楊勝江

（湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

基層群眾自治制度是伴隨新中國發(fā)展歷程而生長起來的基本政治制度，具體分為城市居民自治制度和農(nóng)村村民自治制度?！皟晌苯M織法①為我國基層群眾自治制度提供基本的法律依據(jù)，因此推進(jìn)城鄉(xiāng)社會基層治理現(xiàn)代化和基層群眾自治制度的健全與“兩委”組織法的修訂和完善密不可分。《城市居民委員會組織法》自1989年頒布以來，僅經(jīng)歷一次修改，內(nèi)容只有二十多條，粗疏簡略。《城市居民委員會組織法》從2018年到2020年連續(xù)3年被列入民政部年度立法工作計劃，其修訂和完善亟待論證和研究。而《村民委員會組織法》的局限性也隨著改革逐漸暴露，例如李亞冬指出“當(dāng)前村民自治參與途徑不足，自治活力不夠，自治單元應(yīng)該進(jìn)一步下沉”[1]，秦小建認(rèn)為“《村民委員會組織法》定位狹窄，無法承載村民自治全部內(nèi)容，應(yīng)該制定村民自治法”[2]，盧明威、陳東仿認(rèn)為“村委公開存在問題和村委換屆時的村委程序性規(guī)定不完善”[3]。隨著國家改革戰(zhàn)略部署的全面深化，城鄉(xiāng)基層社會和城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生著劇烈的變化，現(xiàn)有“兩委”組織法逐漸與其他國家政治經(jīng)濟(jì)改革措施無法相互貫通和協(xié)調(diào)，很難滿足實(shí)踐中的需求，“兩委”組織法規(guī)范不健全和體制不暢等問題逐漸暴露。另外，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢和城鄉(xiāng)一體化的政策要求，“兩委”組織法除自身規(guī)范和制度完善外，“兩委”組織法之間的銜接和協(xié)調(diào)也逐漸成為實(shí)踐和理論普遍關(guān)注的問題。

基于國家政治經(jīng)濟(jì)制度改革的背景，本文擬從戶籍制度改革、農(nóng)村土地制度改革、民法典的頒布三個角度簡要探討“兩委”組織法的修訂和完善。

一、我國的戶籍制度改革與“兩委”組織法的修訂

根據(jù)“兩委”組織法的相關(guān)規(guī)定，在我國農(nóng)村實(shí)行村民自治，在城市施行居民自治，兩者一一對應(yīng)，并不交叉。農(nóng)村村民和城市居民，除農(nóng)村、城市的空間地域區(qū)別外，更為顯著的是制度上的身份區(qū)別。1949年到1958年，我國逐漸建立起城鄉(xiāng)二元戶籍制度，以“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種戶籍區(qū)分城鄉(xiāng)居民并控制城鄉(xiāng)人口流動，之后又在城鄉(xiāng)二元戶籍的基礎(chǔ)上構(gòu)建起一系列城鄉(xiāng)有別的政治、經(jīng)濟(jì)制度，我國形成獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)分隔嚴(yán)重，農(nóng)村村民和城市居民身份之別顯著。戶籍制度以行政力量控制農(nóng)民遷徙自由，農(nóng)村村民和城市居民的空間地域差異和身份差異統(tǒng)一在戶籍之中，實(shí)際上形成了以戶籍為維度的二元的空間社會分層結(jié)構(gòu)。[4]在制度建設(shè)及發(fā)展戰(zhàn)略選擇的路徑依賴中，我國的基層群眾自治制度也不自覺地根據(jù)戶籍區(qū)分基層群眾享有的民主自治權(quán)利，戶籍這一標(biāo)識逐漸融貫在基層群眾自治制度中。我國的基層群眾自治制度與城鄉(xiāng)二元戶籍制度、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在內(nèi)容與結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出一定程度上的一致性。雖然形式上通過農(nóng)村村民和城市居民的二元劃分仿佛實(shí)現(xiàn)了基層民主全覆蓋，但實(shí)質(zhì)上隨著改革開放和戶籍制度改革，基層民主二元結(jié)構(gòu)已顯滯后，我國基層群眾自治面臨結(jié)構(gòu)僵化與制度不暢的問題。

（一）戶籍制度改革與人口流動下的基層群眾自治空缺與失衡

1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度基本形成。改革開放之后，計劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸解體，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化對勞動力產(chǎn)生了大量需求，原有對人口流動嚴(yán)格限制的城鄉(xiāng)二元戶籍制度不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，我國戶籍制度開始漸進(jìn)性改革。

1984年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》②，標(biāo)志著我國戶籍制度改革的開始；2001年公安部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》③，國家開始探索城鎮(zhèn)戶籍管理的新路徑。總的而言，從改革開放到2010年間，我國的戶籍管制逐漸松動，促進(jìn)了城鄉(xiāng)間的人口流動，農(nóng)村人口開始向城市和沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)匯聚。但戶籍制度的二元結(jié)構(gòu)并沒有打破，一方面，各大中城市基于自身的發(fā)展需要對農(nóng)村務(wù)工人員的進(jìn)入門檻依然要求嚴(yán)格，城鄉(xiāng)間的戶籍墻仍然存在。另一方面，受制于城鄉(xiāng)二元戶籍制度，城市沒有能夠真正接納他們，農(nóng)民工不能享受居民的福利保障和民主自治權(quán)利。另外，遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)的他們很難參加到家鄉(xiāng)的民主生活，原有的農(nóng)村的鄉(xiāng)土生活和自治權(quán)利因為距離遙遠(yuǎn)而顯得相對“稀薄”。

根據(jù)“兩委”組織法的規(guī)定，城市居民自治權(quán)利僅適用于“本居住地區(qū)居民”，農(nóng)村居民自治權(quán)利最后也落腳于“村民”，身份和權(quán)利的對應(yīng)關(guān)系實(shí)際上將進(jìn)城農(nóng)民工的民主權(quán)利預(yù)先排除。雖然基層民主二元結(jié)構(gòu)形式上實(shí)現(xiàn)了我國基層民主的全覆蓋，但實(shí)踐中因為人口流動導(dǎo)致的地域轉(zhuǎn)變和戶籍制度帶來的身份限制，我國基層民主出現(xiàn)了空缺和失衡現(xiàn)象?？杖笔侵?，為數(shù)眾多的農(nóng)民工無法參與到城市居民自治，其民主權(quán)利無法保障；而失衡是指，隨著農(nóng)村大量勞動力和資金流向城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會逐漸繁榮，而鄉(xiāng)村逐漸走向衰落，鄉(xiāng)村空心化，鄉(xiāng)村自治缺乏活力。

（二）城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一與農(nóng)民工基層民主權(quán)利的保障

2010年后，城鄉(xiāng)二元戶籍制度取得結(jié)構(gòu)性的突破。從2011年國務(wù)院頒布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》④到2014年的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》⑤，我國戶籍制度改革進(jìn)一步深化并明確提出統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍的要求。2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》⑥發(fā)布，提出“十三五”期間推進(jìn)1億非戶籍人口落戶城市。隨著新一輪戶籍制度改革，城鄉(xiāng)二元戶籍將逐漸統(tǒng)一，戶籍制度的功能定位將回歸最初的人口登記，戶籍與身份以及其他的粘附利益將逐漸剝離。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，農(nóng)村村民和城市居民的身份區(qū)別將逐漸減弱，農(nóng)村村民和城市居民只是戶籍所在地不同，其基層民主權(quán)利相同。當(dāng)然，城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一并不意味著要統(tǒng)一城鄉(xiāng)基層群眾自治，一方面我們需要看到雖然戶籍制度改革不斷深化，戶籍制度的限制作用不斷削弱，但戶籍制度的制度慣性和路徑依賴依然存在，戶籍制度改革的整體過程表現(xiàn)出漸進(jìn)性；另一方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個較為漫長的過程，現(xiàn)有城鄉(xiāng)差距依然較大，城鄉(xiāng)社會的制度和文化基礎(chǔ)并不相同，統(tǒng)一城鄉(xiāng)基層群眾自治并不現(xiàn)實(shí)。因此，在戶籍制度改革的背景下，逐漸剝離戶籍對公民基層民主自治權(quán)利的限制，逐步擴(kuò)大和保障公民的民主自治權(quán)利，相對更具有可行性。

2010年《村民委員會組織法》修訂，在第13條明確村委會選舉的選民范圍，首次將戶籍不在本村的公民納入到選民范圍。戶籍不在本村的公民只要在本村居住一年以上，并經(jīng)本人申請和村民會議或者村民代表會議同意就能參加村民委員會的選舉，這也意味著城市居民如果滿足條件同樣可以參加村民民主選舉。《村民委員會組織法》第13條雖然只在村民民主選舉上對參加選舉的主體范圍進(jìn)行擴(kuò)大，但其實(shí)質(zhì)上是對基層群眾自治制度的戶籍身份限制的突破，是對原有的二元基層群眾自治結(jié)構(gòu)的突破。相對于“戶籍不在本村的公民”，“戶籍在農(nóng)村卻長久生活于城市”的農(nóng)民工群體則更加龐大，如何保障農(nóng)民工的民主權(quán)利、引導(dǎo)其參與城市社會治理成為亟待解決的問題。根據(jù)《城市居委會組織法》的相關(guān)規(guī)定，城市居民自治的主體僅限于城市居民群眾。雖然隨著戶籍制度改革，進(jìn)城農(nóng)民的落戶限制逐漸放開，但只是將原來制度上的障礙轉(zhuǎn)化為具體實(shí)質(zhì)性的條件，例如合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所等條件。根據(jù)國務(wù)院戶籍改革的相關(guān)政策規(guī)定，目前落戶限制根據(jù)城市規(guī)模的大小呈現(xiàn)出“城市規(guī)模越大落戶限制越嚴(yán)的規(guī)律”，落戶限制對于高校職業(yè)院校畢業(yè)生、技術(shù)工人等重點(diǎn)群體比較寬松，但對于底層的農(nóng)民工來說，這些限制相對嚴(yán)苛。雖然大部分農(nóng)民工很難獲得城市居民的身份，但他們長時間在城市工作與生存，實(shí)際構(gòu)成并參與到城市基層的管理與建設(shè)，他們的基層民主權(quán)利不容忽視。一方面，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和人口的自然流動，城市社區(qū)中的異質(zhì)性居民（以農(nóng)民工、外來務(wù)工人員為代表）逐漸增多，引導(dǎo)異質(zhì)性居民與城市居民和諧相處成為城市社區(qū)治理的需要，將異質(zhì)性居民納入社區(qū)治理，推動其參與社區(qū)治理，才能更好實(shí)現(xiàn)社區(qū)的社會融合功能；另一方面，農(nóng)民工等異質(zhì)性居民與城市居民具有平等民主權(quán)利，維護(hù)和保障農(nóng)民工等異質(zhì)性居民的基層民主權(quán)利是實(shí)現(xiàn)更廣泛、更充分的社會主義民主的基本內(nèi)容。

因此，可以借鑒《村委員會組織法》第13條的規(guī)定，將符合條件的戶籍不在本社區(qū)的公民納入到本社區(qū)居民委員會選舉選民范圍。首先要明確“本社區(qū)有合法固定住所”的條件，如果在社區(qū)范圍內(nèi)沒有固定住所（包含租賃），農(nóng)民工就很難參與和融入社區(qū)生活，無法與居民在社區(qū)互動交流，因此在本社區(qū)擁有合法固定的住所是農(nóng)民工參與城市居民自治的基礎(chǔ)條件。其次，要由本人提出申請，自愿參與到城市居民委員會的選舉，多數(shù)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工只是簡單出于“掙錢”的目的，其對于城市社區(qū)的民主生活并不一定關(guān)心，甚至出于工作繁重、沒有時間、“嫌麻煩”而表現(xiàn)出拒絕和排斥。再次，要經(jīng)社區(qū)選舉委員會同意，該限制作為農(nóng)民工參與城市居民自治必經(jīng)的程序條件——城市社區(qū)作為長期共同生活、具有相似認(rèn)同的社會群體，原有社區(qū)群眾資格的獲得是因為長久居住在一起自然形成的，而農(nóng)民工并沒有像傳統(tǒng)社會成員一樣經(jīng)歷長期的磨合、更沒有血緣上的聯(lián)系，因此取得“社區(qū)選舉委員會同意的公民”就成為了農(nóng)民工融入城市居民自治的必經(jīng)程序。更深層面而言，共同生活的社區(qū)群體當(dāng)然能自主能決定和選擇其成員，社區(qū)成員資格賦予是社區(qū)居民自治的當(dāng)然內(nèi)容。雖然政府處于行政管理需要而調(diào)整社區(qū)范圍和行政區(qū)劃，但社群地形成還是來自于社區(qū)共同生活聯(lián)結(jié)。最后，是否設(shè)置居住年限的限制，外來人員融入社區(qū)是一個較為長期的過程，居住年限過長就實(shí)際限制了農(nóng)民工的民主權(quán)利、縮小了保障范圍，目前居住期限的時間長短還有待實(shí)證研究。另外，在民主管理方面，可以明確符合要求的農(nóng)民工或農(nóng)民工代表競選成為居民委員會成員、居民代表，鼓勵農(nóng)民工加入到居民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等城市社區(qū)的基本管理活動中。在民主決策方面，凡擬訂可能涉及農(nóng)民工切身利益的重要事項，應(yīng)將農(nóng)民工或農(nóng)民工代表列入居民會議，聽取農(nóng)民工或農(nóng)民工代表的意見。

最后，可以參考通過居住證制度來間接保障農(nóng)民工的民主權(quán)利，規(guī)定只要申領(lǐng)到居住證農(nóng)民工就能參加當(dāng)?shù)鼐游瘯虼逦瘯拿裰骰顒?。首先?016年《居住證暫行條例》正式實(shí)施，國家正在以居住證為過渡性手段分離附著在戶籍上的相關(guān)利益，居住證制度對城市流動人口的管理功能與農(nóng)民工的權(quán)利保障聯(lián)系密切；其次，居住證制度的逐步完善為該設(shè)想提供了一定的可能性。但另一方面，以居住證為標(biāo)識來保障農(nóng)民工的民主自治權(quán)利，可能陷入以居住證為標(biāo)識再次限制公民的民主權(quán)利，走上原來以戶籍為標(biāo)識的老路。因此，把公民的基層民主權(quán)利與居住證制度關(guān)聯(lián)只能作為過渡性手段，具有局限性。

（三）城鄉(xiāng)人口逆向流動下的村民自治

現(xiàn)有戶籍制度改革多關(guān)注于農(nóng)村向市民的身份轉(zhuǎn)化、城市化過程中人口流動，但是實(shí)際上城鄉(xiāng)人口流動還包含另一個方向——城鄉(xiāng)人口的逆向流動，即人口從城市向農(nóng)村流動和遷移。城鄉(xiāng)人口的逆向流動狹義上指戶籍人口層面的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”，廣義上還包括常住人口方面的農(nóng)民工外出務(wù)工后返鄉(xiāng)。改革開放后大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，由于城鄉(xiāng)間的各種體制障礙和制度限制，大多數(shù)農(nóng)民沒能落戶城鎮(zhèn)，而是以流動人口的形式往返于城鄉(xiāng)，“進(jìn)城務(wù)工”與“離城返鄉(xiāng)”同時存在。“由此形成了年輕時候外出打工掙錢，年齡大了以后回家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)、務(wù)工或經(jīng)商的特殊生命周期?！盵5]而戶籍人口層面的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”則屬于一種較為特殊的類型，即非農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)戶口（城鄉(xiāng)二元戶籍語境下），而在城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一的背景下，實(shí)質(zhì)上是指非村集體成員加入村集體。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制的逐漸貫通與城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的全覆蓋，出于養(yǎng)老、畜牧養(yǎng)殖或經(jīng)營新型農(nóng)業(yè)項目等目的，不難預(yù)期“非轉(zhuǎn)農(nóng)”的現(xiàn)象也將會出現(xiàn)。但是目前對于“非轉(zhuǎn)農(nóng)”缺乏實(shí)體與程序上的法律依據(jù)，一方面“非轉(zhuǎn)農(nóng)”意味著非村集體成員到村集體成員身份的轉(zhuǎn)變，可以參考《村民委員會組織法》第13條的規(guī)定，明確“非轉(zhuǎn)農(nóng)”需要非村集體成員自己提出申請并且要經(jīng)過村民會議或村民代表會議的同意?？紤]到村民集體作為一個高度凝聚的熟人社會，為維護(hù)村民集體的穩(wěn)定性，應(yīng)該將將“非轉(zhuǎn)農(nóng)”納入到《村民委員會組織法》第24條關(guān)于必須經(jīng)村民會議討論決定的事項中。另外，對于“非轉(zhuǎn)農(nóng)”是否需要設(shè)置前置條件，例如“要求在該村居住滿一年”，尚待進(jìn)一步調(diào)研考證。

二、農(nóng)地制度改革背景下村民小組的法律地位

土地是農(nóng)民生計之本，為農(nóng)民提供著最基本的保障。伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，土地在城鄉(xiāng)之間流動需求越來越明顯。目前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與社會主義市場經(jīng)濟(jì)對土地需求之間存在著制度障礙，一方面農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不夠明確，另一方面農(nóng)村土地制度僵化不能流轉(zhuǎn)。這既不利于農(nóng)民土地權(quán)益的保障，又導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)“城中村”、農(nóng)村土地拋荒等現(xiàn)實(shí)問題。

（一）“三權(quán)”分置改革的現(xiàn)實(shí)影響

2014年，我國農(nóng)村土地制度開始“三權(quán)”分置改革：將農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步細(xì)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，原來農(nóng)村土地制度的農(nóng)地集體所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”由此演變?yōu)楝F(xiàn)在的農(nóng)地集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”?！叭龣?quán)”分置，一方面使得原來牢牢附著在土地上的權(quán)益與土地分離，打破了原來土地與農(nóng)民牢牢結(jié)合從而束縛農(nóng)民的情況。農(nóng)民不需要直接占有依然能夠享有原有權(quán)益并能得到法律保障，既讓土地能夠比較自由地流轉(zhuǎn)以提高土地利用效率，促進(jìn)農(nóng)地集約化經(jīng)營，又一定程度上減少城鄉(xiāng)人口流動的制度障礙，推動農(nóng)民向市民地有序化轉(zhuǎn)化；另一方面，推動土地要素逐漸入市流動，從制度和法律規(guī)范層面保障農(nóng)民的土地增值收益權(quán)利，提高農(nóng)民的個人收益。

（二）進(jìn)一步明確村民小組的法律地位

隨著農(nóng)村土地的市場流動和市場利用，農(nóng)村土地和環(huán)境濫用和遭到破壞風(fēng)險也逐漸加重，村委會、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組對農(nóng)村土地的管理責(zé)任和作用由此凸顯。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，雖然使得外出農(nóng)民可以將農(nóng)村土地權(quán)利轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益，但是農(nóng)村土地的基本保障作用不能忽視，村委會、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組應(yīng)當(dāng)依法代表村集體行使農(nóng)村土地的管理權(quán)，監(jiān)督農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)人對土地的使用，維護(hù)農(nóng)村土地的可持續(xù)使用。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地的市場化，不管是村委會，還是村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組都將更加頻繁地參與到土地的市場經(jīng)濟(jì)活動中，但目前《村民委員會組織法》只是對村委會經(jīng)濟(jì)職能的權(quán)利內(nèi)容、履行程序、民主監(jiān)督都有較為詳細(xì)的規(guī)定，而關(guān)于村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組的規(guī)定寥寥無幾，更多的表現(xiàn)為兜底性規(guī)定。另外，村民小組法律地位還未明確，目前關(guān)于村民小組的法律規(guī)定，僅限于《村民委員會組織法》，且更多的是從村民小組會議的召開、村民小組的設(shè)立等側(cè)面進(jìn)行規(guī)定。20世紀(jì)80年代，我國農(nóng)村率先開始政治經(jīng)濟(jì)改革，全國開始實(shí)行“政社分開”，重新建立鄉(xiāng)政府并作為國家行政機(jī)關(guān)的基層單位，同時在村一級設(shè)立村民委員會，村民委員會下設(shè)村民小組，村一級范圍大概與原生產(chǎn)大隊相當(dāng)，村民小組大概與生產(chǎn)隊相當(dāng)（實(shí)踐中往往與自然村重合）。當(dāng)時的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和財產(chǎn)較為混亂，大概分為三個層次：一是屬于村集體所有，二是屬于村民小組所有，三是屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，由此分別由村委會、村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織代表不同范圍的村集體代表行使管理和經(jīng)營?！洞迕裎瘑T會組織法》2010年修訂，在第28條中明確了村民小組對屬于村民小組集體所有的財產(chǎn)、土地和企業(yè)的管理權(quán)利。村民小組與行政村代表著不同范圍的村民集體，村民小組會議與村民委員會在不同層面實(shí)現(xiàn)著村民自治。村民小組與自然村往往重合，其范圍更小、村民之間聯(lián)系更為緊密，其村民自治更加活躍與充分，因此有不少學(xué)者主張村民自治單元應(yīng)該進(jìn)一步下沉?，F(xiàn)有《村民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定使得村委員可以基于管理的需要調(diào)整村民小組的設(shè)置和范圍，使得村民小組淪為村委會的下屬組織或機(jī)構(gòu)，實(shí)際上并不一定有利于實(shí)現(xiàn)村民小組層面的村民自治。實(shí)踐中時常出現(xiàn)，村委會拆分和合并兩個或多個村民小組，但各村民小組中的村民之間并不熟識、交往和聯(lián)系較少，甚至有時相互之間還存在矛盾和糾紛。村委員只是實(shí)現(xiàn)村民自治的組織形式中的一種，不能忽視村民小組對于村民自治的現(xiàn)實(shí)意義，村民小組設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整應(yīng)該由村民會議討論決定，而不能由村委會直接決定，這既有利于保障村民小組層面的村民自治，又有利于實(shí)現(xiàn)村民小組的相對獨(dú)立。

綜上，現(xiàn)有《村民委員會組織法》的規(guī)定局限于村委會，缺乏對于村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組的相關(guān)規(guī)定，使得村民自治的實(shí)現(xiàn)形式單一，制約著村民小組與村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治功能地實(shí)現(xiàn)。

三、民事立法與村居兩委管理人員的法律責(zé)任

《民法總則》第96條明確賦予基層群眾性自治組織特別法人地位，而最新《民法典》則延續(xù)了民法總則對特別法人的規(guī)定。一方面，居民委員會、村民委員會被賦予特別法人地位，有利于村居民委員會在私法領(lǐng)域發(fā)揮其公共目的；但另一方面，隨著村居民委員會獲得獨(dú)立民事主體地位并越來越多地參與到經(jīng)濟(jì)活動，村居民委員會的客體向主體的異化傾向更加明顯。

（一）防止村居民委員會僭越村居民的主體地位

從村居民委員會制度的建立過程和“兩委”組織法、《憲法》等相關(guān)法律規(guī)定而言，雖然村居民委員會是整個基層群眾自治制度設(shè)計的邏輯起點(diǎn)，是村居民自治制度的組織基礎(chǔ)和制度平臺，但基層群眾自治制度最后的“落腳點(diǎn)”是村居民主體，村居民才是村居民自治的主體，兩委只是村居民自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，兩委制度功能在于保障村居民自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。目前“兩委”組織法主要以村居兩委作為主要的規(guī)范對象，實(shí)際上出現(xiàn)了主客顛倒的問題。村居民委員會被賦予特別法人地位，為防止村居民委員會出現(xiàn)客體向主體的異化傾向，僭越村居民自治權(quán)，一方面要保障村居民通過多種形式參與民主自治，增加和保障村居民的民主參與渠道，另一方面要完善對居委員會的監(jiān)督制約機(jī)制，明確兩委管理人員的法律責(zé)任。

（二）進(jìn)一步明確兩委管理人員的法律責(zé)任

根據(jù)“兩委”組織法的相關(guān)規(guī)定，目前村民參與民主自治的形式有村民會議（第21條）、村民代表會議（第25條）、村民小組會議（第28條），居民參與民主決策的途徑單一，僅僅只有居民會議一條途徑。關(guān)于村民委員的監(jiān)督制約機(jī)制主要有村委公開制度（第30條）、村務(wù)監(jiān)督委員會制度、村務(wù)檔案制度、村委會成員任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度、村委或村委成員違規(guī)決定的申請撤銷。總的來說，《城市居民委員會組織法》在民主監(jiān)督方面未設(shè)立任何規(guī)定，這也使得居民自治權(quán)利的行使缺乏救濟(jì)和保障；而《村民委員會組織法》對于村民委員會及其成員已經(jīng)形成了一整套的民主監(jiān)督制度設(shè)計，形式多樣，但是對于村委成員違法違規(guī)行為的相關(guān)責(zé)任的規(guī)定卻幾乎沒有，規(guī)定十分籠統(tǒng)，不免讓人感覺是“高高拿起，輕輕放下”。目前，關(guān)于法律責(zé)任，《村民委員會組織法》只在第31條與第36條中明確村委會相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，而《城市居民委員會組織法》缺乏相關(guān)法律責(zé)任條款。2018年3月20日《監(jiān)察法》⑦頒布，將基層群眾性自治組織中從事管理的人員納入到監(jiān)察體系之中，2020年6月20日《政務(wù)處分法》⑧頒布，進(jìn)一步明確對公職人員政務(wù)處分的種類和程序?！侗O(jiān)察法》與《政務(wù)處分法》的相關(guān)規(guī)定雖然彌補(bǔ)了“兩委”組織法關(guān)于法律責(zé)任規(guī)定的不足，但是這作為間接規(guī)定，不免顯得威懾力不足，很容易造成公眾關(guān)于“兩委”組織法缺乏法律責(zé)任條款的錯覺。另外，村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組也是村民自治的實(shí)現(xiàn)形式，對村集體的財產(chǎn)亦能進(jìn)行經(jīng)營和管理，相關(guān)法律法規(guī)對于村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理人員和村民小組長尚未明確監(jiān)督。綜上，我們認(rèn)為可以在《村民委員會組織法》中明確“村民委員會成員、村民小組的管理成員在村務(wù)管理過程中存在違法違規(guī)行為，依據(jù)《公職人員政務(wù)處分法》和《監(jiān)察法》進(jìn)行處罰，涉及犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！绷硪环矫?，我們認(rèn)為如果能在《集體經(jīng)濟(jì)組織法》中明確對村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員的監(jiān)督和法律責(zé)任，相當(dāng)于在《村民委員會組織法》規(guī)定更加科學(xué)。相對應(yīng)的，《城市居民委員會組織法》也應(yīng)進(jìn)一步明確居委會管理人員的法律責(zé)任。

注釋：

①《城市居民委員會組織法》與《村民委員會組織法》合并簡稱“兩委”組織法。

②《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，國發(fā)〔1984〕141號。

③《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，公安部2001年3月19日發(fā)布。

④《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，國辦發(fā)〔2011〕9號。

⑤《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》,國發(fā)〔2014〕25號,2014年07月30日發(fā)布。

⑥《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》,國辦發(fā)〔2016〕72號,2016年10月11日發(fā)布。

⑦《中華人民共和國監(jiān)察法》第15條。

⑧《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》，2020年6月20日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過。