張鴻緒

(中國政法大學 刑事司法學院， 北京 100088)

一、問題的引出

2018年3月11日，全國人大在《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“《憲法》”)修正案第三章“國家機構”之第七節(jié)專門對“監(jiān)察委員會”這一新設國家最高監(jiān)察機關進行了規(guī)定，為國家監(jiān)察體制改革以及《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱“《監(jiān)察法》”)的制定奠定了堅實的憲法基礎和制度指引。同年3月20日，《監(jiān)察法》正式頒布施行，標志著我國監(jiān)察體制改革步入了新的發(fā)展階段。

在法律效力位階上，《憲法》是我國的根本大法，是制定一切法律法規(guī)的母法，任何法律均體現(xiàn)著憲法價值。此次《憲法》修訂共“作出21處修改，其中11條同設立監(jiān)察委員會有關”[注]陳光中、蘭哲：《監(jiān)察制度改革的重大成就與完善期待》，《行政法學研究》2018年第4期。，特別是第127條第2款對職務犯罪案件管轄權作出了調整。在該條規(guī)定的指引下，《監(jiān)察法》第11條[注]《監(jiān)察法》第11條規(guī)定，監(jiān)察機關“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪進行調查”。和2018年新修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱“《刑事訴訟法》”)第19條也相繼作出了規(guī)定，檢察機關除了對“司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪”行使立案偵查權以外，原來由其負責偵辦的貪污賄賂犯罪案件、瀆職犯罪案件轉由監(jiān)察機關立案調查。由此，對于監(jiān)察機關而言，便形成了一種“復合型”的案件管轄模式，既管轄職務違法案件，也管轄職務犯罪案件。

監(jiān)察機關開展調查活動的主要任務在于收集證據(jù)以查明案件事實，而這些證據(jù)是決定監(jiān)察機關作出處分、移送起訴，檢察機關提起公訴，法院作出裁判的重要依據(jù)?！侗O(jiān)察法》第33條第2款規(guī)定“監(jiān)察機關在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應當與刑事審判關于證據(jù)的要求和標準相一致”，該規(guī)定明確了監(jiān)察案件的證明標準，但是不難看出，立法者對職務違法和職務犯罪兩種不同性質的案件之證明標準并未作出區(qū)分規(guī)定，也因此在學界引發(fā)了廣泛討論。一種觀點認為，兩類案件應當統(tǒng)一適用刑事訴訟證明標準。如有學者認為，“監(jiān)察調查程序未專門區(qū)分職務違法與職務犯罪案件，雖然可適用的調查措施有別，但就程序的推進而言，兩者并無特別差異?！O(jiān)察調查程序就必須自始至終以刑事訴訟規(guī)范為嚴格界限”[注]陳衛(wèi)東、聶友倫：《職務犯罪監(jiān)察證據(jù)若干問題研究——以〈監(jiān)察法〉第33條為中心》，《中國人民大學學報》2018年第4期。。還有學者從配合與制約的視角出發(fā)，認為“監(jiān)察機關收集證據(jù)時，不僅要符合監(jiān)察法的規(guī)定，還要符合刑事訴訟法和司法解釋等有關規(guī)定”[注]朱?；荩骸墩摍z察機關對監(jiān)察機關職務犯罪調查的制約》，《法學評論》2018年第3期。。與此相反，另一種觀點認為，兩類案件的證明標準應當有所區(qū)別。如有學者以監(jiān)察機關調查體制的雙軌制為出發(fā)點，認為“對監(jiān)察委員會的黨紀調查和政紀調查應確立低于刑事調查的證據(jù)要求和證明標準，而對監(jiān)察委員會的刑事調查則應確立像刑事偵查那樣的最高證據(jù)要求和證明標準”[注]陳瑞華：《論監(jiān)察委員會的調查權》，《中國人民大學學報》2018年第4期。。此外，還有學者立足于證明對象和處置所依據(jù)實體法的不同，認為“監(jiān)察立案到處置的整個程序流程伴隨著案情認識的逐漸深入，因此證明標準也需要以逐步上升的階梯狀態(tài)加以設置”[注]梁坤：《論監(jiān)察案件證明標準的三大特征》，《地方立法研究》2020年第1期。?？陀^而言，第一種觀點側重于對監(jiān)察程序與司法程序銜接的視角進行分析，但是卻忽略了監(jiān)察機關內部不同性質調查活動之間的差異性；而第二種觀點在考察監(jiān)察程序與司法程序順暢銜接的同時，還關注到了職務違法和職務犯罪兩類不同案件調查活動的區(qū)別，因此較為可取。事實上，監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機關內設機構一般由信訪部門、案件監(jiān)督管理部門、監(jiān)督檢查部門、審查調查部門以及案件審理部門等組成，各部門職責分工并不相同，對于兩類案件，如果調查活動采取“一刀切”的證明標準，不僅違背了不同種類監(jiān)察案件的調查規(guī)律，也背離了《憲法》第127條第2款的立法精神。總之，筆者認為，意欲探究監(jiān)察案件之證明標準問題，不僅應當立足于監(jiān)察機關調查權的雙重屬性以及兩類案件調查程序二元性的階層特點，還應當回歸對《憲法》第127條第2款之立法精神予以考察。概言之，為避免職務違法調查因適用較高的證明標準而影響辦案效率、損害調查活動的公正性，在《憲法》框架下，監(jiān)察案件有必要確立“二元化”的證明標準：職務違法調查應當確立低于刑事審判的證明標準，即“高度蓋然性”標準；而職務犯罪調查則應當確立與刑事審判相一致的證明標準，即“犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分”。

二、功能主義國家權力配置觀下監(jiān)察機關調查權的雙重屬性

改革后，根據(jù)《憲法》第127條第1款之規(guī)定，“監(jiān)察委員會依照法律獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。從該規(guī)定可知，在國家權力結構體系中，憲法在行政權、司法權之外，又創(chuàng)設出了一種新型國家權力，即監(jiān)察權。當然，該項權力“作為一個集合概念，是由監(jiān)督權、調查權和處置權所組成的”，“從權力的歸屬來看，調查權是監(jiān)察機關履行監(jiān)察權的一項重要‘子權力’，其與監(jiān)督權和處置權存在內在的緊密聯(lián)系”[注]張云霄：《〈監(jiān)察法〉與〈刑事訴訟法〉銜接探析》，《法學雜志》2019年第1期。。監(jiān)察機關的調查權作為一項重要權力，其性質成為理論界和實務部門關注的焦點。根據(jù)權威解釋，監(jiān)察機關“是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關，而不是行政機關、司法機關?！惺沟恼{查權也不同于刑事偵查權”[注]《中華人民共和國監(jiān)察法》案例解讀編寫組：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉案例解讀》，北京：中國方正出版社，2018年，第31頁。。不過，這種基于機構職能而對監(jiān)察機關調查權性質所作的界定并未得到學界的普遍認可。關于該問題的爭議，學界主要存在三種觀點：第一種觀點認為，新的《刑事訴訟法》“將偵查權的行使主體賦予了公安機關和檢察機關，顯然立法者已經(jīng)表明監(jiān)察機關并非偵查權的行使主體”[注]張云霄：《〈監(jiān)察法〉與〈刑事訴訟法〉銜接探析》。。第二種觀點認為，從監(jiān)察委員會“刑事調查的形式和后果來看，它已經(jīng)具備了偵查權的基本屬性，……刑事調查就是對檢察機關職務犯罪偵查的延續(xù)和替代”[注]陳瑞華：《論監(jiān)察委員會的調查權》。。第三種觀點認為，“監(jiān)察機關對職務違法的調查權與對職務犯罪的偵查權不同，兩者雖然都適用監(jiān)察法，但亦有不同。監(jiān)察機關對職務違法的調查權還應當適用行政法等，對職務犯罪的偵查權還應當適用刑訴法”[注]姜濤：《國家監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接的重大問題研究》，《南京師大學報》(社會科學版)2018年第6期。?？傮w而言，上述觀點均有可取之處，但是，筆者認為對監(jiān)察機關調查權法律屬性的探討，應當將其放置于國家權力配置層面予以考量。

在憲法學理論中，西方國家往往以“三權分立”原則作為配置國家權力的理論基礎，該原則強調“分權”與“制衡”，通過將“國家權力分為立法、行政、司法三個部分，分別由三個國家機關獨立行使”，從而實現(xiàn)“三個國家機關在行使權力的過程中保持一種互相牽制與互相平衡的關系”[注]許崇德、何華輝：《三權分立與議行合一的比較研究》，《法學評論》1987年第5期。。就我國而言，新中國成立后由于受到蘇聯(lián)經(jīng)驗的影響，1954年《憲法》表現(xiàn)出了“議行合一”的傾向，人民代表大會作為國家機關兼具立法權和行政權[注]參見錢坤、張翔：《從議行合一到合理分工：我國國家權力配置原則的歷史解釋》，《國家檢察官學院學報》2018年第1期。。不過，隨著社會實踐的不斷深入，此種權力配置模式的弊端也逐漸顯露，因此，1982年《憲法》對國家權力配置進行了修正，在否定“議行合一”的同時，強調要堅持“權力分工”，具言之，“國家機構的創(chuàng)設不是根據(jù)權力的類型化決定的，而是國家機構的種類決定了權力的類型化，并且我國國家機構之間的權力分工并不遵循三權分立的基本框架，而是可以在不同國家機構之間進行適當調配”[注]陳明輝：《論我國國家機構的權力分工：概念、方式及結構》，《法商研究》2020年第2期。。事實上，這種“權力分工”正是以功能主義國家權力配置觀為基礎，它以“國家的效能和治理能力為目標，強調將權力配置給在組織、結構、程序、人員上最具優(yōu)勢、最有可能做出正確決定的機關，同時要求承擔某項國家權力的機關，在組織、結構、程序、人員上相應調整以適應職能”[注]張翔：《我國國家權力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學》2018年第2期。。因此，為最大程度上發(fā)揮國家機構的憲法功能，推進國家治理現(xiàn)代化，“設置國家機構必須尊重這個機構的任務和權力屬性及權力運行的規(guī)律”[注]王旭：《國家監(jiān)察機構設置的憲法學思考》，《中國政法大學學報》2017年第5期。。

《憲法》第3條第3款規(guī)定，“國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督”。可知，在橫向層面，監(jiān)察機關與檢察機關、審判機關以及國家行政機關處于同等的法律地位，由此便形成了在“人大統(tǒng)攝下的‘一府一委兩院’的創(chuàng)新國家機構體系”[注]陳光中、蘭哲：《監(jiān)察制度改革的重大成就與完善期待》。。之所以進行機構調整，原因在于“國家監(jiān)察體制改革前，原有的行政監(jiān)察體制存在著明顯不適應形勢需要的問題：……黨的紀律檢查機關依照黨章黨規(guī)黨紀對黨員違紀行為進行審查，行政監(jiān)察機關依照行政監(jiān)察法對行政機關工作人員違紀違法行為進行監(jiān)察，檢察機關依照刑事法律對國家工作人員職務犯罪行為進行偵查，各方面的反腐敗職能既分別行使，又交叉重疊，沒有形成合力”[注]《中華人民共和國監(jiān)察法》案例解讀編寫組：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉案例解讀》，第8頁。。改革后，通過實行紀律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公，“實現(xiàn)黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察的有機結合”[注]何陽、任鵬飛：《論紀檢機關權力的監(jiān)督——兼評〈中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則〉》，《中國礦業(yè)大學學報》(社會科學版)2020年第5期。，有效整合了紀檢機關執(zhí)紀審查權、原行政監(jiān)察機關調查權、檢察機關偵查權，從而確立了黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察反腐敗一體化的運行機制，并通過賦予監(jiān)察機關調查權，有效提高了查辦違紀、職務違法和職務犯罪案件的合力[注]需要說明的是，監(jiān)察體制改革后，根據(jù)《監(jiān)察法》以及《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等法律法規(guī)的規(guī)定，紀委行使監(jiān)督、執(zhí)紀、問責職能，負責對黨組織和黨員的違紀問題進行立案審查；而監(jiān)委行使監(jiān)督、調查、處置職能，負責對監(jiān)察對象涉嫌職務違法、職務犯罪案件進行立案調查。本文旨在解決監(jiān)察機關所辦理案件的證明標準問題，因此，對違紀審查問題在此不作贅述。。由此可見，監(jiān)察機關的權力具有“復合性”，而多種權力的匯集優(yōu)化正是監(jiān)察體制改革過程中充分貫徹運用機構效能原理的重要體現(xiàn)。

值得注意的是，基于這種權力的“復合性”特點，《憲法》并沒有直接將監(jiān)察機關辦理的案件籠統(tǒng)表述為“監(jiān)察案件”，根據(jù)第127條第2款前段規(guī)定，“監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件”。在立法技術運用上，立法者對“職務違法案件”和“職務犯罪案件”分別予以強調，其用意非常明確，兩類案件之調查程序存在差異。正是基于此，筆者認為上述第三種觀點之“區(qū)分化”的邏輯思路較為可取，由于職務違法調查涉及對被調查人的紀律懲戒，調查結果主要服務于內部處分，其性質與國家機關對公職人員的行政調查相同；而職務犯罪調查則涉及司法權的運用，調查結果主要服務于移送起訴，其性質與偵查機關對犯罪嫌疑人的偵查相同，由此觀之，職務違法調查權具有行政管理性，而職務犯罪調查權具有刑事偵查性。

(一)職務違法調查權之行政管理性

“國家機關的治理績效首先取決于憲法法律配置給它的職權，這是組織能力的法定化”[注]王旭：《作為國家機構原則的民主集中制》，《中國社會科學》2019年第8期。。行政權指國家或者有關行政主體對行政事務進行管理的權力，包括規(guī)范制定權、行政監(jiān)督權、行政調查權、行政處置權等，一般具有三個特征：一是對相對人具有直接影響性；二是具有強制性；三是具有擴展性[注]參見應松年、薛剛凌：《論行政權》，《政法論壇》2001年第4期。。相比于司法權，“行政權以管理為本質內容，是管理權”[注]孫笑俠：《司法權的本質是判斷權——司法權與行政權的十大區(qū)別》，《法學》1998年第8期。。監(jiān)察體制改革之前，根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》(以下簡稱“《行政監(jiān)察法》”，已廢止)第18條、第24條之規(guī)定，行政監(jiān)察機關依法可以對違反行政紀律的行為進行調查，甚至作出處分決定。事實上，這種行政紀律調查權和處置權的行使，正是行政監(jiān)察機關運用行政權對公職人員實現(xiàn)有效管理的一種重要舉措。不可否認，原來的行政監(jiān)察制度在國家管理過程中發(fā)揮了重要作用，但是隨著實踐的不斷深入，“監(jiān)察范圍面窄”、“反腐敗力量分散”等弊端逐漸成為影響社會轉型期國家治理體系建設的重要因素，因此，中央“大刀闊斧”推行監(jiān)察體制改革。

此次改革，其核心要義在于，通過調整國家機構設置、完善國家監(jiān)察體制，進而擴大監(jiān)察對象范圍和全面整合反腐敗力量，實現(xiàn)“將以前監(jiān)督‘狹義政府’轉變?yōu)楸O(jiān)督‘廣義政府’”[注]《中華人民共和國監(jiān)察法》案例解讀編寫組：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉案例解讀》，第3-4頁。，從而有效推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。由此可見，從國家機構設置功能的視角分析，盡管改革后原行政監(jiān)察機關被撤銷，但是新創(chuàng)設的國家機構并不是對原有國家機構的徹底推翻，有關職能并未隨之消滅，不論新組建的監(jiān)察機關性質如何，對公權力進行監(jiān)督的出發(fā)點和落腳點并沒有改變。實踐表明，改革后，職務違法調查活動在調查目的、調查對象、調查權行使等方面均體現(xiàn)著行政管理性。

首先，調查目的具有“行政性”。習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會講話中強調，“我們黨作為執(zhí)政黨，面臨的最大威脅就是腐敗”[注]習近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話》，《人民日報》2016年7月2日，第2版。。長期以來，全面從嚴治黨一直是加強我們黨的建設的重要內容。根據(jù)中央紀委國家監(jiān)委統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年全國紀檢監(jiān)察機關“處置問題線索170.5萬件，談話函詢37.7萬件，立案調查61.9萬件，處分58.8萬人”,其中，“處分省部級干部41人，廳局級干部0.4萬人，縣處級干部2.4萬人，鄉(xiāng)科級干部8.5萬人，一般干部9.8萬人，農(nóng)村、企業(yè)等其他人員37.7萬人”[注]《中央紀委國家監(jiān)委通報2019年全國紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督檢查、審查調查情況》，2020年1月17日，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202001/t20200117_207914.html，2021年3月2日。。2020年全國紀檢監(jiān)察機關“處置問題線索170.3萬件，談話函詢36.4萬件次，立案61.8萬件，處分60.4萬人”,其中，“處分省級干部27人，廳局級干部2859人，縣處級干部2.2萬人，鄉(xiāng)科級干部8.3萬人，一般干部9.9萬人，農(nóng)村、企業(yè)等其他人員39.8萬人”[注]《中央紀委國家監(jiān)委通報2020年全國紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督檢查、審查調查情況》，2021年1月26日，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202101/t20210126_234838.html，2021年3月2日。。

上述數(shù)據(jù)反映我國反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，預防和懲治腐敗仍將是我們黨強化組織紀律、凈化黨內政治環(huán)境的重要任務。在此背景下，不管是原行政監(jiān)察機關還是現(xiàn)行監(jiān)察機關，其職責之一均是通過對公職人員進行監(jiān)督和懲戒，從而強化國家對公職人員的管理，“真正把權力關進制度的籠子”。職務違法調查活動正是踐行這一職責的重要途徑，其調查結果為處置違法的公職人員提供了重要依據(jù)。

其次，調查對象的性質具有“行政性”。相較而言，監(jiān)察體制改革前后調查對象的范圍有所差異，不過，這種差異只是“覆蓋面”大小的不同，而非調查對象的性質發(fā)生了根本改變。改革前，根據(jù)《行政監(jiān)察法》第18條之規(guī)定，監(jiān)察對象為行政機關及其工作人員，包括公務員和行政機關任命的其他人員；改革后，根據(jù)《監(jiān)察法》第1條、第15條之規(guī)定，監(jiān)察對象為所有行使公權力的公職人員，包括公務員、經(jīng)授權或委托從事管理的公務人員、其他依法履行公職的人員。通過橫向比較可知，雖然改革前后監(jiān)察機關的具體稱謂和適用法律有所不同，但是調整對象均必須同時具備兩個構成要素：一是身份要素，即屬于國家公職人員范疇；二是行為要素，即依法履行公職。實踐中，只要行為人具備上述要素，并且實施了違法行為，監(jiān)察機關便可以依法對其進行調查，這與改革前的行政紀律調查并無實質區(qū)別，具有公職人員身份和行使公權力一直以來都是確定調查對象的核心要素。由此可見，改革后，盡管監(jiān)察對象的范圍擴大了，但是這種“量”的差異并不會導致調查對象之性質的改變，職務違法調查對象依然具有“行政性”。

最后，處置結果具有“行政性”。根據(jù)《監(jiān)察法》第45條之規(guī)定，監(jiān)察機關依情節(jié)輕重可以對違法的公職人員給予兩種不同程度的處分：一是非政務處分，即對存在職務違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，給予“談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉”等處分。該種處分方式是“紀法貫通”的主要表現(xiàn)，體現(xiàn)了監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”之“第一種形態(tài)”在監(jiān)察活動中的運用。二是政務處分，即對存在其他職務違法行為的公職人員，給予“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”等政務處分。該種處分方式“與行政處分性質相同，都屬于國家機關對公職人員的紀律處分”[注]朱福惠：《論監(jiān)察法上政務處分之適用及其法理》，《法學雜志》2019年第9期。，其目的在于“通過紅紅臉、出出汗、洗洗澡的方式警示公職人員，不要把違法發(fā)展為犯罪”[注]姜濤：《國家監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接的重大問題研究》。。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020年全國紀檢監(jiān)察機關運用“四種形態(tài)”共處置195.4萬人次，其中，運用第一種形態(tài)處置133萬人次，占比68.1%；運用第二種形態(tài)處置48.5萬人次，占比24.8%；運用第三種形態(tài)處置7.1萬人次，占比3.6%；運用第四種形態(tài)處置6.8萬人次，占比3.5%[注]《中央紀委國家監(jiān)委通報2020年全國紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督檢查、審查調查情況》。。由該數(shù)據(jù)可知，2020年紀檢監(jiān)察機關運用前三種形態(tài)共處置188.6萬人次，占比96.5%。盡管統(tǒng)計數(shù)據(jù)涵蓋了紀檢機關的處置人次，但是這并不影響監(jiān)察機關運用前三種形態(tài)處置人次在總基數(shù)中占比的絕對優(yōu)勢。由此可見，在監(jiān)督、調查和處置三項職能中，履行“監(jiān)督”職責是第一位的，這也是監(jiān)察機關貫徹“懲前毖后、治病救人”方針政策的必然要求。

從處置結果來看，不管是政務處分還是非政務處分，實施目的均是國家機關對公職人員職務違法行為的內部紀律懲戒，具有強烈的行政管理色彩。第一，兩種處分方式均不涉及對公職人員人身自由的剝奪，雖然監(jiān)察機關可以對被調查人采取留置措施，但是留置的目的在于確保職務違法調查活動順利開展，其與刑事訴訟程序中的拘留、逮捕、監(jiān)視居住等強制措施性質相同，并非為一種處分方式，一旦留置情形消失，則監(jiān)察機關應當及時予以解除。第二，兩種處分方式與國家機關對公務員的紀律懲戒措施基本相同，且政務處分具有可替代性。根據(jù)2019年6月施行的新修訂的《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱“《公務員法》”)第57條、第62條之規(guī)定，國家機關對公務員的懲戒措施包括，“談話提醒、批評教育、責令檢查、誡勉、組織調整、警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”，相較而言，根據(jù)《監(jiān)察法》第45條第1款以及2020年6月頒行的《中華人民共和國公職人員政務處分法》(以下簡稱“《政務處分法》”)第7條、第12條第1款、第13條、第14條之規(guī)定，監(jiān)察機關除不能行使“組織調整”措施以外，其余處置方式均與《公務員法》所規(guī)定的懲戒措施相同。此外，根據(jù)《公務員法》第61條之規(guī)定，對公務員的違法行為，監(jiān)察機關可以給予政務處分，并且一旦作出了處分決定，則公務員所在國家機關將不再給予相應處分。由此可見，監(jiān)察機關的處置措施與公務員的內部紀律懲戒措施實際上具有相同的法律效果。第三，兩種處分方式的救濟途徑具有不可訴性。根據(jù)《監(jiān)察法》第49條之規(guī)定，監(jiān)察對象對處置決定不服的，可以依法向作出處置決定的監(jiān)察機關申請復審，如果對復審決定不服，可以繼續(xù)向上一級監(jiān)察機關提出復核。該條規(guī)定明確了監(jiān)察對象可以通過復審和復核等救濟程序維護自己的合法權益，但是未賦予其訴權。因此，實踐中監(jiān)察對象即便對監(jiān)察機關作出的處置決定不服，也只能通過前述兩種方式主張權利，而不能向法院提起行政訴訟，這與國家機關對公務員處分的救濟情況[注]《中華人民共和行政訴訟法》第13條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：……(三)行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；……”。相一致。

“新的國家機關在原有國家機構框架內出現(xiàn)，往往會以‘吃進’或壓縮其他國家機關權力的方式獲得自己的權力(即職權或權限)，從而引起權力在一定范圍內的重新配置”[注]童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，《法學》2016年第12期。。監(jiān)察體制改革后，盡管監(jiān)察機關取代了原行政監(jiān)察機關，但是，前者并沒有對后者原有的機構職能予以全盤否定，而是在繼受原有職能的同時進行了優(yōu)化，監(jiān)察機關的職務違法調查權實質上仍然具有行政管理性。

(二)職務犯罪調查權之刑事偵查性

隨著監(jiān)察機關的設立、檢察機關案件管轄權的調整，為確保不同機關、不同法律之間順暢銜接，立法機關對《刑事訴訟法》及有關法律法規(guī)也進行了相應修訂。不過，通過對《刑事訴訟法》第108條、第170條第1款之規(guī)定進行分析不難發(fā)現(xiàn)，立法機關對于檢察機關將案件退回補充核實程序的表述上，把監(jiān)察機關和檢察機關作了區(qū)別化處理，即：案件退回監(jiān)察機關補充“調查”，或者由檢察機關自行補充“偵查”。雖然立法初衷我們無從探究，不過立法者在這里對監(jiān)察機關明確使用“調查”一詞，其用意非常明顯：監(jiān)察機關的調查權不能完全等同于偵查權。筆者發(fā)現(xiàn)，之所以作出如此規(guī)定，可能緣于兩方面因素考慮：一是監(jiān)察機關的政治屬性，即監(jiān)察機關為“政治機關”而非“司法機關”，機構屬性上的差異致使其不能直接冠以偵查權。二是監(jiān)察案件的復合屬性，如前文所述，監(jiān)察機關不僅調查職務犯罪案件，還負責調查職務違法案件，相較而言，前者具有刑事違法性，而后者則具有行政違法性。監(jiān)察機關在綜合行使刑事犯罪調查權和行政違法調查權的情況下，如果立法層面直接將監(jiān)察機關的調查權片面表述為偵查權，那么職務違法調查活動難免會受到影響。

事實上，監(jiān)察機關的“調查權”作為一個整體概念，既包含了職務違法調查權，也包含了職務犯罪調查權，由于職務犯罪調查權轉隸于檢察機關的偵查權，其權力行使的主要內容及目的并未發(fā)生實質改變，因此，職務犯罪調查權本質上仍然體現(xiàn)為刑事偵查性。

第一，調查權具有“繼受性”。一般而言，偵查的主要目的就是通過開展專門調查工作查明有關犯罪事實，可以說，調查工作的專門性和所調查案件的犯罪性是構成偵查活動的必備要素，這也是區(qū)別于其他調查活動的關鍵所在。根據(jù)《監(jiān)察法》第40條第1款之規(guī)定，監(jiān)察機關對職務犯罪案件進行調查，主要任務在于收集相關證據(jù)，查明犯罪事實。由此可見，不管在調查工作的專門性還是所調查案件的性質上，職務犯罪調查均與偵查活動相同。監(jiān)察體制改革后，貪污賄賂案件和瀆職案件轉由監(jiān)察機關立案調查，檢察機關撤銷了原職務犯罪偵查部門，從新組建了第三檢察部門，又稱為“職務犯罪檢察部門”。相較于原職務犯罪偵查部門，該部門主要承擔兩項職能：一是對監(jiān)察機關移送起訴的職務犯罪案件進行審查、提起公訴；二是對檢察機關直接立案偵查的案件進行審查、提起公訴。在職能上，盡管檢察機關增加了對監(jiān)察機關移送起訴案件的審查權，但是隨著職務犯罪案件和偵查人員的“轉隸”，其偵查權有所削弱已是不爭的事實。不過，我們也應當看到，只要職務犯罪案件仍然存在，這種偵查權就不可能憑空消失。在此背景下，改革后，如果只轉案件不轉職權，不僅無法解釋原檢察機關偵查權的歸屬，也難以實現(xiàn)通過制度改革強化對職務犯罪行為進行有效治理的初衷。由此看來，監(jiān)察機關的職務犯罪調查實際上就是“對檢察機關職務犯罪偵查的延續(xù)和替代”[注]陳瑞華：《論監(jiān)察委員會的調查權》。。

第二，調查措施具有“移植性”。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機關可以采取十二種法定調查措施開展調查活動，包括：“談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定和留置等”。在這些調查措施中，相較于職務違法調查，職務犯罪調查除了無法使用“談話”措施以外，調查人員不僅可以依法行使其他常規(guī)調查措施(如詢問、凍結、留置等)，還可以行使訊問、搜查和技術調查等三種“專屬”調查措施。從法律規(guī)定來看，《監(jiān)察法》第四章所規(guī)定的職務犯罪調查措施與《刑事訴訟法》第二章規(guī)定的偵查措施在適用對象、適用條件、適用程序等方面基本相同。例如，關于訊問措施，均規(guī)定“應當由二人以上專門人員進行”、“訊問筆錄應當由被訊問人簽名或者蓋章確認”。由此可見，《監(jiān)察法》關于職務犯罪調查措施的規(guī)定，“除個別表述存在差異外，實質上基本移植了刑事訴訟法的內容”[注]陳衛(wèi)東、聶友倫：《職務犯罪監(jiān)察證據(jù)若干問題研究——以〈監(jiān)察法〉第33條為中心》。。

第三，調查功能具有“相當性”。根據(jù)《監(jiān)察法》第45條之規(guī)定，監(jiān)察機關認為職務犯罪案件的調查結果符合起訴標準，應當制作起訴意見書，連同證據(jù)、案卷材料一起移送檢察機關審查起訴。從該規(guī)定可知，監(jiān)察機關調查終結的職務犯罪案件必須經(jīng)過檢察機關的審查認定才能被提起訴訟。而檢察機關在審查起訴過程中，不管是審查程序還是審查內容，監(jiān)察案件與普通的刑事案件完全相同。首先，根據(jù)《刑事訴訟法》第170條第1款之規(guī)定，如果檢察機關認為案件需要補充核實的，可以退回監(jiān)察機關補充“調查”，或者直接自行補充“偵查”。盡管這里針對監(jiān)察機關使用了“補充調查”一詞，但是從退回補充核實的次數(shù)、補充核實的期限以及補充核實結果的處置等程序性規(guī)定來看，“補充調查”與“補充偵查”二者在功能和效果上具有一致性。其次，根據(jù)《刑事訴訟法》第171條之規(guī)定，檢察機關對于監(jiān)察案件與普通刑事案件的審查內容并無任何差異，且法律文本中統(tǒng)一使用“偵查活動是否合法”的表述，由此可見，職務犯罪調查活動與刑事訴訟程序中的偵查活動并無實質區(qū)別。

總之，盡管“職務犯罪調查”與“偵查”的適用機關、法條中的個別表述存在著差異，但是，監(jiān)察機關所行使的職務犯罪調查權“已經(jīng)溢出了對‘調查權’內涵的通常理解，而實質性地成為一種‘偵查權’”[注]熊秋紅：《監(jiān)察體制改革中職務犯罪偵查權比較研究》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。。

三、職務違法案件證明標準

通常而言，“證明標準”一詞主要運用于司法場域，它是指“利用證據(jù)對案件事實或爭議事實加以證明所要達到的程度”[注]徐繼敏：《試論行政處罰證據(jù)制度》，《中國法學》2003年第2期。。證明標準不是一成不變的，不同類型案件、不同訴訟階段證明標準可以有所區(qū)別[注]何家弘、劉品新：《證據(jù)法學》，北京：法律出版社，2019年，第349頁。，例如，民事案件與刑事案件的證明標準、公安機關的立案標準與法院的裁判標準就存在著明顯差異。當然，不管如何變化，證明標準的構建都離不開對公正和效率的價值選擇，具言之，越追求公正，則證明標準越高，效率越低；反之，越追求效率，則證明標準越低，公正越低。實踐表明，促使二者達至平衡只是應然層面的最高追求，實然層面二者之間的矛盾難以調和，必須要有一方作出讓步，只是程度不同而已。盡管從國家機構職能的角度來看，“監(jiān)察委員會并非司法機關，監(jiān)察權也并非司法權，但并不妨礙監(jiān)察委員會在特定情形下享有司法權能”[注]李?。骸稒嗄芏ㄐ耘c文化塑造：深化監(jiān)察體制改革的雙重維度》，《法學》2019年第12期。。根據(jù)《監(jiān)察法》第40條第1款、第45條第2款之規(guī)定，不論是職務違法調查還是職務犯罪調查，都必須要遵守一定的證明標準，唯有如此，才能對被調查人準確作出處置決定。

在價值取向上，司法權側重于公平優(yōu)先，而行政權則往往側重于效率優(yōu)先[注]參見孫笑俠：《司法權的本質是判斷權——司法權與行政權的十大區(qū)別》。。如前文所述，職務違法調查權具有行政管理性，調查結果主要用于國家機關對公職人員的內部紀律懲戒活動，相較于刑事處罰，這種處置結果對公職人員的影響較小，最嚴重的處置方式不過是給予“開除”的政務處分，并不涉及到刑法意義上對人身自由、財產(chǎn)權利甚至是生命的剝奪。在此背景下，不管是出于國家機關高效管理的機制還是處置結果的嚴重程度，完全沒有必要確立與刑事審判相一致的證明標準。

首先，職務違法調查的證明對象是“違法事實”而非“犯罪事實”，雖然二者均具有社會危害性，但是在危害性質和危害程度等方面存在著實質性差異。實踐中，職務違法行為所觸犯的主要是《公務員法》、《政務處分法》、《行政機關公務員處分條例》、《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》、《中華人民共和國法官法》、《中華人民共和國檢察官法》等法律法規(guī)，從特點來看，這些法律法規(guī)均屬于國家機關內部管理制度方面的規(guī)定。由此可見，公職人員實施的職務違法行為所侵害的法益主要是國家機關的管理制度，其與觸犯《中華人民共和國刑法》所表現(xiàn)的社會危害性明顯不同。有鑒于此，《監(jiān)察法》第45條第1款在對職務違法行為和職務犯罪行為之處置方式予以區(qū)別處理的同時，特別強調“對涉嫌職務犯罪的，監(jiān)察機關經(jīng)調查認為犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴”。從邏輯上來看，假使正如有學者所言，由于“監(jiān)察案件的性質并不具備先驗性，故監(jiān)察調查程序只能按照刑事審判的標準嚴格設置”[注]陳衛(wèi)東、聶友倫：《職務犯罪監(jiān)察證據(jù)若干問題研究——以〈監(jiān)察法〉第33條為中心》。，那么，《監(jiān)察法》第33條第2款在已經(jīng)對監(jiān)察案件的證明標準作出規(guī)定的情況下，為何第45條又專門對職務犯罪調查規(guī)定與刑事審判相一致的證明標準？筆者認為，從體系解釋的角度來看，立法者的用意不證自明，即：通過突出強調職務犯罪調查活動的“高標準”，從而指向職務違法調查活動的“低標準”。

其次，職務違法調查取證程序規(guī)范性不強，很難實現(xiàn)與刑事審判相一致的證明效果。如前文所述，作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關，監(jiān)察機關可以依法行使十二種措施開展調查活動，在職務違法調查活動中，“談話”是運用較為廣泛的一種調查措施。不過，正如權威解釋指出，“談話的第一目的并不是為了收集證據(jù)，而是以人為本、實事求是，努力還原事實真相”[注]《中華人民共和國監(jiān)察法》案例解讀編寫組：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉案例解讀》，第175頁。。由此看來，談話不僅是一種法律措施，更是一種政治手段。正是緣于這種政治意義，相較于職務犯罪調查，職務違法調查的取證程序在規(guī)范性上相對較弱。此外，在談話主體方面，根據(jù)《監(jiān)察法》第19條之規(guī)定，“對可能發(fā)生職務違法的監(jiān)察對象，監(jiān)察機關按照管理權限，可以直接或者委托有關機關、人員進行談話或者要求說明情況”。從該規(guī)定可知，監(jiān)察機關對公職人員開展職務違法調查，可以授權有關機關或者人員進行談話收集證據(jù)。從專業(yè)性的角度來講，由于上述人員沒有接受過專門的取證技能培訓，甚至可能連最基本的證據(jù)意識都沒有，很難確保證據(jù)的質量。在此情況下，如果按照刑事審判的高標準對證據(jù)進行審查，則證據(jù)很有可能會因為取證程序不規(guī)范而被排除，這將直接影響到對職務違法行為的處置效果。

綜上所述，行政行為的目的在于保護公共利益，而缺乏效率的行政程序必然會給社會公共利益造成損害，因此，行政行為強調效率優(yōu)先原則[注]參見畢玉謙：《證據(jù)制度的核心基礎理論》，北京：北京大學出版社，2013年，第262頁。。鑒于職務違法調查區(qū)別于職務犯罪調查，對于違法事實的認定“只需要遵守一般的行政法規(guī)所確立的行政程序即可達到相應的證據(jù)要求”[注]陳瑞華：《論監(jiān)察委員會的調查權》。。因此，筆者認為，職務違法調查宜采用“高度蓋然性”的證明標準，而無需達到刑事審判證明標準的最高程度，只要形成了內心確信，即可對被調查人作出處置決定。當然，適用該標準并不意味著監(jiān)察機關可以隨意對職務違法行為進行處置，根據(jù)《監(jiān)察法》第36條、第38條、第42條之規(guī)定，調查人員在調查程序結束后，必須嚴格按照程序提出處置意見，只有履行審批手續(xù)之后，才能對問題線索進行處置。

四、職務犯罪案件證明標準

根據(jù)《憲法》第28條之規(guī)定，不管是職務犯罪案件還是其他類型犯罪案件，只要觸碰了刑事法律紅線，均應當予以嚴厲制裁。如前文所述，職務犯罪調查權具有“刑事偵查性”，調查結果是檢察機關審查起訴、法院裁判的重要依據(jù)，被調查人很可能基于此而受到刑罰處罰。作為一種最為嚴厲的法律責任，刑事責任“不僅包括剝奪犯罪行為人的人身自由、政治權利，還包括剝奪其生命。一旦案件事實認定錯誤，導致無辜者受到刑罰處罰，被剝奪的人身自由和生命是無法挽回的”[注]畢玉謙：《證據(jù)制度的核心基礎理論》，第254頁。。例如，呼格吉勒圖案[注]參見內蒙古自治區(qū)高級人民法院(2014)內刑再終字第00005號。、張玉環(huán)案[注]參見江西省高級人民法院(2019)贛刑再3號。，前者已被執(zhí)行死刑、后者被無辜羈押26年之久，即便最終正義得到了伸張，但是逝去的生命、青春再也無法挽回，妻離子散、物是人非的境況也已很難逆轉?！皣覍θ藱嗟淖鹬睾捅Ｕ狭x務不僅是一種政治道德的要求，同時也是一種約束一切國家權力的規(guī)范的要求，是一種法的義務，在整個憲法規(guī)范體系中居于核心的地位，發(fā)揮最高法律效力”[注]韓大元：《憲法文本中“人權條款”的規(guī)范分析》，《法學家》2004年第4期。。2004年《憲法》將“尊重和保障人權”寫入條款之中，充分展現(xiàn)了人權作為公民基本權利的憲法地位?！皯椃ㄊ且匀藱酁楹诵牡摹盵注]嚴海良：《“國家尊重和保障人權”的規(guī)范意涵》，《法學雜志》2006年第4期。，在公正與效率之間，為確保刑事處罰的準確性，避免冤假錯案的發(fā)生，職務犯罪調查應當側重強調對公正價值的追求，因此有必要構建最高的證明標準。

首先，職務犯罪案件的“刑事性”，要求應當確立最高的證明標準。與普通的刑事案件一樣，職務犯罪行為也是對《刑法》保護客體的嚴重侵犯，不僅損害了職務行為的廉潔性，降低了“國民對國家機關公務的客觀、公正、有效執(zhí)行的信賴”[注]張明楷：《刑法學(下)》(第五版)，北京：法律出版社，2016年，第1238頁。，更是一種觸犯刑律的行為，因而屬于刑事法律調整的范疇。鑒于法益侵害較為嚴重，對于該種行為的處罰已經(jīng)遠遠超出了國家機關內部管理的界限，必須動用刑罰手段予以制裁。因此，對于被調查人而言，一旦被法院判決有罪，不僅要受到政務處分，同時還要接受刑事處罰。在此背景下，為了嚴格調查程序，《監(jiān)察法》對職務犯罪調查措施規(guī)定了較高標準的程序性要求，甚至部分內容嚴于《刑事訴訟法》的有關規(guī)定。例如，根據(jù)《監(jiān)察法》第41條第2款之規(guī)定，“調查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應當對全過程進行錄音錄像，留存?zhèn)洳椤?。相比于刑事偵查措施，職務犯罪調查中關于錄音錄像的規(guī)定無疑更加完善和嚴格，不僅要求錄音和錄像必須同步進行，而且在搜查、查封、扣押等取證活動中也必須進行錄音錄像[注]《刑事訴訟法》第123條第1款規(guī)定：“偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進行錄音或者錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應當對訊問過程進行錄音或者錄像?！睆脑撘?guī)定可知，偵查人員在訊問的時候，可以選擇錄音不錄像，也可以選擇錄像不錄音，而不管選擇任何一種形式，證據(jù)均是合法的。不過，實踐表明，如果錄音和錄像二者不同步進行，偵查人員仍然存在非法訊問的空間，很難真正實現(xiàn)錄音錄像制度的價值。。由此可見，盡管職務犯罪調查活動依據(jù)《監(jiān)察法》而非《刑事訴訟法》進行，但是，由于職務犯罪案件同質于普通刑事案件，甚至因涉及到公權力的行使而更加“特殊化”，因此，職務犯罪調查應當采取最高的證明標準，唯有如此，才能確保處理結果經(jīng)得起歷史檢驗。

其次，職務犯罪調查與刑事司法活動的“銜接性”，要求應當確立最高的證明標準。在憲法學理論中，“權力制約論是憲法思想的靈魂”[注]秦前紅主編：《新憲法學》(第二版)，武漢：武漢大學出版社，2009年，第31頁。，分權制衡“有效地制約了權力的擴張和濫用，成為現(xiàn)代民主法治國家的權力結構的普適特點”[注]謝佑平、江涌：《論權力及其制約》，《東方法學》2010年第2期。。當然，西方國家“三權分立”制度所形成的制約機制其功能在于否決制約對象的決策權力，而我國“權力分工”原則所形成的權力制約機制并非致力于取代、改變原決策機關的決策權[注]參見林彥：《國家權力的橫向配置結構》，《法學家》2018年第5期。，而是通過在不同國家機關之間科學、靈活配置國家權力，從而實現(xiàn)監(jiān)督制約效能。根據(jù)《憲法》第127條第2款后段之規(guī)定，監(jiān)察機關“應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”。該條規(guī)定“確立了監(jiān)察機關在橫向國家權力結構之間的配合制約原則，重構了國家權力配置的憲制結構”[注]周佑勇、周維棟：《憲法文本中的“執(zhí)法部門”及其與監(jiān)察機關之配合制約關系》，《華東政法大學學報》2019年第6期。。具體到案件流轉程序上，《監(jiān)察法》第45條明確規(guī)定，對于職務犯罪案件，如果經(jīng)調查符合起訴標準，監(jiān)察機關應當制作起訴意見書，將案件移送檢察機關審查起訴。該規(guī)定包含了兩層含義：一是對符合起訴條件的職務犯罪案件，監(jiān)察機關必須移送檢察機關審查起訴；二是監(jiān)察機關對被調查人所作出的有罪認定，必須要接受檢察機關的起訴審查，并且最終還要接受法院的裁判。而根據(jù)《刑事訴訟法》第171條、第200條之規(guī)定，在刑事訴訟活動中，不管是檢察機關還是法院，均遵從著“犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分”之最高的刑事證明標準。因此，只有在符合該標準的情況下，檢察機關才會提起公訴，法院才會作出有罪判決。在此情況下，監(jiān)察機關意欲實現(xiàn)訴訟目的，就必須要按照上述刑事證明標準開展調查活動，否則將會遭受訴訟不能的不利后果。由此看來，在權力制約機制的推動下，司法權的介入實際上在倒逼著監(jiān)察機關必須接受并遵從最高的刑事證明標準開展職務犯罪調查活動。

綜上分析，鑒于刑事處罰后果的嚴重性和不可逆性，構建職務犯罪調查之證明標準應當以公正為標尺。因此，筆者認為，職務犯罪調查宜采用與刑事審判相一致的證明標準，即：“犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分”。詳言之，職務犯罪調查必須同時滿足以下三個條件：一是“定罪量刑的事實都有證據(jù)證明”；二是“據(jù)以定案的證據(jù)均經(jīng)法定程序查證屬實”；三是“綜合全案證據(jù)，對所認定事實已排除合理懷疑”。只有這樣，才能在憲法框架下有效實現(xiàn)職務犯罪調查的功能和目的。

五、結論

“法律旨在創(chuàng)設一種正義的社會秩序”[注]博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，2004年，第330頁。，而“正義的特質就是以同等對待同等的人們”[注]博登海默：《博登海默法理學》，潘漢典譯，北京：法律出版社，2014年，第34頁。。在司法體制改革進程中，憲法的基本功能在于“確定國家生活和社會生活中的根本制度、基本制度和基本原則”[注]許崇德、胡錦光主編：《憲法》(第六版)，北京：中國人民大學出版社，2018年，第8頁。，換言之，相較于普通法律，憲法規(guī)定往往側重于強調統(tǒng)攬性、全局性。在《憲法》第127條第2款規(guī)定的指引下，我國監(jiān)察體制改革創(chuàng)制了一種“復合型”的案件管轄模式，監(jiān)察機關既調查職務違法案件，也調查職務犯罪案件。在權力歸屬上，職務違法調查權具有行政管理性，調查結果主要用于監(jiān)察機關對公職人員的內部紀律懲戒；而職務犯罪調查權具有刑事偵查性，調查結果主要用于檢察機關審查起訴、法院審理裁判。任何證明活動都離不開證明標準的構建，證明標準的高低直接影響著監(jiān)察資源的配置，決定著案件事實的認定。因此，圍繞調查權在兩類不同性質案件中展現(xiàn)出的差異化屬性，構建內容遞進、有的放矢的證明標準體系，是充分發(fā)揮調查權能的前提和基礎，也是實現(xiàn)正義的必然要求。質言之，職務違法調查不需要適用較高的證明標準，“高度蓋然性”即可實現(xiàn)調查活動的質效；而職務犯罪調查只有采用“犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分”的最高證明標準，才能保障調查活動與刑事審判的證明追求相一致，契合并落實“以審判為中心”的重大改革部署?？偠灾槍β殑者`法案件和職務犯罪案件構建差異化的證明標準，不僅符合憲法的指導精神，也是強化監(jiān)察機關功能發(fā)揮的重要保障，必然會推動監(jiān)察工作行穩(wěn)致遠。