師睿智

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

1 黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的制度形態(tài)

在黨內(nèi)法規(guī)日益蓬勃發(fā)展的今天，黨政聯(lián)合發(fā)文作為部分黨內(nèi)法規(guī)的法源性文件受到了學(xué)界的關(guān)注。黨政聯(lián)合發(fā)文發(fā)展的過程是否適應(yīng)了國家社會發(fā)展和黨政關(guān)系的變遷；黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查制度是否有其存在的價值和必要性，這些問題都得到了廣泛討論。本文探討的黨政聯(lián)合發(fā)文指狹義上的黨委機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的帶有黨內(nèi)法規(guī)屬性或規(guī)范性質(zhì)的文件，軍隊機(jī)關(guān)及其部門、人民團(tuán)體和事業(yè)單位的黨政聯(lián)合發(fā)文不在本文討論和研究的范圍之內(nèi)。

1.1 黨政聯(lián)合發(fā)文的發(fā)展與價值

黨政聯(lián)合發(fā)文(下文簡稱“聯(lián)合發(fā)文”)是指在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，黨組織和行政機(jī)關(guān)可以就政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等具體事務(wù)聯(lián)合發(fā)出指導(dǎo)性意見或決定。這種意見或決定的制定-發(fā)布過程以及形式與內(nèi)容雖然有別于一般法律法規(guī)或規(guī)范性文件，但對于其針對的具體事務(wù)及相關(guān)人員而言存在較強(qiáng)的約束力。聯(lián)合發(fā)文作為一種我國獨(dú)有的公文制定-發(fā)布方式，已經(jīng)實行了六十余年，隨著公文處理規(guī)范的不斷發(fā)展與完善，關(guān)于聯(lián)合發(fā)文這一發(fā)文形式的規(guī)范也不斷調(diào)整。1981年國務(wù)院出臺的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》第十條規(guī)定：“同級機(jī)關(guān)可以聯(lián)合行文?！钡谝淮螌β?lián)合發(fā)文的制定-發(fā)布主體給出了限制，這一時期的聯(lián)合發(fā)文也多在同級的行政機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生。該辦法1987年修訂后，第十六條規(guī)定了黨委、政府、政府部門、軍隊機(jī)關(guān)及其部門、人民團(tuán)體與事業(yè)單位之間可以聯(lián)合發(fā)文，同時也約束了聯(lián)合發(fā)文的主體數(shù)量。1996年實施的《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理條例》第一次對聯(lián)合發(fā)文的“必要性”進(jìn)行了明確要求。至此，聯(lián)合發(fā)文的兩大規(guī)范性要素“同級”和“必要性”已經(jīng)確定。2012年實施的《黨政機(jī)關(guān)公文處理條例》將黨委公文處理條例和行政公文處理辦法進(jìn)行整合，對聯(lián)合發(fā)文做了統(tǒng)一規(guī)定。相較于此前的條例與辦法，該條例中的十七條規(guī)定，屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)除辦公廳(室)外不得對外正式行文。聯(lián)合發(fā)文的發(fā)展過程反映了中國黨政關(guān)系的變化和社會經(jīng)濟(jì)情況的變化，作為一種政務(wù)黨務(wù)公文制定-發(fā)布的模式，聯(lián)合發(fā)文要服務(wù)于黨和國家的大政方針[1]。聯(lián)合發(fā)文制度因其高效、便捷、覆蓋面廣、規(guī)范性強(qiáng)等特點被國家各級行政機(jī)關(guān)廣泛使用。隨著時代的發(fā)展，黨務(wù)與政務(wù)的傳統(tǒng)邊界逐漸模糊，從建國伊始的黨政分工，到改革開放初期的黨政分開，發(fā)展到現(xiàn)如今的黨領(lǐng)導(dǎo)一切，聯(lián)合發(fā)文在其中所承載的工作和表現(xiàn)的方式也發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變[2]。近年來，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量呈井噴式增長，這是在“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的大前提下必然的趨勢。在這種趨勢之下，我們要認(rèn)識到聯(lián)合發(fā)文是高效便捷的，其不僅能夠直接推動我國法制化建設(shè)，而且也是黨政機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌的必由之路[3]。聯(lián)合發(fā)文是我國社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，也反映了我們各級黨政機(jī)關(guān)的客觀需求。目前，學(xué)界對聯(lián)合發(fā)文的態(tài)度大致可以分為三類。一是聯(lián)合發(fā)文不具有法律效力，不能對抗國家法律；二是聯(lián)合發(fā)文因其特殊的效力性質(zhì)對社會、非公職人員和組織具有影響性，容易造成司法混亂，要嚴(yán)控黨政聯(lián)合行文[4]；筆者對聯(lián)合發(fā)文持第三種觀點，即聯(lián)合發(fā)文對我國黨政關(guān)系發(fā)展、行政效率提高和法治中國建設(shè)都有積極正面的作用，我們要正視其本身帶有的規(guī)范性文件的性質(zhì)，將其作為黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接點，實現(xiàn)黨規(guī)和國法并重，并合理利用備案審查機(jī)制，規(guī)范聯(lián)合發(fā)文。

1.2 黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查制度的價值功能

備案審查制度作為合憲性審查工作的基礎(chǔ)，在我國法制化建設(shè)中擁有不可替代的作用?；诼?lián)合發(fā)文開展的備案審查更是擁有以下五大價值：

1.2.1 保障憲法法律實施，維護(hù)憲法與法律的尊嚴(yán) 黨的十九屆四中全會提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。備案審查制度是保障憲法法律實施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的具有中國特色的憲法性制度設(shè)計，是構(gòu)成國家治理體系的重要組成部分。在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》以及各省制定的規(guī)范性文件備案審查規(guī)定中均對規(guī)范性文件的合憲性與合法性審查提出了要求。針對聯(lián)合發(fā)文開展的備案審查不論是依照黨內(nèi)規(guī)范性文件審查制度還是行政規(guī)范性文件審查制度，都能夠有效地甄別聯(lián)合發(fā)文的合憲性與合法性，這對于維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)，全面推進(jìn)國家法制化建設(shè)具有重大的意義。

1.2.2 維護(hù)政府的公信力，保護(hù)公民的合法權(quán)利 嚴(yán)格落實聯(lián)合發(fā)文備案審查制度，可以從根本上解決聯(lián)合發(fā)文同法律、法規(guī)以及上位規(guī)范性文件相抵觸的現(xiàn)象。通過對聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行合法性、合理性審查，杜絕了“政策打架百姓買單”“朝令夕改”等情況，避免了在現(xiàn)實生產(chǎn)和勞動中因為上述現(xiàn)象導(dǎo)致的公民合法權(quán)利受損，能夠最大限度地保護(hù)公民的合法權(quán)利不受存在“左右沖突、自相矛盾”等現(xiàn)象的聯(lián)合發(fā)文的侵害，從而提高政府在人民群眾中的公信力。將行政規(guī)范性文件視作政府的信用基礎(chǔ)，針對其開展的備案審查保護(hù)了政府的決策信用、程序信用和先后一致性，打造出一個服務(wù)型、負(fù)責(zé)任、依法行政的政府形象。

1.2.3 增強(qiáng)黨的權(quán)威，避免聯(lián)合發(fā)文泛濫 執(zhí)行備案審查制度，增加了聯(lián)合發(fā)文制定與發(fā)布的程序與難度。一是可以有效地阻止不合法、不合規(guī)、不合理的發(fā)文出現(xiàn)；二是可以避免行政規(guī)范性文件或部門職權(quán)內(nèi)工作加蓋黨委印章，搖身一變成為聯(lián)合發(fā)文，從而規(guī)避審查的情況。這在一定程度上遏制了聯(lián)合發(fā)文的泛濫。另外，隨著近些年聯(lián)合發(fā)文的井噴式增長，職能部門職權(quán)范圍內(nèi)的工作仍要以聯(lián)合發(fā)文的形式發(fā)布，難免出現(xiàn)挫傷政府機(jī)關(guān)積極性、主動性、創(chuàng)造性的以黨代政和矮化行政的現(xiàn)象，而這無疑會損害黨的權(quán)威。應(yīng)利用備案審查的方式，控制聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量，嚴(yán)格落實《黨政機(jī)關(guān)公文處理條例》中的必要性原則，維護(hù)黨的權(quán)威。

1.2.4 推動規(guī)范性文件清理，提高政務(wù)效率 通過對現(xiàn)行的所有聯(lián)合發(fā)文中規(guī)范性文件部分進(jìn)行備案審查，能夠有效地找出不符合當(dāng)前法律法規(guī)以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展局面的相關(guān)文件，做到該廢止的廢止、該修改的修改、該失效的失效，給規(guī)范性文件“瘦瘦身”“排排毒”。針對涉及增加行政審批、蓋章等不利于提高政務(wù)效率和建設(shè)服務(wù)型政府的部分文件進(jìn)行修改，針對上級已經(jīng)公布取消、停收或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)項目或者其他關(guān)乎群眾切身利益的項目進(jìn)行調(diào)整，形成一種長期的、及時的文件清理機(jī)制，使得聯(lián)合發(fā)文變得系統(tǒng)化、合理化，提高機(jī)關(guān)單位的工作效率，方便人民群眾。

1.2.5 規(guī)范聯(lián)合發(fā)文，幫助其科學(xué)的發(fā)展 聯(lián)合發(fā)文在國家政務(wù)公文體系中處于不可或缺的地位，在機(jī)構(gòu)改革后，隨著黨政機(jī)關(guān)職能的統(tǒng)一，聯(lián)合發(fā)文將變得更加常態(tài)化。而聯(lián)合發(fā)文中包含大量的行政事項，導(dǎo)致其在實際操作中擁有“往往代替甚至高于法律法規(guī)的效力”[5]。只有依托備案審查制度中有件必備、有錯必糾的原則，聯(lián)合發(fā)文才能在法律法規(guī)和上位規(guī)范性文件的監(jiān)督規(guī)范下取得良性的發(fā)展，并進(jìn)一步彰顯自身高效、便捷、效力強(qiáng)大且合法合理的優(yōu)勢。利用備案審查機(jī)制，還可以將聯(lián)合發(fā)文作為立足點和跳板，探尋一條黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接和協(xié)調(diào)的路徑。

2 黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查的制度困境

因為聯(lián)合發(fā)文本身的性質(zhì)與種類問題還未得到定性，針對聯(lián)合發(fā)文開展的備案審查工作就處于邏輯斷裂而難以開展的處境。面對不同的聯(lián)合發(fā)文，是按照行政規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，還是按照黨內(nèi)規(guī)范性文件或黨內(nèi)法規(guī)的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行；不同級別、不同地區(qū)的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查能力均存在差異，如何在此類差異明顯存在的情況下達(dá)到盡可能有效且公正的審查結(jié)果，并在最大程度體現(xiàn)出備案審查制度價值的同時幫助聯(lián)合發(fā)文制度發(fā)展；誰來審、怎么審、用什么標(biāo)準(zhǔn)審、審?fù)耆绾翁幚淼龋@些都是聯(lián)合發(fā)文備案審查制度在當(dāng)前面臨的困境。

2.1 聯(lián)合發(fā)文備案審查存在邏輯斷裂

關(guān)于聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)界定和分類問題遲遲難以統(tǒng)一，這也成為了聯(lián)合發(fā)文備案審查制度開展的阻礙。在研究聯(lián)合發(fā)文備案審查問題之前，首先要對各級、各類的聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行定性和分類。學(xué)界目前就聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)和分類問題提出了眾多觀點，例如從法源性與非法源性出發(fā)，從制定-發(fā)布主體出發(fā)，從適用對象和效力范圍出發(fā)等[6-7]。這些觀點將聯(lián)合發(fā)文分類為：黨內(nèi)法規(guī)、混合型黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件、行政規(guī)范性文件、聯(lián)合規(guī)范性文件和非規(guī)范性文件。

依靠制定-發(fā)布程序和發(fā)文歸屬來判斷聯(lián)合發(fā)文的法源性與非法源性時，可根據(jù)2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十三條來判斷，即“涉及兩個以上部委職權(quán)范圍的事項，有關(guān)部委應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)或者提請黨中央制定中央黨內(nèi)法規(guī)。制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定?！睅缀跛袔в幸?guī)范性的聯(lián)合發(fā)文都滿足“涉及政府職權(quán)范圍”這一條件。雖然黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件在政治屬性、規(guī)范對象方面有一定的相似性，但是從制定主體、調(diào)整事項、規(guī)定內(nèi)容、表述形式等方面來看，黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件均有不同，不能一概而論。

依靠發(fā)文字號和主體排序來進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文的分類工作是目前在實務(wù)操作中常見的做法。黨委和政府共同發(fā)布被視作黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件，政府發(fā)布則視作政府規(guī)范性文件。封麗霞教授也指出，“究竟是各自在體制內(nèi)的地位和級別，還是在執(zhí)行或?qū)嵤┞?lián)合發(fā)文方面所負(fù)職責(zé)的重要程度，目前在制度層面尚未有統(tǒng)一規(guī)范，實踐中也難以總結(jié)出具體規(guī)律[8]。”由于備案審查標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，這種簡單依靠發(fā)文字號和主體排序一刀切的分類方式忽略了發(fā)文中的聯(lián)合制定屬性和效力適用范圍，將直接影響聯(lián)合發(fā)文備案審查制度的嚴(yán)謹(jǐn)性和公正性。

當(dāng)行政規(guī)范性文件通過聯(lián)合發(fā)文的方式轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)之后，《行政訴訟法》所規(guī)定的對抽象性文件的附帶性審查就不能再作用于通過聯(lián)合發(fā)文轉(zhuǎn)化的黨內(nèi)法規(guī)。同理，文件性質(zhì)的轉(zhuǎn)變也導(dǎo)致了《立法法》等規(guī)定的進(jìn)行備案審查的文件范圍不再對其適用，轉(zhuǎn)而適用于2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》(下文簡稱《黨內(nèi)審查規(guī)定》)，這直接阻礙了人大對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。同時，這種現(xiàn)象會直接導(dǎo)致聯(lián)合發(fā)文中帶有政府信息公開的案件難以受理，甚至最高人民法院和地方法院對聯(lián)合發(fā)文中的政府信息是否應(yīng)該公開也未達(dá)成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)界有觀點認(rèn)為，“在面對黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開問題時，有的法院隱隱有系統(tǒng)性退避之意。而從具體策略來看，雙重屬性簡化為黨務(wù)信息的單一屬性是其將此類信息送入脫逸通道的具體路徑[9]?！边@種現(xiàn)象導(dǎo)致行政訴訟和行政復(fù)議也不能作用于絕大部分帶有規(guī)范性的聯(lián)合發(fā)文，群眾面對聯(lián)合發(fā)文正在失去司法救濟(jì)的機(jī)會和權(quán)利。所以說，若無法對聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行定性，備案審查標(biāo)準(zhǔn)就無法統(tǒng)一，備案審查制度就存在邏輯上的斷裂。

2.2 聯(lián)合發(fā)文備案審查標(biāo)準(zhǔn)多元化差異

如上文所說，針對聯(lián)合發(fā)文開展的備案審查制度在審查標(biāo)準(zhǔn)上存在差異。造成這種差異的原因我們可以分為兩類：文件性質(zhì)不同，審查標(biāo)準(zhǔn)不同；審查主體不同，審查標(biāo)準(zhǔn)不同。其中造成文件性質(zhì)不同，審查標(biāo)準(zhǔn)不同現(xiàn)象的原因在上文已經(jīng)進(jìn)行了解讀，下面將具體研究其標(biāo)準(zhǔn)差異所在以及審查主體不同導(dǎo)致審查標(biāo)準(zhǔn)不同的情況。

2.2.1 文件性質(zhì)差異導(dǎo)致審查標(biāo)準(zhǔn)差異 根據(jù)《黨內(nèi)審查規(guī)定》中關(guān)于備案審查工作原則與標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)內(nèi)容可以得知，針對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開展的備案審查原則有以下三點：有件必備、有備必審、有錯必糾。其中“有備必審”原則顯然與《立法法》等規(guī)定中的“主動審查”存在區(qū)別。前者是強(qiáng)制必須審查，后者是可以進(jìn)行主動審查，這種區(qū)別將導(dǎo)致聯(lián)合發(fā)文備案審查制度的覆蓋性和強(qiáng)制力不盡如人意。此外，針對黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的備案審查標(biāo)準(zhǔn)分為四類，分別為政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查和規(guī)范性審查。政治性審查是這一類法規(guī)和文件的審查重點，行政規(guī)范性文件的審查并沒有對此進(jìn)行要求。規(guī)范性審查主要著力于審查黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的名稱使用是否適當(dāng)，體例格式是否正確，表述是否規(guī)范等，并未對其制定程序提出審查要求，而行政規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)中的規(guī)范性審查則主要著力于制定程序上的規(guī)范性。行政規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)中常見的“必要性”審查在《黨內(nèi)審查規(guī)定中》也并未提及，這明顯與《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理條例》中關(guān)于“必要性”方可制定聯(lián)合發(fā)文的規(guī)定相左，既然《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》已經(jīng)規(guī)定聯(lián)合發(fā)文可以作為黨內(nèi)法規(guī)的法源性文件，那么作為下位法的《黨內(nèi)審查規(guī)定》就有必要針對聯(lián)合發(fā)文中涉及黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的部分開展必要性審查和程序規(guī)范性審查。

2.2.2 審查主體不同導(dǎo)致審查標(biāo)準(zhǔn)不同 根據(jù)《立法法》規(guī)定的備案審查制度，從全國到省、自治區(qū)和直轄市的人大及其常委會和國務(wù)院以及省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)對下級的行政法規(guī)或規(guī)范性文件進(jìn)行改變或撤銷，地方人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。以此為基準(zhǔn)，各省、自治區(qū)及直轄市人大常委會和人民政府均制定本地區(qū)規(guī)范性文件審查制度，同地區(qū)人民政府與人大制定的審查標(biāo)準(zhǔn)存在差異。如2003年實施至今的《河南省人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案辦法》和2015年實施至今的《河南省行政規(guī)范性文件管理辦法》在備案審查標(biāo)準(zhǔn)中就存在差異，人大常委會備案辦法中第六條第三款就“是否違背全國人大及其常委會、省人大及其常委會的決議、決定”提出了審查要求。不同地區(qū)制定的備案審查標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，如《重慶市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》中對“規(guī)范性文件之間是否矛盾”提出了審查要求，而《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》對此并未提出要求。備案審查標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、不明確長期限制著備案審查工作的開展。

2.2.3 聯(lián)合發(fā)文備案審查主體不明、能力不足 根據(jù)《黨內(nèi)審查規(guī)定》第四條相關(guān)規(guī)定，各級黨委、黨的紀(jì)律檢查委員會、黨委(決策)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及黨的工作機(jī)關(guān)、黨委直屬事業(yè)單位，黨組(黨委)承擔(dān)主體責(zé)任。各級黨委辦公廳(室)負(fù)責(zé)牽頭本級黨委備案審查工作，各級黨委應(yīng)當(dāng)與同級人大常委會、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制。行政規(guī)范性文件備案審查工作則由各級人大及常委會和人民政府完成。介于聯(lián)合發(fā)文的雙重屬性，上述主體均可以對下一級或本級的聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行備案審查。但是，各主體之間的分工并不十分清晰。特別是兼具黨內(nèi)規(guī)范性文件與行政規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文應(yīng)當(dāng)由哪些主體進(jìn)行備案審查，以及各主體的備案審查主次角色和先后次序等問題尚未有明確規(guī)定。在實務(wù)操作中，多由黨委辦公機(jī)構(gòu)獨(dú)立對聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行備案審查，這種簡單地將聯(lián)合發(fā)文視作黨內(nèi)規(guī)范性文件并開展備案審查的做法，忽視了聯(lián)合發(fā)文本身帶有的雙重屬性和聯(lián)合發(fā)文的效力范圍。能力不足主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是黨政機(jī)關(guān)中實際從事備案審查工作的人員數(shù)量不足，面對井噴式增長的聯(lián)合發(fā)文難免力不從心。有學(xué)者運(yùn)用NoteExpress文獻(xiàn)管理軟件,搜集了1987至2013年各層級聯(lián)合發(fā)文932篇，隨后抽取了1987年至2004的200篇并對其分類，結(jié)果顯示黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量位居第二[10]。聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量近年來還在不斷增長，以至于寧夏回族自治區(qū)和山西省都要求減少黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量。相較于日益增多的聯(lián)合發(fā)文，黨政機(jī)關(guān)的備案審查工作人員，尤其是基層黨政機(jī)關(guān)的工作人員數(shù)量偏少?！霸?17個地級市、自治州中，只有160個設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)，140個配備了專職人員；在縣(區(qū))一級，有專門機(jī)構(gòu)和專職人員的地方所占比例不到10%[11]?！币院幽鲜⌒抨柺袨槔?，市政府辦公室政策法規(guī)科僅有兩名工作人員，縣區(qū)從事相關(guān)工作的人員更是僅有一名。二是工作人員素養(yǎng)參差不齊，有些從事備案審查的工作人員甚至沒有接受過專業(yè)的法科教育，在面對聯(lián)合發(fā)文這種涉及黨政雙重屬性、專業(yè)性較高的備案工作時，往往會難以對其開展合法性以及合理性審查，而將重點放在政治性與規(guī)范性審查上。

3 重構(gòu)黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查制度

之所以用“重構(gòu)”二字，是因為筆者認(rèn)為當(dāng)前的備案審查制度已經(jīng)不能對聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行有效的規(guī)范和監(jiān)督，聯(lián)合發(fā)文的野蠻生長導(dǎo)致其成為規(guī)避審查的重災(zāi)區(qū)。在意識到聯(lián)合發(fā)文備案審查制度的乏力和困境后，仍要繼續(xù)套用已有的備案審查制度并非明智的選擇。在尚未對聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)進(jìn)行定性的前提下，以一種“不是、即是”的分類觀出發(fā)對聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行審查是有違制度初衷的表現(xiàn)。在審查標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一的情況下開展的“備案全覆蓋、審查全覆蓋、監(jiān)督全覆蓋”更像是一種將錯就錯的行為。只有認(rèn)清當(dāng)下聯(lián)合發(fā)文存在的問題，給予其專項的備案審查制度支持，才是聯(lián)合發(fā)文良性發(fā)展的必由之路。

3.1 黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查機(jī)制的健全與規(guī)范

3.1.1 性質(zhì)識別機(jī)制 秦前紅教授認(rèn)為：“就我國目前的黨政關(guān)系和法治環(huán)境而言，不論中央、省市區(qū)黨委制定黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，還是黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，若同憲法或者法律相抵觸，由全國人大常委會接受審查要求或建議并進(jìn)行審查處理，或由人民法院在案件中附帶審查，均不現(xiàn)實[12]?！敝貥?gòu)聯(lián)合發(fā)文備案審查制度，可以視作是對黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度與國家法規(guī)規(guī)章備案審查制度雙軌制銜接的一次嘗試。有學(xué)者認(rèn)為，糾結(jié)于黨政聯(lián)合發(fā)文的具體性質(zhì)并不能保證黨政聯(lián)合發(fā)文的政治性、合法合規(guī)性、合理性及規(guī)范性問題。故提出要以備案審查全覆蓋的方式確保聯(lián)合發(fā)文實現(xiàn)政治功用及法律效力[13]。這種拋開性質(zhì)談審查的方式忽略了備案審查制度的應(yīng)有流程，試圖用一種“倒推法”的方式來完善聯(lián)合發(fā)文的備案審查制度。筆者認(rèn)為“定性在前，審查在后、分類治理、對癥下藥”才是聯(lián)合發(fā)文備案審查制度發(fā)展的正確道路。關(guān)于聯(lián)合發(fā)文的分類與定性問題，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》十三條的相關(guān)規(guī)定，可以確定聯(lián)合發(fā)文中的一部分內(nèi)容屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇。黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件屬于兩個并存的體系，不存在包含與被包含的關(guān)系。聯(lián)合發(fā)文中帶有規(guī)范性，但規(guī)范程度、規(guī)范對象以及制定程序不符合黨內(nèi)法規(guī)制定程序的部分，應(yīng)當(dāng)被歸屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件或聯(lián)合規(guī)范性文件。這其中的黨內(nèi)規(guī)范性文件與聯(lián)合規(guī)范性文件仍屬于并存的體系，兩者互不包含，聯(lián)合發(fā)文存在的必要性源自其獨(dú)有的黨政雙重屬性。如若是用于制定單純的行政規(guī)章或單純的黨內(nèi)行為規(guī)則，則違反了《黨政機(jī)關(guān)公文處理條例》中關(guān)于各自職權(quán)范圍內(nèi)不得聯(lián)合的要求。依照此觀點，將聯(lián)合發(fā)文劃分為黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件和聯(lián)合規(guī)范性文件三類，并由此而衍生出聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)識別機(jī)制。該機(jī)制要求相關(guān)從事聯(lián)合發(fā)文備案審查的工作人員不能簡單地依照發(fā)文字號來判斷文件的分類，更不能一刀切，將聯(lián)合發(fā)文全部歸入黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件范疇。由于黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件與行政規(guī)范性文件在制發(fā)程序上均有不同的要求，聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)識別應(yīng)當(dāng)以此為切入點，并研究制定聯(lián)合發(fā)文的主體機(jī)關(guān)和行政單位級別，結(jié)合發(fā)文中涉及的具體事務(wù)、效力范圍以及持續(xù)時間，即可完成對聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)的識別，并以此為基礎(chǔ)開展進(jìn)一步的備案審查工作。

3.1.2 雙報雙審機(jī)制 顧名思義，指的是對聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行兩級報備、兩級審查的機(jī)制。如市一級制定的聯(lián)合發(fā)文，要經(jīng)由市黨委辦公室審查完成后，向省委辦公廳報送審查意見，省委要在規(guī)定時間內(nèi)對報備文件和市委審查意見完成審查。這種雙層報備-審查的方式是一種“傳導(dǎo)壓力”的模式。由省一級的黨委辦公廳對縣(市)一級的報備文件進(jìn)行審查，可以有效地緩解基層備案審查能力不足的問題，將壓力轉(zhuǎn)移給具備更強(qiáng)審查能力的省級黨委。省一級的備案審查由于擁有更多更專業(yè)的工作人員，更加規(guī)范的審查流程以及更高的站位，往往能夠更準(zhǔn)確高效地完成對聯(lián)合發(fā)文的備案審查工作。同時，由于該機(jī)制的存在，省級黨委能夠完成對基層發(fā)文的監(jiān)督審查，基層黨政機(jī)關(guān)在制定聯(lián)合發(fā)文時會自覺的踐行“必要性”原則，減少發(fā)文的數(shù)量，避免了“文山會海”的現(xiàn)象，減輕了基層的工作壓力。同時，基層在文件制定過程和內(nèi)容上也會更加規(guī)范和謹(jǐn)慎，不至于給上級審查帶來過重的負(fù)擔(dān)，以此形成一種良性的循環(huán)。以河南省為例，河南省委辦公廳于2017年11月建立針對黨內(nèi)規(guī)范性文件的“雙報雙審雙反饋”備案直報點制度，首批選取了15個縣(市)進(jìn)行試點。該制度在建設(shè)中強(qiáng)調(diào)平臺建設(shè)、試點先行、責(zé)任落實以及人才培養(yǎng)，在審查工作中強(qiáng)調(diào)突出政治審查、分期審查、時效審查以及督促整改，全面且精準(zhǔn)的構(gòu)建了一套典型的雙報雙審制度。該制度在河南省內(nèi)的黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作中起到了規(guī)范報備、守好關(guān)口、引正糾偏的導(dǎo)向性作用。不難發(fā)現(xiàn)，將此機(jī)制作用于聯(lián)合發(fā)文備案審查工作中，可以起到相同的效果。

3.1.3 聯(lián)席會議機(jī)制 依照上文所述的性質(zhì)識別機(jī)制，將聯(lián)合發(fā)文分為黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件和聯(lián)合規(guī)范性文件三部分后，前兩者由黨辦完成備案審查工作，聯(lián)合規(guī)范性文件則由黨辦牽頭，邀請政府辦、人大、受被審查文件影響的單位以及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者召開聯(lián)席會議進(jìn)行審查。這種針對聯(lián)合規(guī)范性文件開展審查的機(jī)制，可以兼顧黨辦對于文件政治性、必要性的審查，政府辦對于文件矛盾性，規(guī)范性的審查以及人大和相關(guān)專家學(xué)者對文件合法合規(guī)性、合理性的審查。在聯(lián)合規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)尚未明確的前提下，這種聯(lián)席會議的審查機(jī)制可以最大程度地汲取多方意見，尤其是受審查文件影響單位的意見，以達(dá)到通過備案審查工作盡可能完善聯(lián)合規(guī)范性文件的目的。

3.2 完善黨政聯(lián)合發(fā)文備案審查制度的路徑選擇

3.2.1 培養(yǎng)聯(lián)合發(fā)文備案審查制度生存土壤 2018年2月，在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)會議上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，把實施憲法提高到新的水平[14]。備案審查制度作為提高憲法實施和監(jiān)督水平的直接手段，近年來得到了全國上下的關(guān)注。目前我國已經(jīng)形成了黨委、人大、政府、軍隊各系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系。其基本框架是：全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進(jìn)行備案審查；國務(wù)院對地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章進(jìn)行備案審查；地方人大常委會對本級及下級地方政府規(guī)章以及下一級地方人大及其常委會的決議、決定和本級地方政府的決定、命令進(jìn)行備案審查；黨中央和地方黨委對黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查；中央軍事委員會對軍事規(guī)章和軍事規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查[15]。聯(lián)合發(fā)文由于其文件具備的多重屬性，理論上在現(xiàn)有的備案審查制度框架內(nèi)可以同時被多方審查，但在實務(wù)操作中聯(lián)合發(fā)文往往被歸為黨內(nèi)文件而僅被黨委審查。正視聯(lián)合發(fā)文的文件性質(zhì)，建立健全規(guī)范的聯(lián)合發(fā)文備案審查制度，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，拓寬聯(lián)合發(fā)文備案審查制度的生存土壤，是當(dāng)下備案審查制度發(fā)展的必由之路。

3.2.2 提升聯(lián)合發(fā)文備案審查制度的主體實力 多角度出發(fā)，建立聯(lián)合發(fā)文備案審查制度生態(tài)鏈，以黨政機(jī)關(guān)為基礎(chǔ)，設(shè)立或在原有部門內(nèi)擴(kuò)充并完善相應(yīng)的審查機(jī)構(gòu)，細(xì)化并履行應(yīng)盡的職能。各高校在法律或政治院系開展相關(guān)課程，向?qū)W生普及聯(lián)合發(fā)文的專業(yè)知識，并做好學(xué)生的實踐培養(yǎng)工作，可以聯(lián)合當(dāng)?shù)卣o予有意愿有能力的學(xué)生實踐鍛煉的機(jī)會?？梢杂牲h政機(jī)關(guān)、高校、法學(xué)會三者聯(lián)動，開展以聯(lián)合發(fā)文備案審查為主題的學(xué)術(shù)論壇、研討會或征文活動等，從而交流經(jīng)驗和思想，擴(kuò)大制度的影響力，給聯(lián)合發(fā)文備案審查制度打下更加堅實的基礎(chǔ)，以良性的人才培養(yǎng)方式，從根本上解決該制度審查能力不足的問題。