李瑞昌 侯曉菁

摘?要：一般而言，公共事務(wù)治理遵循的是“難題—目標—方案—結(jié)果”導(dǎo)向的常規(guī)路徑。這種路徑隱含了兩個前提：一是難題清晰，二是方案簡單、且有多個可供選擇。然而，面對棘手難題時，這兩個前提時常都不存在。通過反思常規(guī)公共事務(wù)治理路徑，提出方案導(dǎo)向的非常規(guī)公共事務(wù)治理路徑。非常規(guī)公共事務(wù)治理是指針對由多個相互關(guān)聯(lián)的不同類型難題復(fù)合在一起的棘手難題，可行的治理路徑是在發(fā)現(xiàn)難題和解決難題之間來回擺動，從可行方案出發(fā)先解決部分難題、留下部分難題，等待新的機會，持續(xù)對難題降維，逐漸將棘手難題分化為簡單問題，最終實現(xiàn)較優(yōu)的治理結(jié)果。以中國早期抗擊新冠肺炎疫情為案例，分析發(fā)現(xiàn)，方案導(dǎo)向的非常規(guī)公共事務(wù)治理是應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生危機的有效路徑之一。

關(guān)鍵詞：治理;公共衛(wèi)生危機;棘手難題;方案導(dǎo)向

中圖分類號：D669?文獻標識碼：A?文章編號：1009-3176（2021）06-004-（11）

經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，導(dǎo)致公共事務(wù)治理的難題（problem）①不斷涌現(xiàn)，這些難題沒有良好的解決辦法，且處理起來非常棘手。因難題具有無數(shù)未準確定義的原因，也很難理解其為何產(chǎn)生，難題的原型建構(gòu)和難題的發(fā)展結(jié)局具有不確定性和難預(yù)測性，故被學(xué)術(shù)界稱為“棘手難題”（wicked problem）[1]。棘手難題跨越了多個政策空間和社會域，具有社會性和科學(xué)性兩個不同的側(cè)面。學(xué)者們普遍認為，棘手難題幾乎是不能徹底解決的，因為這些難題存在于一個相互關(guān)聯(lián)、相互重疊的空間中，全面、完整和有效的方案難以產(chǎn)生。面對棘手難題構(gòu)成的復(fù)雜公共事務(wù)，政府如何行事才能治理好非常規(guī)公共事務(wù)呢？

本研究的案例單元是“非常規(guī)公共事務(wù)”，以中國應(yīng)對新冠肺炎疫情過程中所采取的方案及治理路徑創(chuàng)新為研究對象。新冠肺炎疫情是具有科學(xué)和社會兩重屬性的棘手難題，即具有科學(xué)不確定性和社會危害性，其中科學(xué)不確定性是根本屬性，是非常規(guī)公共事務(wù)治理難題。非常規(guī)公共難題治理包含難題識別、目標、行動、方案以及結(jié)果等關(guān)鍵要素。在抗擊新冠肺炎疫情過程中，中國政府采取了封城，人員限行，在全國范圍內(nèi)調(diào)配人、財、物等方案投入抗疫，打了一場人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)和阻擊戰(zhàn)，減少了社會危害，避免其演化為持久的社會危機，探索出了一個方案導(dǎo)向而非難題導(dǎo)向的非常規(guī)公共事務(wù)治理模式。

一、文獻綜述與分析框架

1.文獻回顧

以難題為導(dǎo)向（problem-orientated）被認為是實踐工作的基本思維方式，也是政策研究的邏輯起點。大量政策研究的文獻聚焦于“以難題為中心”的政策探討上，杜威曾提出公共政策是聚焦于“公眾及其難題”的[2]，拉斯韋爾所說的“政策定位”也是以難題為中心的。安德森提出政策是一個或一組行為者在解決它們所關(guān)切的難題或事務(wù)時所致力的一種有目的的行動過程[3]?？傊瑥碾y題出發(fā)研究決策方案成為政策出臺的起始之處。

以難題為導(dǎo)向的政策研究的第一步是認識難題，即清晰、明確地界定難題是什么，以及在眾多難題中哪些難題得到了公共官員的關(guān)切。而要認識難題，首先需對難題進行分類，以便明確難題的類型，如公共難題與私人難題[4]、科學(xué)工程難題與社會難題、馴良難題與棘手難題等[5]。其次是識別難題，即由專家或者官僚識別，并由他們認定難題的性質(zhì)[6]。再次是尋找難題的生成邏輯，從政治、經(jīng)濟、社會、科學(xué)、體制、機制等各方面來尋找難題成因[7]。最后環(huán)節(jié)是擬定難題解決方案，即根據(jù)難題的類型、性質(zhì)和成因，尋找解決難題的途徑[8]。

以難題為導(dǎo)向的政策順利出臺，需有四個理想條件：（1）難題定義清晰，有明確的，穩(wěn)定的難題陳述;（2）方案簡單且有一套替代性的解決方案;（3）有評估解決方案對或錯的客觀標準[9];（4）以實現(xiàn)“滿意”和“最佳”結(jié)果為出發(fā)點，要求為難題尋找最優(yōu)解決方案。如果符合這四個基本條件，政策制定就遵循了一條“難題—目標—方案—結(jié)果”的路徑（見圖1a），也被稱為常規(guī)難題的政策制定。

然而，多數(shù)的難題并不能滿足上述理想條件，要么難題難以清晰陳述，是棘手難題;要么，難以設(shè)置出一套完備的答案，需要多套完全不具有共識性的方案;要么，找不到合適的評價標準，無法判斷方案的優(yōu)劣性;要么，每個方案都包含了負面影響，難以尋找到最完美的結(jié)果。正如西蒙所言，（1）行為主體不具備對每種決策結(jié)果的完備知識和預(yù)見，人們對后果的了解總是零碎的，不確定的;（2）決策的結(jié)果產(chǎn)生于未來，這種對未來價值的預(yù)見性是不完整的;（3）備選方案總是不完備的[10]。如果將難題導(dǎo)向的理性決策思維用于復(fù)雜的、跨界的、非常規(guī)公共難題治理時，則會產(chǎn)生不穩(wěn)定結(jié)果，或出現(xiàn)難題難以治理的消極論斷[11]。

為此，本文提出從“難題導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“方案導(dǎo)向”，開展連續(xù)性嘗試和適應(yīng)性管理。以不斷學(xué)習(xí)與機會驅(qū)動的方式，在尋找難題解決方案和認識難題的迭代過程中理解難題，應(yīng)對難題復(fù)雜性[12]。通過反復(fù)的小勝（small wins），從而實現(xiàn)對非常規(guī)公共難題的可持續(xù)性和漸進式治理[13]。

2.“方案引導(dǎo)難題”模型構(gòu)建

風(fēng)險社會使社會難題愈來愈棘手，比如，公共衛(wèi)生突發(fā)事件，其發(fā)生的原因、演變、影響和結(jié)果很難用現(xiàn)有的科學(xué)知識準確研判，具有科學(xué)不確定性。同時，難題的解決也會受時間和資源約束，政府等治理主體需在極短的時間內(nèi)做出應(yīng)急決策，尋找現(xiàn)有資源條件下的可行性解決方案，并建立共同的理解，達成共識。再者，非常規(guī)治理情景中還存在政治不確定性：一是決策過程中的行為體或機構(gòu)的多樣性加劇了難題解決的客觀復(fù)雜性。二是行為體的不同利益觀或價值觀，促使他們對難題的性質(zhì)和如何處理難題會產(chǎn)生主觀分歧。三是制度安排、群體行為、意識形態(tài)、難題歷史、媒體偏見等外加因素，使一致性行動變得困難。正如朔恩和雷恩所言：“發(fā)展更為全面的、專門的科學(xué)知識，并不能解決現(xiàn)代社會中的許多政策難題。這些社會難題的解決是建立在相互競爭的價值框架中，而非由科學(xué)知識的差距所引起。”[14]

在非常規(guī)治理情景和難題無法認識的前提下，棘手難題的解決采取漸進（Muddling Through）的方式似乎更可行，即先選擇現(xiàn)實可行的方案，在方案實施中理解難題，密切關(guān)注方案的實施結(jié)果，隨時準備應(yīng)對方案的成功和失敗，不斷進行適應(yīng)性調(diào)整[15]。這一過程是“方案引導(dǎo)難題”的過程（見圖1b），由于難題的不確定性，人們無法在最開始全面地理解難題，明確地界定難題，“難題—目標—方案—結(jié)果”的路徑①不可行，只能在方案的制定和執(zhí)行中進一步理解和發(fā)現(xiàn)難題，這一過程是通過方案對難題進行分解和降維，不斷深化對難題的認識，再形成新的應(yīng)對方案，遵循的是“方案—難題”的路徑②。在不確定性條件下，解決方案不再是追求最優(yōu)結(jié)果，而是強調(diào)約束性條件下的方案可行性，先部分地應(yīng)對難題，實現(xiàn)“小勝”，即實現(xiàn)“具體的、可完成的、可達成的中等重要性結(jié)果”[16];然后在方案實施過程中再認識難題，并等待新的難題解決時機，從而實現(xiàn)對非常規(guī)難題的漸進式治理。

二、“方案導(dǎo)向”的非常規(guī)公共事務(wù)治理分析框架

在時間和資源約束下，知識庫和信息的差距使人們無法在對難題完全理解的基礎(chǔ)上形成明確的目標和完美方案，也無法根據(jù)結(jié)果的預(yù)測和反饋來發(fā)現(xiàn)新難題;而只能根據(jù)有限資源，先形成“非最優(yōu)卻最可行”的方案解決部分重要難題;在方案實施中認識難題，并發(fā)現(xiàn)新的難題，再形成新的應(yīng)對方案，難題發(fā)現(xiàn)與方案出臺隨著約束性條件的變化而不斷迭代。這種“方案導(dǎo)向”的非常規(guī)決策思維，可定義為：非常規(guī)事務(wù)難題的治理情景中，在時間和資源約束下，難題具有科學(xué)不確定性和政治不確定性，人們可以先解決部分重要難題，對難題降維和漸進式治理取得反復(fù)“小勝”，從而推動對難題的再認識并生成新的應(yīng)對方案，使棘手難題的漸進式治理變革成為可能?！胺桨笇?dǎo)向”的非常規(guī)公共事務(wù)治理分析框架闡釋如下：

1.框架的構(gòu)成要素

“方案導(dǎo)向”的非常規(guī)公共事務(wù)治理分析框架以“方案”和“難題”為主要構(gòu)成要素，具體分為“科學(xué)方案”“社會方案”“科學(xué)難題”和“社會難題”。所謂科學(xué)難題是指這類難題要通過明確的科學(xué)知識識別、認定和解決，具有客觀性。所謂社會難題是指這類難題由社會運行不良而產(chǎn)生，具有相當(dāng)主觀性?？茖W(xué)方案是指科學(xué)發(fā)明或技術(shù)創(chuàng)新所帶來的解決手段。社會方案是指通過社會管控和社會治理措施而形成的政策手段?？茖W(xué)難題與社會難題時常關(guān)聯(lián)在一起，甚至互為因果?？茖W(xué)難題會引發(fā)社會難題，社會難題也會催生出新的科學(xué)難題?？茖W(xué)方案與社會方案也時常緊密相連，相互支撐。有些科學(xué)方案可能會導(dǎo)致已有的社會方案失效，當(dāng)然，有些社會方案也會導(dǎo)致科學(xué)方案難以推廣使用。

與難題導(dǎo)向的常規(guī)公共事務(wù)治理不同的是，方案導(dǎo)向的非常規(guī)公共事務(wù)治理可能不會完全遵循科學(xué)方案解決科學(xué)難題、社會方案解決社會難題的固有邏輯;可能會出現(xiàn)用科學(xué)方案解決社會難題，而社會方案應(yīng)對科學(xué)難題的情況。之所以出現(xiàn)這種被認為“錯配”的邏輯，原因在于兩個方面：一是社會方案往往是經(jīng)驗累積，容易生產(chǎn)且易于執(zhí)行;二是科學(xué)難題不易被認識或不易找到科學(xué)方案。認識和解決科學(xué)難題需要科學(xué)證據(jù)，科學(xué)證據(jù)本身具有不確定性，這是科學(xué)決策面對的最大挑戰(zhàn)。對于公共事務(wù)治理者來說，如果承諾解決某一棘手難題，就必須面對科學(xué)難題發(fā)現(xiàn)和解決時間長，解決棘手難題的績效目標難以實現(xiàn)等多重壓力;否則政府會因此面臨失信的危機，于是，選擇社會控制方案就相對容易多了。

2.框架中的影響變量

“方案導(dǎo)向”的非常規(guī)公共事務(wù)治理分析框架的關(guān)鍵變量包括：難題性質(zhì)、情景約束和資源條件。

首先，難題性質(zhì)。根據(jù)難題的復(fù)雜性、不確定性和多元性等性質(zhì)，可以將難題分為常規(guī)公共事務(wù)治理難題和非常規(guī)公共事務(wù)治理難題，常規(guī)公共事務(wù)治理難題的復(fù)雜程度低，難題的定義和解決方案清晰可得，動態(tài)變化性弱，利益主體間容易就難題的界定、目標設(shè)置達成共識，并可以通過專業(yè)、理性判斷，選擇出“最優(yōu)解決方案”。但非常規(guī)公共事務(wù)治理難題的復(fù)雜程度高、定義難題和解決方案不清晰，且具有動態(tài)不確定性;如若遵循“難題導(dǎo)向”的思維，在模糊中定義難題，設(shè)定目標，可能會導(dǎo)致難題定義的偏差，無法找到最優(yōu)解，甚至延誤難題解決的時機。所以，只能選擇“方案導(dǎo)向”，迂回地應(yīng)對難題，在方案實施中，漸進地認識難題。

其次，情景約束。根據(jù)做出行動的時間長短，公共事務(wù)治理的情景可以分為非緊急狀態(tài)和緊急狀態(tài)。非緊急狀態(tài)中，政府可以在較長的時間范圍內(nèi)充分地認識難題，更全面、理性地分析難題;緊急狀態(tài)下，政府需要采取即時行動，缺乏認識難題和理解難題的時間空間。因此，在緊急狀態(tài)下，公共事務(wù)治理時常面臨時間約束、科學(xué)不確定性和政治不確定性。時間約束是指非常態(tài)情景下，棘手難題解決的時間緊迫性，以及隨時間發(fā)展，難題表現(xiàn)出的不確定性?？茖W(xué)不確定性是指解決問題的政策專家、學(xué)者知識庫本身的差異和科學(xué)知識的不完善導(dǎo)致對難題認識不清。政治不確定性是指，參與難題解決的行為體和組織的多樣性會產(chǎn)生不同的價值觀和利益分歧，制度安排、意識形態(tài)、利益偏好等會給難題帶來更高程度的不確定性或政策模糊性。時間約束加劇了科學(xué)不確定性和政治不確定性的影響，形成復(fù)雜的情景約束。

認識科學(xué)難題是時間耗散的過程，解決科學(xué)難題是漫長反復(fù)試驗的過程。從科學(xué)假設(shè)的證實或證偽開始，直到一門成熟的、固定的，有既定的方法論和支持技術(shù)的科學(xué)出現(xiàn)，并不是一蹴而就的。時間約束會放大科學(xué)的不確定性，導(dǎo)致目前看似科學(xué)的解決方案在未來的貼現(xiàn)率變高，后果的半衰期變長。同理，在時間約束下，解決社會難題也只能采取歷史經(jīng)驗積累而得的社會方案。在難題理解過程中，受社會復(fù)雜性、短期與長期利益的平衡、利益相關(guān)者態(tài)度不確定性等因素影響，加上解決難題的知識庫本身不完整、知識差距大以及信息難獲取等原因，認識棘手難題的時間總是短缺的。時間的緊迫性沒有為非常規(guī)公共事務(wù)治理留下充足的循證空間，對難題的社會面認識和理解也都是片面的，甚至是拘泥于表象的。所以，在不完全的信息資源條件下對難題的片面認知，只能尋找先前應(yīng)對難題的經(jīng)驗，并快速做出應(yīng)對決策，這種臨時性的政策方案缺乏對棘手難題全面系統(tǒng)考量。

再次，資源條件。資源條件是在難題解決的非常態(tài)治理情景中影響方案可行性的具體資源，包括人力、財力、物力、知識水平以及信息資源。資源條件是影響“方案導(dǎo)向”非常規(guī)公共事務(wù)治理的重要變量，行政組織能力是“方案導(dǎo)向”非常規(guī)公共事務(wù)治理的中介變量。因為，解決難題的資源條件往往會因不同的政治環(huán)境、制度體系、行為體偏好、社會經(jīng)濟和文化等而呈現(xiàn)出差異性。但資源本身并不一定構(gòu)成解決難題的能力，也不能直接提高解決方案的可行性，而只有較高的行政組織能力才能將資源與難題聯(lián)系起來[17]。

其一，棘手難題存在于一個相互關(guān)聯(lián)、相互重疊的難題空間中，增加了政治和社會復(fù)雜性，助推了解決棘手難題的資源不確定性和差異性?；谫Y源理論，隱性資源和顯性資源都是在特定環(huán)境存在的，很難模仿，短時間內(nèi)也很難生產(chǎn)。其二，公共組織在面對非常規(guī)難題時，必須具備整合資源或?qū)①Y源轉(zhuǎn)化為理想效能的行政能力。如果能發(fā)現(xiàn)更小、更容易實現(xiàn)的非常規(guī)公共事務(wù)治理難題的解決方案，行政能力強的組織就可以利用現(xiàn)有的資源制定更有效的應(yīng)對策略。相比之下，行政能力不足可能導(dǎo)致資源無法集中化，難以將有限資源應(yīng)用于特定難題的應(yīng)對中。在“方向?qū)颉钡姆浅Ｒ?guī)公共事務(wù)治理中，允許人們將難題的不同層次或不同方面分開，從而形成難題在有限資源條件下的解決方案。在方案導(dǎo)向中，可以將棘手難題的整體概念分解為更具分析價值的難題單元，通過多個難題知識框架來理解難題，除統(tǒng)一的認知框架外，知識也具有不可通約性和不相容性，方案也可能是由部分矛盾組成的。但總體上看，在資源約束下選擇可行性方案是一種可治理思維的體現(xiàn)，行政能力強的組織通過行政高度集中的快速響應(yīng)能力提高資源的整合能力和配置能力，把工作重點放在棘手難題的可管理面和可控制面上，先解決部分難題單元，同時為另一些難題單元的解決爭取時間。當(dāng)然，為避免多行為主體集體行動的困境，行政能力強的組織還可以為難題的解決方案選擇提供更多經(jīng)濟、監(jiān)管和資源上的支持，因此，一個強有力的整體性政府在非常規(guī)公共事務(wù)治理中是必要的。

3.框架的運作過程

“方案導(dǎo)向”的非常規(guī)公共事務(wù)治理分析框架是在“方案”和“難題”中不斷迭代運作的過程，因為非常規(guī)公共治理難題具有動態(tài)復(fù)雜性，認識難題和理解難題的知識庫總是不完整的，解決方案的資源供給也是有限的，所以發(fā)現(xiàn)難題和應(yīng)對方案會不斷地迭代。

首先，非常規(guī)公共難題治理的特殊之處在于對難題的定義是從漸進應(yīng)對難題角度出發(fā)，而非徹底解決難題的角度，遵循的是行動主義范式，治理方案的制定是一個漸進式的改進和修正過程。常規(guī)公共事務(wù)治理難題的政策制定過程中所運用的總攬式的、純理論的推理演繹方式站不住腳，因為棘手難題解決者無法預(yù)知全部可供選擇的方案，這就要求政策專家需要結(jié)合非常態(tài)情景中的社會經(jīng)濟背景采取連貫性和適應(yīng)性行動，而非在理解難題之后再進行方案選擇。

其次，對非常規(guī)公共難題的理解和發(fā)現(xiàn)過程包括未知的、不清楚的或隱藏的因果關(guān)系。每一種形式的未知在歷史上都是特定的，這種未知與不確定性產(chǎn)生于特定的制度背景下，并通過積極的行為選擇隨時間的推移而持續(xù)演進。[18]非常規(guī)公共難題所涉及的行動者跨越不同的知識領(lǐng)域，或者說難題的知識關(guān)聯(lián)性本身就要求跨學(xué)科的、整合性知識才能更好地認識難題，但跨學(xué)科之間的合作不是在短時間內(nèi)一次促成的，知識的差距往往導(dǎo)致理解上的偏差，需要長期的協(xié)作與知識的共同生產(chǎn)，所以，一次性就能科學(xué)準確界定難題和解決難題總是不現(xiàn)實的。

最后，非常規(guī)公共難題的動態(tài)復(fù)雜性表明，難題不可能一次性做出準確決策，更不能一次性理清所有難題譜系，需要先應(yīng)對難題中較容易且重要的部分，并結(jié)合資源的持續(xù)生產(chǎn)和創(chuàng)新策略來適應(yīng)變化的難題環(huán)境，降低約束，同時，在方案的實施中進一步加深對難題的理解和認識，并針對難題的變化采取靈活性的應(yīng)對方案。比如，知識、信息、人力、物力、財力等資源往往在緊急狀態(tài)下出現(xiàn)擠兌現(xiàn)象，生產(chǎn)與供給不足，在有限資源下只能選擇暫時可行的解決方案，在方案實施中，可能會發(fā)現(xiàn)新的難題，而資源生產(chǎn)與供給也意味著會生成新的難題解決機會。所以，難題與約束條件的相互適應(yīng)意味著發(fā)現(xiàn)難題和應(yīng)對方案會不斷迭代，對難題的理解程度會隨著迭代次數(shù)的增加而不斷深化[19]。在資源不足的非常態(tài)情景下，策略式地選擇可行性方案臨時應(yīng)對難題，從一定程度上可以達到降低難題的動態(tài)復(fù)雜性和不確定性的效果。

4.框架的適用性

“方案導(dǎo)向”的非常規(guī)公共事務(wù)治理分析框架適用于分析非常態(tài)情景下公共難題的治理，主要針對受時間和資源約束下的公共治理難題（比如威脅社會經(jīng)濟安全的重大公共衛(wèi)生危機），不包括常規(guī)公共事務(wù)治理難題（比如社區(qū)犯罪）和非常規(guī)公共事務(wù)治理中的非緊急難題（比如氣候難題）。公共事務(wù)治理中最棘手的往往是具有突發(fā)性、緊急性，且具有高度不確定性、復(fù)雜性的系統(tǒng)性公共難題，這類難題受到難題本身、時間和資源的多重約束，難以在常規(guī)公共事務(wù)的治理框架下進行科學(xué)研判，只能在發(fā)現(xiàn)難題和解決難題之間來回擺動，從可行方案出發(fā)解決部分難題、留下部分難題，等待新的機會，對難題降維，逐漸將棘手難題分化為簡單難題，最終實現(xiàn)較優(yōu)的治理結(jié)果。

三、案例簡述與分析

新冠肺炎疫情暴發(fā)之后，隨著事態(tài)的演進，其不確定性和風(fēng)險性不斷增加，挑戰(zhàn)中國乃至全世界的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)能力。中國在應(yīng)對疫情上，打響了疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)和阻擊戰(zhàn)。疫情應(yīng)對初期，通過傳統(tǒng)隔離為主的非醫(yī)療干預(yù)措施，以流行病學(xué)調(diào)查為核心的排查、核酸檢測等措施，以及分級分類分流的方式安排發(fā)熱門診，救治患者，以嚴格的社會管控方案遏制疫情蔓延，發(fā)揮中國的制度優(yōu)勢，聯(lián)防聯(lián)控，舉國上下迅速動員，調(diào)配資源。醫(yī)院、科研機構(gòu)、專家、學(xué)者等發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)知識優(yōu)勢，發(fā)布、調(diào)整診療方案，開展流行病學(xué)調(diào)查、藥物研制、疫苗研發(fā)等科學(xué)工作。工商企業(yè)、社會組織等主體也積極投入抗疫戰(zhàn)，生產(chǎn)緊缺醫(yī)療物資，開展社會援助。充分展現(xiàn)了以效果為核心，以方案為導(dǎo)向的疫情防控思路，通過不斷理解難題和應(yīng)對方案調(diào)整，形成解決方案之間的迭代過程，建立了新冠肺炎疫情防控的方案鏈，有效地遏制了疫情持續(xù)擴散，也為全世界其他國家抗擊疫情贏得了時間，提供了經(jīng)驗。

1.新冠肺炎疫情防控的不確定性

科學(xué)不確定性主要表現(xiàn)為，專家對新型冠狀病毒這一新事物的認知一開始存在知識上的差距，認識不到位，以流行病學(xué)調(diào)查為核心的病毒來源、宿主、傳播途徑、傳播特點、診療方案等一時無準確定論。隨著科學(xué)研究工作的深化，人們對新冠肺炎疫情的認識在不斷調(diào)整。新冠病毒在流行病學(xué)中是一個新事物，專家對新冠病毒的認識需要一個較長的科學(xué)研究過程和更多的科學(xué)證據(jù)，科研部門和科學(xué)家需要用事實數(shù)據(jù)確定地回答這些科學(xué)難題。

此外，行為主體的多樣化和利益分歧導(dǎo)致政治不確定性風(fēng)險增加。疫情暴發(fā)初期，不同行為體形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行動存在困難。同時，不同行為體的利益判斷和偏好選擇會導(dǎo)致行為偏差。

2.以方案導(dǎo)向的棘手難題治理秩序

根據(jù)新冠肺炎疫情擴散進程和中國政府行動的基本路徑，可以發(fā)現(xiàn)中國采用了“方案導(dǎo)向”行動策略，有效減少了這一棘手難題的不確定性，阻止了突發(fā)公共衛(wèi)生事件演化為持久的社會危機。根據(jù)中國新冠肺炎疫情發(fā)展的難題特征與應(yīng)對方案選擇，進一步抽象，簡化、提煉出了新冠肺炎疫情防控的難題認定與解決方案的簡化分析框架（見表1）。下文將根據(jù)此框架進行案例分析和經(jīng)驗總結(jié)。

（1）科學(xué)方案—科學(xué)難題

盡管已經(jīng)認識到引發(fā)疫情的是新型冠狀病毒，但是對病毒本身這一科學(xué)難題認識依然不清楚，包括它的來源以及變異規(guī)律，因此無法找到特效藥物和特效疫苗，故而也就無法尋找到擊退疫情最科學(xué)的方案。于是能選擇的科學(xué)方式有：根據(jù)癥狀檢測和確診病例，依托現(xiàn)有的醫(yī)療手段最大程度挽救確診病人的生命，早期應(yīng)對過程中，前后共發(fā)布了七版治療方案。與此同時，加快檢測方案優(yōu)化、中藥西藥結(jié)合共同開發(fā)治療新藥，加速疫苗研發(fā)等，以應(yīng)對具有不確定性的新型冠狀病毒這一科學(xué)難題。

（2）科學(xué)方案—社會難題

雖然對新冠病毒認知還不深，但是，社會對新病毒的恐慌已經(jīng)伴隨著各種流言和謠言蔓延開來?？只磐鶃碜詿o知，提高普通民眾科學(xué)素養(yǎng)才是消除恐慌的根本途徑。同時，對于已經(jīng)感染新冠病毒的患者實施醫(yī)療照護，減低他們對新型病毒的恐慌才能讓其恢復(fù)信心和身體康復(fù)。因此，按照“四集中”和“四應(yīng)四盡”原則，采取了對四類人員進行集中隔離和收治，使病例的確診從速，排除疑似從嚴。輕癥患者分級早收治，重癥患者送到指定醫(yī)院，輕癥患者分流到方艙醫(yī)院等疫情防控措施。加強疫區(qū)的醫(yī)療技術(shù)支持，秉持“沒有一個生命可以被放棄”的原則，將氣管插管、俯臥位通氣，ECMO，CPKP救治等先進技術(shù)用于新冠肺炎救治。這些措施不僅給感染者有了更好照護，而且也給疫區(qū)民眾更大的信心。此外，國家衛(wèi)健委發(fā)布《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情心理危機干預(yù)指導(dǎo)原則》一書，地區(qū)、高校、醫(yī)院提供網(wǎng)絡(luò)心理服務(wù)。在醫(yī)院，設(shè)置了相應(yīng)的心理干預(yù)機制，如對馳援武漢的醫(yī)生做心理測評問卷，精神科專業(yè)醫(yī)生對患者提供心理輔導(dǎo)，與心理壓力大的醫(yī)護人員開展交流等?？傊每茖W(xué)方案緩解了社會面的恐慌難題，進一步促進社會安定。

（3）社會方案—科學(xué)難題

然而，新冠病毒“人傳人”的特性，超越了科學(xué)范疇，因為它會引發(fā)社會恐慌，破壞社會秩序，影響經(jīng)濟發(fā)展與政治穩(wěn)定。為了阻斷傳播源和傳播途徑，在無科學(xué)方案的時候，政府只能先采取社會性應(yīng)對方案，對人群進行分類防治的同時，采取嚴格的隔離與社會管控措施。首先，2020年1月23日，武漢市政府依法采取“封城”防控措施：全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營;無特殊原因，市民不得離開武漢，機場、火車站離漢通道暫時關(guān)閉。全國其他省市區(qū)縣試行分級交通管制措施，開展全面社會防控，試行社區(qū)封閉式管理，居家辦公學(xué)習(xí)，切斷了病毒傳播的“最后一公里”。如對密切接觸者隔離觀察，追蹤排除;對疑似病例應(yīng)檢盡檢，應(yīng)收盡收;對確診病例應(yīng)治盡治。通過社會管控措施，以達到兩個效果：一是疫情不會大規(guī)模擴散，將感染人數(shù)控制住、降低死亡率;二是維護社會穩(wěn)定，避免社會恐慌情緒的異化，防止演化成社會運動或社會動亂等次生危機。

（4）社會方案—社會難題

新冠肺炎疫情是危及社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生命健康的黑天鵝事件，而社會難題的解決無法脫離社會方案。社會方案體現(xiàn)在：一是針對突發(fā)性公共衛(wèi)生危機，政府需要在復(fù)雜決策環(huán)境中做出敏捷反應(yīng)，并提高應(yīng)急響應(yīng)能力。二是為實現(xiàn)“保障人民生命健康”，以社會停擺、經(jīng)濟下行為代價，采取嚴格社會管控，同時要維護社會穩(wěn)定。首先，國家為抗疫提供政策支持。比如，疫情本身會造成醫(yī)療資源的擠兌，如果社會停擺則會加重這一供需矛盾，所以，決策者需要有序指導(dǎo)口罩等醫(yī)療用品生產(chǎn)企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)，提高產(chǎn)能，儲備醫(yī)療防護物資，而且要保障居民生活物資供給。疫情有效控制后，政府需要有序推動企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。國家市場監(jiān)管總局會同國家藥監(jiān)局、國家知識產(chǎn)權(quán)局出臺了十條措施，解決企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)中面臨的實際難題（國市監(jiān)綜〔2020〕30號）。[20]其次，動用抗疫的舉國體制，通過聯(lián)防聯(lián)控機制，發(fā)揮“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。比如，在中央領(lǐng)導(dǎo)下實施聯(lián)防聯(lián)控機制，通過全國調(diào)配物資，對口支援、軍隊支援等模式，全國共派出330多支醫(yī)療隊、超4萬名醫(yī)務(wù)工作者馳援湖北。同時，集中全國專家資源，介入診療工作，由權(quán)威專家、院士帶隊赴漢，并派出國家醫(yī)院感染管理專家組。加強醫(yī)療物資的生產(chǎn)供應(yīng)和醫(yī)療支持，工信部召開醫(yī)用防護服轉(zhuǎn)產(chǎn)擴產(chǎn)的動員部署會，對醫(yī)療防護、消殺用品、檢驗檢測、醫(yī)療藥品和醫(yī)療設(shè)備等五大類醫(yī)療物資進行了全面復(fù)工復(fù)產(chǎn)和轉(zhuǎn)產(chǎn)擴產(chǎn)動員工作。再者，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)物資調(diào)配，中央政府統(tǒng)籌確保重要生活物資供應(yīng)，將物資調(diào)配納入社區(qū)服務(wù)，實行網(wǎng)格化管理，由志愿者、社區(qū)工作人員、物業(yè)送貨入戶，減少出行感染風(fēng)險。最后，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進行“無接觸消費”，互聯(lián)網(wǎng)+物流配送，智能門磁管控居家隔離者等。

3.方案導(dǎo)向的非常規(guī)事務(wù)治理的理論反思

（1）作為棘手難題的突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有兩個側(cè)面

公共衛(wèi)生事件既是科學(xué)難題，也是社會難題。首先，科學(xué)研究和專家意見有助于提高決策的科學(xué)性，使科學(xué)證據(jù)為決策服務(wù)，政策目標、難題識別和方案選擇更具科學(xué)性。其次，從本質(zhì)上說，流行病本身是科學(xué)難題，行業(yè)專家要利用臨床醫(yī)學(xué)、流行病學(xué)、生物學(xué)、病毒學(xué)、病理學(xué)等專業(yè)科學(xué)知識，開展科學(xué)研究，用科學(xué)手段追蹤新冠病毒的自然史、傳播模式，開發(fā)科學(xué)的診斷方案，研發(fā)疫苗阻擊病毒。所以，利用科學(xué)知識應(yīng)對是最直接最根本的方式。但科學(xué)路徑要經(jīng)歷從“知識空白”到“有效科研成果”的過程性轉(zhuǎn)變，公共衛(wèi)生事件暴發(fā)后，相關(guān)科學(xué)知識空白，調(diào)查資源短缺，檢測、監(jiān)視和護理技術(shù)嚴重不足，傳播源頭、途徑、特點、規(guī)律等很難在短時間內(nèi)得到準確、快速的科學(xué)研判。

其次，公共衛(wèi)生事件暴發(fā)于整個開放的社會系統(tǒng)，而非封閉的實驗室，難題牽扯社會的方方面面，是不同類型難題的復(fù)合體。新冠肺炎疫情的暴發(fā)就像一面鏡子，照出了與應(yīng)急管理體制和公共衛(wèi)生體系相關(guān)聯(lián)的一系列社會難題，比如我國目前野生動物保護法律體系不完善;市場監(jiān)管不到位;醫(yī)療衛(wèi)生體系不健全，醫(yī)療廢物處置能力弱;災(zāi)備物資儲備和調(diào)度存在短板;應(yīng)急管理的體制、機制程式化;互聯(lián)網(wǎng)+應(yīng)急管理在社會和社區(qū)層面的整合力不足;網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)督機制不健全。這些難題的解決不是靠專家或科學(xué)家就能回答的，而是政策制定者和專家學(xué)者需要權(quán)衡這些難題的認知與分歧、社會的長期利益和短期利益、事實和價值等多方面判斷的基礎(chǔ)上，開展有效且有序的復(fù)雜決策。

（2）非常規(guī)公共事務(wù)治理受到時間和資源的約束

從科學(xué)難題的角度看，人們最開始需要從病毒本體對疫情做出科學(xué)預(yù)判，但科學(xué)的循證過程需要經(jīng)過嚴格的、長時間的科研探索，依靠專家敏捷、準確的專業(yè)判斷。受時間約束，再加上知識庫本身是不完整的，新冠病毒的科學(xué)不確定性使人們無法在短時間內(nèi)獲得與病毒相關(guān)的病理學(xué)證據(jù)，明確的診療工具和解決方案都是缺乏的。同時，科學(xué)家的注意力跨度很長，在非常態(tài)情景中，科學(xué)家無法為決策者提供一個快速、明確、簡單的答案。從社會難題的角度看，時間和資源的約束也會限制人們，尤其是決策者對新冠肺炎的認知，但當(dāng)科學(xué)無法提供準確信息時，政府需要考慮疫情所引發(fā)的社會危機，通過社會管控措施才能為科學(xué)研究贏得時間，防止社會危機持續(xù)化。其次，棘手難題的不確定性需要行為主體的回應(yīng)性、能動性和靈活性。所以，面對突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件，等待科學(xué)的證據(jù)確定后再決策往往會延誤時機，只有讓社會方案先行，并根據(jù)科學(xué)的研究判斷，進一步調(diào)試對難題的認知和方案。

（3）非常規(guī)公共事務(wù)治理中堅持“全國一盤棋”

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件是一個包含公共衛(wèi)生、社會、經(jīng)濟、政治、教育等多方面的整體性難題，也是跨越組織內(nèi)部和組織之間的等級與權(quán)力結(jié)構(gòu)，跨越政策領(lǐng)域、政治和行政管轄權(quán)以及政治“集團”利益的棘手難題。在科學(xué)資源不能“快速上場”的非常態(tài)情景中，實施社會管控措施解決社會資源約束難題會顯得更切合實際。所以，中國形成了以中國共產(chǎn)黨為核心的集中、統(tǒng)一、高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系和聯(lián)防聯(lián)控機制。首先，由國家領(lǐng)導(dǎo)人親自指揮部署抗疫工作，體現(xiàn)了社會主義的制度優(yōu)勢。中央層面成立了應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組;國家衛(wèi)生健康委牽頭32個部門建立應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制，中央的整體性部署為地方行動提供了方向。其次，通過“全國一盤棋”的全面動員和全面部署，形成了舉國抗疫的戰(zhàn)略格局。如，對口支援，啟動國家政策支持和資金扶持，解決了武漢等重點疫區(qū)資源供給不足的難題，試行米袋子省長負責(zé)制，菜籃子市長負責(zé)制解決物資供需矛盾，維護市場穩(wěn)定等。最后，“國家—省—市—區(qū)縣—社區(qū)—個人”的多層次行為主體在中央指揮領(lǐng)導(dǎo)下形成抗疫合力。至此，從社會難題角度解決新冠疫情，難題鏈和方案鏈也有機結(jié)合在一起，形成了復(fù)雜的行動方案。但也要看到，這一過程中，仍存在許多短板，如應(yīng)急管理的體制機制內(nèi)部的職能整合以及條塊協(xié)調(diào)能力不足，專業(yè)化和行政職能的跨領(lǐng)域協(xié)作能力較差，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在社會層面的信息整合與應(yīng)用存在嚴重的碎片化，如早期健康碼五花八門，醫(yī)療物資供需信息不對稱等。

四、結(jié)論與討論

本文通過反思“難題導(dǎo)向”的常規(guī)公共事務(wù)治理路徑的前提缺失，提出了非常規(guī)公共事務(wù)治理的“方案導(dǎo)向”路徑，并結(jié)合抗擊新冠肺炎疫情的中國行動方案，證實了其有效性。

本文構(gòu)建的“方案導(dǎo)向”的非常規(guī)公共事務(wù)治理分析框架適用于非常規(guī)公共事務(wù)的治理情景，特別針對受難題性質(zhì)、時間、資源等多重約束條件下的非常規(guī)公共治理難題?！胺桨笇?dǎo)向”分析框架的影響變量有三：一是難題的性質(zhì)，即根據(jù)難題的復(fù)雜性、不確定性和多元性等性質(zhì)判斷難題屬于常規(guī)公共事務(wù)治理難題還是非常規(guī)公共事務(wù)治理難題;二是情景約束，根據(jù)時間情況分為緊急狀態(tài)和非緊急狀態(tài);三是資源條件，主要根據(jù)難題情景中，在社會政治環(huán)境下的資源儲備情況和資源調(diào)配能力，其中，行政組織能力是資源變量影響“方案導(dǎo)向”分析框架的中介變量。在以上變量的影響下，非常規(guī)公共事務(wù)的治理會做出“方案導(dǎo)向”的選擇。

研究發(fā)現(xiàn)，“方案導(dǎo)向”的非常規(guī)公共事務(wù)治理有如下特征：

第一，非常規(guī)公共事務(wù)具有科學(xué)不確定性和政治不確定性兩大特征，會影響專家、決策者對難題的判斷和方案選擇。

第二，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件具有科學(xué)性和社會性兩個截然不同的側(cè)面，這是因為難題本身是棘手難題，有兩面性。

第三，對科學(xué)難題的認識會受到時間和資源約束，科學(xué)認識是漫長的、反復(fù)試驗的過程，因此，棘手難題的解決無法等待“一招制勝”的科學(xué)方案。

第四，方案選擇會受到資源約束。在非常規(guī)公共事務(wù)治理中，時間是不可控因素，資源受限于特定的社會環(huán)境，通過“全國一盤棋”，人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)和阻擊戰(zhàn)相結(jié)合，調(diào)動全國資源集中戰(zhàn)“疫”，可以突破資源約束。

第五，難題認定和方案產(chǎn)生是不斷迭代的過程。這一過程是在有限的資源條件下，選擇可行性方案，先解決部分難題，留下部分難題等待新的難題解決機會。通過方案的實施實現(xiàn)對難題的分解、降維，同時，也會發(fā)現(xiàn)新的難題，不斷加深對難題的理解，生成新的難題解決方案，從而降低了難題的不確定性，使難題結(jié)果更易于治理。公共事務(wù)治理當(dāng)局者的決策也因此呈現(xiàn)出迭代性和連續(xù)性的特征，為科學(xué)難題的最終解決贏得了時間;最終，用“小勝”換得“大勝”，局部勝利累積成全面勝利。

最后，“方案導(dǎo)向”的非常規(guī)公共事務(wù)治理分析框架仍有改進的空間。其一，該分析框架針對非常規(guī)公共事務(wù)治理中的緊急情景提出，未考慮常規(guī)公共事務(wù)治理和非常規(guī)公共事務(wù)治理中的非緊急狀態(tài)，因而不能用于分析所有的公共事務(wù)治理情景;其二，框架要素集中于“方案”和“難題”，而對“目標”和“結(jié)果”的彈性要素探究存在不足;其三，框架中的影響變量，未考慮技術(shù)復(fù)雜性、制度復(fù)雜性等變量。這些不足都需要進一步研究探討。

注釋：

①一般將“question”和“problem”都翻譯成“問題”，本文將“question”翻譯成“問題”，“problem”譯為“難題”，“wicked problem”則譯為“棘手難題”。其中，“問題”意味著有標準解，而“難題”一般有多個解或是抗解的。

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（責(zé)任編輯?方?卿）