摘要：互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的興起和飛速發(fā)展，對基于傳統(tǒng)市場經(jīng)濟的政府監(jiān)管體系提出了新的挑戰(zhàn)。以網(wǎng)管網(wǎng)，發(fā)揮平臺優(yōu)勢，強化第三方平臺監(jiān)管的責(zé)任，正在成為中國數(shù)字平臺市場監(jiān)管的重要趨勢。本文首先對第三方平臺監(jiān)管在我國興起的背景和發(fā)展的歷史過程進行了總結(jié)和梳理，結(jié)合西方監(jiān)管理論中元監(jiān)管理論的觀察視角，分析了中國第三方平臺監(jiān)管跟西方元監(jiān)管理論實踐的聯(lián)系與區(qū)別，同時基于實證訪談?wù){(diào)研的內(nèi)容，歸納出了現(xiàn)階段第三方平臺監(jiān)管興起的邏輯和面臨的挑戰(zhàn)，最后在借鑒西方元監(jiān)管實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了完善第三方平臺監(jiān)管的建議，強調(diào)高質(zhì)量的第三方平臺監(jiān)管將會成為推動形成數(shù)字平臺市場監(jiān)管型治理格局的重要基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：以網(wǎng)管網(wǎng);元監(jiān)管;第三方平臺監(jiān)管;監(jiān)管型治理

中圖分類號：F49?文獻標(biāo)志碼：A?文章編號：1007-9092（2021）05-0051-008

數(shù)字經(jīng)濟的興起和發(fā)展，不僅為中國經(jīng)濟規(guī)模增長提供了重要的動力，也極大地改變了中國經(jīng)濟的發(fā)展結(jié)構(gòu)和形態(tài)。根據(jù)《世界互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報告2019》及《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報告2019》藍皮書的統(tǒng)計，2018年中國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模為31.3萬億元，占GDP比重達34.8%①，同時以平臺經(jīng)濟為代表的數(shù)字經(jīng)濟新形態(tài)正在成為中國市場經(jīng)濟的重要力量。數(shù)字平臺經(jīng)濟在推動中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟快速增長和高度繁榮的同時，也催生了一些新的市場和社會風(fēng)險。由于數(shù)字平臺經(jīng)濟具有眾多商戶主體、海量交易信息、鮮明的網(wǎng)絡(luò)外部性以及線上線下信息不對稱等特征，傳統(tǒng)的市場失靈在數(shù)字經(jīng)濟的條件下也出現(xiàn)了一些新的表現(xiàn)，滋生出了網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)業(yè)犯罪、假冒偽劣盛行、網(wǎng)購糾紛維權(quán)難等問題，這對基于傳統(tǒng)市場經(jīng)濟的政府監(jiān)管體系也提出了新的挑戰(zhàn)。

以行政主導(dǎo)、人海戰(zhàn)術(shù)、強制處罰為主要特征的傳統(tǒng)線下監(jiān)管體系，在數(shù)字平臺經(jīng)濟發(fā)展的新形勢下，已經(jīng)變得相對滯后，線上經(jīng)濟監(jiān)管體系如何更好地適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟平臺的發(fā)展規(guī)律，成為數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管改革的重要目標(biāo)。在數(shù)字平臺經(jīng)濟發(fā)展的倒逼壓力下，自2008年開始，一些地方的監(jiān)管部門開始提出以網(wǎng)管網(wǎng)的新理念，即發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)第三方平臺企業(yè)的作用，借助網(wǎng)絡(luò)第三方平臺的力量，應(yīng)用第三方平臺在資質(zhì)審查和信息數(shù)據(jù)分析等方面的優(yōu)勢工具，提升數(shù)字平臺經(jīng)濟的監(jiān)管效能，后來逐步上升為國家政策。以網(wǎng)管網(wǎng)，發(fā)揮平臺優(yōu)勢，形成監(jiān)管合力，正在成為中國數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管的重要新機制，也體現(xiàn)了中國市場監(jiān)管體系的重要特色。第三方平臺監(jiān)管經(jīng)歷了怎樣的興起和發(fā)展過程？現(xiàn)階段第三方平臺監(jiān)管發(fā)展面臨哪些問題與挑戰(zhàn)？如何進一步優(yōu)化第三方平臺監(jiān)管？圍繞以上的研究問題，筆者于2021年1-3月期間先后對國家市場監(jiān)管總局以及北京、上海市場監(jiān)管局負(fù)責(zé)相關(guān)業(yè)務(wù)的工作人員開展了訪談交流，同時對10家國內(nèi)具有代表性的互聯(lián)網(wǎng)第三方平臺公司法律事務(wù)部和政府事務(wù)部門的負(fù)責(zé)人、部分網(wǎng)絡(luò)商戶代表、消費者協(xié)會負(fù)責(zé)人也進行了深度訪談，通過以上調(diào)研收集到了各方對第三方平臺監(jiān)管的看法和意見，并基于對這些一手調(diào)研資料的整理和分析，來試圖回答以上的研究問題。

一、第三方平臺監(jiān)管的興起背景與發(fā)展過程

平臺經(jīng)濟的概念并非直接起源于互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，中文世界中較早提出平臺經(jīng)濟概念范疇的是基于對房地產(chǎn)和通信設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)中的大企業(yè)間的聯(lián)盟和競合關(guān)系的概括，強調(diào)其“最根本的價值在于為交易各方提供了一個多樣化的信息交流平臺”賀宏朝：《“平臺經(jīng)濟”下的博弈》，《企業(yè)研究》，2004年第12期。。隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的迅速發(fā)展，首先是以網(wǎng)易、搜狐、新浪為代表的第一代門戶網(wǎng)站平臺企業(yè)的興起，這些門戶網(wǎng)站主要提供某類綜合性互聯(lián)網(wǎng)信息資源以及相關(guān)的咨詢服務(wù)，雖然也有一部分B2C和C2C電子商務(wù)服務(wù)，但總體規(guī)模較小，交易量不大，消費者的投訴舉報量相對較低，且缺乏比較明確的法律規(guī)范，政府對于互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的發(fā)展采取的是相對放任自由的態(tài)度，并不會積極主動去干預(yù)和介入，因此也就談不上第三方平臺監(jiān)管的問題。

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的逐步普及，中國的B2C和C2C電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，以百度、阿里和騰訊等為代表的第二代搜索、電商和社交平臺企業(yè)迅速崛起，2010年6月，國內(nèi)個人網(wǎng)店數(shù)量達到了1200萬家，直接從業(yè)人員超過了130萬人，間接帶動就業(yè)超過1000萬人佚名：《2010 年中國電子商務(wù)市場交易額將超過4 萬億》，《工商行政管理》，2010 年第16 期。，電子商務(wù)交易量迅猛增長，交易的商品和服務(wù)內(nèi)容種類也明顯趨于復(fù)雜多樣，消費者對電子商務(wù)服務(wù)的投訴舉報量急劇上升，逐步引發(fā)了政府對于互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟健康有序發(fā)展的重視，同時也開始關(guān)注平臺企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任問題。2010年5月，原國家工商行政管理總局發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)行為管理暫行辦法》，該辦法首次通過專章的形式，對提供網(wǎng)絡(luò)交易平臺服務(wù)的經(jīng)營者的義務(wù)進行了界定，初步明確了第三方平臺在資質(zhì)審查、建章立制、信息安全、信用評估等方面的責(zé)任國家工商行政管理總局：《網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)行為管理暫行辦法》，《工商行政管理》，2010年第14期。，以網(wǎng)管網(wǎng)的思路開始初步形成。然而，跟突飛猛進發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟相比，這一辦法很快就顯得相對滯后。2014年3月，原國家工商行政管理總局在暫行辦法的基礎(chǔ)上又發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》，原有的暫行辦法予以廢止。新的管理辦法中首次出現(xiàn)了第三方交易平臺經(jīng)營者的提法，并對第三方交易平臺經(jīng)營者的義務(wù)和責(zé)任進行了更加詳細(xì)的界定，特別是在入網(wǎng)經(jīng)營者的真實性審查、交易信息保存和披露、調(diào)解糾紛和協(xié)助消費者維權(quán)、協(xié)助監(jiān)管部門查處違法經(jīng)營行為等方面提出了更加具體的要求國家工商行政管理總局：《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》，《中國市場監(jiān)管報》，2014年2月18日第3版。。從總體上看，這一階段雖然政府對第三方平臺監(jiān)管的責(zé)任提出了一些要求，但對于平臺企業(yè)的監(jiān)管仍然是相對寬松的，對電商仍然主要是基于包容審慎的監(jiān)管理念。

此后，中國的電子商務(wù)發(fā)展逐步從商品向生活服務(wù)領(lǐng)域擴展升級，到2019年年底，中國有8.5萬家電子商務(wù)服務(wù)企業(yè)，全年電子商務(wù)服務(wù)業(yè)營收額達到44741億元，同比增長27.2%商務(wù)部：《中國電子商務(wù)報告2019》（全文）發(fā)布，2020年7月1日，http：//www.100ec.cn/detail--6561821.html。。2020年中國數(shù)字經(jīng)濟的規(guī)模已經(jīng)達到5.2萬億美元，排名全球第二。同時，4G技術(shù)的普及和推廣推動了跨境電商、短視頻、網(wǎng)絡(luò)直播等新的電子商務(wù)形態(tài)的成熟，以今日頭條、美團、滴滴等為代表的第三代服務(wù)類平臺企業(yè)逐漸壯大，涉及的交易范圍和規(guī)模繼續(xù)擴大，客觀上對于政府監(jiān)管的法治化和規(guī)范化程度要求越來越高，此前的部門規(guī)章已經(jīng)難以適應(yīng)這一新的形勢。從2013年開始，全國人大常委會正式啟動了《中華人民共和國電子商務(wù)法》的立法進程。2018年8月，十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過《電子商務(wù)法》，這是我國歷史上電商領(lǐng)域的第一部綜合性法律，該法在第二章第二節(jié)專門規(guī)定了電子商務(wù)平臺經(jīng)營者的相關(guān)內(nèi)容，對平臺經(jīng)營者在商戶身份準(zhǔn)入審查、建立公共數(shù)據(jù)共享機制、向監(jiān)管部門報送信息、處理違法交易信息義務(wù)、數(shù)據(jù)保存義務(wù)等方面提出了明確的規(guī)定薛軍：《電子商務(wù)法平臺責(zé)任的初步解讀》，《中國市場監(jiān)督管理研究》，2019年第1期。，對第三方平臺企業(yè)的相關(guān)要求明顯增強。在《電子商務(wù)法》出臺的新形勢下，2021年3月，在對原國家工商總局發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》進行大幅度修訂和完善之后，國家市場監(jiān)督管理總局通過了《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》，進一步強化了網(wǎng)絡(luò)交易平臺經(jīng)營者主體責(zé)任，對平臺經(jīng)營者需要承擔(dān)審核義務(wù)、對平臺內(nèi)經(jīng)營者及其發(fā)布的商品或者服務(wù)信息建立檢查監(jiān)控制度、以顯著方式區(qū)分標(biāo)記已辦理市場主體登記的經(jīng)營者和未辦理市場主體登記的經(jīng)營者義務(wù)、直播帶貨平臺承擔(dān)電商平臺責(zé)任的條件等方面進行了詳細(xì)界定國家市場監(jiān)督管理總局：《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》，2021年3月15日，http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-03/16/content_5593226.htm。。這也標(biāo)志著在以網(wǎng)管網(wǎng)式實踐存在并發(fā)展多年之后，第三方平臺監(jiān)管及其責(zé)任體系在法律法規(guī)層面的系統(tǒng)性確立，平臺經(jīng)營者的監(jiān)管已經(jīng)成為中國電商經(jīng)濟監(jiān)管體系中非常重要的組成部分，以網(wǎng)管網(wǎng)也正式成為數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管的重要理念和工具。

二、元監(jiān)管理論與第三方平臺監(jiān)管興起的邏輯

數(shù)字平臺經(jīng)濟的迅速增長，讓第三方平臺企業(yè)不僅獲得了空前的發(fā)展，也賦予了它們更多的監(jiān)管責(zé)任。作為平臺經(jīng)濟的重要主體，平臺企業(yè)也是一個以營利為導(dǎo)向的市場主體，為什么需要對平臺上的經(jīng)營者承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任？平臺企業(yè)的監(jiān)管跟政府部門的監(jiān)管是什么樣的關(guān)系？在承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的同時，平臺企業(yè)能否享有一定的監(jiān)管權(quán)力？這些都是第三方平臺監(jiān)管發(fā)展過程中的基礎(chǔ)性問題，需要從學(xué)理和經(jīng)驗研究層面加以系統(tǒng)研究和回答。本文認(rèn)為，第三方平臺監(jiān)管在中國的興起，能夠從西方的元監(jiān)管理論體系中找到一些形式上的依據(jù)，但更為重要的是結(jié)合中國自身的數(shù)字平臺經(jīng)濟發(fā)展特征與規(guī)律進行的有益探索。

在西方經(jīng)典的監(jiān)管理論中，元監(jiān)管（Meta-Regulation）是一個具有重要代表性的分支流派。關(guān)于元監(jiān)管，并沒有完全一致的統(tǒng)一定義，不同的學(xué)者對其的看法和總結(jié)具有一定的側(cè)重，例如克里斯汀娜·帕克（Christine Parker）認(rèn)為，元監(jiān)管是“監(jiān)管監(jiān)管者”的活動，這里的監(jiān)管者既包括政府組織，也涵蓋了私人企業(yè)，同時也囊括了第三方機構(gòu)，這一理解相對比較寬泛Christine Parker， The Open Corporation： Effective Self-Regulation and Democracy， Cambridge： Cambridge University Press， 2002，?p.15.。而布里奇特·赫特（Bridget Hutter）則從一個相對狹義的角度來加以理解，認(rèn)為元監(jiān)管是政府對企業(yè)內(nèi)部自我監(jiān)管制度的監(jiān)管Bridget M. Hutter，Risk， Regulation and Management， Oxford： Oxford University Press， 2006， p.215.。而從中觀角度分析，布朗尼·摩根（Bronwen Morgan）認(rèn)為元監(jiān)管跟傳統(tǒng)的直接干預(yù)社會和個體行為明顯不同，更強調(diào)一種更為靈活的干預(yù)方式，對這種干預(yù)行為的監(jiān)管本身也成為被監(jiān)管的對象Bronwen Morgan， Social Citizenship in the Shadow of Competition： The Bureaucratic Politics of Regulatory Justification， Aldershot： Ashgate Publishing Ltd， 2003， p.2.。借助于元監(jiān)管，“每個層級的監(jiān)管行為通過不同的垂直和水平影響組合來干預(yù)社會和個體的管理制度”Christine Parker，Colin Scott，Nicola Lacey and John Braithwaite， Regulating Law， New York： Oxford University Press， 2004， pp.269-289.。

比較清晰和明確的是卡里·科格利安（Cary Colianese）和伊文·曼德爾森（Evan Mendelson）提出的定義，他們認(rèn)為元監(jiān)管在本質(zhì)上是外部監(jiān)管者有意地引導(dǎo)監(jiān)管對象，使其發(fā)展符合公共利益要求的一種內(nèi)部自我約束機制的管理方式Robert Baldwin， Martin Cave and Martin Lodge， The Oxford Handbook of Regulation， Oxford： Oxford University Press， 2010， p.152.。還有學(xué)者也強調(diào)，監(jiān)管第三方中介組織可以根據(jù)自身的能力、權(quán)威和合法性向監(jiān)管機構(gòu)和被監(jiān)管者提供援助Abbott K.W.， Levi-Faur D. and Snidal D.，Theorizing Regulatory Intermediaries： The RIT Model， Social Science Electronic Publishing， 670.1， （March 2017）， pp.14-35.。由此可見，跟傳統(tǒng)的政府監(jiān)管相比，元監(jiān)管模式更強調(diào)賦權(quán)給介于傳統(tǒng)監(jiān)管主體和監(jiān)管對象的中間組織，不再僅由政府檢查規(guī)則遵守情況，而是更多地鼓勵行業(yè)或平臺建立自己的內(nèi)部控制和管理體系，然后由監(jiān)管機構(gòu)對體系進行審查，從而能夠更有效緩解監(jiān)管者與監(jiān)管對象之間的信息不對稱，應(yīng)對差異化程度較高的監(jiān)管對象，有效提升監(jiān)管對象的合規(guī)性，促進監(jiān)管對象外部效應(yīng)的內(nèi)部化，因此也被譯為“后設(shè)監(jiān)管”劉鵬、王力：《西方后設(shè)監(jiān)管理論及其對中國監(jiān)管改革的啟示》，《新視野》，2016年第6期。。

元監(jiān)管模式的實踐早期主要應(yīng)用于環(huán)境保護、安全生產(chǎn)以及食品安全等線下領(lǐng)域，而在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的新形勢下，其在數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管中也得到了充分應(yīng)用。例如，2019年4月4日，歐盟委員會決定對占主導(dǎo)地位的技術(shù)平臺提出在反壟斷、專利保護、個人信息保護以及網(wǎng)絡(luò)安全等方面的新義務(wù)。10月，歐盟又針對消費者利益保護提出了在線平臺監(jiān)管項目計劃，旨在提升在線平臺與搜索引擎以及企業(yè)客戶的公平和透明性The EUs Online Platforms Regulation， October 2019， https：//www.taylorwessing.com/download/article-online-platforms.html#：～：text=The%20EU%27s%20Online%20Platforms%20Regulation.%20The%20EC%20has，the%20frequent%20imbalance%20in%20their%20relationship%20with%20traders.。美國對平臺責(zé)任的規(guī)定雖然沒有歐洲那么嚴(yán)格，但也先后出臺了《交流規(guī)范法》和《數(shù)字千年版權(quán)法》，雖然提出了著名的“避風(fēng)港”原則，但其原則仍然具有一定的適用條件，并非完全意義上的自由放任，構(gòu)建了政府監(jiān)管與平臺自愿型自我監(jiān)管的合作監(jiān)管機制謝堯雯：《論美國互聯(lián)網(wǎng)平臺責(zé)任規(guī)制模式》，《行政法學(xué)研究》，2018年第3期。。印度于2011年頒布了《信息技術(shù)（互聯(lián)網(wǎng)中介指導(dǎo)）管理條例》，對避風(fēng)港原則的使用條件進行了進一步詳細(xì)的界定，并詳細(xì)列出了平臺的盡職審核義務(wù)，同時要求平臺守則、管理規(guī)定、隱私政策和用戶協(xié)議等不能有漏洞以及擁有完善的侵權(quán)投訴機制《印度2000年信息技術(shù)法案》（Information Technology Act 2000）第79條， 2000年6月9日，https：//www.meity.gov.in/writereaddata/files/itbill2000.pdf。。因此，元監(jiān)管已經(jīng)成為互聯(lián)網(wǎng)時代背景下監(jiān)管數(shù)字經(jīng)濟的重要選擇策略。雖然在責(zé)任強度和實現(xiàn)方式上存在一定差異，但是強化第三方平臺的監(jiān)管責(zé)任，建立政府監(jiān)管與平臺責(zé)任相結(jié)合的合作監(jiān)管模式，這是各國基于元監(jiān)管理論在數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管中的通行做法。

第三方平臺監(jiān)管在中國的興起，固然跟元監(jiān)管理論的主張和以上國際經(jīng)驗密不可分，但更為重要的是中國基于自身數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和政府監(jiān)管特點而做出的選擇，這也是本文所歸納的第三方平臺監(jiān)管興起的基本邏輯，即第三方平臺監(jiān)管在中國的興起的客觀治理基礎(chǔ)和內(nèi)在必然性。在初期，中國政府對于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟總體上是包容審慎的態(tài)度，由此帶來了電子商務(wù)和數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，一方面互聯(lián)網(wǎng)的經(jīng)營主體數(shù)量呈現(xiàn)出井噴式增長，涉及的業(yè)務(wù)和內(nèi)容日益復(fù)雜，另一方面平臺企業(yè)迅速發(fā)展壯大，具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，呈現(xiàn)出較高的產(chǎn)業(yè)集中度，部分領(lǐng)域甚至出現(xiàn)了一定的壟斷或寡頭化傾向，這種直接經(jīng)營主體的分散性和多樣性，平臺企業(yè)的集中性和同質(zhì)性，形成了中國數(shù)字平臺經(jīng)濟的鮮明特色。

與此同時，跟傳統(tǒng)的線下經(jīng)濟相比，日益復(fù)雜多樣的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟監(jiān)管面臨更強的信息不對稱性，政府監(jiān)管機構(gòu)的能力和資源都相形見絀，分散的機構(gòu)、有限的人員、貧乏的信息、滯后的技術(shù)都決定了監(jiān)管機構(gòu)無法直接面向海量的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營主體進行監(jiān)管，而相對集中的平臺企業(yè)恰恰在交易信息、專業(yè)知識、算法技術(shù)方面具有獨特的優(yōu)勢，這些優(yōu)勢能夠在很大程度上彌補政府監(jiān)管機構(gòu)的能力不足。另一方面，在消費者的視角里，選擇互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營主體的理由更多是看重平臺企業(yè)的聲譽，且一旦權(quán)益受到侵害，直接找平臺公司維權(quán)，要比追究互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營主體補償?shù)碾y度更小，成本更低，因此要求平臺企業(yè)承擔(dān)責(zé)任的呼聲很高訪談記錄：2021年1月18日，北京，2號訪談人，20210118-BJ-02。。同時，政府監(jiān)管部門也多次強調(diào)，第三方平臺雖然是企業(yè)，追求合理商業(yè)利潤無可厚非，但因為其規(guī)模和影響力大，盈利率高，具有很強的基礎(chǔ)性和公共性，占有了很多的公共信息和資源，也需要承擔(dān)跟其地位相對應(yīng)的社會責(zé)任，因此有義務(wù)配合監(jiān)管部門做好元監(jiān)管的工作，從而形成監(jiān)管合力，而平臺企業(yè)也是數(shù)字經(jīng)濟行業(yè)健康有序發(fā)展的受益者訪談記錄：2021年1月22日，北京，5號訪談人，20210122-BJ-05。。

此外，大部分平臺企業(yè)雖然一開始并不愿意承擔(dān)過多的監(jiān)管責(zé)任，但隨著消費者投訴舉報和社會輿論壓力的加大，也逐漸開始意識到需要建立自己良好的社會形象，這也是跟其他平臺企業(yè)對手開展競爭的重要優(yōu)勢，同時承擔(dān)更多的監(jiān)管責(zé)任，也有利于維護和監(jiān)管部門良好的溝通關(guān)系，因此態(tài)度也從拒絕責(zé)任到逐步擁抱監(jiān)管訪談記錄：2021年3月25日，上海，3號訪談人，20210325-SH-03。，例如近年來在開展網(wǎng)絡(luò)電商自律公約簽訂、打擊網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)業(yè)、平臺秩序治理以及線上線下一體化監(jiān)管方面，眾多平臺企業(yè)也都配合監(jiān)管部門的政策而出臺和完善了自身的內(nèi)部治理規(guī)則。而大部分網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者在面臨可能的政府監(jiān)管和第三方平臺監(jiān)管之間，更傾向于選擇接受第三方平臺的監(jiān)管，原因在于第三方平臺基于自身利益的考慮，其監(jiān)管更加富有彈性和柔性，可以避免政府監(jiān)管的直接執(zhí)法訪談記錄：2021年3月24日，上海，2號訪談人，20210324-SH-02。。由此可見，以網(wǎng)管網(wǎng)，明確和落實平臺企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，已經(jīng)成為中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟監(jiān)管體系的重要工具，其根本原因在于政府、消費者、平臺企業(yè)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者在現(xiàn)有的數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境下，能夠形成基本的監(jiān)管共識，成為各方利益都能接受的平衡點，這也是理解第三方平臺監(jiān)管在中國興起邏輯的關(guān)鍵點。需要說明的是，本文借用元監(jiān)管的框架來分析中國第三方平臺監(jiān)管的興起和特征，并不意味著元監(jiān)管理論可以直接被套用來解釋中國的發(fā)展故事，而是以元監(jiān)管的視角來重新審視第三方平臺監(jiān)管的功能和挑戰(zhàn)，這種理論視角的借鑒是功能性而非解釋性的。中國第三方平臺監(jiān)管的興起和發(fā)展，需要在借鑒元監(jiān)管理論的基礎(chǔ)上，發(fā)展出新的概念和理論體系加以解釋和分析。

三、第三方平臺監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)：基于實證訪談的總結(jié)

第三方平臺監(jiān)管的興起，雖然是中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展中政府與市場、速度與質(zhì)量、創(chuàng)新與秩序平衡的結(jié)果，也能夠被利益相關(guān)者所接受，但由于仍然處于發(fā)展初期，對于第三方平臺監(jiān)管責(zé)任的清單范圍、履行方式、數(shù)據(jù)保護、賠付義務(wù)等具體問題仍然存在不同的認(rèn)識，而政府監(jiān)管部門、消費者以及網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者對于第三方平臺參與監(jiān)管也有著不同的期望與訴求，這也給第三方平臺監(jiān)管提出了一些挑戰(zhàn)，成為制約第三方平臺監(jiān)管發(fā)展的重要因素。

跟西方元監(jiān)管理論和實踐主要興起于市場自發(fā)實踐過程不同，中國的第三方平臺監(jiān)管的興起，更多是依靠政府監(jiān)管的適度賦權(quán)。在加大數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管的新背景下，在監(jiān)管部門的視角下，一方面，作為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的第三方平臺本身就是監(jiān)管的對象，需要依法遵守互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的相關(guān)準(zhǔn)則和規(guī)范;另一方面，第三方平臺又可以成為參與數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管治理的重要伙伴，能夠與政府監(jiān)管形成良好的合作和互動。這樣一種介于監(jiān)管對象和監(jiān)管伙伴之間的定位關(guān)系，總體上決定了政府監(jiān)管對于第三方平臺公司監(jiān)管責(zé)任的態(tài)度與政策。結(jié)合實地調(diào)研和深度訪談所獲取的資料，政府監(jiān)管部門在推動第三方平臺監(jiān)管方面主要存在以下挑戰(zhàn)：

第一，政府監(jiān)管與第三方平臺責(zé)任的界限不夠清晰。雖然政府對平臺經(jīng)濟的發(fā)展擔(dān)負(fù)著最終的監(jiān)管責(zé)任，但由于監(jiān)管部門對平臺經(jīng)濟的業(yè)態(tài)發(fā)展和交易信息的信息優(yōu)勢不如第三方平臺，同時由于監(jiān)管法律法規(guī)的相對滯后，對平臺經(jīng)濟的監(jiān)管很容易產(chǎn)生距離感，從事實上看就容易把一些可能本來應(yīng)當(dāng)由監(jiān)管部門承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給了第三方平臺，進而導(dǎo)致部分第三方平臺反映其監(jiān)管責(zé)任可能過廣過強，與其自身的承受能力不相匹配。例如有平臺企業(yè)認(rèn)為可以負(fù)責(zé)在形式上對商戶資質(zhì)進行審查，但由于商戶營業(yè)執(zhí)照等要件由監(jiān)管部門頒發(fā)，第三方平臺很難對這些資質(zhì)證明要件的真實性進行實質(zhì)性審查，導(dǎo)致可能承擔(dān)過重的監(jiān)管責(zé)任。訪談記錄：2021年1月22日，北京，3號訪談人，20210122-BJ-03。還有平臺企業(yè)反映企業(yè)自身的檢查力量并不具備行政權(quán)力，在線下實地檢查商戶經(jīng)營的時候，其合法性也很容易遭到質(zhì)疑，致使檢查效果不佳。而一些監(jiān)管部門則強調(diào)第三方平臺的責(zé)任并沒有得到充分體現(xiàn)，對商戶的違法違規(guī)經(jīng)營行為存在一定的選擇性忽視。訪談記錄：2021年3月25日，上海，3號訪談人，20210325-SH-03。

第二，監(jiān)管部門無法跟第三方平臺做到數(shù)據(jù)資源共享。平臺經(jīng)濟監(jiān)管的核心在于數(shù)據(jù)資源，監(jiān)管部門在證照辦理、投訴舉報、抽查抽檢方面具有信息的優(yōu)勢，而第三方平臺則在交易規(guī)模、信用評價、消費者點評等方面占有更多的數(shù)據(jù)資源，兩者完全可以在互信和保密的基礎(chǔ)上進行一定程度的數(shù)據(jù)資源共享。然而，在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)雖然有平臺企業(yè)也嘗試建立起了政企通等相關(guān)數(shù)據(jù)資源共享平臺，但總體效果仍然有待提升，很多關(guān)鍵的平臺經(jīng)濟數(shù)據(jù)信息仍然難以真正互聯(lián)共享，主要原因在于監(jiān)管部門擔(dān)心數(shù)據(jù)資源共享會引發(fā)非合作企業(yè)的不滿和質(zhì)疑，而第三方平臺也對數(shù)據(jù)資源共享會否泄露一定的商業(yè)機密存疑，對監(jiān)管部門會否將自身的數(shù)據(jù)資源用于其他用途也存在擔(dān)憂，進而使得監(jiān)管部門和第三方平臺的數(shù)據(jù)資源共享面臨明顯的瓶頸制約。訪談記錄：2021年1月23日，北京，1號訪談人，20210123-BJ-01。

第三，政府難以為第三方平臺履行責(zé)任提供有效激勵。作為一種帶有鮮明元監(jiān)管色彩的監(jiān)管機制，第三方平臺監(jiān)管在實施過程中，必須被賦予一定的政策激勵，以有效維持平臺責(zé)任履行的可持續(xù)性，這也是元監(jiān)管與傳統(tǒng)的命令-控制型監(jiān)管的明顯差異。從現(xiàn)實的情況來看，不同的第三方平臺之間在履行元監(jiān)管責(zé)任時存在較大的差異，一些運營相對規(guī)范的第三方平臺強調(diào)自身在全面規(guī)范盡責(zé)的同時，卻面臨著其他一些不規(guī)范平臺的不正當(dāng)競爭的挑戰(zhàn)。由于規(guī)范第三方平臺設(shè)置的進入審核門檻較高，日常監(jiān)督比較嚴(yán)格，成本也相對較高，導(dǎo)致不規(guī)范平臺對于部分商戶反而具有更強的吸引力，致使規(guī)范經(jīng)營的平臺也缺乏長期合規(guī)履責(zé)的動力訪談記錄：2021年1月23日，北京，2號訪談人，20210123-BJ-02。，從現(xiàn)階段的情況來分析，一些監(jiān)管部門認(rèn)為第三方平臺履責(zé)不僅是應(yīng)盡義務(wù)，且具有很大的規(guī)模優(yōu)勢，已經(jīng)占有了很多集中優(yōu)勢資源，沒有必要再使用公共資源予以激勵，也沒有對不同第三方平臺的履責(zé)信息進行及時準(zhǔn)確的披露。由于缺乏有效的外部激勵機制，第三方平臺監(jiān)管很容易形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆向選擇局面。訪談記錄：2021年3月25日，上海，1號訪談人，20210325-SH-01。

第四，第三方平臺對作為市場主體的商戶缺乏足夠的監(jiān)管工具和能力。元監(jiān)管理論強調(diào)第三方機構(gòu)能夠發(fā)揮糾正市場失靈的作用，這里的假設(shè)是第三方機構(gòu)對于市場主體的行為具備足夠的監(jiān)管工具和能力，能夠?qū)κ袌鲋黧w的行為進行有效的調(diào)控和約束。相對于經(jīng)營商戶而言，網(wǎng)絡(luò)電商平臺雖然具有明顯的管理優(yōu)勢，但由于其監(jiān)管的手段缺乏法定的約束力，強制性工具運用很難發(fā)揮實效，同時電商平臺自身也是企業(yè)，因此也不可能過多地犧牲自己的合理商業(yè)利潤去給經(jīng)營商戶提供激勵性的獎勵或補貼，激勵性工具應(yīng)用效果也十分有限，其他的監(jiān)管工具如信息披露、制訂標(biāo)準(zhǔn)、聲譽評價等在應(yīng)用實踐中也存在多種制約因素。與此同時，電商平臺對于提升監(jiān)管經(jīng)營商戶合規(guī)行為的能力建設(shè)方面仍然缺乏足夠的資源投入，無法適應(yīng)海量的經(jīng)營商戶交易行為的監(jiān)管需求。訪談記錄：2021年1月22日，北京，1號訪談人，20210122-BJ-01。

第五，社會力量缺乏參與第三方平臺監(jiān)管的有效途徑和手段。元監(jiān)管理論雖然認(rèn)為市場主體和第三方機構(gòu)的內(nèi)部控制體系在市場監(jiān)管中能夠發(fā)揮很好的作用，但也高度認(rèn)同來自市場之外的社會力量的參與和支持，這本身也是推動市場主體和第三方機構(gòu)優(yōu)化內(nèi)部控制體系的重要動力，從這個意義上分析，元監(jiān)管理論跟監(jiān)管型治理（Regulatory Governance）在觀點上有著高度的一致性。在網(wǎng)絡(luò)電商領(lǐng)域，雖然近年來消費者投訴舉報和線上點評，對于防范電商侵害消費者合法權(quán)益產(chǎn)生了明顯的推動作用，但大部分的第三方電商平臺并沒有為社會力量參與平臺監(jiān)管提供合適的制度化渠道和途徑，對于消費者的合理維權(quán)并沒有提供足夠的支持和幫助，甚至在個別時候還可能面臨著平臺與商戶的共謀行為的阻礙和挑戰(zhàn)，導(dǎo)致社會力量無法有效地參與第三方平臺監(jiān)管。訪談記錄：2021年3月25日，上海，3號訪談人，20210325-SH-03。

四、如何構(gòu)建有效的第三方平臺監(jiān)管體系：基于元監(jiān)管理論的重新思考

第三方平臺監(jiān)管在中國的興起，雖然并不是受到元監(jiān)管理論的啟發(fā)而產(chǎn)生的，但在內(nèi)容和特征上與元監(jiān)管有著十分契合的相似之處，但跟西方元監(jiān)管出現(xiàn)具有較強的自發(fā)性不同，中國的第三方平臺監(jiān)管帶有更強的行政培育的特點，因此在實際運行過程中，跟元監(jiān)管的要求又存在一定的差異。依據(jù)元監(jiān)管的理論和實踐要求，結(jié)合訪談?wù){(diào)研所獲取的問題信息，我們認(rèn)為未來完善第三方平臺監(jiān)管體系需要從五個方面進一步推進。

第一，處理好第三方平臺監(jiān)管與政府監(jiān)管之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。元監(jiān)管跟政府監(jiān)管之間是相互補充與協(xié)作的關(guān)系，并不是完全替代的關(guān)系，因此需要區(qū)分第三方平臺監(jiān)管與政府監(jiān)管之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。建議針對不同行業(yè)的特征制訂第三方平臺監(jiān)管權(quán)責(zé)清單，根據(jù)解決不同監(jiān)管問題的稟賦優(yōu)勢來區(qū)分政府監(jiān)管與第三方監(jiān)管的分工，適度賦權(quán)給第三方平臺開展監(jiān)管行為，明確第三方平臺監(jiān)管行為的法定意義和地位，推進第三方平臺監(jiān)管與政府監(jiān)管的協(xié)同治理。

第二，推動形成第三方平臺監(jiān)管與政府監(jiān)管的良好合作格局。元監(jiān)管的出現(xiàn)，最重要的目標(biāo)是要促使行政監(jiān)管與社會力量自我監(jiān)管能夠取長補短，形成良好的合作共治格局，最后才能達到1+1>2的效果。在平等、互信和保密的基礎(chǔ)上，建立監(jiān)管部門與第三方監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)資源共享平臺和機制，充分發(fā)揮政府與第三方平臺在監(jiān)管數(shù)據(jù)資源方面的各自優(yōu)勢稟賦，根據(jù)不同數(shù)據(jù)資源的安全性和特征要求，通過“可用不可見”“可見不可改”等多種靈活方式，破解政府與第三方監(jiān)管平臺在數(shù)據(jù)信息資源共享方面的障礙。除了數(shù)據(jù)資源之外，政府與平臺之間還要在監(jiān)管理念、監(jiān)管機制、監(jiān)管工具等方面建立制度化的溝通協(xié)調(diào)平臺，為推動形成第三方平臺監(jiān)管與政府監(jiān)管的良好合作格局奠定基礎(chǔ)。

第三，提升第三方平臺履行監(jiān)管責(zé)任的積極性。不同于傳統(tǒng)的行政色彩濃厚的命令-控制型監(jiān)管，元監(jiān)管是建立在平臺主體自我一定激勵動力基礎(chǔ)之上的自我規(guī)范，因此需要為元監(jiān)管平臺履行監(jiān)管責(zé)任提供制度性激勵。建議監(jiān)管部門定期對第三方平臺履行監(jiān)管責(zé)任的情況進行評估，對履責(zé)情況較好的平臺企業(yè)在風(fēng)險信用評價、監(jiān)管行動開展、經(jīng)營扶持政策出臺等方面予以一定程度的傾斜。同時將評估結(jié)果進行社會公示，引導(dǎo)和鼓勵消費者選擇履責(zé)情況較好的平臺企業(yè)，從而為第三方平臺企業(yè)積極履行監(jiān)管責(zé)任提供較強的動力。

第四，改善第三方平臺監(jiān)管工具應(yīng)用績效，提升監(jiān)管能力水平。元監(jiān)管的工具組合優(yōu)化應(yīng)用，及其監(jiān)管能力的提升，跟傳統(tǒng)的行政監(jiān)管有一致性的地方，但也有明顯的差異，相形之下，元監(jiān)管更加強調(diào)助推型、激勵型、披露型工具的使用，因此需要加強第三方平臺在不同場景下內(nèi)部不同類型監(jiān)管工具的應(yīng)用指導(dǎo)，建立第三方平臺監(jiān)管工具清單制，定期總結(jié)和評價行政監(jiān)管工具與平臺監(jiān)管工具的組合使用效果。同時，鼓勵電商平臺在提升監(jiān)管經(jīng)營商戶合規(guī)行為的能力建設(shè)方面進行一定的資源投入，監(jiān)管部門可以在一定程度上予以資助和扶持，特別是對如何有效識別和規(guī)范經(jīng)營商戶的非合規(guī)行為能力方面予以重點支持。

第五，提升第三方平臺與社會共治的結(jié)合程度，形成監(jiān)管型治理的電商新格局。高績效的元監(jiān)管，加上高質(zhì)量的社會共治，可以推動形成監(jiān)管型治理的新格局，從這個意義上分析，元監(jiān)管與監(jiān)管型治理密不可分。具體到網(wǎng)絡(luò)電商領(lǐng)域，建議加強行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會等社會組織參與第三方平臺監(jiān)管的力度，建立健全第三方平臺暢通消費者維權(quán)的制度渠道，建立第三方平臺消費者監(jiān)督委員會，定期對消費者投訴舉報和點評信息進行分析評估和精準(zhǔn)預(yù)警，制訂《第三方平臺網(wǎng)絡(luò)電商消費者維權(quán)規(guī)范指南》， 讓消費者監(jiān)督參與成為提升第三方平臺監(jiān)管效果的重要途徑。

在今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，中國的市場經(jīng)濟發(fā)展都將面臨著高質(zhì)量發(fā)展與數(shù)字化轉(zhuǎn)型的雙重任務(wù)，而在優(yōu)化政府監(jiān)管效能的基礎(chǔ)上，不斷推進第三方平臺監(jiān)管建設(shè)，讓其成為我國市場經(jīng)濟監(jiān)管治理的重要途徑，這是努力推動實現(xiàn)雙重任務(wù)的必經(jīng)之路。中國第三方平臺監(jiān)管的興起，在功能上跟西方的元監(jiān)管理論及其實踐具有相似性，但在生成邏輯上則帶有鮮明的中國特色，是數(shù)字平臺經(jīng)濟參與各方理性選擇的平衡結(jié)果。由于形成和發(fā)展的時間較短，外部環(huán)境不夠完善，中國的第三方平臺監(jiān)管仍然面臨著一系列的挑戰(zhàn)，如何面對這些挑戰(zhàn)，化解制約第三方平臺監(jiān)管的因素，提升以網(wǎng)管網(wǎng)的效能，需要未來實務(wù)界和學(xué)術(shù)界的更多深入研究。

（責(zé)任編輯：徐東濤）