肖 萍 楊 彬

(南昌大學 立法研究中心， 江西南昌 330031)

在現代風險社會背景下，食品安全問題日漸復雜，給食品安全治理帶來嚴峻挑戰(zhàn)。從風險的視角觀之，食品安全風險呈現出復合性特征。如何治理具有多元、復合特征的食品安全風險，成為擺放在食品安全治理主體面前的重要現實難題。在風險社會情境下，一方面，法律程序在促進包括食品安全風險、環(huán)境風險等規(guī)制活動的正當化過程中，占據著基礎性地位，發(fā)揮著不可替代的作用；另一方面，伴隨著風險行政的興起，各種合作型治理工具和方法的產生，也給傳統行政程序帶來深刻挑戰(zhàn)。在風險行政興起的背景之下，“如果再繼續(xù)沿用過去建立在定型化行政行為基礎之上的傳統程序，將會難以覆蓋對于當下形式多樣、靈活彈性的非定型化行政活動的規(guī)范與制約，傳統的行政程序在靈活多樣的現代行政面前也暴露出其僵化和不足，增加行政程序的彈性與柔性，發(fā)展非正式的行政程序理論制度的建構也將成為治理時代的一個新的增長點”。(1)覃慧：《治理時代行政程序法制的變革與因應研究》，北京大學出版社2018年版，第120頁?；诖耍疚牧⒆阌谑称钒踩L險視角，考察分析了正當行政程序在食品安全風險治理中的功能作用，檢視了風險社會背景下傳統食品安全行政程序所面臨的深刻挑戰(zhàn)，以期結合“第三代”行政程序范式，探討食品安全風險行政程序的法治建構方案。

一、正當行政程序在食品安全風險治理中的功能分析

20世紀80年代，德國社會學者烏爾里?！へ惪颂岢鲲L險社會理論，認為伴隨著技術理性的發(fā)展，人類社會逐漸進入了風險社會，端坐于文明的火山口。(2)參見[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會》，何博聞譯，譯林出版社2003年版。根據貝克的風險社會理論，食品安全治理的本質實則是規(guī)制機構所進行的一系列食品安全風險治理活動。從特征上觀之，食品安全風險具有復雜性、不確定性等典型特征。鑒于此，法律程序在食品安全風險治理中的功能逐漸突顯。具體而言，正當行政程序在食品安全風險治理中的功能主要體現在以下六個方面：

首先，正當行政程序有助于控制和規(guī)范食品安全風險規(guī)制主體的權力。根據經典的行政法理論，行政程序建制的基本功能在于借助時間、空間等一系列要素的組合，達到限制和規(guī)范行政權力，防止行政活動的恣意。誠如學者所言：“當各方多元化的訴求產生沖突，或存有重大地區(qū)分歧時，犧牲立法準確性并抽象闡述政策目標以形成廣泛的聯盟將有其必要性。然而，模糊的立法卻導致向行政機構進行廣泛授權的情況?！?3)[美]馬克·艾倫·艾斯納：《規(guī)制政治的轉軌》(第二版)，尹燦譯，中國人民大學出版社2015年版,第2頁。在風險社會背景之下，在包括食品安全、環(huán)境等風險規(guī)制決策活動中，為了預防風險，規(guī)制機構享有更為廣泛的權力。此時，借助于正當行政程序建制，能夠對食品安全風險規(guī)制機構的權力進行適當限制，防止規(guī)制機構的恣意和專斷。

其次，正當行政程序有利于提高食品安全風險行政決策的效率。按照工具主義程序觀點，程序的價值在于其能夠以及在多大程度上達致實體結果。根據這一觀點，很多情形下，程序被認為是追求和實現效率價值的障礙。正當行政程序通過引入告知、聽證、參與、論辯等程序要素，雖然從短期來看，將會耗費一定的成本，但是從長遠來看，卻有助于提升風險決策本身的正當性，提高民眾對食品安全風險行政決策的可接受性和遵從度，從而提高食品安全風險治理決策的效能。

第三，正當行政程序有利于實現食品安全風險行政決策的公正。正當法律程序的觀念源于人類與生俱來的自然正義的樸素觀念。正當行政程序實則是在食品安全風險規(guī)制機構作出不利于行政相對人，以及受風險規(guī)制決策影響的利害相關者的決定之前，給予其一個表達自身利益訴求和參與風險規(guī)制決策的機會。誠如學者所言：“程序之所以受到如此的重視，是因為任何實體的公正只能是相對的，而程序的公正才是絕對的。結果的公正必須有程序的保障，特別是涉及一些政策性極強和技術性要求極高的行政決定?！?4)黃學賢：《正當程序有效運作的行政法保障——對中國正當程序理論研究與實踐發(fā)展的學術梳理》，載《學習與探索》2013年第9期。例如，在轉基因食品安全風險規(guī)制決策過程中，決策者常常以決策涉及到高度科學性，而排斥公眾的參與，進而引發(fā)民眾的不滿。實際上，借助于適當的行政程序裝置能夠達到吸納不滿、化解對立的作用，并能夠保障風險決策的程序公正。社會心理學的研究表明，在結果不利的情形之下，決策程序的公正能夠有助于提高決策的可接受性。(5)參見Celia M.Gonzalez, Tom R.Tyler, Why Do People Care about Procedural Fairness? The Importance of Membership Monitoring, in Kjell Tornblom and Riel Vermunt(ed.), Distributive and Procedural Justice: Research and Social Applications, Ashgate Publish Company, 2007, p.93.“一個人在對自己的利益有著有利或不利影響的裁判或者決定制作過程中，如果不能向有權作出裁決的人或機構提出自己的意見、主張，不能與其他各方及裁判展開有意義的論證、說服和交涉，就會產生強烈的不公正感，這種感覺源于其權益受到裁判者的忽視，其道德主體地位遭到裁判者的否定這樣一種現實”。(6)陳瑞華：《程序正義理論》，中國法制出版社2010年版，第99頁。而公眾之所以愿意接受對其不利的決策，原因在于其意見和利益訴求得到合理的表達和尊重。通過正當行政程序，行政相對人和利益相關者得以參與到規(guī)制決策過程中來，從而提高食品安全風險規(guī)制決策的公正性。

第四，正當行政程序有利于促進食品安全風險治理決策共識的形成。現代社會是一個價值多元社會?！艾F代相對主義誕生的時代，文化的交流與拓展已使得人們看到可能的世界觀的多樣化?！?7)[德]齊佩利烏斯：《德國國家學》，趙宏譯，法律出版社2011年版，第317頁。人們的利益訴求多樣、價值觀念多元，如何在一個多樣性和多元化的社會尋求共識，成為現代社會的重大難題。在多元社會情境之中，程序的功能和價值日益為人們所重視。行政程序被視為是不同價值觀念、不同利益訴求相互交流、溝通的核心裝置和平臺。程序首當其沖被運用來協調不同社會群體之間的利益糾葛和價值沖突，進而尋求共識?！俺绦虻拇_首當其沖致力于解決這一問題。它創(chuàng)設出——例如通過‘聽取另一方的陳述與申辯’的基本原則——程序性條件，在這些條件下，人們期待某種內容上獲得普遍贊同、并據此而被認為是公正的決定得以產生?！?8)[德]齊佩利烏斯：《德國國家學》，趙宏譯，法律出版社2011年版，第153頁。透過合理的行政程序裝置，與擬議的食品安全風險決策存在利益糾葛的利益攸關方不僅得以表達其利益訴求，更為重要的是，通過借助說理和論辯程序裝置，其亦得以對其利益訴求加以反思，進而有可能改變原有的利益偏好和訴求。而經過合理性論證和反思性交涉過程所呈現出來的利益表達將更具合理性和正當性，更容易為其他民眾所接受，也有助于共識的形成。誠如學者所言：“有時，討論造成更簡單的效果。它可以提供決定性的事實，有策略地置于對話網絡中，這類事實可以改變人們的意見?！?9)[美]詹姆斯·菲什金、[英]彼得·拉斯萊特主編：《協商民主論爭》，張曉敏譯，中央編譯出版社2009年版，第24頁。

第五，正當行政程序有利于提升食品安全風險決策理性化水平。心理學研究表明，普通公眾在面對風險，尤其是那些人類不熟悉的風險時，常常容易陷入恐慌之中。在恐慌情緒作用下，人類在面對風險時，往往反應過度。相反，在面對那些熟悉的風險時，則可能出現反應不足的問題。無論是反應過度還是反應不足，實則都是一種非理性的表現。

美國法學家凱斯·孫斯坦認為：“科學本身并不能解決規(guī)范性問題。了解可能的后果并不能解決價值問題。但是民主判斷應該在對事實的最好的理解的基礎上作出，而不是依據人們短期的恐慌和利益集團的恐嚇策略。”(10)[美]凱斯·R.孫斯坦：《風險與理性——安全、法律及環(huán)境》，師帥譯，中國政法大學出版社2005年版，第135頁。為了避免規(guī)制機構在食品安全風險治理決策中受負面情緒所左右，從而陷入規(guī)制不足或規(guī)制過度的窘境，規(guī)制機構在作出食品安全風險決策時，需要借助于正當行政程序裝置來加以適當緩釋。原因在于，一方面，正當程序裝置本身就是一種由申辯和說明理由等程序裝置構成的“減震器”，能夠在一定程度上緩解因短時間的恐慌而匆忙出臺規(guī)制決策，造成規(guī)制過度。另一方面，科學咨詢、同行評審等具有高度科學性的程序裝置，能夠為專家參與食品安全風險決策，尋找應對風險的知識和方案提供交流平臺，聽證會、共識會議等程序裝置，則能夠為代表不同利益集團的利益代表提供理性對話的程序裝置。借助于這些程序裝置，食品安全風險規(guī)制機構得以“將資源和注意力從微小的風險上移開和確保嚴重的但是卻被忽視的風險獲得關注，來減輕認知偏差引發(fā)的不幸后果”，從而提高規(guī)制機構所作出的食品安全風險決策的理性化程度。(11)參見[美]凱斯·R.孫斯坦：《風險與理性——安全、法律及環(huán)境》，師帥譯，中國政法大學出版社2005年版，第143頁。

第六，正當行政程序有助于在食品安全風險規(guī)制決策中維護和實現人的尊嚴。人的尊嚴是法律規(guī)范的最高價值準則。在很大程度上，人的尊嚴的實現意味著其能夠參與到對其產生不利影響的決策中，自主表達自己的利益訴求和觀點，在充分了解決策潛在后果的基礎上，作出選擇和決定。在食品安全風險規(guī)制決策中，規(guī)制機構基于預防風險的目的，往往將規(guī)制權力的干預節(jié)點進一步前移，行政機構的任務也逐漸從危險消除拓展到風險預防。(12)參見趙鵬：《風險社會的自由與安全——風險規(guī)制的興起及其對傳統行政法原理的挑戰(zhàn)》，載《交大法學》2011年第1期。經典的危險消除模式“旨在重建受干擾的秩序，其所遵循的規(guī)律乃是以經典物理學的決定論假設為基礎”，而風險預防原則的主旨“不是去消除非?？赡艹霈F的損害事件，或者事后彌補已經造成的損害，而是專注于危害的可能根源，其目標在于，通過公共機關的管制行為來干預危險源，進而影響人們的行為，最終使損害得以避免。”(13)[德]烏爾里?！.普羅伊斯：《風險預防作為國家任務——安全的認知前提》，載劉剛編譯：《風險規(guī)制：德國的理論與實踐》，法律出版社2012年版，第133，153頁。在這個意義上，從國家形態(tài)上，風險規(guī)制國實則是典型的預防國家。規(guī)制權力的提早介入，甚至由規(guī)制機構直接代替人們來作出判斷、選擇和決定，勢必將不可避免地對個人的自由和尊嚴產生威脅。在此情境之下，正當行政程序在規(guī)范權力的同時，為民眾行使程序基本權利，參與食品安全風險決策提供了合理裝置，維護和實現了人的尊嚴。

美國行政法學者杰克·M.比爾曼對正當程序的基本原理作出如下總結：“正當程序的基本原理在于提供了一個意義重大的機會，使某人的情況可以被提交給作出決定者。通常，這要求知會有關問題，又在聽證中舉證與辯論的機會，有與對方證人對質并實施交叉詢問的機會，有提交相反證據的權利，有擁有無偏私的決定者以及獲知決定理由的權利?！?14)[美]杰克·M.比爾曼：《美國行政法的范圍》，載[新西蘭]邁克爾·塔格特：《行政法的范圍》，金自寧譯，鐘瑞華校，中國人民大學出版社2006年版，第218—219頁。正是由于行政正當程序基本原理所具有的上述功能價值，使其在包括食品安全風險在內的諸領域的風險規(guī)制決策中被日益廣泛的強調和運用。(15)參見謝海波：《環(huán)境行政決策程序的正當化研究》，法律出版社2018年版，第10-15頁。需要指出的是，法律程序功能有效發(fā)揮的一個前提是構建合理的正當行政程序。

二、風險社會背景下傳統食品安全行政程序所面臨的挑戰(zhàn)

在致力于構建食品安全風險治理程序之前，需要對傳統食品安全行政程序進行全面系統的檢視，以發(fā)現其所面臨的挑戰(zhàn)；需要在深刻描繪傳統食品安全行政程序特征的基礎上，反思其在食品安全風險規(guī)制實踐中所面臨的嚴重缺陷與不足。

(一)傳統食品安全行政程序之特征描述

第一，傳統食品安全行政程序具有高度封閉性。傳統食品安全行政，是一種典型的以行政許可、行政處罰等高度形式化的行政行為為中心所建構起來的命令控制型治理模式，與這種命令控制型治理模式相適應，行政許可、行政處罰等傳統行政行為由食品安全監(jiān)管機構作出，其程序也更多的由食品安全監(jiān)管機構主導。行政相對人和利益相關者涉入其中的節(jié)點和程度均非常有限，傳統食品安全行政總體上呈現高度的封閉性特征。

第二，傳統食品安全行政程序具有高度對抗性。司法程序是一種歷久彌新的法律程序，并對行政程序的發(fā)展產生了深刻影響。應該說，從行政程序的發(fā)展演進而言，其經歷了模仿司法程序的歷史，其中仍滲透著司法程序的因子。一些歐洲學者強調，最初的行政程序法及判例法明顯受到司法程序的影響?；谒痉ú门泄δ艿亩ㄎ?，司法程序在構造上具有顯著的對抗性特征，法官借助司法程序得以辨明真相，發(fā)現法律真實，進而作出裁判?？疾旖浀涞男姓幜P、行政許可程序裝置的構成要素，我們可以從中窺見顯著的司法程序的“對抗性”特征。傳統行政程序法中不乏聽證權、合理論辯權等諸如此類的權利，并繼承了司法程序的對抗性特征。在傳統食品安全行政程序中，這種對抗性特征也表現得尤為明顯。例如，在食品安全行政處罰程序中，關于行政處罰程序聽證的規(guī)定，便具有明顯的對抗性色彩。

第三，傳統食品安全行政程序聚焦于個別決定。司法裁判的過程是一個將立法者制定的具有普遍性的法律規(guī)則適用于個案的過程，亦即法律適用個別化過程。(16)參見胡玉鴻：《論司法審判中法律適用的個別化》，載《法制與社會發(fā)展》2012年第6期。應該說，法律適用個別化原則構成了司法審判的一個重要原則，法律適用的個別化蘊含著司法者對個案正義的追求。“隨著社會地位的增長，個別化處理問題的需要也相應增加起來。由于這樣的原因，法律推理的風格就開始接近于政治與經濟的共同的推論方式?！?17)孫笑俠：《程序的法理》，商務出版社2010年版，第83頁。受司法程序影響的傳統行政程序聚焦于一個孤立的行政相對人及其實施的一個個獨立行為，并對其作出個別的決定。在傳統行政程序中，“個體是決定的對象，個體可以決定是否遵守作出的個別決定?！?18)覃慧：《治理時代的行政程序法制的變革與因應研究》，北京大學出版社2018年版，第166頁。傳統食品安全行政決定是行政機構運用形式化的行政行為理論和法律技術所作出的個案。一方面，這種針對食品安全違法者所作出的個別化決定，其直接針對的也僅局限于個人，或者僅能對潛在的違法者產生有限的威懾力。另一方面，這種圍繞個別決定所展開的程序建構，在程序的開放性方面往往非常有限。

第四，傳統食品安全行政程序更加注重對權力的控制。法律程序一直被視為是一種權力的治理術。在功能定位上，秉承傳統控權論學說，傳統行政程序構造更多定位于對行政機構權力的控制，并借此達到保障公民權利之目的。具體到食品安全行政而言，傳統行政程序建構的功能在于強化對食品安全行政機構的控制，防止行政恣意和專斷的發(fā)生。以食品安全行政處罰程序而言，其旨在透過行政程序對食品安全監(jiān)管機構所享有的行政處罰權加以約束和控制，以防止行政處罰權力的濫用。

(二)傳統行政程序適用困境之反思

首先，封閉性的傳統行政程序難以回應食品安全風險行政之開放性需求。現代食品安全問題是一個典型的風險問題。從行政任務形態(tài)上觀之，食品安全行政屬于典型的風險行政。而風險行政的一個典型特征在于其不確定性。風險的不確定性特征源于科學的不確定性?？茖W不確定性存在于科學研究的各個階段，有學者對科學不確定性進行了類型化，認為科學不確定性包括概念(conception)、方法(measurement)、取樣(sampling)、建模(modeling)、因果關系(causal)和認識上的(epistemic)六種類別。(19)參見Vern R. Walker, The Siren Songs of Science: Toward a Taxonomy of scientific Uncertainty For Decisionmakers, Connecticut Law Review, vol.23 1990-1991, pp. 567-624.風險行政決策是一種面向未知的決策。面對這種未知的狀態(tài)，需要風險規(guī)制決策者保持開放而審慎的態(tài)度。為了回應食品安全風險的不確定性特征，在食品安全風險行政程序建構上，則需要保持充分的開放性，以使得各種觀點、知識、觀念都能夠進入食品安全風險行政決策的過程中。然而，具有高度封閉性特征的傳統行政程序，要么將行政相對人和利益相關者拒斥在食品安全風險行政決策之外，使其難以參與到與其利益攸關的決策之中，要么只是在行政決策的末端為行政相對人和利益攸關者提供了一個狹窄的參與通道，進而導致食品安全風險行政決策所需要的各種觀點、知識、觀念等各種有價值的信息難以進入決策過程，并成為決策者的考量因素，難以為不確定性風險問題尋求可供選擇的解決方案，故而無力回應現代風險社會背景下食品安全風險行政的現實要求。

其次，對抗性的傳統行政程序難以為食品安全風險行政提供合作的空間。現代風險理論研究表明，風險具有多維面相。其中，風險的實在論觀點認為，在科學主義觀念席卷之下，“從全球來看，風險的語言結合了抽象性和‘科學的’真實性，賦予風險概念一種被主觀認定的客觀性的關環(huán)”。(20)[英]大衛(wèi)·丹尼：《風險與社會》，馬纓、王嵩、陸群峰譯，北京出版社2005年版，第23頁。風險的實在論主張風險是客觀真實的，人類對其認識必須借助于科學化工具和手段，以發(fā)現關于風險的“客觀知識”。遵循這一邏輯，風險規(guī)制決策離不開掌握科學知識和技術手段的技術專家的參與。風險建構論觀點認為，風險是社會建構的產物，“是在日常生活中以大眾傳媒、個人經驗和生活閱歷、本地記憶、道德信念以及個人判斷的話語為依據而建構起來的?！?21)[英]彼得·泰勒-顧柏、[德]詹斯·O.金編著：《社會科學中的風險研究》，黃覺譯，中國勞動社會保障出版社2010年版，第53頁。據此，風險規(guī)制決策需要將不同社會主體的風險認知和風險話語吸納其中。實際上，風險的多重屬性和多維面向，意味著食品安全風險具有復合性特征，單獨依靠行政機構或者某一特定群體的力量，不足以應對食品安全風險。(22)參見戚建剛：《食品安全風險屬性的雙重性及對監(jiān)管法制改革之寓意》，載《中外法學》2014年第1期。而是需要建立起合作溝通機制，為多元主體就食品安全風險問題的解決展開深入交流對話。在對抗性程序中，“行政機關和私人主體之間容易走向互相極端化的訴求，因為各方為了維護自己固有的利益或原則，往往被迫將自己的立場極端化，但有預期能將決策的結果帶往一個較中間的決定?！?23)Philip J.Harter, “Negotiated Regulations: A Cure for Malaise”，71Georgetown Law18 (1982).轉引自覃慧：《治理時代的行政程序法制的變革與因應研究》，北京大學出版社2018年版，第213頁。這種具有高度對抗性特征的傳統程序裝置，顯然難以為主體展開充分而富有成效的協商合作提供足夠的空間。

第三，傳統行政程序難以確保風險決策的理性化。正如前述，傳統行政程序旨在透過對行政權力的程序性控制來達致權利保障之目的。誠如學者所言：“傳統行政程序解決了個人權利保障的問題，但限于其自身的功能定位及其技術裝置，在國家、社會整體利益的保障上卻無法提供足夠的‘彈藥庫’?！?24)唐明良：《環(huán)評行政程序的法理與技術——風險社會中決策理性的形成過程》，社會科學文獻出版社2012年版，第44頁。客觀而言，在司法中心主義觀念的影響下，以權力控制和權利保障為功能追求的傳統行政程序更多聚焦于行政行為的形式合法性，對行政行為的實質合法性則鮮少關注。具體到食品安全行政，行政程序法制度建構和運行亦旨在確保食品安全行政符合法律規(guī)范的要求，對食品安全行政決策是否符合科學理性，是否具有正當性等深層次問題則未給予足夠的重視。可見，以控制權力和保障權利為旨趣的傳統行政程序建制，無法將科學理性和價值理念引入到食品安全風險行政決策之中，難以達到提升風險行政決策的理性化功能。

第四，傳統行政程序未能為多元主體參與食品安全風險決策提供廣闊平臺。傳統行政程序是結果導向的，傳統程序的價值在于在法律框架下發(fā)現或接近法律真實。然而，風險的復雜性和不確定性意味著，在很多情況下，并不存在一個客觀真實，程序的功能更多地轉換為如何就不確定性的食品安全風險規(guī)制決策達成共識。這意味著，食品安全風險行政程序需要為多元主體參與風險規(guī)制決策、尋求共識提供交流平臺。然而，傳統的行政程序卻難以為多元主體參與食品安全風險決策提供足夠的制度裝置。

第五，傳統行政程序遮蔽了食品安全風險行政的動態(tài)過程?；陲L險的視角，可以將食品安全風險行政界分為幾個階段。同樣，依據不同的風險規(guī)制框架，食品安全風險規(guī)制也可以被界分為不同的階段。1983年,美國國家研究委員會出版了《聯邦政府中的風險評估:過程的管理》報告，對風險評估和風險管理分別進行了界定。1995年在瑞士日內瓦召開的聯合國專家咨詢委員會將風險分析分為三個部分，即風險評估、風險管理和風險交流。國際食品法典委員會引入食品安全風險分析框架，并將食品安全風險分析分為風險評估、風險管理和風險交流，并于2006年對上述三個概念進行了定義。(25)關于食品安全風險分析框架的演進與構造，參見石階平主編：《食品安全風險評估》，中國農業(yè)大學出版社2010年版，第22-28頁。按照國際風險治理委員會2006年提出的國際風險治理框架，風險治理被界分為風險預評估(pre-assessment)、風險評估、風險評價與描述以及風險管理，而風險交流則貫穿于以上諸環(huán)節(jié)。(26)參見Ortwin Renn, Annexes by Peter Graham, Risk Governance Towards an Integrative Approach, International Risk Governance Council, Geneva, 2005.無論是風險行政的雙階構造、三階構造，還是多階構造，均表明食品安全風險行政具有多階性和過程性特征。(27)參見張恩典：《作為過程的風險行政：以行政過程論為視角》，載《南昌航空大學學報(社會科學版)》2016年第2期。食品安全風險行政的這一特征，要求在行政程序構造上體現更多的動態(tài)性和過程性特征。然而，傳統行政程序構造卻更多呈現出靜態(tài)的、以結果為導向的特征，并以發(fā)現既定的客觀事實和實現法律規(guī)則所預設的規(guī)范目的為目標。客觀而言，傳統行政程序顯然無法滿足食品安全風險行政的現實需求。

透過上述分析，我們可以發(fā)現，在風險社會背景之下，風險行政正在成為區(qū)別于傳統秩序行政的新興行政任務。誠如德國法學者烏爾里?！.普羅伊斯所言：“危險概念以及與其緊密相連的一般秩序法中的侵犯教義學太過粗糙，無法應對新興的，從我們的科技進步中所引發(fā)的安全隱患。”(28)[德]烏爾里?！.普羅伊斯：《風險預防作為國家任務——安全的認知前提》，載劉剛編譯：《風險規(guī)制：德國的理論與實踐》，法律出版社2012年版，第143頁。包括食品安全在內的風險行政的復雜性和不確定性特征給傳統行政程序帶來嚴峻挑戰(zhàn)。如何建構適應風險行政的程序建制，成為現代風險社會情境下行政法學者的一項重要歷史使命。

三、風險治理呼喚行政程序的更新：“第三代”行政程序的興起

誠如葡萄牙行政法學者蘇樂治先生所言：“誠然，現代行政法之走勢是越來越嚴謹地界定每項程序之功能。在司法程序方面，判決可引致多種類別之行為；在行政程序上，我們見到許多不同的利益，故應有無數的程序，由此亦產生將程序形成化之困難?！?29)[葡]蘇樂治：《行政法》，馮文莊譯，法律出版社2014年版，第75頁。隨著合作治理和風險規(guī)制于20世紀90年代在全球范圍內廣泛興起，西班牙學者巴恩斯教授基于行政國家的新面相，對行政程序范式演進展開了深入研究。巴恩斯教授基于行政程序的典型特征，將行政程序區(qū)分為第一代、第二代和第三代行政程序，并在比較考察三代行政程序的基礎之上，將“第三代”行政程序界定為“回應治理新手段及新模式之不斷發(fā)展需求的一種全新混合式程序”。因為大量政策方面的創(chuàng)新需要創(chuàng)造出更多有效的參與形式及協調式的多元管制層次，認可多元化與去中心的發(fā)展趨勢，培育審議的討論場，促進相互學習與信息收集，容許更大的靈活性，等等。(30)參見Javier Barnes,“Towards a Third Generation of Administrative Procedure”，in Sunsan Rose-Ackerman and Peter L.Lindseth,(eds), Comparative Administrative Law, Edward Elgar Publishing Limited 2010,p.349-350.覃慧：《治理時代行政程序法制的變革與回應研究》，北京大學出版社2018年版，第171頁。相較于“第一代”“第二代”行政程序，“第三代”行政程序具有的開放性特征，有效回應了現代風險行政的新要求，有利于促成風險行政的正當性。

1.“第三代”行政程序的開放性回應了現代風險行政對參與的需求。與第一代行政程序的一個重要區(qū)別在于，第三代行政程序更具開放性。這種開放性特征意味著，第三代行政程序并非是封閉的，而是能夠透過公眾參與機制等制度裝置吸納更多的社會主體參與到風險規(guī)制決策中來，以滿足社會多元主體對攸關其利益決策的參與要求。

2.“第三代”行政程序的過程性回應了現代風險行政的多階性。巴恩斯指出，“第一代”行政程序是模仿司法程序建構起來的，具有典型的司法特征，“第二代”行政程序是模仿立法程序建構起來的，具有典型的立法特征。而“第三代”行政程序是面向動態(tài)行政過程而建構起來的，是真正的直面現代治理行政和行政過程的行政程序。在現代風險規(guī)制行政中，風險議題本身的復雜性，決定了其需要在決策的不同過程和階段涉入科學知識、利益、價值等多元因素。因此，在行政程序裝置的設計和建構上，需要能夠適應面向風險規(guī)制行政這一特征的程序建制。相較于“第一代”“第二代”行政程序，“第三代”行政程序的優(yōu)勢在于，“行政機關與各類私人行動者之間形式多樣的信息交換和溝通將貫穿于公共政策形成和實施的全過程。行政程序法將提供靈活、多樣和‘軟性’的信息溝通方式；私人行動者也可以調查和收集信息，并與行政機關進行公開的、持續(xù)性的和流動性的交換?！?31)參見戚建剛：《“第三代”行政程序的學理解讀》，載《環(huán)球法律評論》2013年第5期。從這個意義上，面向現代行政過程建構起來的“第三代”行政程序，能夠有效回應包括食品安全風險、環(huán)境風險等在內的現代風險行政的現實需求。

3.“第三代”行政程序的協商性因應了現代風險行政對協商對話的需求。正如前述，區(qū)別于以“危險排除”為要旨的秩序行政，以風險預防為基本目標的風險行政具有高度的復雜性和不確定性特征。風險行政所具有的上述特征，意味著需要圍繞擬議的風險議題展開知識、利益和價值等層面的協商。從這個意義上，風險行政實則是“風險政治”。(32)[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會》，何博聞譯，譯林出版社2003年版，第230-241頁。而食品安全風險行政實則是由包括科學社群、食品經營者和食品消費者等在內的多元主體，圍繞擬議的食品安全風險所涉及的不同科學知識、利益訴求和價值觀念所進行的協商和策略性競爭博弈。有學者形象地將其稱為“食品安全的政治”。(33)參見Marion Nestle, Safe Food: The Politics of Food Safety, University of California Press,2003.

根據現代協商民主理論，民主的實質并非利益的聚合，而是不同觀點和主張之間的論證、交流和協商。德國思想家哈貝馬斯的商談論認為，“商議性政治的成功并不取決于一個有集體行動能力的全體公民，而取決于相應的交往程序和交往預設的建制化，以及建制化商議過程與非正式形成的公共輿論之間的共同作用。”(34)[德]哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，三聯書店2014年版，第370頁。美國學者托馬斯·克里斯蒂亞諾總結了協商的三大功能價值：一是通過增強公民對其社會以及應該支配其社會的道德原則的理解，公共協商普遍地改善了立法的質量；二是與那些沒有經過針對立法的深入協商過程的社會相比，這些社會的法律在其公民眼中往往在理性上更為正當；三是公民必須參與到協商過程中來時，他們身上某些優(yōu)良品質就會得到發(fā)揚。(35)參見[美]托馬斯·克里斯蒂亞諾：《公共協商的意義》，載[美]詹姆斯·博曼、威廉·雷吉：《協商民主：論理性與政治》，陳家剛等譯，中央編譯出版社2006年版，第185頁。由此可見，協商在現代多元社會的重要性。在包括食品安全在內的風險政治中，面對著具有高度復雜性和風險規(guī)制的議題，需要建構起科學話語、利益話語和價值話語的協商交流程序裝置，為多元主體開展風險話語的協商論辯提供制度平臺。而“第三代”行政程序通過共識會議、科學咨詢、同行評審等程序建制，為多元主體開展科學對話、協調利益及尋求價值共識提供了建制化的制度裝置。

綜上所述，區(qū)別于以合法律性為終極目標的“第一代”行政程序，“第三代”行政程序“以提升結果的效率與有效性作為目標”，正在進行重新設計與安排。其力圖在程序建制中“鼓勵多元視角分析，納入了規(guī)制影響的細致評估、潛在假設的解釋、復雜問題的公開討論及對過去選擇的持續(xù)再評估等程序元素。”同時，“第三代”行政程序也為數據的發(fā)展、理論的檢測、假設的驗證及政策結果的審查以及基于經驗之想法的精細化提供幫助。(36)參見Daniel C. Esty, “Good Governance at the World Trade Organization: Building a Foundation of Administrative Law”, 10 Journal of International Economic Law 509,2007, pp.509-527.轉引自覃慧：《治理時代行政程序法制的變革與回應研究》，北京大學出版社2018年版，第154頁。由此可見，“第三代”行政程序在制度構造和功能價值上，能夠在更大程度上因應包括環(huán)境和食品安全等在內的風險行政的需求，并為現代食品安全風險行政程序建構提供頗有價值的啟示和指南。

四、食品安全風險行政程序的法治建構

面對著食品安全風險行政的興起和行政程序的代際演進，我國食品安全行政程序建構應當吸收第三代行政程序的基本理念，基于食品風險的屬性特征，以多階性、參與性和協商性作為食品安全行政程序變革的方向。

首先，食品安全行政程序建構宜遵循多階性原則。正如前述，風險規(guī)制是一個由風險評估、風險管理和風險交流等諸多環(huán)節(jié)構成的多階構造的動態(tài)過程。為了因應這種多階動態(tài)特征，食品安全風險行政程序宜借鑒第三代行政程序理念，以行政過程論為指引，直面風險行政的多階構造，圍繞風險行政的不同階段和特征建立健全相應的程序裝置。

其次，食品安全行政程序建構宜遵循參與性原則。一方面，食品安全風險具有多重屬性，既有客觀實在性，又有社會建構性；另一方面，食品安全風險具有不確定性，單純依靠技術專家無法回答和解決所有的風險問題。誠如學者所言：“因為專家并非不會犯錯，也不是無所不知；外行也可能在專業(yè)方面擁有能與知名科學家相匹配的技能和洞察力?！?37)[荷]韋博·比克、羅蘭·保爾、魯德·亨瑞克斯：《科學權威的矛盾性：科學咨詢在民主社會中的作用》，施云燕、朱曉軍譯，上海交通大學出版社2015年版，第27頁。這意味著，食品安全風險規(guī)制離不開社會公眾的共同參與。因此，食品安全風險行政程序建構應當借鑒“第三代”行政程序理念，秉承參與性原則，致力于建構食品安全風險規(guī)制的參與機制，從制度層面保障參與性原則落到實處。

第三，食品安全風險行政程序建構宜遵循協商性原則。誠如學者所言：“對于一個協商理論來說，關鍵的是，在公民(及其代表)作出決策之前，要在公共論壇中檢驗他們的利益與理由。協商過程促使公民通過訴諸共同利益，或者以在公共辯論中“所有人都能接受”的理性話語，來聲明他們的決定和看法的正當性。僅僅聲稱一偏好或看法屬于某人，并不足以服人。隨之而來的集體決定在某種意義上須由公共理性——即通常可以使所有人都信服的理性——來賦予正當性。”(38)[美]詹姆斯·博曼：《公共協商：多元主義、復雜性與民主》，黃相懷譯，中央編譯出版社2006年版，第5頁。在風險社會背景下，多元主體應當摒棄對抗博弈，秉承協商合作，將協商對話作為風險行政的基本原則，將協商性原則作為食品安全風險行政程序建構的重要遵循，并透過適當的程序建制為多元主體之間就擬議風險議題展開協商對話提供程序裝置。(39)參見戚建剛、余海洋：《統一風險行政程序的法理思考》，載《理論探討》2019年第5期。

在明確食品安全風險行政程序建構原則的基礎之上，筆者基于食品安全風險的屬性，以及食品安全風險的類型化，結合食品安全多階構造，以國際風險治理理事會所確立的“風險治理框架”為藍本來建構適當的程序建制。

(一)食品安全風險治理框架的基本構造

風險治理框架是在繼承和反思經典的風險分析框架三分法基礎之上，于2005年由國際風險治理理事會創(chuàng)立的。自創(chuàng)立以來，該風險治理框架在食品安全風險、環(huán)境風險領域產生了日益廣泛的影響力。(40)關于風險治理框架在環(huán)境風險、食品安全等風險規(guī)制諸領域中的運用分析，參見O.Renn, K.Walker(editors), Global Risk Governance: Concept and Global Risk Governance: Concept and Practice Using the IRGC Framework, Springer, 2008.該理論框架將“治理”理念引入風險規(guī)制之中，確立了風險治理的多階構造。具體而言，包括風險預評估、風險評估、風險評價和風險管理，而風險交流則貫穿于上述四個階段之中，且每個階段的主要任務各不相同。

以食品安全風險治理為例，風險預評估旨在對食品安全風險議題加以確定，即在搜集與特定風險相關的信息之后，對食品安全風險進行早期預警。風險評估階段，旨在根據食品安全風險的屬性對各種類型的食品安全風險運用不同的程序和方法對之加以評估。風險評價階段，旨在根據風險評估階段所得的食品安全風險的程度和規(guī)模，來對食品安全風險的可接受性和可容忍性作出判斷。風險管理階段，則旨在對根據前兩個階段所獲得的相關風險信息，對人們所面臨的食品安全風險屬性和所處的風險情勢作出判斷，并據此作出食品風險規(guī)制決定，綜合選擇、運用不同的風險規(guī)制工具對食品安全風險加以有效規(guī)制。(41)參見Ortwin Renn, Risk Governance: Coping with Uncertainty in a Complex World, Earthscan, 2008, pp.1-200.又參見張恩典：《環(huán)境風險規(guī)制下的公眾參與制度研究》，載《河南財經政法大學學報》2018年第1期。

相較而言，風險治理框架的優(yōu)勢在于：首先，細致界分了風險治理的階段，尤其是在風險評估之前將風險預評估階段獨立出來，從而為行政機構和公眾參與風險治理決策提供了可能。其次，根據現實情境中風險的不同屬性，合理界分了不同風險類型，并據此探討了不同類型風險在不同階段的應對策略，有助于實現風險的精準治理。第三，為多元主體參與風險治理活動，科學、利益和價值等關涉風險規(guī)制決策正當性的多元要素合理進入決策過程奠定了理論基礎。因此，筆者選擇以風險治理框架作為架構食品安全風險行政程序的理論框架和基礎。

(二)食品安全風險行政程序的核心建制

根據風險治理框架，圍繞著風險預評估、風險評估、風險評價和風險管理制度，食品安全風險行政程序的核心建制主要由以下程序制度構成。

1.食品安全風險預評估階段的核心程序建制：建立健全食品安全風險議題動議制度。正如前述，風險預評估階段的任務主要是風險預警和形成風險議題，通過風險早期預警和甄別，再確定是否將特定風險議題納入到后續(xù)規(guī)制活動之中?？梢哉f，風險預評估將在很大程度上決定風險規(guī)制決策的走向。風險預評估的風險預警和風險議題建構任務，意味著其需要有廣泛而充分的風險信息來源，以確保上述任務的順利完成。因此，在風險預評估階段，需要建立健全風險議題動議制度。所謂食品安全風險動議制度，是由動議申請人申請，從而觸發(fā)食品安全規(guī)制機構啟動規(guī)制權力，形成風險議題的重要制度。風險議題動議權構成了風險動議制度的核心。風險議題動議制度在促成風險議題形成方面發(fā)揮著重要作用。(42)參見戚建剛、鄭理：《論公共風險監(jiān)管法中的動議權制度之建構》，載《中國高校社會科學》2015年第5期。一方面，通過風險議題動議制度，尤其是動議權制度的規(guī)范建構，有助于促成風險問題的框定，從而為后續(xù)的評估活動指明方向。另一方面，以動議權為核心的動議制度，賦予多元主體啟動食品安全風險議題等活動的建議權，使得利益相關者和普通公眾享有在決策的早期階段參與和影響食品安全風險規(guī)制決策的權利。

鑒于我國風險議題行政和專家共同宰制的局面，除了既有的行政內部的風險信息溝通制度和食品安全專家參加的風險評估協調制度(43)關于食品風險預評估協調委員會的探討，參見楊小敏：《我國食品安全風險評估模式之改革》，載《浙江學刊》2012年第2期。之外，亟須在食品安全風險預評估階段建立以動議權為核心的風險議題動議制度規(guī)范。首先，在動議權的主體上，包括：一是與公共風險或公共風險監(jiān)管機關所采取的監(jiān)管措施具有法律上的權利與義務關系的公民、法人和其他組織，利害關系人，如受轉基因食品規(guī)制決策影響的消費者代表或產業(yè)界代表等；二是對食品安全風險規(guī)制決策感興趣的主體，如新聞媒體；三是普通公眾。其次，在風險議題動議的受理和處理上，相關食品安全規(guī)制機構在預評估階段，需要在形式審查基礎之上作出是否受理的決定，并進一步對食品安全風險議題的動議作出審查，判斷食品安全風險信息的客觀性、準確性，并對食品安全風險信息作出初步判斷，以確定是否進一步啟動后續(xù)的食品安全風險評估。

2.食品安全風險評估階段的核心程序建制：建立以科學咨詢制度為核心的專家共識制度。風險評估階段的主要任務是確定特定食品安全風險的規(guī)模、程度和大小。按照經典的風險理論，風險評估被認為是一項與價值無涉的科學事業(yè)，只有掌握科學知識和技術手段的技術專家才有發(fā)言權?！帮L險評估是一個純粹的專家行為”。(44)參見陳君石：《風險評估在食品安全監(jiān)管中的作用》，載《農業(yè)質量標準》2009年第3期。而且，經典的風險評估方法，主要是一種概率評估，即運用技術手段對具有科學依據的、當然和明確嚴重性的屬性的食品危害的風險進行評估，而其評估過程主要包括危害識別、危害特征描述、暴露評估、風險特征描述四個步驟，屬于典型的概率評估模式。(45)戚建剛：《食品危害的多重風險與風險評估制度的重構》，載《當代法學》2012年第2期。在程序上，概率性評估活動主要借助于科學咨詢程序來展開。為了保證評估的客觀性，科學咨詢委員會的組成人員一般由化學、生物學、物理學和醫(yī)學方面等自然科學領域的專家組成，而法學、社會學和經濟學等社會科學領域的專家則往往無法參與其中，更妄論外行公眾了?？陀^而言，概率評估模式難以應對不確定性風險和模糊性風險，具有自身的局限性。

按照風險治理框架，基于食品安全風險的多重屬性，在風險評估中，除經典的概率評估模式外，還要引入預防性評估模式和關注度評估模式。兩者在評估范圍上具有顯著差別，預防性評估模式主要針對不確定性風險，而關注度評估模式主要針對模糊性風險。這意味著，在程序構造上，雖可運用科學咨詢程序，但仍有完善之必要。

首先，完善專家小組的構成?？茖W咨詢程序是確保風險評估科學性的重要制度裝置。但是，在預防性評估模式和關注度評估模式下，科學咨詢程序的專家成員除了有來自上述化學、生物學、食品工程和醫(yī)學等領域的專家外，還應該包括來自法學、社會學、經濟學、倫理學等社會科學領域的專家，并根據各自專業(yè)領域，成立專家小組。透過各領域的專家對話來對不確定性風險和模糊性風險展開全方位評估。

其次，優(yōu)化科學咨詢專家遴選機制。誠如學者所言，“有關事實和價值的分離是思維保健的基礎。如果失敗將會使科學家扮演權威者的角色，政治家扮演專家的角色。但是，承認這一原理的同時，我們還必須看到當我們界定問題、選題、處理數據，以及對非科學領域的現象作出反映的時候，事實和價值是以非常微妙的方式糾纏在一起的?！?46)[英]巴魯克·菲斯科霍夫等：《人類可接受風險》，王紅漫譯，北京出版社2009年版，第60頁。為避免科學專家在風險評估中出現“越位”和“缺位”問題，宜以卓越性、獨立性和透明性為原則，來遴選適格的專家，確保專家履行“誠實代理人”的角色，真正發(fā)揮專家在風險評估中的作用。(47)關于食品安全風險評估科學咨詢程序建制的分析，參見戚建剛、易君：《論歐盟食品安全風險評估科學顧問的行政法治理》，載《浙江學刊》2012年第6期；戚建剛、易君：《我國食品安全風險評估科學顧問的合法性危機及其克服》，載《北方法學》2014年第2期。

第三，應當建立健全調查和討論小組程序建制。德國權威風險研究者奧特溫·倫內認為，“系統分析把風險當作一個較大社會或制度的要素。它側重于結構因素，跨越了‘真實的’和‘建構的’現實。風險問題在進化過程中發(fā)展，在這個發(fā)展過程中群體和機構組織自己關于自然和社會環(huán)境的知識，通過交流與其他社會系統分享知識?！?48)[德]奧特溫·倫內：《風險的概念：分類》，載謝爾頓·克斯姆斯基、多米尼克·戈爾?。骸讹L險的社會理論學說》，徐元玲、孟毓煥譯，北京出版社2005年版，第79頁。風險規(guī)制決策的理性化程度在很大意義上取決于所獲取的風險知識是否充分，這些風險知識是高度分散的、地方化的。尤其是那些目前科學研究和技術手段尚無法完全測量和評估的風險,更加依賴多元社會主體提供風險知識和信息。例如，在評估轉基因食品等具有高度不確定性和模糊性食品安全風險時，需要聽取利害關系人和潛在消費者的意見。在風險問題的產生上，模糊性風險主要源于多元社會主體針對特定風險價值觀念上的差異。對處理由于價值層面的差異所導致的風險議題，程序發(fā)揮著重要的作用。季衛(wèi)東教授在論及程序在化解價值沖突問題的作用時認為：“在一定條件下，把價值問題轉換為程序問題來處理也是打破政治僵局的一個明智的選擇。程序一方面可以限制行政管理的裁量權、維持法的穩(wěn)定性和自我完結性，另一方面卻容許選擇的自由，使法律系統具有更大的可塑性和適應能力。”因此，在不確定性和模糊性風險的評估中，需要充分發(fā)揮程序的功能。在程序建制上，需要建立健全調查和討論小組等程序建制，此種開放性的程序建制能夠為利益相關者參與風險規(guī)制決策提供平臺。

3.食品安全風險評價階段的核心程序建制：建立健全以公民小組為中心的公民共識制度。食品安全風險評價階段的主要任務是在風險評估基礎之上，對食品安全風險的可接受性和可容忍性作出判斷。風險評價涉及到對事實問題的解釋、對偏好和價值的澄清以及對可容忍性或可接受性的規(guī)范性判斷的交流過程。這一階段需要在涉及特定風險議題的利益相關者之間促成“反思性話語論辯”。反思性話語論辯主要適用于在認識論話語和社會價值偏好的基礎上權衡利弊、論據，進而做出平衡的風險規(guī)制決定。(49)參見Marion Dreyer, Ortwin Renn(ed.), Food Safety Governance: Integrating Science, Precaution and Public Involvement, Springer, p.117.誠如學者所言，當我們處理不確定性食品安全風險之時，“科學家們并不了解全部情況——因此需要謙遜的技術。不同的社會群體，由于擁有不同的利益取向，因而具有不同的偏好。因此，應邀請相關利益代表加入決策程序?！?50)[荷]韋博·比克、羅蘭·保爾、魯德·亨瑞克斯：《科學權威的矛盾性：科學咨詢在民主社會中的作用》，施云燕,朱曉軍譯，上海交通大學出版社2015年版，第193-194頁。為了保證所有的利益訴求和偏好都能夠得到合理的表達和深思熟慮的權衡，需要建立多元利益主體協商交流的程序建制。在具體程序建制上，主要以公民小組、界面委員會等具有較大開放性的公民共識會議程序建制為宜，以促成食品生產者、消費者、行業(yè)協會、新聞媒體等利益相關者代表在平等參與、理性協商的基礎上，就特定食品安全風險的可接受性達成共識。

4.食品安全風險管理階段的核心程序建制：建構以規(guī)制影響分析為中心的程序建制。食品安全風險管理階段的主要任務是根據風險評估和評價的結果，基于食品安全風險的特征，選擇合理適當的規(guī)制工具對特定食品安全風險加以規(guī)制。在風險規(guī)制工具的選擇中，需要考慮如下兩個方面的問題：一方面，要考慮特定規(guī)制工具將產生的積極和消極影響，另一方面，需要考慮為受規(guī)制決策和規(guī)制工具實施影響的利益相關者提供陳述申辯的機會，如有必要，宜借助聽證程序來廣泛聽取利益相關者的利益訴求和意見表達。

目前對于聽證程序，理論界和實務界已經論述較多，制度建構也相對完善，更多的是如何在實踐中加以落實的問題。而相形之下，對規(guī)制影響分析程序的研究和制度建構卻很少。針對當前我國風險規(guī)制決策中理性不足的突出問題，應當在食品安全風險規(guī)制決策中引入規(guī)制影響分析程序，以提高食品安全風險規(guī)制工具選擇的理性化程度。

在風險規(guī)制中，規(guī)制影響分析既是一種方法，也是一種程序。無論是作為一種方法，還是作為程序，其本質是將成本—效益這一經濟學分析思維引入到風險規(guī)制活動中，以提高風險規(guī)制決策的理性化水平。雖然，以成本效益分析為核心的規(guī)制影響分析在食品、環(huán)境等諸多風險規(guī)制領域的植入，引發(fā)了諸多爭論。(51)關于規(guī)制影響分析程序的理論爭論，參見Matthew D．Adler &Eric A.Posner, New Foundation of Cost-Benefit Analysis, Harvard University Press, 2006, pp.154 -184; See also Robert J.Brent, Handbook of Research on Cost-Benefit Analysis, Edward Elgar, 2009, pp.203-206.關于規(guī)制影響分析在美國和歐盟食品、環(huán)境等規(guī)制領域的運用的介紹，參見高秦偉：《美國規(guī)制影響分析與行政法的發(fā)展》，載《環(huán)球法律評論》2012年第6期；錢鶴群：《歐盟規(guī)制影響評估制度及其對我國規(guī)制改革的啟示》，載《學習與探索》2019年第2期。但是，誠如美國法學家孫斯坦所言：以成本效益分析為核心的規(guī)制影響分析“不應被看作是對事物的簡化描述，更不意味著任何事物都僅僅是供人類使用的‘商品’。最好把它當成一種實用性的工具，它對深層次的問題不發(fā)表意見，而是幫助人們在面對錯綜復雜的問題時，作出綜合性判斷?！?52)[美]凱斯·孫斯坦：《風險與理性——安全、法律及環(huán)境》，中國政法大學出版社2005年版，第152頁。在規(guī)制資源條件約束和審慎民主壓力之下，建構并合理運用以成本效益分析為核心的規(guī)制影響分析程序，實則是在食品安全風險規(guī)制工具的選擇決策中植入一套反思和審慎機制。這一機制在促成包括食品安全風險規(guī)制決策，尤其是審視和評估食品安全標準和行政許可等風險規(guī)制工具的潛在影響方面確實發(fā)揮著至關重要的作用。