寧?kù)n 史磊

摘?要：新的時(shí)代背景下，海洋生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)成為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的重要部分。但是由于海洋環(huán)境的跨地域性及環(huán)境治理本身的公共性等特征，目前我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境治理存在著諸多問(wèn)題，治理效果不甚理想。從利益分析的視角發(fā)現(xiàn)，多元治理主體內(nèi)部及主體間利益沖突是海洋生態(tài)環(huán)境治理困境產(chǎn)生的主要原因?；凇笆录榫场袆?dòng)過(guò)程”的研究思路，多元利益協(xié)調(diào)下海洋環(huán)境治理的行動(dòng)邏輯，應(yīng)從制度安排、利益補(bǔ)償、利益爭(zhēng)端調(diào)解和利益共享保障機(jī)制等方面入手，化解利益沖突，提升我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境治理效率與質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：海洋生態(tài)環(huán)境;環(huán)境治理;利益沖突;利益協(xié)調(diào)

中圖分類(lèi)號(hào)：D669?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1009-3176（2021）06-027-（11）

一、引言

海洋是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，也是國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得了積極成效，綜合2018和2019年《中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》披露的信息，我國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量總體基本穩(wěn)定。但是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，海洋生態(tài)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用、陸源污染物違規(guī)排放所帶來(lái)的海洋環(huán)境污染事件依然頻發(fā);同時(shí)，海上溢油、?；沸孤┑拳h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大。近岸局部海域生態(tài)系統(tǒng)仍然多處于亞健康狀態(tài)。特別是海域生態(tài)功能受損、海岸線破壞，赤潮、綠潮等海洋生態(tài)災(zāi)害高發(fā)，對(duì)沿海地區(qū)生態(tài)的承載力帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)，海洋生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻。事實(shí)上，由于環(huán)境治理屬于公共產(chǎn)品，具有顯著的外部性，我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境治理仍主要以政府投入為主。但部分地方政府部門(mén)在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和環(huán)保目標(biāo)“非對(duì)稱”的考核壓力下，重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕環(huán)境保護(hù)的“短視化”行為尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，海洋生態(tài)環(huán)境治理主動(dòng)性不高，缺乏系統(tǒng)的治理理念和行動(dòng)策略，導(dǎo)致治理成效甚微。另外，海洋環(huán)境污染具有污染源廣和流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，除了人類(lèi)在海洋的活動(dòng)外，陸地生產(chǎn)活動(dòng)所產(chǎn)生的各種污染物，也通過(guò)江河徑流最終匯入海洋，且污染可能涉及多個(gè)連片海域。由于治理主體的行政屬地限制，沿海與內(nèi)陸地方政府間存在著環(huán)境治理的“搭便車(chē)”行為[1]，而且不同區(qū)域的沿海地方政府間也面臨合作、競(jìng)爭(zhēng)與責(zé)任分擔(dān)的橫向矛盾，這些更加劇了海洋生態(tài)環(huán)境治理的困境，制約了治理效率的提升。

海洋生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)狀引發(fā)了如下思考：為什么地方政府對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)期治理沒(méi)有達(dá)到理想效果？治理困境產(chǎn)生的內(nèi)在根源是什么？如何基于多元主體間利益視角，合作治理海洋環(huán)境污染？上述一系列問(wèn)題亟須解決。本文首先就多元治理主體利益沖突下的海洋環(huán)境治理困境進(jìn)行剖析，接著以黃海海域滸苔綠潮災(zāi)害的治理為例，通過(guò)“事件情境—行動(dòng)過(guò)程”的邏輯思路，探討如何通過(guò)利益沖突的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)治理主體內(nèi)部及多元治理主體間在海洋環(huán)境治理中的協(xié)作，揭示并檢驗(yàn)治理行動(dòng)框架適應(yīng)性，最后提出實(shí)施對(duì)策與啟示。

二、文獻(xiàn)回顧與述評(píng)

1.海洋生態(tài)環(huán)境治理

由于海洋自然環(huán)境的特殊性，海洋生態(tài)環(huán)境治理在主體、工作方法和權(quán)力運(yùn)行維度上有別于陸域環(huán)境治理和海洋環(huán)境管理[2]。Gilek等認(rèn)為，海洋環(huán)境治理體系需要充分反映海洋社會(huì)和生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性，以及人為和自然壓力對(duì)系統(tǒng)造成的影響[3]，而且治理需要運(yùn)行良好的組織和法律作為行動(dòng)基礎(chǔ)和支持保障[4]。Soma等提出，海洋治理是國(guó)家行動(dòng)者、市場(chǎng)、跨國(guó)家組織和民間在多層次制度環(huán)境中相互作用的過(guò)程，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人民生活質(zhì)量都取決于高質(zhì)量的海洋生態(tài)治理[5]。在我國(guó)，海洋生態(tài)環(huán)境治理被認(rèn)為是國(guó)家治理體系中生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重要組成部分[6]，可持續(xù)利用海岸和海洋資源也成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心目標(biāo)之一。王印紅、劉旭認(rèn)為，海洋環(huán)境治理在我國(guó)經(jīng)歷了從“行政區(qū)行政+行業(yè)管理”“區(qū)域治理”到“整體性治理”三次范式的轉(zhuǎn)變[7]。王琪、何廣順指出，海洋環(huán)境治理各作用主體間的依賴關(guān)系、行動(dòng)方向形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)中各成員的行為選擇模式，對(duì)海洋環(huán)境治理的效果產(chǎn)生重要影響[8]。要促進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的完善，需要優(yōu)化海洋環(huán)境保護(hù)政策這一有效治理工具，實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展[9]。

2.環(huán)境治理中的利益分析

著名哲學(xué)家愛(ài)爾維修認(rèn)為，“利益是社會(huì)生活中唯一的普遍起作用的因素，一切錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象都可以從利益的角度得到解釋”[10]。丁煌將利益理解為一種社會(huì)關(guān)系，在實(shí)踐中表現(xiàn)為，為滿足不同利益主體復(fù)雜關(guān)系的需要和對(duì)稀缺資源的占有，而進(jìn)行利益關(guān)系協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)利益平衡的過(guò)程[11]。環(huán)境治理作為社會(huì)做出影響環(huán)境決策的過(guò)程和制度，隨著國(guó)家職能向上（向國(guó)際和跨國(guó)機(jī)構(gòu)）和向下（向州/省/地區(qū)和地方當(dāng)局）的再分配，以及非政府組織和公眾決策參與的增加[12]，必然呈現(xiàn)多元利益訴求共存的局面。鄭周勝、周俊仰認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制下的“庇古稅”、排污權(quán)交易實(shí)質(zhì)上沒(méi)有扭轉(zhuǎn)我國(guó)環(huán)境不斷惡化的趨勢(shì)，究其原因是掌握環(huán)境資源利益分配權(quán)的地方政府缺乏中立性，并干擾市場(chǎng)配置資源的基本功能[13]。楊宏山的研究發(fā)現(xiàn)，跨區(qū)域的水環(huán)境污染治理中執(zhí)法和協(xié)調(diào)困難發(fā)生的根本原因在于地方政府間存在利益博弈關(guān)系[14]。針對(duì)環(huán)境治理的利益難題，一些學(xué)者運(yùn)用多中心治理、協(xié)同治理以及整體性治理理論，嘗試構(gòu)建官民共治和社會(huì)共治的現(xiàn)代生態(tài)治理體制[15]，使經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益趨于均衡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)環(huán)境治理的價(jià)值目標(biāo)并產(chǎn)生更高的社會(huì)整體利益[16]。由此可見(jiàn)，環(huán)境治理的有效性取決于各利益主體治理目標(biāo)的一致性，即各主體之間是否形成共同的利益訴求、達(dá)成利益平衡，在各相關(guān)主體之間實(shí)現(xiàn)利益的協(xié)調(diào)與共容。

3.環(huán)境治理的行動(dòng)策略

針對(duì)政府、社會(huì)組織、企業(yè)和公眾參與環(huán)境治理的行動(dòng)策略，國(guó)內(nèi)外學(xué)者提出了不同的觀點(diǎn)。王勇指出，現(xiàn)階段我國(guó)政府環(huán)境治理實(shí)行的是“指標(biāo)下壓”的行動(dòng)模式，通過(guò)自上而下逐級(jí)委派和部署來(lái)完成環(huán)保目標(biāo)[17]。而適當(dāng)?shù)目?jī)效壓力提高了地方政府對(duì)于環(huán)境治理重要性的認(rèn)識(shí)，可以有效引起政府對(duì)公共價(jià)值構(gòu)建的更多關(guān)注[18]。在社會(huì)力量參與環(huán)境治理的行動(dòng)策略上，譚爽、張曉彤認(rèn)為，在中國(guó)社會(huì)情景下，面對(duì)環(huán)境治理利益相關(guān)方的復(fù)雜價(jià)值訴求，應(yīng)積極引入社會(huì)力量，以“公共價(jià)值生產(chǎn)”為核心，落腳策略維度，靠巧治、妙治撬動(dòng)善治[19]。其中，環(huán)保NGO作為環(huán)境治理主體之一，在復(fù)雜制度空間下需依據(jù)不同環(huán)境治理類(lèi)型和資源獲取類(lèi)型，采取不同的行動(dòng)策略，發(fā)揮其應(yīng)有作用[20]。從企業(yè)角度而言，曹海林、賴慧蘇指出，加強(qiáng)環(huán)境信息披露力度，通過(guò)綠色技術(shù)創(chuàng)新、提升生產(chǎn)管理水平等方式，企業(yè)積極參與環(huán)境治理[21]。Daley的研究則發(fā)現(xiàn)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)文化水平的提升，有利于促進(jìn)公眾參與環(huán)境治理行動(dòng)[22]。但是，陳美岐認(rèn)為，“無(wú)感增長(zhǎng)”導(dǎo)致公眾對(duì)政府環(huán)境治理行動(dòng)缺乏信任感和認(rèn)同感，應(yīng)妥善處理公眾在參與環(huán)境治理中的利益獲得、幸福追求、安全保障間的關(guān)系[23]。

綜上所述，理論界對(duì)環(huán)境治理的研究范疇和內(nèi)容日益豐富。而海洋生態(tài)環(huán)境作為地球生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，隨著環(huán)境治理多維度研究的不斷展開(kāi)，已經(jīng)受到國(guó)內(nèi)外學(xué)者越來(lái)越多的關(guān)注。然而，在海洋生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，如何基于多元主體視角，細(xì)化并剖析治理主體內(nèi)外部利益沖突產(chǎn)生的根源，解決環(huán)境治理過(guò)程中，由于不同治理主體間利益沖突而導(dǎo)致的治理困境，從而實(shí)現(xiàn)各方利益協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的海洋環(huán)境協(xié)同合作式治理，仍然需要“切題”和嵌于中國(guó)情境下的深入研究。

三、利益沖突下的海洋環(huán)境治理困境

1.治理主體的內(nèi)部利益沖突

諶楊認(rèn)為中國(guó)環(huán)境的監(jiān)管模式已經(jīng)由“政府為主導(dǎo)的單一模式”走向“政府、企業(yè)、公眾共治”的新階段，但共治主體內(nèi)部由于客觀不足和主觀失當(dāng)所帶來(lái)的原生缺陷，導(dǎo)致其難以完成環(huán)境治理任務(wù)[24]。因此，本文分別從地方政府、企業(yè)、公眾和社會(huì)組織的視角，首先闡釋不同參與主體內(nèi)部利益沖突下海洋生態(tài)環(huán)境治理的困境。

（1）政府視角

縱向維度上，中央政府的放權(quán)為地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮巨大作用提供了條件，發(fā)展屬地經(jīng)濟(jì)、提高就業(yè)和改善民生成為其主要的職責(zé)。然而，“自主管理”放權(quán)的同時(shí)，對(duì)于政府績(jī)效考核及其引導(dǎo)下的官員晉升機(jī)制的加強(qiáng)，又使得地方政府努力為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益、增加財(cái)政收入的目標(biāo)而進(jìn)行各種策略的制定、博弈和調(diào)整。因此在“晉升錦標(biāo)賽”傳導(dǎo)機(jī)制下，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)所帶來(lái)的長(zhǎng)期公共利益讓位于“發(fā)展優(yōu)先”的短期經(jīng)濟(jì)利益;橫向維度上，由于海洋環(huán)境治理中污染邊界和行政邊界往往不一致，治理過(guò)程具有典型的跨地域特征。作為環(huán)境治理政策執(zhí)行的主體，沿海的地方政府占據(jù)資源優(yōu)勢(shì)，可以依靠海洋資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，獲得經(jīng)濟(jì)利益分配的同時(shí)承擔(dān)海洋環(huán)境污染治理的費(fèi)用及其他主體責(zé)任。但是，不可否認(rèn)，由于海洋環(huán)境問(wèn)題的跨地域性，受屬地責(zé)任和地方利益的羈絆，沿海與內(nèi)陸、相鄰沿海地方政府間所采取的環(huán)境治理投入方案和行動(dòng)不免受自身利益驅(qū)動(dòng)，這不僅會(huì)導(dǎo)致海洋環(huán)境治理中集體行動(dòng)的困境，還會(huì)產(chǎn)生不同利益矛盾沖突或信任缺失等弊端，使得中央倡導(dǎo)的海洋環(huán)境治理政策在“利益過(guò)濾”的影響下受到阻滯，整體性公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)可能再次讓步于不同局部間地區(qū)利益的博弈。

（2）企業(yè)視角

伴隨環(huán)境治理中企業(yè)由過(guò)去純粹的被監(jiān)管者轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫淼亩嘣黧w之一，其參與程度和重要性均得到提升。通過(guò)參與海洋生態(tài)環(huán)境治理，企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，收獲社會(huì)聲譽(yù)，并利用綠色技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)“環(huán)保、低耗”的“新動(dòng)能”轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的環(huán)境收益。然而，企業(yè)作為市場(chǎng)的主體和絕對(duì)的“理性經(jīng)濟(jì)人”，在追逐經(jīng)濟(jì)效益最大化的驅(qū)使下，通常會(huì)不斷地?cái)U(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模而忽略入海污染物的排放[25]，甚至有一些企業(yè)為了保護(hù)其短期經(jīng)濟(jì)利益，減少環(huán)保支出所包含的綠色技術(shù)改造費(fèi)用及治污成本，隱瞞實(shí)際排放的污染量，甚至采用違法方式逃避治污責(zé)任，損害公共環(huán)境利益。另外，隨著環(huán)境污染第三方治理市場(chǎng)的發(fā)展，從事海洋環(huán)境治理工作的服務(wù)性公司因逐利本性，往往成為排污企業(yè)違法排污的幫兇，與排污單位惡意串通提供虛假環(huán)評(píng)材料、偽造或者篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，幫助其逃避環(huán)境行政監(jiān)管處罰等，做出不利于維護(hù)環(huán)保公共利益的行為。

（3）公眾視角

基于公眾視角進(jìn)行利益分析，首先需要界定公眾的內(nèi)涵。本文研究的公眾是指海洋環(huán)境治理目標(biāo)所影響的社會(huì)群體、個(gè)人。公眾既可能是海洋環(huán)境污染的受害者或海洋環(huán)境治理的受益者，也包括因?yàn)閭€(gè)體利益行為所導(dǎo)致海洋環(huán)境污染的破壞者。在實(shí)際生活中，當(dāng)個(gè)人的公共環(huán)境利益受到損害時(shí)，公眾往往會(huì)通過(guò)其公共權(quán)力的代理人——政府來(lái)解決，甚至采用較激烈的游行示威來(lái)表達(dá)對(duì)環(huán)境治理的訴求。正如丁煌認(rèn)為，在公共選擇活動(dòng)中，普通公眾首先是追求個(gè)人利益，絕不像傳統(tǒng)政治學(xué)理論中所認(rèn)為的那樣，只追求公共利益而不考慮個(gè)人利益[26]。在這樣的邏輯下，整體的公共利益和“維私”的個(gè)人利益間必然會(huì)發(fā)生沖突。例如，公眾對(duì)重大生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的沿海核電項(xiàng)目，存在與個(gè)人收入、現(xiàn)金補(bǔ)償和健康損害等相關(guān)的正負(fù)向利益關(guān)涉度[27]。顯而易見(jiàn)，沿海核電項(xiàng)目對(duì)個(gè)人就業(yè)及收入增長(zhǎng)的正向利益與潛在生態(tài)環(huán)境污染所帶來(lái)的個(gè)體健康損害的消極負(fù)面利益間存在沖突，公眾自然會(huì)在正負(fù)向利益的比較權(quán)衡中，表明其利益選擇偏好。

（4）社會(huì)組織視角

目前多元共治的環(huán)境治理體系使得環(huán)保社會(huì)組織獲得了更多的資源支持與政治機(jī)會(huì)，這也是社會(huì)組織參與環(huán)境治理的兩個(gè)重要利益要素[28]。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織能力有限，發(fā)展不成熟，從與政府、公眾互動(dòng)中所獲得的資金、人力、場(chǎng)地和聲譽(yù)等外部資源成為其生存和發(fā)展的重要依賴。在“強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督”的政策導(dǎo)向和制度安排下，沿海地區(qū)的各級(jí)政府部門(mén)也逐步將環(huán)保社會(huì)組織視為海洋環(huán)境治理的重要合作伙伴，社會(huì)組織在其公益屬性下為實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境治理提供了多方參與主體溝通交流的平臺(tái)。但是，對(duì)于政府資源的強(qiáng)依賴，使得我國(guó)環(huán)保社會(huì)組織很容易受到政府行政意愿主導(dǎo)的“政治化”影響。特別是在面對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的群體性環(huán)保運(yùn)動(dòng)時(shí)，由于擔(dān)心參與這些運(yùn)動(dòng)超過(guò)了政府政治利益“底線”，失去政府資金和項(xiàng)目資源支持，使得社會(huì)組織缺乏強(qiáng)有力的獨(dú)立聲音和自主性，一定程度上喪失了社會(huì)組織公共利益聚集的代表性。換句話說(shuō)，社會(huì)組織代表公共利益聚集的獨(dú)立自主屬性和其對(duì)資源依賴所帶來(lái)的利益沖突，必然導(dǎo)致社會(huì)組織參與海洋環(huán)境治理的獨(dú)立性角色與專業(yè)性作用受到質(zhì)疑。

2.治理主體之間的利益沖突

在分析了治理主體內(nèi)部的利益沖突之后，為了更加深入闡釋海洋環(huán)境治理困境產(chǎn)生的根源，需要進(jìn)一步討論多元治理主體間的利益沖突。有效治理海洋環(huán)境，必須處理好海洋環(huán)境治理主體間的矛盾[29]。海洋生態(tài)環(huán)境治理的非營(yíng)利性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，使其具有了純公共產(chǎn)品的特質(zhì)，也決定了沿海地方政府成為海洋環(huán)境治理的核心主體。一方面，作為公共利益的“代理人”，地方政府需要維護(hù)公眾的公共環(huán)境福利，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展;另一方面，地方政府有其自身利益，他們的利益函數(shù)中除了經(jīng)濟(jì)利益，還有政治穩(wěn)定等政治利益因素，且政治利益因素是第一位的[30];而企業(yè)作為市場(chǎng)決策的主體及海洋環(huán)境治理的責(zé)任主體，擴(kuò)大生產(chǎn)，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化是其首要目標(biāo)。在政府和企業(yè)不同利益的博弈中，由于根本價(jià)值目標(biāo)不同，企業(yè)在政府海洋規(guī)制政策的影響下，為符合環(huán)保減排要求，必須增加企業(yè)環(huán)保投資，進(jìn)行綠色技術(shù)創(chuàng)新或者增加企業(yè)環(huán)境治理成本，而這有可能導(dǎo)致其短期內(nèi)的績(jī)效下降，利潤(rùn)減少。同時(shí)，在政府的海洋環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中，有些責(zé)任企業(yè)參與污染防治的積極性不高，為了逃避規(guī)制，甚至出現(xiàn)偷排污染物入海的情況。

公眾和企業(yè)間的利益沖突根源于公眾的環(huán)境權(quán)與企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益追求間的矛盾。公眾擁有享受清潔健康海洋環(huán)境和對(duì)環(huán)境侵害行為進(jìn)行上訴的權(quán)利，體現(xiàn)了環(huán)境公共利益的基本人權(quán)，具有公益性、社會(huì)性和共享的非排他性等特點(diǎn)[31]。而隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在政治層面，公眾的公民意識(shí)和生態(tài)維權(quán)意識(shí)也隨著時(shí)間推移而不斷增強(qiáng)，對(duì)于危害自身環(huán)境利益和權(quán)利、破壞海洋環(huán)境的行為容忍度越來(lái)越低。2017年，國(guó)家海洋督查組進(jìn)入廣東省，僅一個(gè)月時(shí)間就接受322宗有關(guān)沿海企業(yè)海洋環(huán)境污染的舉報(bào)，涉及圍填海、污水排放、岸灘垃圾、非法采砂等問(wèn)題[32]。又如，2012年7月，江蘇南通某企業(yè)尾水排海工程，導(dǎo)致啟東群體性事件發(fā)生。公眾采取較為激烈的方式上街公開(kāi)反對(duì)該項(xiàng)目，最終南通市人民政府決定永遠(yuǎn)取消該企業(yè)排海工程項(xiàng)目。啟東群體性事件的爆發(fā)究其原因，一方面，地方政府在自身利益最大化驅(qū)使下，海洋環(huán)境污染的時(shí)滯性讓位于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的即時(shí)性利益，政府的政策執(zhí)行容易產(chǎn)生象征性偏差，使得涉海環(huán)境項(xiàng)目審查過(guò)程虛有其表，公眾環(huán)境利益訴求未能得到有效反饋[33];另一方面，啟東沿海的漁民沒(méi)有從該企業(yè)項(xiàng)目中得到任何好處，反而項(xiàng)目產(chǎn)生的污染將影響與他們生計(jì)息息相關(guān)的漁場(chǎng)，這種根本利益的沖突，自然引起強(qiáng)烈反對(duì)的聲音。

由以上的分析可見(jiàn)，在多元治理模式下，不同治理主體內(nèi)部及主體之間都存在著相關(guān)利益沖突。這些利益沖突的存在，使得海洋生態(tài)環(huán)境治理存在著“權(quán)責(zé)模糊、成本與收益失衡、企業(yè)和公眾無(wú)序低效參與”等重重困境。近幾年，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)兼顧海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》也明確指出“要科學(xué)統(tǒng)籌海洋開(kāi)發(fā)與保護(hù)”。因此，面對(duì)利益沖突下的治理難題，需要協(xié)調(diào)各方利益，鼓勵(lì)不同治理主體間協(xié)同合作，下文的研究將給出行動(dòng)邏輯和治理方案的分析。

四、海洋生態(tài)環(huán)境治理行動(dòng)邏輯：以滸苔綠潮災(zāi)害治理為例

1.滸苔綠潮災(zāi)害發(fā)生背景及治理行動(dòng)階段

從2007年6月起，山東省沿海包括青島、煙臺(tái)、日照等市，每年入夏時(shí)節(jié)持續(xù)性遭受黃海海域滸苔綠潮災(zāi)害侵襲，滸苔最大分布面積呈總體上升趨勢(shì)[34]。雖然滸苔并沒(méi)有毒，然而如數(shù)十個(gè)“足球場(chǎng)”一般大面積的滸苔能遮蔽陽(yáng)光，影響海底藻類(lèi)的生長(zhǎng);死亡的滸苔會(huì)沉淀在海底，消耗海水中的氧氣，腐爛后還產(chǎn)生大量有害物質(zhì);另有研究表明，滸苔分泌的化學(xué)物質(zhì)很可能對(duì)其他海洋生物造成不利影響，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境平衡帶來(lái)危害。滸苔爆發(fā)也會(huì)嚴(yán)重影響景觀，干擾旅游觀光，對(duì)濱海旅游業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重影響。據(jù)有關(guān)部門(mén)不完全統(tǒng)計(jì)，2016年青島市因滸苔災(zāi)害影響總損失達(dá)近50億元[35]。

滸苔作為綠潮災(zāi)害的一種，是一種跨區(qū)域的海洋生態(tài)災(zāi)害。青島所處的膠州灣三面被陸地包圍，海水流動(dòng)性小，周邊有大量的工廠、碼頭設(shè)施，加上青島氣溫適宜等因素，都加速了滸苔的生長(zhǎng)。為全方位開(kāi)展?jié)G苔所帶來(lái)的海域污染治理，青島市自2008年開(kāi)始，特別是為保障2008年奧帆賽和2018年上合組織青島峰會(huì)的順利進(jìn)行，進(jìn)行了一系列滸苔災(zāi)害治理的行動(dòng)。從“自家門(mén)前”打撈、設(shè)網(wǎng)攔截的被動(dòng)式應(yīng)急治理到協(xié)調(diào)各方利益下跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的治理模式（見(jiàn)表1），為考察海洋生態(tài)環(huán)境治理提供了一個(gè)可供參考的典型案例。

由上表可以看出，滸苔治理由一開(kāi)始為了保障奧運(yùn)賽事的應(yīng)急階段，逐漸過(guò)渡到包括山東省和江蘇省沿海各市在內(nèi)的跨地域聯(lián)防聯(lián)控的治理階段。從2013年起，青島市為治理每年的滸苔綠潮災(zāi)害，實(shí)施海洋大型藻類(lèi)災(zāi)害專項(xiàng)應(yīng)急指揮部統(tǒng)一指揮、調(diào)度滸苔處置措施。組建了由190多艘漁船組成的打撈船隊(duì)，設(shè)置海灣攔截網(wǎng)，對(duì)沿海重點(diǎn)海域內(nèi)滸苔實(shí)施清撈和攔截;按照屬地管理原則，對(duì)上岸和灣內(nèi)滸苔，確保隨來(lái)隨清、隨清隨運(yùn)、日清日潔;利用衛(wèi)星監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、近海動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)控系統(tǒng)等，及時(shí)提供滸苔監(jiān)測(cè)預(yù)警信息，充分發(fā)揮“空、天、海、陸”四位一體的監(jiān)視監(jiān)測(cè)體系的作用，精準(zhǔn)科學(xué)地實(shí)施海陸處置。

從不同階段的治理效果來(lái)看，2008年的滸苔應(yīng)急治理措施起到了短期內(nèi)的積極作用，通過(guò)青島市政府主導(dǎo)的模式，社會(huì)組織、企業(yè)和普通市民全員參與，實(shí)現(xiàn)了短期專項(xiàng)治理的目標(biāo)。但是，由于滸苔綠潮災(zāi)害的跨區(qū)域性和持續(xù)性，短時(shí)期的應(yīng)急治理行動(dòng)難以解決長(zhǎng)久問(wèn)題。特別是由于不同沿海省市跨域政府主體間有關(guān)滸苔源頭定論的“明爭(zhēng)暗斗”和利益失衡，導(dǎo)致跨地域滸苔災(zāi)害治理存在較大的合作上困難。海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的外溢性，使得青島市即使每年加大滸苔治理投入，也會(huì)被源于其他地區(qū)的輸入性滸苔污染而抵消，難以提升滸苔災(zāi)害治理的長(zhǎng)期效果。同時(shí)，在屬地治理階段，當(dāng)?shù)卣姓钪鲗?dǎo)下的滸苔攔截、打撈和陸地清理工作，雖然保證了環(huán)境政策的執(zhí)行力，滸苔災(zāi)害能夠得到及時(shí)控制，也便于上級(jí)政府考核，但是政府主導(dǎo)原則不可避免地加重了屬地政府環(huán)境治理的財(cái)政、人力和物資調(diào)度負(fù)擔(dān)，擠壓了企業(yè)、社會(huì)組織參與治理行動(dòng)的空間，削弱了它們參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性。2016年，跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建立，滸苔綠潮災(zāi)害治理從青島市的“單打獨(dú)斗”進(jìn)入“跨區(qū)域協(xié)同治理”的新階段。多元治理主體利益協(xié)調(diào)和共享的治理行動(dòng)，使得滸苔災(zāi)害治理取得顯著成效，在2019年滸苔災(zāi)害達(dá)歷年最大規(guī)模情況下，青島市近海滸苔上岸堆積量實(shí)現(xiàn)了歷年最低，極大地減少了滸苔污染對(duì)沿海一線的影響。

2.利益沖突協(xié)調(diào)下滸苔綠潮災(zāi)害治理的行動(dòng)過(guò)程

（1）制度構(gòu)建：確立區(qū)域利益協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)與工作機(jī)制

制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的利益表達(dá)是跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的基石，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理主體提供交流的機(jī)會(huì)和渠道，充分表達(dá)自身利益與知曉他方利益訴求[36]。2016年，由自然資源部牽頭，建立黃?？鐓^(qū)域滸苔綠潮災(zāi)害聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制和協(xié)調(diào)組，分別有山東省、江蘇省和青島市（以下簡(jiǎn)稱“兩省一市”）領(lǐng)導(dǎo)直接參與，通過(guò)當(dāng)面研討交流，進(jìn)一步明確任務(wù)目標(biāo)和工作責(zé)任，開(kāi)展區(qū)域性“聯(lián)合打撈、共同治理”，全過(guò)程實(shí)施綠潮防災(zāi)減災(zāi)。在制度化的工作機(jī)制下，“兩省一市”成立由政府牽頭、多部門(mén)參與的滸苔綠潮災(zāi)害聯(lián)防聯(lián)控工作小組，做好源頭治理和防治以及滸苔綠潮末端治理。同時(shí)建立區(qū)域間信息通報(bào)制度，要求互相通報(bào)早期預(yù)防、應(yīng)急處置等工作信息，以解決因?yàn)椤袄盒浴倍鴮?dǎo)致的信息扭曲和信息共享失靈等問(wèn)題。信息溝通和交流的及時(shí)與透明，為跨區(qū)域政府間利益目標(biāo)的協(xié)調(diào)搭建了平臺(tái)，有利于增進(jìn)不同地域政府間的相互信任，能夠發(fā)揮整體的政治智慧，提高治理決策和行動(dòng)質(zhì)量。2018年，自然資源部出臺(tái)《保障2018年青島上合組織峰會(huì)滸苔綠潮聯(lián)防聯(lián)控工作方案》，強(qiáng)調(diào)做好相關(guān)省份沿海的早期滸苔防控。該方案的出臺(tái)具有應(yīng)急政策的性質(zhì)，是國(guó)家整體利益與地方局部利益博弈的結(jié)果。在重大國(guó)家政治利益面前，通過(guò)縱向的協(xié)調(diào)性控制，為地方政府化解利益沖突注入了直接動(dòng)力。自然資源部在聯(lián)防聯(lián)控工作制度的基礎(chǔ)上，2019年又制定了《黃?？鐓^(qū)域滸苔綠潮災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警會(huì)商業(yè)務(wù)規(guī)定》，聯(lián)合山東省、江蘇省、青島市相關(guān)部門(mén)和自然資源部及國(guó)家衛(wèi)星海洋應(yīng)用中心等單位，通過(guò)定期討論溝通監(jiān)測(cè)結(jié)果，打破部門(mén)科層界限，實(shí)現(xiàn)了跨地域基礎(chǔ)上的跨部門(mén)協(xié)同。

（2）公私合作：多元治理主體間經(jīng)濟(jì)利益共創(chuàng)共享

雖然聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建立，重構(gòu)了新型的區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的制度體系，但是經(jīng)濟(jì)利益是地方利益的主要內(nèi)容，要有效規(guī)制地方利益沖突，減輕由于環(huán)境治理成本投入和地區(qū)利益分配不均帶來(lái)的矛盾，實(shí)現(xiàn)各地方利益協(xié)調(diào)下的區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理合作，只有通過(guò)產(chǎn)業(yè)利益共享實(shí)現(xiàn)[37]。為了實(shí)現(xiàn)該層面利益的協(xié)調(diào)，青島市科技局、江蘇省科技廳和山東省科技廳共同推薦并于2017年啟動(dòng)了重點(diǎn)科技項(xiàng)目“滸苔綠潮形成機(jī)理與綜合防控技術(shù)研究及應(yīng)用”，共同發(fā)展?jié)G苔綠潮長(zhǎng)效預(yù)警預(yù)報(bào)和高效資源化利用技術(shù)，探討建立滸苔規(guī)模資源化利用產(chǎn)業(yè)基地?，F(xiàn)在，在江蘇沿海打撈的滸苔，經(jīng)高溫暴曬處理后，除了在本地企業(yè)進(jìn)行無(wú)害化處理，部分會(huì)運(yùn)抵位于山東膠州的資源化利用產(chǎn)業(yè)基地，加工成具有極高價(jià)值的獨(dú)特海洋產(chǎn)品，彰顯了滸苔治理所帶來(lái)的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重效益。滸苔利用的產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化，也為“兩省一市”海洋產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了新機(jī)遇。相關(guān)企業(yè)開(kāi)始主動(dòng)參與滸苔治理行動(dòng)，成為滸苔專利技術(shù)研發(fā)的中堅(jiān)力量。例如，山東青島的海大生物集團(tuán)開(kāi)發(fā)滸苔處理及應(yīng)用專利十余件，并且為了更快收集和科學(xué)處理滸苔，實(shí)現(xiàn)面向市場(chǎng)的資源化利用，自籌資金建造兩艘滸苔海上移動(dòng)處置平臺(tái)，加入打撈編隊(duì)。江蘇省為了推動(dòng)滸苔處理技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化和落地，形成企業(yè)參與滸苔災(zāi)害治理的激勵(lì)機(jī)制，2018年開(kāi)始以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，公開(kāi)招標(biāo)滸苔打撈和處理服務(wù)，已經(jīng)有十余家企業(yè)主動(dòng)參與。

（3）屬地動(dòng)員：政府利益引領(lǐng)與激勵(lì)下的社企主動(dòng)參與

海洋生態(tài)環(huán)境治理的公眾性、公益性為社會(huì)力量參與到污染源頭早發(fā)現(xiàn)、早治理中提供了可能性。例如，在蘇北紫菜養(yǎng)殖區(qū)域，當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)環(huán)保宣傳與監(jiān)督引導(dǎo)，使得養(yǎng)殖戶逐漸認(rèn)識(shí)到滸苔帶來(lái)的問(wèn)題。在不影響自身經(jīng)濟(jì)利益的前提下，養(yǎng)殖戶科學(xué)調(diào)整紫菜養(yǎng)殖的生產(chǎn)方式，這對(duì)減少滸苔早期孢子分裂，降低滸苔爆發(fā)有顯著作用，實(shí)現(xiàn)了源頭控制。在動(dòng)員社會(huì)力量參與清理工作方面，早在2008年，青島市政府就通過(guò)媒體正面宣傳，讓市民科學(xué)認(rèn)識(shí)滸苔綠潮災(zāi)害的嚴(yán)重性，了解海洋生態(tài)環(huán)境惡化對(duì)自身生活的影響。通過(guò)積極引導(dǎo)，至今青島市已有來(lái)自企業(yè)、社會(huì)組織、學(xué)校和街道社區(qū)的幾萬(wàn)名志愿者參與滸苔打撈與沿岸清理工作。屬地政府統(tǒng)籌下的多元主體聯(lián)動(dòng)模式，增加了參與者對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)踐體驗(yàn)與感受，提升了其參與環(huán)境治理的主體意識(shí)，增強(qiáng)了其保護(hù)家園環(huán)境的自豪感和熱情，多元主體由“被動(dòng)參與”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)參與”。青島市政府為了補(bǔ)償企業(yè)所提供的機(jī)械設(shè)備處理滸苔的費(fèi)用，與中石油、中石化公司商定由政府付費(fèi)，對(duì)滸苔機(jī)械設(shè)備車(chē)輛進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)免費(fèi)供油，保障了企業(yè)參與的積極性。以上滸苔綠潮災(zāi)害治理中公眾和企業(yè)能夠主動(dòng)參與的邏輯在于：公眾作為美麗清潔海洋環(huán)境公共利益的最終受益者，實(shí)質(zhì)上是海洋生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)在動(dòng)力。多元主體集體治理行動(dòng)的方案要“落地扎根”，很大程度上需要屬地政府作為主導(dǎo)力量，在環(huán)境治理方案的制定與實(shí)施中，通過(guò)利益引導(dǎo)、利益實(shí)現(xiàn)和利益共享，對(duì)利益關(guān)系進(jìn)行重新安排，統(tǒng)籌兼顧協(xié)調(diào)利益沖突。

五、結(jié)論與啟示

海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化現(xiàn)象，表面看是人類(lèi)活動(dòng)對(duì)海洋資源環(huán)境攫取的后果，實(shí)質(zhì)上是在有限海洋資源約束下，不同主體基于不同利益驅(qū)動(dòng)所產(chǎn)生的行為差異所致，表現(xiàn)為海洋經(jīng)濟(jì)利益被過(guò)度追逐、生態(tài)治理成本跨地域投入不均衡、治理“碎片化”和社會(huì)約束被弱化等治理困境。本文在揭示各主體內(nèi)部和不同主體間利益沖突及其謀利行為所導(dǎo)致的治理困境基礎(chǔ)上，厘清海洋生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中各主體的角色，通過(guò)剖析滸苔綠潮災(zāi)害的治理案例，分析利益協(xié)調(diào)下海洋環(huán)境治理的行動(dòng)邏輯。筆者認(rèn)為，構(gòu)建可消解、弱化海洋生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中價(jià)值沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制是解決海洋生態(tài)環(huán)境治理困境的關(guān)鍵。這需要從制度安排、利益補(bǔ)償、利益爭(zhēng)端調(diào)解和利益共享保障機(jī)制四個(gè)方面入手，以確保多元治理主體間的價(jià)值平衡與價(jià)值協(xié)調(diào)。

1.形成國(guó)家層面海洋生態(tài)環(huán)境治理的制度安排

由滸苔綠潮災(zāi)害治理的案例可以看出，各地區(qū)政府面對(duì)滸苔帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題而采取的行動(dòng)，不可避免地存在“地方利益至上性”。同時(shí)地方政府會(huì)考慮環(huán)境治理成本投入而帶來(lái)的損益值，并以此作為下一步行動(dòng)的參考。因此，針對(duì)跨地域海洋生態(tài)環(huán)境治理中不同地方政府利益沖突的協(xié)調(diào)，需要中央政府層面強(qiáng)有力的引領(lǐng)與控制。換句話說(shuō)，在我國(guó)“強(qiáng)政府”的情境下，中央制定的頂層政治、經(jīng)濟(jì)、法律和環(huán)境保護(hù)制度為海洋生態(tài)環(huán)境治理整體利益的分配和調(diào)節(jié)提供了一個(gè)基本框架，規(guī)范了各地方不同治理主體行動(dòng)的基本準(zhǔn)則，引導(dǎo)各地方政府和不同部門(mén)間建立跨地域協(xié)商和合作制度，實(shí)現(xiàn)了考慮多方利益訴求下的綜合決策，為跨地域海洋生態(tài)環(huán)境治理走向海洋經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)公共利益和生態(tài)效益均衡協(xié)調(diào)提供頂層制度保障。

2.創(chuàng)新海洋生態(tài)環(huán)境治理的利益補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)環(huán)境治理中的利益補(bǔ)償依據(jù)利益公共性和發(fā)生領(lǐng)域可分為資源經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償和資源生態(tài)補(bǔ)償三種類(lèi)型[38]。其本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是對(duì)因保護(hù)或破壞海洋環(huán)境而獲取的經(jīng)濟(jì)利益的再次分配，使不同治理主體間的利益分配呈現(xiàn)較為公平的一種狀態(tài)，保護(hù)其參與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。在目前的海洋生態(tài)補(bǔ)償中，主要依靠地方政府財(cái)政的利益轉(zhuǎn)移，如稅收返還、財(cái)政補(bǔ)貼等，補(bǔ)償方式單一，政府單方面投入大。而創(chuàng)新利益補(bǔ)償機(jī)制，要充分考慮民間資金和市場(chǎng)的作用，實(shí)現(xiàn)“受益者付費(fèi)、破壞者補(bǔ)償”。對(duì)于個(gè)人或企業(yè)享用海洋生態(tài)環(huán)境帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的，應(yīng)相應(yīng)繳納海洋資源稅、海洋生態(tài)環(huán)保稅等，并將稅收所得建立海洋生態(tài)環(huán)境治理專項(xiàng)基金，直接用于補(bǔ)償海洋生態(tài)環(huán)境退化的受害者損失，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制相輔相成的海洋生態(tài)環(huán)境治理利益補(bǔ)償新機(jī)制。另外，中央在政府利益補(bǔ)償中要繼續(xù)發(fā)揮核心作用，通過(guò)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和應(yīng)急管理資金，補(bǔ)償由于突發(fā)海洋生態(tài)災(zāi)害所造成的地方性經(jīng)濟(jì)損失。

3.完善海洋生態(tài)環(huán)境治理的利益爭(zhēng)端調(diào)解機(jī)制

由于海洋環(huán)境生態(tài)治理問(wèn)題涉及多方利益相關(guān)者，如地方政府、企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用?、社?huì)組織等，各自有著不同的價(jià)值訴求，因此治理過(guò)程中一旦發(fā)生利益爭(zhēng)端和沖突，其解決途徑不能僅靠政府單方協(xié)調(diào)解決，而應(yīng)是一種多元治理模式。換句話說(shuō)，雖然有上級(jí)政府參與調(diào)節(jié)和相關(guān)法律制度規(guī)范來(lái)判定責(zé)任，但仍然需要完善海洋生態(tài)環(huán)境治理爭(zhēng)端調(diào)解的“軟機(jī)制”，即利益各方要基于海洋生態(tài)環(huán)境治理共同體的責(zé)任與成本共擔(dān)原則，具備參與調(diào)解的自覺(jué)性和意愿。一旦出現(xiàn)利益爭(zhēng)端調(diào)解，能夠平等坦誠(chéng)，通過(guò)協(xié)商、合作和互惠互利的方式進(jìn)行解決。

4.構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境治理的利益共享保障機(jī)制

利益共享是多元主體參與環(huán)境共同治理的終極目標(biāo)，是治理是否有效的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一，也是鏈接利益訴求和利益協(xié)調(diào)補(bǔ)償方式的重要保障。在共同治理情境下，通過(guò)深入跨區(qū)域合作，開(kāi)展政府-企業(yè)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目對(duì)接和區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等治理措施，海洋生態(tài)環(huán)境的改善將給參與多元治理的各主體帶來(lái)共同的整體利益。但由于海洋生態(tài)環(huán)境的特殊性，決定了其治理主體在利益共享訴求方面的多樣性。因此，在利益共享的保障機(jī)制構(gòu)建上，應(yīng)完善多元主體利益訴求表達(dá)的渠道和平臺(tái)，提升企業(yè)對(duì)于生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展的理念認(rèn)知，不斷增強(qiáng)公眾對(duì)于優(yōu)美海洋生態(tài)環(huán)境公共利益的獲得感、幸福感。同時(shí)，通過(guò)定期監(jiān)督和審查，確保海洋生態(tài)區(qū)域內(nèi)政府間合作治理相關(guān)制度的執(zhí)行，共同享有優(yōu)化后海洋生態(tài)資源開(kāi)發(fā)利用機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境治理共治共享的新格局。

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（責(zé)任編輯?矯海霞）