張英洪 王麗紅 劉 偉

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)村基層黨組織、村民自治組織一道，構(gòu)成當代中國村莊最重要的組織架構(gòu)。在中國特色社會主義新時代，把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須從多方面重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，重點是要實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的價值重構(gòu)、組織重構(gòu)、產(chǎn)權(quán)重構(gòu)、功能重構(gòu)、治理重構(gòu)。

一、價值重構(gòu)

在中國特色社會主義新時代，必須進一步認識農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重要價值，重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程中的價值地位。

首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是堅持集體所有制的重要組織載體。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立在農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)之上，其地位和作用具有不可替代的重要性。只要堅持農(nóng)村土地集體所有制，就必須堅持和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，不斷探索創(chuàng)新農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式。

其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要力量。一方面，實現(xiàn)鄉(xiāng)村組織振興，必須實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的振興，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織振興與農(nóng)村基層黨組織振興、村民自治組織振興相輔相成，與農(nóng)民合作社發(fā)展相得益彰。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身就是實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興的重要力量和振興主體，同時也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要基礎(chǔ)。

再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是實現(xiàn)鄉(xiāng)村共同富裕的重要依托。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)農(nóng)民群眾在農(nóng)村進行社會主義改造，推行農(nóng)業(yè)合作化運動，建立土地歸公的集體所有制，其初心和使命就是要消滅剝削，消除兩極分化，實現(xiàn)全體農(nóng)民的共同富裕。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要堅持不忘初心使命，全面推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，切實保障集體經(jīng)濟組織成員土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)以及參與集體經(jīng)濟組織管理的民主權(quán)利，著力促進共同富裕，使每一個集體經(jīng)濟組織成員在集體經(jīng)濟組織中切實增強獲得感、幸福感、安全感。

二、組織重構(gòu)

20世紀80年代在人民公社解體、政社分設(shè)中，由于對集體經(jīng)濟組織認識比較模糊，農(nóng)村三級集體經(jīng)濟組織的建設(shè)明顯滯后，許多地方?jīng)]有建立相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織。據(jù)《2019年中國農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計年報》，截至2019年，全國583573個村中，建立村級集體經(jīng)濟組織的413370個，占70.8%；村委會代行村集體經(jīng)濟組織職能的村170203個，占29.2%。在全國4838482個村民小組中，建立組集體經(jīng)濟組織的759321個，僅占15.7%。在36082個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織的就更少了，因為數(shù)量過小而沒有納入統(tǒng)計表中。目前主要有北京、上海等特大城市和一些東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織。堅持農(nóng)村集體所有制，維護和發(fā)展農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)利，必須高度重視并著力推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)，建立健全農(nóng)村三級集體經(jīng)濟組織體系。

一是要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織。歷史上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級積累了一定規(guī)模的集體資產(chǎn)。但在撤社建鄉(xiāng)以及歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，由于忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織建設(shè)，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)長時期的重大流失和農(nóng)民集體權(quán)益的嚴重損失。應(yīng)當總結(jié)北京、上海、廣東等地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織建設(shè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面的基本經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)加快建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，從根本上改變絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織缺失的狀況，維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織成員的基本權(quán)利。

二是建立健全村級集體經(jīng)濟組織。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織體系建設(shè)中，目前村級集體經(jīng)濟組織建設(shè)的成效相對較好。截至2019年，全國70.8%的村建有村集體經(jīng)濟組織，63.2%的村完成了村級集體產(chǎn)權(quán)制度改革。但仍有29.2%的村由村委會代行村集體經(jīng)濟組織職能。尚未建立村級集體經(jīng)濟組織的村，應(yīng)當加快建立村集體經(jīng)濟組織，推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革。對于已建立集體經(jīng)濟組織的村，應(yīng)當進一步建立健全符合特別法人要求的治理結(jié)構(gòu)，依照《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》，修改完善章程，嚴格規(guī)范運行。

三是建立健全組級集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村人民公社確立了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的基本制度，生產(chǎn)隊是基本的核算單位。人民公社解體以后，生產(chǎn)大隊改為村民委員會，生產(chǎn)隊改為村民小組，絕大部分組一級的集體經(jīng)濟組織開始萎縮甚至消失，但仍有部分組級集體經(jīng)濟組織得到堅持和發(fā)展。截至2019年底，全國組級集體經(jīng)濟組織的數(shù)量為75.9萬多個，占村民小組總數(shù)的15.7%；以組為單位完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村民小組22.56萬個，占村民小組總數(shù)的4.7%。在有條件但尚未建立集體經(jīng)濟組織的村民小組，應(yīng)加快建立健全集體經(jīng)濟組織；在沒有必要建立集體經(jīng)濟組織的村民小組，應(yīng)堅持實事求是，不必“一刀切”地建立組級集體經(jīng)濟組織，但必須加強村級集體經(jīng)濟組織建設(shè)，維護好村民小組成員的正當權(quán)益。

三、產(chǎn)權(quán)重構(gòu)

農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的主要財產(chǎn)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村集體資產(chǎn)包括農(nóng)民集體所有的土地等資源性資產(chǎn)，用于經(jīng)營的房屋等經(jīng)營性資產(chǎn)，用于公共服務(wù)等方面的非經(jīng)營性資產(chǎn)。重構(gòu)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，就是要分類推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，維護農(nóng)民合法權(quán)益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，讓廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果，增強農(nóng)民對集體的認同感、歸屬感、自豪感。

重構(gòu)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的總體要求是，對土地等資源性資產(chǎn)進行確權(quán)登記頒證，對集體公益設(shè)施等非經(jīng)營性資產(chǎn)建立健全運行管護機制，對集體經(jīng)營性資產(chǎn)著力推進確權(quán)到戶和股份合作制改革。具體而言，在農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)上，關(guān)鍵要貫徹落實農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”要求，同等保護所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，解決市場經(jīng)濟條件下承包土地的產(chǎn)權(quán)封閉性，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以外的人和組織可以依法流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權(quán)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；在農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)上，關(guān)鍵要加快推進農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，改變長期以來對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)嚴格限制的管控思維和習慣做法，發(fā)揮市場在農(nóng)村宅基地資源配置中的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府的作用，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)的封閉性與開放性的有機統(tǒng)一，維護和發(fā)展農(nóng)民宅基地和住房財產(chǎn)權(quán)益，為鄉(xiāng)村振興開辟利國利民的新道路；在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)上，關(guān)鍵要貫徹落實新修訂的《土地管理法》中有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)定，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市配套制度體系，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地發(fā)展權(quán)，維護和發(fā)展農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)、集體收益分配權(quán)；在農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)重構(gòu)上，關(guān)鍵要貫徹落實中央有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策規(guī)定，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導向，全面完成和深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保護和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益。

四、功能重構(gòu)

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為社區(qū)型綜合性經(jīng)濟組織，具有多重功能。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》以及《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》都明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務(wù)集體成員等職能。

一是管理集體資產(chǎn)。首先，集體經(jīng)濟組織肩負管理集體資產(chǎn)的主體責任。集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，要堅持民主和公開原則，保障集體經(jīng)濟組織成員對集體資產(chǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)，建立健全集體產(chǎn)權(quán)登記等資產(chǎn)管理基礎(chǔ)性制度。其次，各級黨委政府負有管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的領(lǐng)導職責。在工作上要將集體資產(chǎn)管理提上重要議事日程，在制度上將集體資產(chǎn)管理納入法治建設(shè)軌道，在體制機制上不斷深化集體資產(chǎn)管理改革，創(chuàng)新管理機制。再次，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門承擔農(nóng)村集體資產(chǎn)的指導和監(jiān)督職責。重點是要推進集體資產(chǎn)管理的制度化、規(guī)范化、公開化、精細化、信息化等工作，指導、監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟組織貫徹落實章程，維護和發(fā)展集體經(jīng)濟組織成員的財產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利。

二是開發(fā)集體資源。農(nóng)村集體資源十分豐富，集體資源開發(fā)利用的潛力巨大。首先，大力利用山水林田湖草等資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等業(yè)態(tài)，為人們提供鄉(xiāng)村體驗。其次，合理開發(fā)利用閑置農(nóng)宅發(fā)展多種形式的鄉(xiāng)村民宿，集體經(jīng)濟組織既可以單獨開發(fā)利用閑置農(nóng)宅，也可以與社會資本合作開發(fā)利用閑置農(nóng)宅。再次，積極開發(fā)利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村公益事業(yè)。

三是發(fā)展集體經(jīng)濟。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，既是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重要職能，也是各級黨委和政府應(yīng)該高度重視與大力推動的重要工作。要像重視國有經(jīng)濟發(fā)展那樣重視集體經(jīng)濟發(fā)展，像抓國有企業(yè)改革發(fā)展那樣抓集體經(jīng)濟組織改革發(fā)展。要改變長期以來在思想觀念和政策制度安排上重國有、輕集體的傾向，構(gòu)建集體經(jīng)濟與國有經(jīng)濟、集體經(jīng)濟組織與國有企業(yè)同等重要、平等對待的政策制度體系，營造有利于集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的制度環(huán)境。一要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)封閉性與開放性的有機統(tǒng)一。二要加快破除城鄉(xiāng)二元體制，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動和平等交換，發(fā)揮市場在農(nóng)村資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用。三要保障集體經(jīng)濟組織成員的民主管理權(quán)和集體收益分配權(quán)，使集體經(jīng)濟發(fā)展的成果由集體成員共享。

四是服務(wù)集體成員。為集體成員提供生產(chǎn)生活各方面的服務(wù)，是集體經(jīng)濟組織建立與發(fā)展的根本目的。應(yīng)當充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的功能，強化統(tǒng)一服務(wù)職能，重點將鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織建設(shè)成為鄉(xiāng)村樞紐型農(nóng)民服務(wù)中心。可以將有關(guān)部門分散提供的農(nóng)資、農(nóng)技、信息、金融、流通等農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)整合到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之中，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這個服務(wù)平臺向社員提供統(tǒng)一規(guī)劃整地、統(tǒng)一供應(yīng)農(nóng)資、統(tǒng)一開展技術(shù)培訓、統(tǒng)一銷售等服務(wù)。鼓勵和規(guī)范以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織為主體，承接農(nóng)村交通、水利、基礎(chǔ)設(shè)施維護、道路養(yǎng)護、綠化環(huán)衛(wèi)管護等項目，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織成為服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要組織力量。

五、治理重構(gòu)

推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，必須實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織的治理重構(gòu)，加快構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理體系，提升集體經(jīng)濟組織的治理能力和治理效能。一是加快推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法工作，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)管理納入法治化體系。二是完善與落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理機構(gòu)，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理納入規(guī)范化軌道。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，貫徹落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》，建立健全新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)，形成集體經(jīng)濟組織共建、共治、共享、共贏的治理局面，充分保障集體經(jīng)濟組織成員的主人翁地位。三是不斷深化改革擴大開放，營造有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織振興的體制環(huán)境。制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同等享受新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的各項財政優(yōu)惠政策，減免集體股份分紅的個人所得稅等相關(guān)稅費。建立健全有利于集體經(jīng)濟組織發(fā)展的金融制度，滿足集體經(jīng)濟組織及其成員多方面的金融服務(wù)需求。建立集體經(jīng)濟組織吸引外部人才的體制機制，加快建立健全職業(yè)經(jīng)理人聘任機制，形成科學合理的薪酬制度，推動城鄉(xiāng)就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障制度接軌，促進人力資源向集體經(jīng)濟組織合理流動。厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府之間，村集體經(jīng)濟組織與村黨支部、村委會之間的職能關(guān)系和權(quán)責邊界，剝離集體經(jīng)濟組織所承擔的農(nóng)村社區(qū)公共管理和公共服務(wù)職能，使農(nóng)村基層各類組織依法依規(guī)各司其職，相互配合，協(xié)調(diào)發(fā)展。