！?〕參見(jiàn)葉必豐：《行政組織法功能的行為法機(jī)制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第7期，第120-122頁(yè)。判例認(rèn)為，縣級(jí)以上政府在組織法上的職權(quán)具有宏觀(guān)性或原則性，缺乏主體、事務(wù)和方式的具體針對(duì)性，只有外化或具體化為行為法上的職責(zé)內(nèi)容及方式才具有行為規(guī)制意義?！?〕參見(jiàn)“葉勝等訴武昌區(qū)政府案”，最高人民法院（2020）最高法行申9586號(hào)行政判決書(shū)。

組織法上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)表現(xiàn)為行為法上行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，行為法上的實(shí)施機(jī)關(guān)條款已經(jīng)成為其必要條款。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第9條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)?！毙袨榉ㄉ系膶?shí)施機(jī)關(guān)規(guī)定，構(gòu)成了行政機(jī)關(guān)的概括性法定職責(zé)。同時(shí)，行為法還規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)。如《土地管理法》第46條第2款規(guī)定，除法定情形外的土地征收，由省級(jí)政府批準(zhǔn)。但目前，絕大多數(shù)行為法所規(guī)定的實(shí)施機(jī)關(guān)都是主管部門(mén)?！?〕參見(jiàn)汪全勝等：《法律文本中“法的主管部門(mén)”條款設(shè)置論析》，載《法治研究》2012年第8期，第19頁(yè)。通過(guò)主管部門(mén)的規(guī)定，形成了從縣級(jí)主管部門(mén)到國(guó)務(wù)院主管部門(mén)的實(shí)施該行為法的組織體系，并進(jìn)而越來(lái)越多地規(guī)定主管部門(mén)的具體職權(quán)，〔6〕參見(jiàn)董禮潔：《地方政府土地管理權(quán)》，法律出版社2009年版，第103-104頁(yè)。所規(guī)定的政府少量具體職權(quán)往往系對(duì)主管部門(mén)履職的審批。行為法強(qiáng)化了主管部門(mén)之間的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，極少規(guī)定指導(dǎo)關(guān)系。

組織法上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在行為法上又具體表現(xiàn)為審批制和備案制。審批制在法律條文上所使用的術(shù)語(yǔ)有審批、批準(zhǔn)、同意、審核或決定等。如《安全生產(chǎn)法》上的批準(zhǔn)，根據(jù)其第60條的規(guī)定，就包括“批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、許可、注冊(cè)、認(rèn)證、頒發(fā)證照等”。備案制在法律條文上所使用的術(shù)語(yǔ)有備案、抄送、報(bào)告等。審批在法律上意味著審批機(jī)關(guān)可以肯定、否定或改變報(bào)批的行政行為。備案機(jī)關(guān)在法律上則并不能直接否定或者肯定應(yīng)報(bào)備的行政行為。備案機(jī)關(guān)在備案中發(fā)現(xiàn)報(bào)備行政行為存在違法情形的，需啟動(dòng)新的程序或請(qǐng)求有權(quán)機(jī)關(guān)啟動(dòng)監(jiān)督程序來(lái)撤銷(xiāo)需備案的行政行為。在組織法上作為領(lǐng)導(dǎo)方式的審批，在行為法上構(gòu)成內(nèi)部行政行為，本身不具有外部法律效力，〔7〕參見(jiàn)指導(dǎo)案例22號(hào)“魏永高、陳守志訴來(lái)安縣人民政府收回土地使用權(quán)批復(fù)案”；《建明食品公司訴泗洪縣政府檢疫行政命令糾紛案》，載最高人民法院公報(bào)網(wǎng)，http://gongbao.court.gov.cn/Details/6b8aad7490c98355845192ebcd3031.html?sw=，2021年4月25日訪(fǎng)問(wèn)；《內(nèi)部行政行為“行政批復(fù)”是否外化的判定標(biāo)準(zhǔn)》，最高人民法院（2018）最高法行申580號(hào)行政裁定書(shū)。對(duì)外而言?xún)H構(gòu)成行政行為的一項(xiàng)程序。行政行為違反審批程序的，原則上不具有法律效力。行政行為違反報(bào)備程序的，應(yīng)屬于可補(bǔ)正的明顯輕微瑕疵，其效力不受影響。〔8〕參見(jiàn)葉必豐：《行政行為原理》，商務(wù)印書(shū)館2014年版，第218-231頁(yè)。

組織法上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在行為法上還表現(xiàn)為下級(jí)機(jī)關(guān)的初審制和實(shí)施制。有的法律明確規(guī)定先由下級(jí)機(jī)關(guān)初審，然后由上一級(jí)機(jī)關(guān)決定。如《土地管理法》第61條規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共建設(shè)需要使用土地的，需要經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣級(jí)以上主管部門(mén)的兩次審核，然后按照批準(zhǔn)權(quán)限由縣級(jí)以上地方政府批準(zhǔn)。有的法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)的決定由下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施。如《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。”更多的情況則是，法律并未明確規(guī)定下級(jí)機(jī)關(guān)的初審制和實(shí)施制，而由上級(jí)機(jī)關(guān)依據(jù)實(shí)施機(jī)關(guān)條款，尤其是主管部門(mén)條款所作的規(guī)定實(shí)施。如中國(guó)氣象局《新建擴(kuò)建改建建設(shè)工程避免危害氣象探測(cè)環(huán)境行政許可管理辦法》第4條、第6條、第7條規(guī)定，本辦法的行政許可由縣級(jí)氣象主管部門(mén)受理，省級(jí)氣象部門(mén)審批，縣級(jí)氣象部門(mén)監(jiān)督管理。各國(guó)務(wù)院主管部門(mén)的此類(lèi)規(guī)定還有很多?！?〕參見(jiàn)《建設(shè)部機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可工作規(guī)程》（建法〔2004〕111號(hào)）第6條；《特種設(shè)備行政許可工作程序（試行）》（質(zhì)檢鍋函〔2003〕80號(hào)）第6條；《氣象臺(tái)站遷建行政許可管理辦法》第7條、第8條；等等。判例認(rèn)為，下級(jí)機(jī)關(guān)的初審行為如果并未終結(jié)程序則不構(gòu)成行政行為，只有上級(jí)機(jī)關(guān)的決定才是行政行為?！?0〕參見(jiàn)指導(dǎo)案例69號(hào)“王明德訴樂(lè)山市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案”；“湴沖村等訴漣源市政府案”，最高人民法院（2018）最高法行申8815號(hào)行政裁定書(shū)。但實(shí)施性行為卻比較復(fù)雜，是否構(gòu)成行政行為取決于它對(duì)相對(duì)人是否構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的影響。如果實(shí)施性行為僅僅具有告知意義，則不構(gòu)成行政行為；〔11〕參見(jiàn)“舒玉萍訴佛山市司法局、廣東省司法廳案”，最高人民法院（2017）最高法行申8318號(hào)行政裁定書(shū)。如果它對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)具有實(shí)質(zhì)性影響，則屬于行政行為。〔12〕參見(jiàn)“李彩娥訴西安市灞橋區(qū)政府、西安浐灞生態(tài)區(qū)管理委員會(huì)案”，最高人民法院（2019）最高法行再34號(hào)行政裁定書(shū)。

組織法上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)履職中事實(shí)上的請(qǐng)示和指示。很多情況下，行為法上盡管并沒(méi)有明文規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示，或者向下級(jí)機(jī)關(guān)作出指示，但基于組織法上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以及行為法上的主管部門(mén)條款，事實(shí)上存在著大量的請(qǐng)示和指示。事實(shí)上的請(qǐng)示和指示也受到現(xiàn)行《行政復(fù)議法》起草者的關(guān)注?！?3〕參見(jiàn)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（草案）〉的說(shuō)明》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/06/content_5007101.htm，2021年1月17日最后訪(fǎng)問(wèn)。它在存在對(duì)外發(fā)生法律效力的行政行為的情況下，雖然沒(méi)有構(gòu)成行政行為，〔14〕參見(jiàn)“張召久等訴臺(tái)前縣政府等案”，最高人民法院（2017）最高法行申363號(hào)行政裁定書(shū)；“北京華豐訴北京市政府案”，最高人民法院（2019）最高法行申5463號(hào)行政裁定書(shū)；“陳素霞訴福建省政府案”，最高人民法院（2018）最高法行申2613號(hào)行政裁定書(shū)。但在任何政治體系中都具有不可低估的作用?！?5〕參見(jiàn)［美］阿爾蒙德等：《比較政治學(xué)：體系、過(guò)程和政策》，曹沛霖等譯，上海譯文出版社1987年版，第168頁(yè)。

組織法上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在行為法上轉(zhuǎn)化成了錯(cuò)綜復(fù)雜的行政行為制度，從而影響著行政行為在法律上的主體歸屬，并進(jìn)一步?jīng)Q定了行政復(fù)議的被申請(qǐng)人和行政復(fù)議機(jī)關(guān)。在這一轉(zhuǎn)化過(guò)程中，基于較為突出的“立法工作中部門(mén)化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象”，〔16〕《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日，第1版。導(dǎo)致較為突出的政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)被部門(mén)化、碎片化，組織法上作為例外的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在行為法上逐漸具有主導(dǎo)性的態(tài)勢(shì)。

行政機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)行政行為的復(fù)議系基于對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)的治理管轄權(quán)即領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。上文所分析的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也就體現(xiàn)在行政復(fù)議機(jī)關(guān)的確定上，即現(xiàn)行《行政復(fù)議法》所規(guī)定的，原則上以本級(jí)政府或上一級(jí)主管部門(mén)為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。《行政復(fù)議法意見(jiàn)稿》第4條、第30-33條對(duì)之進(jìn)行了限縮，即除國(guó)務(wù)院部門(mén)、省、自治區(qū)、直轄市政府和垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件外，規(guī)定縣級(jí)以上地方政府為行政復(fù)議機(jī)關(guān)?！缎姓?fù)議法意見(jiàn)稿》的規(guī)定，可以說(shuō)是一種正本清源的努力，是對(duì)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)部門(mén)化的遏制。

二、對(duì)行政的監(jiān)督以及制度構(gòu)造

（一）監(jiān)督行政的目的和功能

我國(guó)的行政組織龐大，行政權(quán)集中，行政作用涉及公眾生活的方方面面，有必要建立和健全監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)依法行政。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)有黨的政治監(jiān)督及其紀(jì)律檢查、人大監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察、檢察監(jiān)督和審判監(jiān)督等對(duì)行政的外部監(jiān)督制度；有層級(jí)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和行政復(fù)議等行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督制度。這些監(jiān)督都具有強(qiáng)制性，會(huì)對(duì)被監(jiān)督對(duì)象產(chǎn)生相應(yīng)的不利后果。

監(jiān)督制度有它的目的和功能。按照弗里德曼和阿爾蒙德的輸入和輸出理論，目的是一種主觀(guān)愿望和要求，是輸入制度的社會(huì)價(jià)值；功能是制度的輸出，是一種客觀(guān)作用及其效果?！?7〕參見(jiàn)［美］ 弗里德曼：《法律制度》，李瓊英等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第1-4頁(yè)、第19-22頁(yè)；同前注〔15〕，阿爾蒙德等書(shū)，第10頁(yè)。我們按照是否存在中間媒介，又可以區(qū)分為制度的直接目的和間接目的，以及制度的直接功能和間接功能。制度的目的和功能一般是一致的。但有的時(shí)候，制度設(shè)計(jì)存在缺陷，以致后來(lái)發(fā)現(xiàn)功能與目的嚴(yán)重不符，或者說(shuō)在目的性功能得以發(fā)揮的同時(shí)又引發(fā)了新的、始料未及的功能。如行政復(fù)議的維持決定，實(shí)施后卻成為行政復(fù)議機(jī)關(guān)規(guī)避當(dāng)被告的手段；《行政訴訟法》規(guī)定的復(fù)議維持決定“雙被告”制度，除了造成行政復(fù)議機(jī)關(guān)窮于應(yīng)訴外，并沒(méi)有達(dá)到行政復(fù)議機(jī)關(guān)審慎履行復(fù)議職責(zé)的目的。弗里德曼認(rèn)為，法律制度的影響，不僅是受管轄的人們所作出的簡(jiǎn)單反應(yīng)，還包括人們間的相互影響或者連鎖反應(yīng)?！?8〕同上注，弗里德曼書(shū)，第4頁(yè)。監(jiān)督制度直接功能以外引發(fā)的連鎖反應(yīng)，都屬于它的間接功能。

在上述監(jiān)督制度中，有的是以對(duì)行政的監(jiān)督為直接目的的，如人大的監(jiān)督，國(guó)家監(jiān)察，檢察監(jiān)督中的行政公益訴訟，以及層級(jí)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督等。有的則并非以對(duì)行政的監(jiān)督為直接目的。如除行政公益訴訟外的檢察制度，直接目的是懲治犯罪、監(jiān)督訴訟活動(dòng)；法院的審判制度，直接目的是解決糾紛、追究法律責(zé)任。它們通過(guò)各自職能的履行，客觀(guān)上具有間接監(jiān)督行政的功能。同樣，那些以監(jiān)督行政為直接目的的制度，如人大的監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督等，并不具有解決糾紛的直接目的，但具有間接化解糾紛的功能。比如，監(jiān)察機(jī)關(guān)基于某人對(duì)縣領(lǐng)導(dǎo)截留土地征收補(bǔ)償款的舉報(bào)，追究了該領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。對(duì)補(bǔ)償款，監(jiān)察機(jī)關(guān)并無(wú)發(fā)還的職權(quán)，但為發(fā)還清除了障礙，從而使縣政府可以依法發(fā)還。這樣，糾紛也得以解決，國(guó)家監(jiān)察發(fā)揮了解決糾紛的間接功能。直接監(jiān)督大多都是監(jiān)督機(jī)關(guān)積極、主動(dòng)依職權(quán)實(shí)施的監(jiān)督。間接監(jiān)督，如行政訴訟，則是以請(qǐng)求的存在為法律要件才能啟動(dòng)程序的監(jiān)督，否則就違背了“不告不理”的原則。

每種監(jiān)督都有它的特定目的和功能。從類(lèi)型上說(shuō)，紀(jì)律檢查、國(guó)家監(jiān)察和檢察監(jiān)督等是查處行政職務(wù)違法行為，并對(duì)違法行為人追究責(zé)任的懲戒性監(jiān)督制度。行政訴訟等則是對(duì)違法或不當(dāng)行政行為予以救濟(jì)，對(duì)所造成損害予以賠償，以保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益或維護(hù)公共利益的制度。因?yàn)椤肮ㄊ菄?guó)家法，統(tǒng)治者的法；因此人們就不能想出反對(duì)國(guó)家行使的一種公法的直接制裁的方式”?！?9〕［法］狄驥：《憲法論》，錢(qián)克新譯，商務(wù)印書(shū)館1962年版，第504頁(yè)。但所有監(jiān)督都不是為了實(shí)現(xiàn)某種非制度性的特殊目的，相反，都是“為了保證政府的民治性和行政的高效率”?！?0〕［美］F·J·古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版，第22頁(yè)。沒(méi)有監(jiān)督就沒(méi)有法治政府，但如果監(jiān)督過(guò)于強(qiáng)大，作為或不作為都將面臨查處，則將妨礙行政功能的有效性，背離監(jiān)督的目的，使監(jiān)督制度失去存在的理由?！?1〕同上注，第21頁(yè)。

（二）層級(jí)監(jiān)督的構(gòu)造

有的監(jiān)督權(quán)系基于法律的明確規(guī)定，如國(guó)家監(jiān)察和行政公益訴訟等；有的監(jiān)督權(quán)則無(wú)需法律的特別規(guī)定，系基于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)就包括監(jiān)督權(quán)?！?2〕參見(jiàn)張國(guó)棟：《黨的領(lǐng)導(dǎo)本身包含著管理和監(jiān)督》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2016年第24期，第29頁(yè)。美國(guó)學(xué)者古德諾用“政治”來(lái)表達(dá)決策和領(lǐng)導(dǎo)，用“行政”表達(dá)執(zhí)行和履職。他認(rèn)為，政治是意志的表達(dá)、是立法，行政是意志的執(zhí)行。所表達(dá)的意志或者法律，必須得到切實(shí)執(zhí)行，否則就只是一紙空文。如果執(zhí)行者自行其是，則執(zhí)行者倒成了意志的表達(dá)者?！?3〕同前注〔20〕，F(xiàn)·J·古德諾書(shū)，第14頁(yè)。為了使所表達(dá)的意志得到全面貫徹執(zhí)行，“政治必須對(duì)行政有一定的控制”，“這種必要的控制既可能存在于法定的正式政府體制之內(nèi)，也可能存在于這種體制之外，而存在于政黨之內(nèi)”?！?4〕同上注，第21頁(yè)。行政系統(tǒng)是一種科層制構(gòu)造，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，上下級(jí)機(jī)關(guān)及職務(wù)之間具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。法律上基于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的監(jiān)督，就是層級(jí)監(jiān)督。為此，我國(guó)還專(zhuān)門(mén)制定了《政府督查工作條例》。

層級(jí)監(jiān)督既可以實(shí)施糾錯(cuò)型監(jiān)督，又可以實(shí)施懲戒性監(jiān)督。《憲法》第89條和《地方組織法》第59條關(guān)于國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方政府有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)所屬行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)男姓袨?，《公?wù)員法》第106條關(guān)于縣級(jí)以上地方政府對(duì)違紀(jì)公務(wù)員的行政處分，都是對(duì)層級(jí)監(jiān)督權(quán)的直接規(guī)定。層級(jí)監(jiān)督的糾錯(cuò)和懲戒往往互通互聯(lián)，可以一并實(shí)施。國(guó)務(wù)院辦公廳曾對(duì)行政規(guī)范性文件的亂象發(fā)文要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)所屬下級(jí)機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件加強(qiáng)檢查，發(fā)現(xiàn)存在侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部和直接責(zé)任人員應(yīng)依紀(jì)依法追究責(zé)任，同時(shí)要通過(guò)約談或者專(zhuān)門(mén)督導(dǎo)等方式督促整改?！?5〕參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）。

層級(jí)監(jiān)督是一種依職權(quán)的監(jiān)督，不需要以當(dāng)事人的請(qǐng)求為法律上的必要前提。按照大陸法系主觀(guān)權(quán)利和客觀(guān)法的理論，公法上的請(qǐng)求是指?jìng)€(gè)人在與國(guó)家的法律關(guān)系中，要求國(guó)家作為或者不作為以實(shí)現(xiàn)其某種個(gè)人利益的主觀(guān)權(quán)利；舉報(bào)只是依職權(quán)調(diào)查的事實(shí)原因，國(guó)家的作為或不作為只是基于法律關(guān)于公共利益的規(guī)定而非舉報(bào)人的權(quán)利，即使客觀(guān)上有利于個(gè)人利益也只是法律規(guī)定的反射結(jié)果?！?6〕參見(jiàn)［德］耶利內(nèi)克：《主觀(guān)公法權(quán)利體系》，曾韜等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第50頁(yè)、第62頁(yè)、第66頁(yè)。在我國(guó)司法實(shí)踐中，對(duì)投訴舉報(bào)和請(qǐng)求也有著嚴(yán)格的區(qū)分。最高人民法院認(rèn)為，投訴舉報(bào)可以分為“公益性投訴舉報(bào)”和“涉己性投訴舉報(bào)”。前者主要涉及公共利益，與舉報(bào)投訴人自身合法權(quán)益沒(méi)有直接關(guān)系；后者是指舉報(bào)人為維護(hù)自身合法權(quán)益而舉報(bào)相關(guān)違法行為人，要求行政機(jī)關(guān)查處，可構(gòu)成請(qǐng)求權(quán)?！?7〕參見(jiàn)“李君訴遼寧省政府案”，最高人民法院（2019）最高法行申14230號(hào)行政裁定書(shū)。行政機(jī)關(guān)對(duì)“公益性投訴舉報(bào)”的處理，屬于其裁量權(quán)。〔28〕參見(jiàn)“賈文學(xué)訴國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)案”，最高人民法院（2017）最高法行申2705號(hào)行政裁定書(shū)。如果公民通過(guò)投訴，要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，則該上級(jí)行政機(jī)關(guān)的裁量屬于未直接設(shè)定公民權(quán)利義務(wù)的內(nèi)部行政行為?！?9〕參見(jiàn)“佘成訴湖北省政府案”，最高人民法院（2017）最高法行申3348號(hào)行政裁定書(shū)。

層級(jí)監(jiān)督中除了一般監(jiān)督外，還建立了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督制度，如規(guī)章和行政規(guī)范性文件的備案審查制度，行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度，考核制度，以及行政處分制度等。這些專(zhuān)門(mén)監(jiān)督都已經(jīng)有相應(yīng)的立法作出了制度化的安排。如行政執(zhí)法監(jiān)督制度，就有國(guó)務(wù)院各主管部門(mén)的規(guī)章〔30〕參見(jiàn)《郵政行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》，交通運(yùn)輸部令2020年第5號(hào)；《市場(chǎng)監(jiān)督管理執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令2019年第22號(hào)；《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》，公安部令1999年第40號(hào)；等等。和地方性法規(guī)、規(guī)章〔31〕參見(jiàn)《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政執(zhí)法監(jiān)督條例》《廣東省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》《北京市行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》《天津市行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》等。的規(guī)定。

層級(jí)監(jiān)督作為依職權(quán)所作的指示或決定，系單方行政行為。就糾錯(cuò)型層級(jí)監(jiān)督的方式而言，實(shí)踐中大體可以分為三類(lèi)：（1）公益性糾錯(cuò)，即上級(jí)行政機(jī)關(guān)針對(duì)涉及公共利益的違法或不當(dāng)行政行為，決定予以改變或者撤銷(xiāo)。此類(lèi)決定也屬于行政行為，但公眾并不具有請(qǐng)求權(quán)，因而不能以監(jiān)督機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟。（2）內(nèi)部糾錯(cuò)，即行政機(jī)關(guān)在了解、檢查下級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作時(shí)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題加以督促或指示下級(jí)行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)，而不直接改變或者撤銷(xiāo)違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨??！?2〕參見(jiàn)《益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案》，載最高人民法院公報(bào)網(wǎng)，http://gongbao.court.gov.cn/Details/786 21cad251bdfaf4cfbbf77962339.html，2021年4月25日訪(fǎng)問(wèn)；“馬鑫訴陜西省自然資源廳案”，西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院（2020）陜71行終1164號(hào)行政判決書(shū)。此類(lèi)檢查或指示僅為內(nèi)部行政行為，且對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)不具有實(shí)質(zhì)性意義，〔33〕參見(jiàn)“白美云訴國(guó)家土地督察成都局案”，最高人民法院（2020）最高法行申1647號(hào)行政裁定書(shū)；“龔燦賢等訴清遠(yuǎn)市政府案”，最高人民法院（2017）最高法行申7922號(hào)行政裁定書(shū)。不屬于行政訴訟的受案范圍。公民不能以指示機(jī)關(guān)為被告，只能以自行糾錯(cuò)機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟。因?yàn)椤霸诖嬖诟鼮橛行П憬莸木葷?jì)方式的情況下，當(dāng)事人堅(jiān)持起訴人民政府不履行層級(jí)監(jiān)督職責(zé)，不具有權(quán)利保護(hù)的必要性和實(shí)效性，也不利于糾紛的及時(shí)解決，且易形成訴累?！薄?4〕“龔燦賢等訴清遠(yuǎn)市政府案”，廣東省高級(jí)人民法院（2016）粵行終1302號(hào)行政裁定書(shū)。（3）私益性糾錯(cuò)，即行政機(jī)關(guān)基于層級(jí)監(jiān)督權(quán)直接改變或撤銷(xiāo)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)行政行為，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)益構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性影響。此類(lèi)行為符合可訴行政行為的全部要件，應(yīng)當(dāng)以糾錯(cuò)機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟。在“葉宇鵬訴安溪縣公安局案”中，被告基于層級(jí)監(jiān)督權(quán)撤銷(xiāo)了所屬派出所的不予處罰決定，并自行作出了不予處罰決定。法院受理了起訴并作出判決?！?5〕參見(jiàn)“葉宇鵬訴安溪縣公安局案”，福建省泉州市中級(jí)人民法院（2019）閩05行終144號(hào)行政判決書(shū)。在“周云珍等訴浙江省公安廳案”中，被告運(yùn)用層級(jí)監(jiān)督權(quán)作出了撤銷(xiāo)所屬縣公安局交通責(zé)任認(rèn)定的決定，縣公安局重新作出的交通責(zé)任認(rèn)定不利于原告。原告申請(qǐng)省政府行政復(fù)議被維持后，對(duì)省公安廳的撤銷(xiāo)決定向法院起訴。法院未支持原告的請(qǐng)求，理由有三：交通責(zé)任認(rèn)定并非行政行為；撤銷(xiāo)決定未設(shè)定權(quán)利義務(wù)；撤銷(xiāo)決定系內(nèi)部糾錯(cuò)。〔36〕參見(jiàn)“周云珍等訴浙江省公安廳案”，浙江省杭州市中級(jí)人民法院（2015）浙杭行終字第51號(hào)行政裁定書(shū)。如果系爭(zhēng)行為不是交通責(zé)任認(rèn)定，而是一個(gè)可訴行政行為（如房產(chǎn)登記），我們認(rèn)為“周云珍等訴浙江省公安廳案”審理法院的后兩條理由是值得質(zhì)疑的。最高法院在判例中表示，基于層級(jí)監(jiān)督所作的改變或者撤銷(xiāo)決定影響到了行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)時(shí)，層級(jí)監(jiān)督行為就具有可訴性?！?7〕參見(jiàn)“曹利建訴郴州市政府案”，最高人民法院（2018）最高法行申7758號(hào)行政裁定書(shū)。

上述有關(guān)監(jiān)督制度目的和功能以及層級(jí)監(jiān)督構(gòu)造的討論，是我們進(jìn)一步分析我國(guó)是否需要把行政復(fù)議設(shè)計(jì)為監(jiān)督制度，以及設(shè)計(jì)為監(jiān)督制度的話(huà)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否可以不做被告的前提。

三、行政機(jī)關(guān)處理糾紛的職責(zé)

（一）國(guó)家的“結(jié)構(gòu)—職能—過(guò)程”

自近代以來(lái)，關(guān)于國(guó)家的權(quán)力分工學(xué)說(shuō)經(jīng)歷了“結(jié)構(gòu)—職能—過(guò)程”的范式發(fā)展。〔38〕參見(jiàn)［英］維爾：《憲政和分權(quán)》，蘇力譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1997年版，第333頁(yè)。行政機(jī)關(guān)處理糾紛的職責(zé)要置于這樣一個(gè)框架中來(lái)加以認(rèn)識(shí)。

在近代，理論上把國(guó)家的組織結(jié)構(gòu)劃分為立法、行政和司法三部分。這一組織結(jié)構(gòu)的目的是為了反對(duì)封建專(zhuān)制和防止公權(quán)力的暴虐，實(shí)現(xiàn)人的解放和個(gè)人自由。隨著近代國(guó)家治理制度的成熟，反對(duì)封建專(zhuān)制的目的逐步得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于防御性目的，現(xiàn)代國(guó)家建立和發(fā)展出政黨制度、選舉制度、公民直接參與、政府信息公開(kāi)和社會(huì)輿論等外部監(jiān)督制度。最新的實(shí)例是，即使貴為總統(tǒng)的特朗普也被互聯(lián)網(wǎng)媒體禁言。上述外部監(jiān)督制度至少部分替代了國(guó)家結(jié)構(gòu)三分制的功能，行政機(jī)關(guān)及其首腦濫用權(quán)力的危險(xiǎn)可以最小化。

更為重要的是，20世紀(jì)以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益成為國(guó)家治理的頭等任務(wù)，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)首先是經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)內(nèi)社會(huì)的基本價(jià)值除了個(gè)人自由還有社會(huì)正義。社會(huì)正義的理論建構(gòu)源于19世紀(jì)后期的穆勒。他認(rèn)為，“社會(huì)應(yīng)當(dāng)平等地善待所有應(yīng)得到它平等善待的人，亦即平等地善待所有應(yīng)絕對(duì)得到平等善待的人。這是社會(huì)正義和分配正義的最高抽象標(biāo)準(zhǔn)”?！?9〕［英］約翰·穆勒：《功利主義》，徐大建譯，商務(wù)印書(shū)館2017年版，第77頁(yè)。社會(huì)正義論認(rèn)為現(xiàn)代政府應(yīng)當(dāng)平衡各種相沖突的利益或復(fù)雜的社會(huì)目標(biāo)，因而政府需要更大的權(quán)力和更高的效率。為此，理論上對(duì)國(guó)家組織結(jié)構(gòu)的三分制作了修正，從原來(lái)的關(guān)注分立和制約轉(zhuǎn)向相互融合和合作?！?0〕同前注〔1〕，凱爾森書(shū)，第299頁(yè)；同前注〔19〕，狄驥書(shū)，第483頁(yè)； ［美］龐德：《通過(guò)法律的社會(huì)控制·法律的任務(wù)》，沈宗靈、董世忠譯，商務(wù)印書(shū)館1984年版，第67頁(yè)。實(shí)踐中，在國(guó)家組織結(jié)構(gòu)三分制的基礎(chǔ)上，日益強(qiáng)調(diào)和注重國(guó)家的職能，即控制和協(xié)調(diào)?？刂坡毮苁且环N延續(xù)有限政府價(jià)值的職能，但添加了平衡的觀(guān)念。協(xié)調(diào)職能是各國(guó)家機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)而進(jìn)行合作的職能，是20世紀(jì)以來(lái)國(guó)家職能的最大發(fā)展。國(guó)家的立法、行政和司法部門(mén)，都同時(shí)具有控制和協(xié)調(diào)的雙重職能。當(dāng)然，這使得行政權(quán)得以擴(kuò)張，尤其表現(xiàn)為行政裁量權(quán)的擴(kuò)大以及行政立法權(quán)和行政司法權(quán)的發(fā)展。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)制度也得以部分改革，建立起不少借鑒立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)運(yùn)作模式的行政制度。如行政立法的集體審議制和公眾的直接參與制，行政處罰實(shí)施中的調(diào)查、審查和決定的內(nèi)部職能分離制，行政程序中普遍建立的聽(tīng)證制度和說(shuō)明理由制度等。于是，行政權(quán)的擴(kuò)大又通過(guò)分散化而得以平衡。〔41〕參見(jiàn)［法］狄驥：《公法的變遷·法律與國(guó)家》，鄭戈等譯，遼海出版社·春風(fēng)文藝出版社1999年版，第56頁(yè)。

盡管20世紀(jì)以來(lái)國(guó)家的組織結(jié)構(gòu)三分制轉(zhuǎn)向國(guó)家的控制和協(xié)調(diào)職能，但立法、行政和司法三者間仍保持著它們各自的基本特征。這種特征不僅體現(xiàn)在它們的結(jié)構(gòu)和職能中，而且體現(xiàn)在它們的過(guò)程或程序中。“合作是一個(gè)過(guò)程。”〔42〕同前注〔40〕，龐德書(shū)，第67頁(yè)?！霸诿恳徽芜^(guò)程中心都必定有一種程序?！笔聦?shí)上只有程序才是有目的性的，“因?yàn)槌绦蜻€包含著決定成立的前提、存在著左右當(dāng)事人在程序完成之后的行為態(tài)度的契機(jī)”。〔43〕季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第17-18頁(yè)。它通過(guò)過(guò)濾導(dǎo)向選擇，以實(shí)現(xiàn)某種具體任務(wù)。

我們不能因?yàn)榭刂坪蛥f(xié)調(diào)職能的履行而要求立法機(jī)關(guān)按照首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和層級(jí)制去制定法律，也不能要求行政機(jī)關(guān)展開(kāi)充分辯論并以集體表決的形式履行職責(zé)或者完全具有司法那樣的最終性履行職責(zé)。同理，法院雖然也是法律的實(shí)施者，但我們不能要求法院按照首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和行政程序來(lái)定分止?fàn)帯?/p>

（二）行政機(jī)關(guān)處理糾紛的程序

基于國(guó)家立法、行政和司法的組織結(jié)構(gòu)三分制，糾紛的處理屬于司法的任務(wù)。但其實(shí)三者之間涇渭分明的劃分既不現(xiàn)實(shí)也沒(méi)有可能，且在世界上從來(lái)就沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)。何況，每個(gè)國(guó)家都有其特殊的國(guó)情，有關(guān)國(guó)家即使都實(shí)行了組織結(jié)構(gòu)三分制也不可能完全相同。在分權(quán)學(xué)說(shuō)倡導(dǎo)地的法國(guó)，基于當(dāng)時(shí)司法系統(tǒng)的保守主義立場(chǎng)和對(duì)行政的不斷干預(yù)，其政體與英美兩國(guó)的權(quán)力分工就有著不同的安排，由國(guó)家參事院負(fù)責(zé)行政爭(zhēng)議的處理，認(rèn)為“把行政行為提交給普通法院審查就是對(duì)權(quán)力分立原則的嚴(yán)重破壞”?！?4〕同前注〔41〕，狄驥書(shū)，第124頁(yè)。國(guó)家參事院即現(xiàn)在的行政法院，在性質(zhì)上并不是司法機(jī)關(guān)而是行政機(jī)關(guān)。也就是說(shuō)，法國(guó)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著部分糾紛的處理任務(wù)。

20世紀(jì)以來(lái)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家控制和協(xié)調(diào)職能的結(jié)果是，英美法系國(guó)家行政機(jī)關(guān)也分擔(dān)了糾紛的處理任務(wù)，行政裁判所和設(shè)有行政法官的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)分別在英國(guó)和美國(guó)獲得發(fā)展，糾紛的處理已經(jīng)不是法院的專(zhuān)利。質(zhì)言之，“社會(huì)上發(fā)生的所有糾紛并不都是通過(guò)審判來(lái)解決的”，〔45〕參見(jiàn)［日］棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第2頁(yè)。有的是通過(guò)當(dāng)事人的合意解決的，有的則是由行政機(jī)關(guān)解決的。

根據(jù)日本學(xué)者棚瀨孝雄的研究，運(yùn)用“決定性—合意性”和“狀況性—規(guī)范性”兩條糾紛解決過(guò)程的類(lèi)型軸，可對(duì)糾紛的處理加以類(lèi)型化?！?6〕同上注，第11-19頁(yè)。其中，行政機(jī)關(guān)而非法院處理糾紛的核心問(wèn)題在于如何保證公平公正。為此，在實(shí)踐中探索出了將象征公平公正的司法程序制度結(jié)合到本來(lái)主要以效率為導(dǎo)向的行政程序之中，被理論上總結(jié)為準(zhǔn)司法程序。準(zhǔn)司法程序必須堅(jiān)持以下三點(diǎn)：（1）糾紛處理的中立性。這就要求行政機(jī)關(guān)作為糾紛的處理者與雙方當(dāng)事人不得有利害關(guān)系，否則無(wú)論實(shí)質(zhì)上的公平是否存在，至少在形式上讓人懷疑公平是否能夠?qū)崿F(xiàn)。為此，糾紛處理程序必須貫徹正當(dāng)程序原則，建立包括回避在內(nèi)的各種制度。（2）糾紛處理程序的交涉性?！俺绦蚴桥c選擇聯(lián)系在一起的，這就決定了它必然是法制體系中最生動(dòng)活潑的領(lǐng)域。可以說(shuō)，程序的本質(zhì)特點(diǎn)既不是形式性也不是實(shí)質(zhì)性，而是過(guò)程性和交涉性?！薄?7〕季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，中國(guó)法制出版社2004年版，第32頁(yè)。雙方當(dāng)事人的利益是對(duì)立的，對(duì)事實(shí)和法律需要質(zhì)證和辯論才能準(zhǔn)確認(rèn)定和適用。為此，必須在程序中貫徹平等原則，平等對(duì)待雙方當(dāng)事人,創(chuàng)造平等參與并表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。（3）按規(guī)則處理。糾紛處理的主持者必須按法律規(guī)定處理爭(zhēng)議，不能超越法律的規(guī)定，不得任性和偏袒，不能按“狀況”處理。即使雙方當(dāng)事人達(dá)成合意，也必須在法律的框架之內(nèi)。

“二戰(zhàn)”后，以《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》為標(biāo)志，各國(guó)的很多行政程序都吸納了司法上的程序制度，如行政法官制度、〔48〕參見(jiàn)王靜：《美國(guó)行政法官制度研究》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2009年版，第7頁(yè)。聽(tīng)證制度、回避制度和說(shuō)明理由制度等。當(dāng)然，行政程序中個(gè)別制度的司法性，不足以決定整個(gè)程序的性質(zhì)，而仍然可能是一個(gè)行政性的決定。作為一個(gè)行政決定，除了法律有明文規(guī)定的豁免外，就具有可訴性，因而行政機(jī)關(guān)就應(yīng)該作為被告。只有行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持了前述三項(xiàng)糾紛處理程序的核心要素，才具有準(zhǔn)司法性質(zhì)。這樣，作為糾紛的處理者，雖然行政機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)，所行使的仍是行政權(quán)，但因它所遵循的程序不再是純粹的行政程序而是準(zhǔn)司法程序，因而與仲裁機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)一樣不能作為被告。因此，對(duì)現(xiàn)代國(guó)家關(guān)于“結(jié)構(gòu)—職能—過(guò)程”的研究范式的發(fā)展，表明程序是制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的支撐，是決定其行為行政性抑或司法性的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）我國(guó)行政機(jī)關(guān)的糾紛處理

和西方國(guó)家行政機(jī)關(guān)與司法部門(mén)分擔(dān)糾紛處理不同，我國(guó)行政機(jī)關(guān)隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，以及法治政府建設(shè)的發(fā)展，逐漸把糾紛的處理向司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移，但仍然承擔(dān)著部分糾紛的處理。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)處理糾紛又做了法治化改造。從類(lèi)型化來(lái)看，我國(guó)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著以下糾紛的處理任務(wù)：（1）行政裁決。根據(jù)法律的特別規(guī)定，行政機(jī)關(guān)基于當(dāng)事人的意愿，可以對(duì)民事糾紛進(jìn)行裁決，屬于糾紛的決定性處理。在剛剛重視法制建設(shè)的時(shí)候，行政裁決較多，但隨著《行政訴訟法》的實(shí)施，行政機(jī)關(guān)因?yàn)樾姓脹Q而可能成為被告，在以后的修法中被逐漸廢止?！?9〕參見(jiàn)葉必豐等：《行政裁決：地方政府的制度推力》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)與社會(huì)科學(xué)版）2012年第2期，第8頁(yè)。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》，又強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)行政裁決工作。（2）行政調(diào)解。我國(guó)很多法律、法規(guī)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)糾紛的調(diào)解。除了長(zhǎng)期承襲而來(lái)的行政調(diào)解，還有通過(guò)修法去行政裁決后新設(shè)的行政調(diào)解，以及強(qiáng)調(diào)糾紛的多元化、實(shí)質(zhì)性化解而發(fā)展起來(lái)的行政調(diào)解。它是一種糾紛的合意性解決。（3）行政仲裁。包括勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁和土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁。目前，行政仲裁的組織、程序規(guī)則，以及仲裁決定的效力和執(zhí)行制度，已在借鑒司法程序的基礎(chǔ)上日趨完善。（4）信訪(fǎng)。信訪(fǎng)本來(lái)是一種反映民意、匯聚民智，溝通政府與公眾信息的渠道，但現(xiàn)在已經(jīng)基本上成為一種對(duì)糾紛的處理機(jī)制，而且所處理的糾紛不限于民事、行政糾紛，還包括政治性糾紛。（5）處理行政系統(tǒng)的內(nèi)部糾紛。行政區(qū)域邊界糾紛、行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限糾紛以及人事糾紛，目前都由行政機(jī)關(guān)處理。（6）行政復(fù)議。《行政復(fù)議法》第6條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)按行政復(fù)議程序處理的行政糾紛范圍。

我國(guó)的勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁和土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁已經(jīng)實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)司法化，因而當(dāng)事人不服仲裁決定就不能以仲裁機(jī)關(guān)為被告，而只能就原糾紛的對(duì)方當(dāng)事人為被告向法院起訴?！?0〕參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ唬罚ǚㄡ尅?020〕26號(hào)）第4條，以及《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2020〕17號(hào)）第3條。除了上述仲裁制度外，我國(guó)行政機(jī)關(guān)處理糾紛所遵循的基本上是行政程序。就行政復(fù)議來(lái)看，有研究已經(jīng)詳細(xì)、完整地梳理了立法中層級(jí)監(jiān)督和糾紛處理選擇上的反復(fù)和妥協(xié)?！?1〕參見(jiàn)方軍：《論行政復(fù)議的性質(zhì)界定與功能定位》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期，第10-14頁(yè)。可以肯定的是，現(xiàn)行《行政復(fù)議法》借鑒了不少司法性程序制度，如公正原則、請(qǐng)求權(quán)制度、申請(qǐng)的范圍和期限制度、受理和告知制度、說(shuō)明理由制度等。但它在第1條規(guī)定的立法目的和功能是防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。這里的三個(gè)核心詞是糾錯(cuò)、保權(quán)和監(jiān)督。有研究認(rèn)為，保權(quán)就是權(quán)利救濟(jì)，按其位序以及立法史可以表明是一種救濟(jì)優(yōu)先兼顧監(jiān)督的目的和功能。〔52〕同上注，第14頁(yè)。但是，不以糾紛解決為直接目的的糾錯(cuò)和保權(quán)，也是可以通過(guò)監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)的，并不能否定該法的監(jiān)督法性質(zhì)。更何況，該法規(guī)定了復(fù)議隊(duì)伍和復(fù)議審查的行政化以及依職權(quán)的賠償決定等多種層級(jí)監(jiān)督制度。它的立法說(shuō)明也開(kāi)宗明義指出：本法“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)，不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議‘司法’化”?！?3〕同前注〔13〕。因此，現(xiàn)行行政復(fù)議總體而言是一種層級(jí)監(jiān)督程序即行政程序，行政復(fù)議決定仍屬于一種行政行為，因而也是可訴的。

四、復(fù)合功能的錯(cuò)亂及修改建議

組織法上國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)有被行為法割裂的態(tài)勢(shì)，需要加以遏制。因此，《行政復(fù)議法意見(jiàn)稿》第30條關(guān)于縣級(jí)以上地方政府為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的規(guī)定值得肯定，有助于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的修復(fù)。需要重點(diǎn)討論的是第1條的規(guī)定。

（一）行政復(fù)議復(fù)合功能的錯(cuò)亂

如前所述，現(xiàn)行《行政復(fù)議法》第1條所確立的直接目的和功能是層級(jí)監(jiān)督。盡管層級(jí)監(jiān)督和糾紛處理都是可供選擇的制度建設(shè)路徑，但是我國(guó)對(duì)行政的監(jiān)督制度是充分發(fā)達(dá)的，沒(méi)必要再建立一種以實(shí)施監(jiān)督為目的的行政復(fù)議制度，不能把行政復(fù)議機(jī)關(guān)定位為依法行政的監(jiān)督者和保障者。我們需要的是行政機(jī)關(guān)對(duì)糾紛的準(zhǔn)司法性處理。為此，中央已經(jīng)做出決策，應(yīng)充分發(fā)揮行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用?！缎姓?fù)議法意見(jiàn)稿》第1條增加規(guī)定行政復(fù)議的化解行政爭(zhēng)議功能，貫徹了中央的精神。但是，這是在原有層級(jí)監(jiān)督功能未作任何修正基礎(chǔ)上的簡(jiǎn)單添加，意味著行政復(fù)議功能的復(fù)合化或多元性，意味著行政復(fù)議機(jī)關(guān)既要承擔(dān)層級(jí)監(jiān)督的職責(zé)，又要承擔(dān)糾紛化解的職責(zé)。起草工作的參與者發(fā)文論證了行政復(fù)議復(fù)合功能的合理性?！?4〕參見(jiàn)曹鎏：《作為化解行政爭(zhēng)議主渠道的行政復(fù)議：功能反思及路徑優(yōu)化》，載《中國(guó)法學(xué)》2020年第2期，第176頁(yè)。實(shí)際上，行政復(fù)議的雙重目的或復(fù)合功能必將引發(fā)行政復(fù)議中的錯(cuò)亂以及與行政訴訟對(duì)接上的困難。

1.規(guī)避被告或窮于應(yīng)訴。根據(jù)1989年《行政訴訟法》第25條第2款的規(guī)定，復(fù)議案件實(shí)行“被告雙軌制”，即“復(fù)議維持——原機(jī)關(guān)作被告”，以及“復(fù)議改變——復(fù)議機(jī)關(guān)作被告”。在法治觀(guān)念不強(qiáng)的背景下，加之“被告負(fù)業(yè)績(jī)”的考核機(jī)制，不愿當(dāng)被告是行政機(jī)關(guān)的普遍現(xiàn)象。于是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議中大多采用維持原行政行為以規(guī)避作被告（“維持決定——規(guī)避作被告”），〔55〕參見(jiàn)青鋒等：《行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中作被告問(wèn)題的反思》，載《行政法學(xué)研究》2013年第1期，第10頁(yè)。導(dǎo)致行政復(fù)議既不能實(shí)現(xiàn)層級(jí)監(jiān)督，又未能充分發(fā)揮化解糾紛的功能，既造成對(duì)法院的壓力又造成信訪(fǎng)制度從溝通異化為救濟(jì)。

為了解決“維持決定——規(guī)避作被告”問(wèn)題，充分發(fā)揮行政復(fù)議的復(fù)合功能，2014年《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定了共同被告制，即“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告”。但基于“復(fù)議改變——復(fù)議機(jī)關(guān)作被告”依然存在，形成了行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)論維持，還是改變?cè)姓袨槎家?dāng)被告的局面，不僅沒(méi)有根本上改變行政復(fù)議“維持會(huì)”的現(xiàn)象，反而造成行政復(fù)議機(jī)關(guān)既要忙于審理復(fù)議案件，又要疲于應(yīng)對(duì)訴訟的局面。行政機(jī)關(guān)化解糾紛的成本成倍增長(zhǎng)，從而為理論和實(shí)務(wù)界所詬病。

2.行政復(fù)議機(jī)關(guān)的隨意性增多。判例表明，行政復(fù)議機(jī)關(guān)常常運(yùn)用層級(jí)監(jiān)督權(quán)審理復(fù)議案件，包括超越法定請(qǐng)求權(quán)范圍受理復(fù)議案件，以及超越實(shí)際復(fù)議請(qǐng)求作出復(fù)議決定等?！?6〕參見(jiàn)“周永彪等訴黔南布依族苗族自治州政府案”，貴州省高級(jí)人民法院（2019）黔行終1800號(hào)行政判決書(shū)。這就給法院造成了兩難困境：一方面，根據(jù)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》的規(guī)定，對(duì)行政復(fù)議不服而起訴的，法院應(yīng)當(dāng)受理；另一方面，超越法定請(qǐng)求權(quán)范圍的案件，法院根據(jù)《行政訴訟法》卻不能受理。并且，對(duì)同一爭(zhēng)議運(yùn)用行政復(fù)議和層級(jí)監(jiān)督兩種手段，將導(dǎo)致難以控制的權(quán)力任性。在“焦志剛案”中，被告公安分局對(duì)誣告交警的原告予以罰款200元，在接到上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督指示后，援引《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》，改為拘留10日。在行政復(fù)議中，復(fù)議機(jī)關(guān)市公安局仍認(rèn)為處罰過(guò)輕，責(zé)令被告重作。被告仍以上述內(nèi)部規(guī)定為依據(jù)，將拘留改為15日。終審判決認(rèn)為，被告援引的規(guī)定“只在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)揮作用，不能成為制作治安管理行政處罰決定的法律依據(jù)”，“已經(jīng)生效的行政處罰決定如果隨意被撤銷(xiāo)，不利于社會(huì)秩序的恢復(fù)和穩(wěn)定”?！?7〕《焦志剛訴和平公安分局治安管理處罰決定行政糾紛案》，載最高人民法院公報(bào)網(wǎng)，http://gongbao.court.gov.cn/Details/0735 c03a88d4f65a3cdd66d220fcf7.html，2021年4月25日訪(fǎng)問(wèn)。

3.申請(qǐng)人對(duì)主觀(guān)權(quán)利和客觀(guān)法的混淆。有大量的判例表明，行政復(fù)議申請(qǐng)人往往基于《行政復(fù)議法》第1條的規(guī)定，請(qǐng)求行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請(qǐng)人履行層級(jí)監(jiān)督職責(zé)，但“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部督察，不對(duì)被監(jiān)察對(duì)象以外的當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，因此不屬于人民法院的受案范圍”?！?8〕“楊啟超訴重慶市政府案”，最高人民法院（2018）最高法行申712號(hào)行政裁定書(shū)。為此，最高法院不得不借助判例確立了區(qū)分申請(qǐng)行政復(fù)議還是要求層級(jí)監(jiān)督的下列標(biāo)準(zhǔn)：（1）法定職責(zé)的歸屬。如果所請(qǐng)求事項(xiàng)根本不屬于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，就不可能是行政復(fù)議。（2）受理?xiàng)l件。如果申請(qǐng)符合行政復(fù)議的受理?xiàng)l件，就屬于行政復(fù)議。（3）提請(qǐng)形式，即提起行政復(fù)議申請(qǐng)的屬于行政復(fù)議，提交申訴、舉報(bào)、投訴、控告等材料的屬于要求層級(jí)監(jiān)督。（4）要求的對(duì)象。如果向行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其法制工作的機(jī)構(gòu)提出，就屬于行政復(fù)議；如果向上級(jí)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)信訪(fǎng)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)提出，則屬于層級(jí)監(jiān)督。（5）法律依據(jù)。行政復(fù)議的依據(jù)是《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例等相關(guān)法律規(guī)定，層級(jí)監(jiān)督則是基于一般的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。（6）請(qǐng)求內(nèi)容。行政復(fù)議請(qǐng)求應(yīng)以行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人，內(nèi)容系有關(guān)行政行為或者不履行法定職責(zé)，而層級(jí)監(jiān)督并不以此為限?！?9〕參見(jiàn)“劉得禮訴甘肅省公安廳案”，最高人民法院（2019）最高法行申14012號(hào)行政裁定書(shū)。

（二）《行政復(fù)議法意見(jiàn)稿》的修改

如上文所述，層級(jí)監(jiān)督作為一種依職權(quán)啟動(dòng)的監(jiān)督，也可以部分、間接地化解某些糾紛。層級(jí)監(jiān)督行為可以構(gòu)成行政行為，行政機(jī)關(guān)可以成為行政訴訟的被告。行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)糾紛的司法性處理，也可以間接實(shí)現(xiàn)對(duì)依法行政的監(jiān)督或保障，不應(yīng)該成為行政訴訟的被告。這就構(gòu)成了我國(guó)行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)的兩種不同思路，不能混淆?；谖覈?guó)已有較充分的對(duì)行政的監(jiān)督制度，立足于行政復(fù)議“化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”“充分體現(xiàn)行政復(fù)議居中化解行政爭(zhēng)議的定位”，〔60〕《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（修訂）（征求意見(jiàn)稿）〉的說(shuō)明》，載司法部網(wǎng)，http://www.moj.gov.cn/news/content/2020-11/24/zlk_3260478.html，2021年1月23日訪(fǎng)問(wèn)。就應(yīng)當(dāng)把行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)處理糾紛的機(jī)制，強(qiáng)化準(zhǔn)司法程序制度，將第1條修改為：

第一條 為了充分發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，從而防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。

把化解糾紛置于本條的最前面，以示行政復(fù)議的直接目的?；饧m紛的直接功能在于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，間接功能則在于防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。為了表明間接功能，有必要加上“從而”兩字。

基于化解糾紛的行政復(fù)議定位，《行政復(fù)議法意見(jiàn)稿》已經(jīng)強(qiáng)化了程序的交涉性，但還應(yīng)充分強(qiáng)調(diào)它的中立性。對(duì)相對(duì)人相互間的糾紛處理來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)具有身份上的中立性，并通過(guò)回避制度等加以保障。對(duì)行政復(fù)議來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人系上下級(jí)關(guān)系，因而“行政決定往往意味著作為決定主體的行政機(jī)關(guān)與決定對(duì)象的個(gè)人或集團(tuán)之間，至少以潛在的形式存在著關(guān)于應(yīng)該做出什么樣決定的矛盾、糾紛”?！?1〕同前注〔45〕，棚瀨孝雄書(shū)，第23頁(yè)。但是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間的這一身份關(guān)系，可以通過(guò)決定和審查機(jī)構(gòu)的分離，設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的行政復(fù)議委員會(huì)負(fù)責(zé)審查，從而淡化或減弱該身份關(guān)系可能造成的不公。為此，第62條規(guī)定的行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)當(dāng)作為專(zhuān)業(yè)化、正規(guī)化的行政復(fù)議案件審理組織來(lái)建設(shè)，明確規(guī)定無(wú)正當(dāng)理由不得推翻行政復(fù)議委員會(huì)的建議，而不應(yīng)當(dāng)僅僅是咨詢(xún)意見(jiàn)。第80條第2款的依職權(quán)決定賠償需要修改，要規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)的釋明義務(wù)和申請(qǐng)人補(bǔ)充提出請(qǐng)求的權(quán)利。立足于行政復(fù)議的糾紛化解機(jī)制定位，通過(guò)對(duì)行政復(fù)議程序交涉性和中立性的強(qiáng)化，《行政復(fù)議法意見(jiàn)稿》第10條所規(guī)定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)不再當(dāng)被告才能成立。既然行政復(fù)議機(jī)關(guān)不需要再當(dāng)被告，國(guó)務(wù)院根據(jù)該法對(duì)糾紛的處理也就不需要規(guī)定為“裁決制”和“終局制”，同樣可以規(guī)定為行政復(fù)議（第32條）。

通過(guò)對(duì)行政復(fù)議程序的交涉性和中立性改造，行政復(fù)議的公正性必然得以大大提升，公民、法人或其他組織將更多地選擇行政復(fù)議這一“免費(fèi)午餐”化解糾紛，可以避免行政案件擠向法院。行政復(fù)議機(jī)關(guān)不再當(dāng)被告，避免了行政糾紛進(jìn)一步疊加當(dāng)事人與行政復(fù)議機(jī)關(guān)間的糾紛，避免了“裁判者”演變?yōu)樾姓V訟的當(dāng)事人，避免了公權(quán)力資源的浪費(fèi)。尤其在當(dāng)前，中級(jí)法院管轄的一審行政案件呈現(xiàn)激增的態(tài)勢(shì)，以致最高人民法院不得不發(fā)布司法解釋加以分流。〔62〕參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于正確確定縣級(jí)以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2021〕5號(hào)）。《行政復(fù)議法意見(jiàn)稿》在規(guī)定縣級(jí)以上地方政府為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的同時(shí)，規(guī)定其不再當(dāng)被被告，就不會(huì)與該司法解釋相沖突，不會(huì)導(dǎo)致經(jīng)復(fù)議的案件涌向中級(jí)法院。行政復(fù)議機(jī)關(guān)不再當(dāng)被告，還將大大調(diào)動(dòng)其受理、審查行政復(fù)議案件的積極性，推進(jìn)行政糾紛的實(shí)質(zhì)性化解。

如前所述，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議程序中是糾紛的處理者。但在行政復(fù)議程序外，行政機(jī)關(guān)仍然是領(lǐng)導(dǎo)者、層級(jí)監(jiān)督者，可以與行政復(fù)議對(duì)接而發(fā)揮層級(jí)監(jiān)督的懲戒功能。在“女子罵社區(qū)支書(shū)草包被拘”事件中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在撤銷(xiāo)七星關(guān)公安分局處罰決定的同時(shí)，還啟動(dòng)了層級(jí)監(jiān)督，“責(zé)令七星關(guān)分局依法處理后續(xù)相關(guān)事宜”，在行政復(fù)議案件外，對(duì)所涉及的公安民警予以停職調(diào)查，對(duì)其他公職人員由監(jiān)察委予以調(diào)查。〔63〕參見(jiàn)央視評(píng)論員：《“草包支書(shū)”案何以牽出一批“草包”！》，載大洋網(wǎng)，https://news.dayoo.com/guangzhou/202101/27/153828_53771953.htm?from=timeline，2021年1月28日訪(fǎng)問(wèn)。

五、結(jié)語(yǔ)

憲法和組織法所確立的行政機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)和服從關(guān)系，是縣級(jí)以上政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法律基礎(chǔ)或依據(jù)，也是對(duì)行為法上的部門(mén)主義立法傾向的遏制。《行政復(fù)議法意見(jiàn)稿》第10條規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)將不再作為行政訴訟的被告，是對(duì)現(xiàn)行《行政訴訟法》第26條共同被告制和“復(fù)議改變——復(fù)議機(jī)關(guān)作被告”的修改，也是對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議和土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁司法解釋的借鑒。這一修改能否成立的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并不是行政復(fù)議決定的維持或者改變，改變也不能通過(guò)讓行政復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告來(lái)倒逼。行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)作被告的判斷，既要看行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間的組織法關(guān)系，更要看行政復(fù)議機(jī)關(guān)所承擔(dān)的到底是一種監(jiān)督和保障依法行政職責(zé)，還是處理行政糾紛職責(zé)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)選擇，實(shí)際上是國(guó)家治理的價(jià)值選擇?；谖覈?guó)對(duì)行政的監(jiān)督制度已足夠充分，以及中央的決策，處理行政糾紛應(yīng)該成為行政復(fù)議機(jī)關(guān)職責(zé)的唯一選擇，應(yīng)該把行政復(fù)議程序準(zhǔn)司法化，建立類(lèi)似于勞動(dòng)爭(zhēng)議和土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁那樣強(qiáng)調(diào)交涉性和中立性的準(zhǔn)司法規(guī)則。這就有必要修改《行政復(fù)議法意見(jiàn)稿》第1條的規(guī)定，明確行政復(fù)議的直接目的和行政復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)，一并修改相關(guān)條文的規(guī)定。