李智超 于翔

摘?要：運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量方法，以1982至2020年的676份跨界環(huán)境保護(hù)政策文本為數(shù)據(jù)樣本，構(gòu)建發(fā)文時(shí)間—發(fā)文主體—政策主題—政策工具四維框架，對(duì)其進(jìn)行內(nèi)容量化分析，從整體上把握我國(guó)跨界環(huán)境保護(hù)政策的變遷軌跡，以更好地認(rèn)識(shí)跨界環(huán)境治理實(shí)踐。分析結(jié)果表明：我國(guó)跨界環(huán)境保護(hù)政策發(fā)文數(shù)量總體呈上升趨勢(shì);中央發(fā)文主體以國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大和生態(tài)環(huán)境部為主，地方則形成京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角和成渝四個(gè)重要發(fā)文區(qū)域;政策內(nèi)容主要集中在跨界水污染和大氣污染防治兩個(gè)方面，以管理、污染防治、計(jì)劃規(guī)劃編制、制度機(jī)制建立等主題為主;政策工具主要以管制型為主，市場(chǎng)型和自愿型政策工具應(yīng)用相對(duì)不足。

關(guān)鍵詞：跨界環(huán)境保護(hù);政策文獻(xiàn)計(jì)量;政策主題;政策工具;政策變遷

中圖分類(lèi)號(hào)：D601?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1009-3176（2021）06-015-（10）

一、引言

近年來(lái)，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題愈加嚴(yán)峻，由于生態(tài)環(huán)境要素的整體性和流動(dòng)性，環(huán)境污染易突破行政區(qū)界，從而形成跨行政區(qū)環(huán)境問(wèn)題。如大氣和水體都具有流動(dòng)性，極易造成污染的自然流動(dòng)，而我國(guó)地域遼闊，水資源豐富，行政區(qū)界復(fù)雜，流域、區(qū)域環(huán)境污染經(jīng)常涉及多個(gè)行政區(qū)，從而導(dǎo)致跨界環(huán)境問(wèn)題，其主要表現(xiàn)為跨行政邊界、長(zhǎng)期性和利益相關(guān)主體多層次性三個(gè)特點(diǎn)，因此需要相關(guān)主體進(jìn)行合作治理[1][2]。而受屬地化管理體制的限制，且缺乏具體的制度保障，跨界環(huán)境污染經(jīng)常導(dǎo)致府際糾紛，甚至產(chǎn)生污染轉(zhuǎn)移等問(wèn)題，從而使得合作治理效果不佳[3]?；诖?，國(guó)家在環(huán)境治理實(shí)踐中逐步完善有關(guān)跨界環(huán)境保護(hù)的政策內(nèi)容，并出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的政策法規(guī)，指導(dǎo)跨界環(huán)境治理實(shí)踐。

環(huán)境治理主體在預(yù)防與處理跨界環(huán)境問(wèn)題時(shí)需要以政策文本為行動(dòng)依據(jù)，因此，為有效認(rèn)識(shí)跨界環(huán)境問(wèn)題，有必要對(duì)相關(guān)政策內(nèi)容進(jìn)行梳理，從而為治理行動(dòng)提供參考。黃萃等認(rèn)為，政策文獻(xiàn)作為一種可觀測(cè)的政策信息物化載體，可引入文獻(xiàn)計(jì)量方法，對(duì)其結(jié)構(gòu)要素，如“發(fā)文時(shí)間”“發(fā)布主體”“主題詞”等進(jìn)行分析，以研究政策主題變遷、政策工具運(yùn)用以及政策主體合作等公共政策問(wèn)題[4]。當(dāng)前政策文獻(xiàn)計(jì)量方法在公共政策研究領(lǐng)域應(yīng)用較為成熟，主要集中于科技政策研究[5][6][7]，在環(huán)境保護(hù)政策方面則或是關(guān)注具體的環(huán)境政策領(lǐng)域，如海洋環(huán)境政策[8][9]、大氣污染防治政策等[10];或是局限于區(qū)域性的政策文本分析[11][12]或特定政府層級(jí)[13][14]，缺乏整體性的環(huán)境保護(hù)政策量化研究。就跨界環(huán)保領(lǐng)域而言，以往研究多為針對(duì)區(qū)域大氣污染或流域水污染的治理困境分析[15][16][17]、府際協(xié)作[18][19]以及跨界環(huán)境合作治理模式[20][21]和合作機(jī)制[22][23]討論等質(zhì)性研究，近年已有相關(guān)學(xué)者關(guān)注到合作網(wǎng)絡(luò)[24][25][26]、組織形式[27]、政策工具[28][29]等相關(guān)要素對(duì)跨界環(huán)保的重要性，并進(jìn)一步探討了影響跨界環(huán)境合作有效性的因素[30][31]，但相關(guān)量化研究也未對(duì)其政策、制度內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)性的梳理和分析。

本文選取與跨界環(huán)境保護(hù)相關(guān)的關(guān)鍵詞，對(duì)環(huán)境保護(hù)政策文本進(jìn)行篩選，提取與跨界環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策內(nèi)容，形成跨界環(huán)境保護(hù)政策樣本，并運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量方法，對(duì)其結(jié)構(gòu)屬性進(jìn)行內(nèi)容量化分析，從而整體把握跨界環(huán)境保護(hù)的政策特征。本文重點(diǎn)關(guān)注的是：現(xiàn)有跨界環(huán)境保護(hù)的政策內(nèi)容是如何逐步形成和完善的？其發(fā)文主體、政策主題和使用的政策工具有哪些？政策主題的政策變遷內(nèi)在邏輯又是怎樣的？本文的邊際貢獻(xiàn)在于引入政策文獻(xiàn)計(jì)量方法，并試圖通過(guò)對(duì)以上問(wèn)題的回答，勾勒出我國(guó)跨界環(huán)境保護(hù)政策文獻(xiàn)的政策過(guò)程及其變遷歷程，從而更好地認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)跨界環(huán)境治理實(shí)踐。

二、數(shù)據(jù)來(lái)源與研究設(shè)計(jì)

1.數(shù)據(jù)來(lái)源

本文所指的跨界環(huán)境保護(hù)政策是以環(huán)境保護(hù)為目的，涉及兩個(gè)及以上的行政區(qū)域，并以正式書(shū)面形式頒布的各種政策總稱(chēng)。政策文本均來(lái)自公開(kāi)的數(shù)據(jù)資料，主要從中央人民政府網(wǎng)站和生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站搜集。為保證政策數(shù)據(jù)選取的準(zhǔn)確性和代表性，本文按照以下原則對(duì)政策文本進(jìn)行了整理和遴選：一是文本包含“跨行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)”這一關(guān)鍵詞，在中國(guó)政府網(wǎng)法律法規(guī)庫(kù)中以此進(jìn)行全文搜索，對(duì)含有該關(guān)鍵詞的政策文本進(jìn)行篩選，并以生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站和中國(guó)政府網(wǎng)政策文件庫(kù)進(jìn)行中央政策文本的核查和補(bǔ)充;二是直接與跨界環(huán)境保護(hù)主題相關(guān)，其中包括跨界污染、跨區(qū)域、跨省界、跨行政區(qū)、區(qū)域協(xié)作、聯(lián)防聯(lián)控等與跨界環(huán)保相關(guān)的關(guān)鍵詞;三是能直接體現(xiàn)政府對(duì)跨界環(huán)境保護(hù)所持態(tài)度的政策，包括法律法規(guī)、規(guī)劃、決定、意見(jiàn)、（暫行）辦法、通知、公告等，但行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)定未納入，關(guān)于修訂政策文獻(xiàn)和設(shè)立自然保護(hù)區(qū)的通知也未納入。政策文本搜集時(shí)間截至2020年底，共搜集到跨界環(huán)境保護(hù)政策文本676份，其中，中央層面123份，地方層面553份。

2.分析框架

政策文本是政策執(zhí)行者的行動(dòng)依據(jù)和制度支撐，跨界環(huán)境問(wèn)題具有強(qiáng)外部性，易產(chǎn)生“搭便車(chē)”“囚徒困境”等現(xiàn)象，因而更需要法律與政策的規(guī)范和引導(dǎo)。本文以1982至2020年出臺(tái)的與跨界環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策文本作為分析樣本，構(gòu)建發(fā)文時(shí)間—發(fā)文主體—政策主題—政策工具四維分析框架，并基于政策文本內(nèi)容及重要政策出臺(tái)年份，劃分政策主題分析階段（低位徘徊期、穩(wěn)定發(fā)展期、快速發(fā)展期、深化發(fā)展期）。在確定主題和階段的基礎(chǔ)上，對(duì)跨界環(huán)境保護(hù)政策文本進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分析。

三、實(shí)證分析

1.政策發(fā)文時(shí)間分析

圖1呈現(xiàn)了1982年至2020年中國(guó)跨界環(huán)境保護(hù)政策的年度變化情況?？傮w來(lái)看，我國(guó)跨界環(huán)境保護(hù)政策文本數(shù)量呈上升趨勢(shì)，2010年之前上升速度比較平緩，政策文本數(shù)量較少。2010年之后政策文本數(shù)量大幅上升，并在2016年達(dá)到頂峰，這種變化趨勢(shì)與我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的逐步重視是一致的。

改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入高速期，對(duì)環(huán)境保護(hù)仍沿襲“先污染，后治理”的傳統(tǒng)模式，公共政策對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注有所不足，對(duì)于跨界環(huán)境污染問(wèn)題更是重視不足。傳統(tǒng)的發(fā)展模式伴隨著環(huán)境污染和生態(tài)破壞，跨界環(huán)境問(wèn)題也隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變得越來(lái)越突出，現(xiàn)實(shí)困境使得公共決策部門(mén)不得不關(guān)注環(huán)保問(wèn)題，但跨界環(huán)境保護(hù)仍沒(méi)有成為關(guān)注重點(diǎn)，跨界環(huán)境保護(hù)政策數(shù)量呈現(xiàn)出緩慢增長(zhǎng)的特點(diǎn)。隨著我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)水平的提升，面對(duì)跨界環(huán)境污染的加劇、府際合作治理的困境等問(wèn)題，我國(guó)公共政策在環(huán)境保護(hù)方面的重心有所上升，有關(guān)部門(mén)在中央政策指向下，環(huán)保政策中有關(guān)跨界環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容不斷充實(shí)完善，有關(guān)跨界環(huán)境保護(hù)專(zhuān)門(mén)規(guī)定的政策文本不斷增加。例如，2008年《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，建立預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛長(zhǎng)效工作機(jī)制，通過(guò)定期聯(lián)席會(huì)商、信息互通共享、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督、協(xié)同應(yīng)急處置、協(xié)調(diào)處理糾紛等手段，積極有效地預(yù)防和處置跨省界水污染糾紛問(wèn)題。2010年《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確指出，要在重點(diǎn)區(qū)域——京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)積極推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。隨著國(guó)家對(duì)跨界環(huán)境問(wèn)題的重視以及專(zhuān)門(mén)的跨界環(huán)保政策出臺(tái)，各類(lèi)政策實(shí)施細(xì)則及地方環(huán)境保護(hù)政策中有關(guān)跨界環(huán)保的內(nèi)容，也在不斷增加與完善。以2010年為界，此后跨界環(huán)境保護(hù)政策文本數(shù)量達(dá)到新的高度。

2.政策發(fā)文主體分析

本文對(duì)中央主體和地方主體發(fā)文數(shù)量分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，以呈現(xiàn)中央部門(mén)和地方各省份以及重要區(qū)域發(fā)文數(shù)量的對(duì)比情況。本研究統(tǒng)計(jì)了中央層面各主體的發(fā)文數(shù)量占比情況，其中，國(guó)務(wù)院（包括國(guó)務(wù)院辦公廳）發(fā)文數(shù)量最多（52件），其次分別為全國(guó)人民代表大會(huì)（包括全國(guó)人大常委會(huì)，25件）、生態(tài)環(huán)境部①（21件）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部②（10件）和國(guó)務(wù)院其他組成部門(mén)（包括水利部、國(guó)家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部及財(cái)政部等，8件），另外有7件政策文本為聯(lián)合發(fā)文?？傮w而言，中央層面形成以國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大以及生態(tài)環(huán)境部為主的發(fā)文主體，但聯(lián)合發(fā)文數(shù)量較少，說(shuō)明各部門(mén)之間就跨界環(huán)境保護(hù)的聯(lián)系與交流尚不密切。

地方主體主要以省份為單位（不含港澳臺(tái)）進(jìn)行發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計(jì)，地級(jí)市、自治州等發(fā)文數(shù)量統(tǒng)一納入所屬省份，并按發(fā)文數(shù)量進(jìn)行升序排列，形成地方主體發(fā)文數(shù)量分布圖，如圖2所示。從圖中可以看出，浙江、河北、湖北、廣東四個(gè)省發(fā)文數(shù)量較多，均超過(guò)25件。各省份發(fā)文數(shù)量與其自然地理特征、行政區(qū)劃及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。發(fā)文數(shù)量較多的省份地域面積相對(duì)遼闊，地理位置靠海、水資源豐富及第二產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)等因素都會(huì)導(dǎo)致水污染和大氣污染更為嚴(yán)重，從而也會(huì)制定更多政策以預(yù)防處置跨界污染問(wèn)題。四個(gè)直轄市雖然是環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域，但地域面積小，行政區(qū)劃少，政策累計(jì)相對(duì)較少。總體而言，我國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均有出臺(tái)與跨界環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策文本。

此外，隨著我國(guó)區(qū)域合作的發(fā)展，形成京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝四個(gè)經(jīng)濟(jì)圈，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境問(wèn)題密切相關(guān)，因而，本文單獨(dú)統(tǒng)計(jì)四個(gè)區(qū)域發(fā)文數(shù)量占比情況。四個(gè)區(qū)域總發(fā)文數(shù)量計(jì)192份，約占地方總發(fā)文數(shù)量34.72%，超過(guò)地方發(fā)文數(shù)量三分之一，其中，長(zhǎng)三角發(fā)文數(shù)量最多（90件），其次為京津冀（46件），珠三角和成渝區(qū)域發(fā)文數(shù)量接近，分別為29件和27件。長(zhǎng)三角區(qū)域水資源豐富，接壤區(qū)域多，極易發(fā)生跨界水污染問(wèn)題，該區(qū)域大部分政策文本也是關(guān)于水環(huán)境方面的跨界環(huán)境保護(hù)內(nèi)容。京津冀則在2008年北京奧運(yùn)會(huì)及區(qū)域一體化背景下，根據(jù)中央層面制定的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控大氣污染政策著重完善跨界大氣環(huán)境保護(hù)政策，而珠三角和成渝地區(qū)由于行政區(qū)劃較少，其發(fā)文數(shù)量相對(duì)較少。

3.政策主題分析

本文在整體把握跨界環(huán)境保護(hù)政策文本的基礎(chǔ)上，首先確立每個(gè)文本的主題詞，并通過(guò)相似詞的合并，最終確定所有政策文本的主題詞。通過(guò)對(duì)每個(gè)階段主題詞的頻次統(tǒng)計(jì)，并結(jié)合該階段高頻詞涉及的主要文本，對(duì)主題詞進(jìn)行深入闡釋?zhuān)粤私庠撾A段跨界環(huán)境保護(hù)的主要政策方向[32]。

為呈現(xiàn)跨界環(huán)境保護(hù)政策的變遷歷程，本文首先根據(jù)跨界環(huán)境保護(hù)政策文本的年度變化并結(jié)合重要政策文本出臺(tái)時(shí)間進(jìn)行政策階段的劃分。其中，最值得關(guān)注的政策分別是2002年的《中華人民共和國(guó)水法》、2010年的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護(hù)部等部門(mén)關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》以及2016年的新《中華人民共和國(guó)水法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知》。這些重要的中央政策頒布出臺(tái)，極大地推動(dòng)了其他相關(guān)政策的補(bǔ)充完善，從而形成一定時(shí)期內(nèi)跨界環(huán)境保護(hù)政策文本的政策聚焦點(diǎn)。因此，本文在參照相關(guān)研究的基礎(chǔ)上[33]，以2002年、2010年、2016年為重要分界點(diǎn)，將政策階段劃分為四個(gè)階段，分別為低位徘徊期、穩(wěn)定發(fā)展期、快速發(fā)展期和深化發(fā)展期。

政策階段確定后，本文再根據(jù)Donohue提出的高頻詞、低頻詞界分公式：

計(jì)算高頻詞閾值，其中T為高頻詞閾值，I1為詞頻是1的關(guān)鍵詞數(shù)量[34]?？缃绛h(huán)境保護(hù)政策文本主題詞統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，四個(gè)階段頻次為1的主題詞數(shù)量分別為15、20、25、20，采用小數(shù)四舍五入取整的方法，根據(jù)公式計(jì)算得出每個(gè)階段的高頻詞臨界值分別是5、6、7、6，具體政策主題分析如下。

（1）低位徘徊期：1982-2001年

該階段高頻主題詞有11個(gè)，如表1所示?？傮w而言，該階段主要以水環(huán)境保護(hù)為主，涉及部分地質(zhì)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，而與大氣環(huán)境相關(guān)的政策規(guī)定則幾乎沒(méi)有，政策制定主體對(duì)環(huán)境保護(hù)的整體關(guān)注有所不足，相對(duì)應(yīng)的跨界環(huán)境保護(hù)政策文本數(shù)量也較少且增長(zhǎng)緩慢。

該階段主題詞較少，主要以計(jì)劃規(guī)劃編制、污染事故、污染防治及爭(zhēng)議糾紛處理等主題為主。這是因?yàn)樵撾A段跨界環(huán)境保護(hù)政策數(shù)量較少，政策主題也就相對(duì)較少，且跨界環(huán)境保護(hù)內(nèi)容多零散地分布在各相關(guān)環(huán)境保護(hù)政策當(dāng)中。多數(shù)政策文本只是粗略地涉及與跨界環(huán)境保護(hù)相關(guān)的主題，其規(guī)定比較寬泛，政策主題聯(lián)系不夠密切。該階段比較重要的兩個(gè)政策分別是1999年頒布的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》和2000年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，主要涉及跨界水環(huán)境計(jì)劃規(guī)劃編制和水事糾紛協(xié)商處理等內(nèi)容。

（2）穩(wěn)定發(fā)展期：2002-2009年

該階段的高頻主題詞有10個(gè)，如表2所示?？傮w而言，該時(shí)期增加了斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)和制度機(jī)制建立完善兩個(gè)主題，并且出現(xiàn)了與跨界大氣污染相關(guān)的主題詞，跨界環(huán)境保護(hù)政策數(shù)量也呈穩(wěn)定增加的趨勢(shì)。說(shuō)明這一時(shí)期，我國(guó)跨界環(huán)境問(wèn)題更加復(fù)雜，政策制定主體對(duì)跨界大氣環(huán)境保護(hù)的關(guān)注有所提高，更加注重通過(guò)制度安排應(yīng)對(duì)跨界環(huán)境問(wèn)題。

該階段主題詞有所增加，政策主要聚焦于計(jì)劃規(guī)劃編制、爭(zhēng)議糾紛處理、方案制定執(zhí)行、斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)、制度機(jī)制建立完善、行政處罰等主題。通過(guò)對(duì)該階段的政策內(nèi)容解讀，發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)容主要以跨界水環(huán)境保護(hù)為主，其他跨界環(huán)境保護(hù)內(nèi)容涉及較少。該階段比較重要的兩個(gè)政策分別是2002年頒布的《中華人民共和國(guó)水法》與2008年印發(fā)的《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

（3）快速發(fā)展期：2010-2015年

該階段有關(guān)跨界大氣環(huán)境保護(hù)的政策規(guī)定明顯增多，高頻主題詞有11個(gè)，如表3所示。制度機(jī)制建立完善成為僅次于管理的高頻主題詞，區(qū)域環(huán)境執(zhí)法也首次成為高頻主題詞，表明該階段跨界環(huán)境保護(hù)政策加大了對(duì)制度體制方面的規(guī)定，而且對(duì)環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)督有了更高的要求。

跨界環(huán)保的體制機(jī)制等制度建設(shè)成為該階段的重要工作內(nèi)容，該階段在跨界環(huán)保的規(guī)劃編制、區(qū)域環(huán)境執(zhí)法、污染防治、確立重點(diǎn)區(qū)域、工作目標(biāo)、落實(shí)污染防治責(zé)任等多個(gè)方面均有明顯的推進(jìn)。此外，大氣環(huán)境保護(hù)與水環(huán)境保護(hù)成為跨界環(huán)保工作的重點(diǎn)，出臺(tái)了一系列標(biāo)志性政策與法律，例如，2010年的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護(hù)部等部門(mén)關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》、2013年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》、2015年的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》，這四個(gè)政策中有三個(gè)都與跨界大氣環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)。

（4）深化發(fā)展期：2016年至今

該階段的高頻主題詞有7個(gè)，如表4所示，制度機(jī)制建立完善為頻次最高的主題詞，管理則相對(duì)靠后。該階段有關(guān)大氣環(huán)境方面的規(guī)定明顯增多，環(huán)境保護(hù)政策體系已較為完善，關(guān)于跨界環(huán)境保護(hù)的政策規(guī)定也相對(duì)較多，而且主要集中在水污染防治和大氣污染防治兩個(gè)方面，這也是當(dāng)前我國(guó)跨界環(huán)境問(wèn)題最為嚴(yán)峻的兩個(gè)領(lǐng)域。

該階段的主題詞以爭(zhēng)議糾紛處理、計(jì)劃規(guī)劃編制、制度機(jī)制建立完善等為主。該階段跨界環(huán)境保護(hù)政策繼續(xù)深化發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家戰(zhàn)略、管理制度與政策法律法規(guī)都邁上了新的臺(tái)階。2017年，黨的十九大提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)推上新的政治高度。2018年，十三屆全國(guó)人大批準(zhǔn)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，新的生態(tài)環(huán)境部成立，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的管理制度進(jìn)一步理順。政策法律法規(guī)方面，一系列重要法律法規(guī)接連出臺(tái)或頒布實(shí)施，2016年修訂的《中華人民共和國(guó)水法》強(qiáng)調(diào)了有關(guān)跨界水環(huán)境保護(hù)的機(jī)制建立、規(guī)劃編制及糾紛協(xié)商等內(nèi)容;2016年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知》對(duì)跨界大氣污染和水污染防治都進(jìn)行了規(guī)定;2018年修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》提出，由國(guó)家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作;《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》也提議，省、自治區(qū)、直轄市之間協(xié)商建立跨行政區(qū)域固體廢物污染環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

4.政策工具分析

為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，各級(jí)政府運(yùn)用多種政策工具推進(jìn)跨界環(huán)境保護(hù)工作，在政策文本中均有體現(xiàn)。從環(huán)境治理政策工具分類(lèi)來(lái)看，多數(shù)學(xué)者從“強(qiáng)制程度”角度進(jìn)行了討論，其中提及較多的政策工具類(lèi)型包括命令控制型、市場(chǎng)型、公眾參與型、自愿型等[35][36]。本文參照趙新峰和袁宗威關(guān)于區(qū)域大氣污染治理中的政策工具研究，將跨界環(huán)境保護(hù)的政策工具分為管制型、市場(chǎng)型和自愿型[37]，并根據(jù)政策主題進(jìn)行分類(lèi)歸納，具體如表5所示。

我國(guó)跨界環(huán)境保護(hù)主要以管制型政策工具為主，市場(chǎng)型政策工具和自愿型政策工具的重視程度和應(yīng)用相對(duì)不足。具體而言，跨界環(huán)境保護(hù)的管制型政策工具主要體現(xiàn)為通過(guò)命令控制等方式推動(dòng)跨界環(huán)境保護(hù)工作，較多運(yùn)用計(jì)劃規(guī)劃編制、環(huán)境管理、方案制訂執(zhí)行、制度機(jī)制建立完善以及證件申報(bào)許可等手段。市場(chǎng)型政策工具則利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，通過(guò)改變污染排放者的經(jīng)濟(jì)成本或效益，間接達(dá)到改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的目的，主要以各類(lèi)費(fèi)用征收為主，其中主要體現(xiàn)為水資源費(fèi)征收。自愿型政策工具主要針對(duì)社會(huì)公眾，包括受理環(huán)境信訪案件、進(jìn)行跨界大氣污染治理的科研合作等手段。

四、政策變遷分析

1.主題變遷分析

政策主題是對(duì)政策內(nèi)容的凝練，其變遷軌跡可反映政策聚焦點(diǎn)及其階段性變化?；谏衔乃膫€(gè)階段的政策主題分析，大致可將其變遷趨勢(shì)概括為以下三個(gè)方面：

（1）政策主題始終以管理為主，并逐漸從污染防治、計(jì)劃規(guī)劃編制向制度機(jī)制建立完善轉(zhuǎn)變。具體而言，管理涉及漁業(yè)管理、河道管理、保護(hù)區(qū)管理等跨界環(huán)保常規(guī)事務(wù)，一直是跨界環(huán)保政策的重要內(nèi)容。而就跨界環(huán)境污染而言，我國(guó)前期跨界環(huán)保政策多關(guān)注與污染防治相關(guān)的計(jì)劃規(guī)劃編制，隨著跨界環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻，后期跨界環(huán)保政策更側(cè)重通過(guò)建立強(qiáng)制性較高的制度機(jī)制預(yù)防及處理跨界環(huán)境問(wèn)題。

（2）政策領(lǐng)域從以跨界水環(huán)境保護(hù)為主，到逐漸增加跨界大氣環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，形成以跨界水環(huán)境和大氣環(huán)境保護(hù)為主的跨界環(huán)境保護(hù)政策體系。我國(guó)疆域遼闊，水資源豐富，河流眾多，水體污染較易擴(kuò)散，從而造成跨界水污染。因此，跨界水污染防治一直是重要的政策內(nèi)容。與水污染相比，大氣污染更難劃分邊界，大氣污染物會(huì)隨空氣流動(dòng)發(fā)生遷移和擴(kuò)散。隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，我國(guó)逐漸出現(xiàn)跨區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染，大氣環(huán)境問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)峻。因此，我國(guó)跨界環(huán)境保護(hù)政策大幅度增加了與跨界大氣污染防治相關(guān)的政策內(nèi)容，并形成了如京津冀、長(zhǎng)三角等大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域。

（3）政策布局逐漸從“分散”轉(zhuǎn)向“組合”，但跨界環(huán)保政策體系仍未完全建立。我國(guó)跨界環(huán)境保護(hù)的政策主題逐漸豐富，政策關(guān)聯(lián)也漸趨緊密。低位徘徊階段政策數(shù)量較少，且散見(jiàn)于相關(guān)政策文本中，跨界環(huán)境保護(hù)主題相對(duì)單一?？焖侔l(fā)展階段政策數(shù)量大幅增加，專(zhuān)門(mén)規(guī)定跨界環(huán)境保護(hù)的政策文本開(kāi)始出現(xiàn)，進(jìn)入不同類(lèi)型政策組合發(fā)展的新時(shí)期，政策主題大為豐富，主體間合作也更為密切。當(dāng)前，我國(guó)跨界環(huán)境保護(hù)政策體系仍未完全建立，主要表現(xiàn)為整體性和系統(tǒng)性不強(qiáng)，政策效力不足，難以切實(shí)有效指導(dǎo)跨界環(huán)境治理實(shí)踐。

2.政策變遷邏輯分析

由跨界環(huán)境保護(hù)政策文本量化分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，政策演進(jìn)呈現(xiàn)出多階段性的變遷特征，其政策變遷邏輯值得探索。本文主要從政策理念、政策結(jié)構(gòu)和政策過(guò)程三個(gè)角度，分別進(jìn)行跨界環(huán)境保護(hù)政策變遷邏輯的分析[38]。

（1）政策理念逐漸從強(qiáng)調(diào)管理的“問(wèn)題導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)治理的“合作導(dǎo)向型”。我國(guó)跨界環(huán)境保護(hù)政策從低位徘徊期到快速發(fā)展期，“管理”都是頻次最高的主題詞，政策制定的邏輯和治理主體的管理方式主要呈現(xiàn)為“問(wèn)題導(dǎo)向型”，即針對(duì)特定問(wèn)題制定政策和進(jìn)行環(huán)境治理。進(jìn)入政策的快速發(fā)展階段之后，爭(zhēng)議糾紛處理、協(xié)同管理制度等主題詞的詞頻數(shù)量明顯增加，各級(jí)政府意識(shí)到跨區(qū)域合作治理的重要性，并在政策制定中逐漸形成強(qiáng)調(diào)治理的“合作導(dǎo)向型”政策理念。這種轉(zhuǎn)變與我國(guó)現(xiàn)實(shí)環(huán)境問(wèn)題和發(fā)展階段的變化密切相關(guān)。我國(guó)早期環(huán)境問(wèn)題相對(duì)較為單一，治理主體主要采取屬地化環(huán)境治理模式，即對(duì)行政轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行治理。隨著工業(yè)化、城市化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，水污染和大氣污染愈加嚴(yán)峻，并逐漸形成區(qū)域復(fù)合型環(huán)境問(wèn)題，屬地化治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)環(huán)境治理需求，治理主體開(kāi)始在實(shí)踐中探索合作治理模式;政策制定主體也逐步轉(zhuǎn)變政策理念，結(jié)合京津冀等區(qū)域的合作治理實(shí)踐，在政策內(nèi)容中增加和強(qiáng)調(diào)區(qū)域合作治理跨界環(huán)境問(wèn)題的內(nèi)容，并開(kāi)展區(qū)域聯(lián)合防治戰(zhàn)略行動(dòng)。

（2）政策結(jié)構(gòu)特征逐漸由“碎片化”向“整體性”轉(zhuǎn)變。公共政策結(jié)構(gòu)包括政策主體、政策客體和政策工具等要素。隨著環(huán)境污染的愈加嚴(yán)峻，大氣污染、水污染的跨區(qū)域性特征越來(lái)越突出。在合作治理模式的要求下，政策結(jié)構(gòu)逐步由碎片化向整體性轉(zhuǎn)變。具體就政策主體而言，雖然我國(guó)各省份均有與跨界環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策規(guī)定，但前期政策焦點(diǎn)比較分散，且規(guī)定內(nèi)容比較寬泛;后期隨著區(qū)域工業(yè)化、城市化等的發(fā)展，逐漸形成京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝等重點(diǎn)環(huán)境治理區(qū)域，政策內(nèi)容也隨之完善，并強(qiáng)調(diào)要對(duì)重點(diǎn)環(huán)境治理區(qū)域進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控，體現(xiàn)出明顯的導(dǎo)向性、集中性和整體性特征。就政策客體而言，政策初期主要聚焦于跨界水環(huán)境保護(hù)，且政策主題相對(duì)單一;后期隨著環(huán)境問(wèn)題日趨復(fù)雜，尤其是京津冀、長(zhǎng)三角等地區(qū)大氣污染愈加嚴(yán)峻，政策體系開(kāi)始納入跨界大氣環(huán)境保護(hù)相關(guān)內(nèi)容。就政策工具而言，我國(guó)前期在屬地化治理模式下主要運(yùn)用管制型政策工具，后期隨著環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜和嚴(yán)峻，加之跨界環(huán)境合作治理實(shí)踐的開(kāi)展，政策內(nèi)容逐漸增加市場(chǎng)型政策工具和自愿型政策工具，政策工具運(yùn)用的綜合性有所增強(qiáng)。

（3）政策過(guò)程即決策關(guān)注點(diǎn)逐漸聚焦于“后決策階段”。改革開(kāi)放初期，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題較為單一，跨界環(huán)境保護(hù)的政策主題以管理為主，但隨著環(huán)境問(wèn)題逐漸復(fù)雜和嚴(yán)峻，加之跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的治理需要多方主體進(jìn)行合作，其中可能伴隨著因成本收益分?jǐn)偛痪?、激?lì)懲罰執(zhí)行不平等，而引發(fā)的“搭便車(chē)”和“囚徒困境”等問(wèn)題，同時(shí)還存在著組織協(xié)調(diào)難度大、協(xié)作成本高、問(wèn)責(zé)困境等限制[39]。因此，政策內(nèi)容有必要增加與完善跨界環(huán)境保護(hù)的預(yù)防和監(jiān)督執(zhí)行等機(jī)制、體制內(nèi)容，從源頭上更好地預(yù)防和控制問(wèn)題。在政策變遷過(guò)程中，政策特征體現(xiàn)為早期跨界環(huán)境保護(hù)更側(cè)重“事中控制”和“事后控制”，即針對(duì)已發(fā)生的環(huán)境問(wèn)題，制定和執(zhí)行相關(guān)政策方案。目前的跨界環(huán)保政策則逐漸增加“制度機(jī)制建立完善”“污染防治”“爭(zhēng)議糾紛處理”等主題，體現(xiàn)出明顯的前瞻性和預(yù)防性特點(diǎn)，跨界環(huán)保側(cè)重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑翱刂啤?，政策過(guò)程向“后決策階段”遷移。

五、研究結(jié)論與討論

1.研究結(jié)論

本文以1982至2020年的跨界環(huán)境保護(hù)政策文本為樣本，運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量方法對(duì)其進(jìn)行內(nèi)容結(jié)構(gòu)分析，主要得出以下四個(gè)方面的結(jié)論：

（1）跨界環(huán)保政策數(shù)量總體呈上升趨勢(shì)，但政策內(nèi)容不夠具體規(guī)范，缺乏整體性。我國(guó)跨界環(huán)境保護(hù)政策經(jīng)歷了低位徘徊期、平穩(wěn)發(fā)展期、快速發(fā)展期、深化發(fā)展期四個(gè)階段，政策數(shù)量大幅度增加，政策內(nèi)容也在不斷完善，中央和地方還出臺(tái)了跨界環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)門(mén)政策。但多數(shù)跨界環(huán)境保護(hù)政策規(guī)定仍散見(jiàn)于各相關(guān)環(huán)境保護(hù)政策當(dāng)中，政策內(nèi)容缺乏整體性和系統(tǒng)性，其規(guī)定以概括性和導(dǎo)向性?xún)?nèi)容為主。多數(shù)政策提到在地方政府之間建立合作機(jī)制，但對(duì)政府間權(quán)利義務(wù)、權(quán)力行使、違法的責(zé)任認(rèn)定與處罰等方面都缺乏具體可操作的規(guī)定。如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)商解決，做出決定”，但對(duì)協(xié)商方式、期限、權(quán)利義務(wù)等缺乏具體的規(guī)定，地方政策中也無(wú)明確的規(guī)定。此外，現(xiàn)有政策也缺乏對(duì)跨界環(huán)境污染的責(zé)任認(rèn)定規(guī)定，這些都導(dǎo)致跨界環(huán)境保護(hù)政策在實(shí)際操作中執(zhí)行性較差，難以發(fā)揮切實(shí)的治理效果。

（2）中央發(fā)文主體以國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大、環(huán)保部為主，地方則形成了以京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝為主的發(fā)文重點(diǎn)區(qū)域。總體而言，中央層面的跨界環(huán)境保護(hù)政策發(fā)文主體涉及部門(mén)相對(duì)較少，地方各省份均有涉及跨界環(huán)境保護(hù)的政策規(guī)定，但各省份之間由于環(huán)境問(wèn)題的差異性導(dǎo)致發(fā)文數(shù)量和內(nèi)容差異較大，主要形成了京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角和成渝等重要環(huán)境保護(hù)區(qū)域。這四個(gè)區(qū)域跨界環(huán)境保護(hù)政策數(shù)量總和超過(guò)地方發(fā)文數(shù)量的三分之一，在內(nèi)容上也各有側(cè)重，其中京津冀、成渝區(qū)域更多與跨界大氣環(huán)境保護(hù)相關(guān)，而長(zhǎng)三角、珠三角更多與跨界水環(huán)境保護(hù)相關(guān)。而就發(fā)文主體總體情況而言，中央層面和地方層面聯(lián)合發(fā)文數(shù)量均較少，從而在一定程度上會(huì)導(dǎo)致各地政策規(guī)定、執(zhí)法力度等存在差異，在環(huán)境合作治理中難以有效協(xié)調(diào)。

（3）跨界環(huán)境保護(hù)政策體系主題豐富但分布不平衡，存在一定政策盲點(diǎn)。我國(guó)跨界環(huán)境保護(hù)政策主題隨著環(huán)境問(wèn)題愈加復(fù)雜以及政策規(guī)定的不斷完善而更加豐富。政策的低位徘徊期主要以管理、污染防治等為主，穩(wěn)定發(fā)展期則在管理的基礎(chǔ)上大量增加計(jì)劃規(guī)劃編制的政策內(nèi)容，快速發(fā)展期和深化發(fā)展期則主要以制度機(jī)制建立完善和計(jì)劃規(guī)劃編制為主，政策內(nèi)容更加重視制度安排，政策關(guān)注點(diǎn)向“后決策階段”轉(zhuǎn)移。此外，前兩個(gè)階段政策主題主要以跨界水環(huán)境保護(hù)為主，后期則逐漸增加跨界大氣環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容?？傮w而言，我國(guó)跨界環(huán)境保護(hù)主要以跨界水污染防治和大氣污染防治為主。此外，也涉及部分地質(zhì)環(huán)境、自然保護(hù)區(qū)等相關(guān)規(guī)定。但各個(gè)時(shí)期主題分布并不均衡，存在一定政策盲點(diǎn)，政策多集中在制度安排和規(guī)劃編制等方面，對(duì)于環(huán)境執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督關(guān)注較少，導(dǎo)致區(qū)域合作治理時(shí)容易產(chǎn)生府際糾紛且執(zhí)法效果有待提升。

（4）跨界環(huán)境保護(hù)主要以管制型政策工具為主，市場(chǎng)型和自愿型政策工具應(yīng)用相對(duì)不足。在環(huán)境治理過(guò)程中，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制以及強(qiáng)化公眾參與治理監(jiān)督等方式，有助于建構(gòu)起有益的跨界環(huán)境保護(hù)治理框架。而我國(guó)跨界環(huán)境保護(hù)政策主要以管理、計(jì)劃規(guī)劃編制、制度機(jī)制建立完善等主題為主，這些都屬于管制型政策工具，即使用命令控制的方式來(lái)防治跨界環(huán)境問(wèn)題。目前我國(guó)跨界環(huán)境保護(hù)政策對(duì)市場(chǎng)型和自愿型政策工具涉及較少，只寬泛地提到排污收費(fèi)、公眾參與等，實(shí)施細(xì)則與行動(dòng)方案較為缺乏。

2.討論

我國(guó)環(huán)境治理問(wèn)題，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而日益突出，由于我國(guó)原有的屬地化環(huán)境管理體制、區(qū)域環(huán)境的特殊性和地方政府間利益差異等因素，使得跨界環(huán)境問(wèn)題在近年來(lái)受到特別關(guān)注。有效的跨界環(huán)境治理離不開(kāi)政策文本的制度支撐，對(duì)我國(guó)跨界環(huán)境保護(hù)政策文本進(jìn)行系統(tǒng)梳理與分析，了解跨界環(huán)保的政策重點(diǎn)與盲點(diǎn)，對(duì)當(dāng)前跨界環(huán)境治理實(shí)踐具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從文本分析結(jié)果來(lái)看，我國(guó)跨界環(huán)保的政策內(nèi)容在不斷完善，相關(guān)治理主體也在尋求積極合作，如成立各種跨區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)小組，并建立起定期會(huì)商制度、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法制度、重點(diǎn)案件聯(lián)合后督察制度和信息共享制度等聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，但從政策內(nèi)容來(lái)看，仍然存在政策盲點(diǎn)，跨界環(huán)境保護(hù)政策體系尚未完全形成。

在相關(guān)政策制定與完善過(guò)程中，政策制定主體應(yīng)堅(jiān)持跨界環(huán)境治理的多元協(xié)同原則，進(jìn)一步完善跨界環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)，以構(gòu)建合理有效的跨界環(huán)境治理法律框架。具體而言，中央和地方應(yīng)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)且更為全面細(xì)致的跨界環(huán)境保護(hù)政策，對(duì)涉及跨界環(huán)境保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行更為明確具體的政策設(shè)計(jì)，包括明確界定跨界環(huán)境保護(hù)的具體內(nèi)容，即保護(hù)與治理的環(huán)境對(duì)象、治理主體及其權(quán)利義務(wù)、治理的具體制度機(jī)制安排（信息通報(bào)機(jī)制、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、應(yīng)急協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制、監(jiān)督執(zhí)行和約束機(jī)制等[40]）及其實(shí)施程序、生態(tài)補(bǔ)償方式及其具體標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法監(jiān)督及具體違法處罰等內(nèi)容。此外，在政策內(nèi)容中應(yīng)合理統(tǒng)籌管制型、市場(chǎng)型和自愿型政策工具的運(yùn)用。只有完善相關(guān)政策法規(guī)體系，才能為跨界環(huán)境保護(hù)的治理實(shí)踐提供行動(dòng)依據(jù)與政策支持，避免在治理過(guò)程中產(chǎn)生因規(guī)定與力度不統(tǒng)一所導(dǎo)致的治理主體糾紛等問(wèn)題，從而有效開(kāi)展跨界環(huán)境保護(hù)。

注釋?zhuān)?/p>

①2008年3月，第十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，組建中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部，不再保留國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局。2018年3月，第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，組建生態(tài)環(huán)境部，不再保留環(huán)境保護(hù)部。本文將國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、環(huán)境保護(hù)部與生態(tài)環(huán)境部的相關(guān)政策文本合并統(tǒng)計(jì)為一類(lèi)，統(tǒng)稱(chēng)生態(tài)環(huán)境部。

②1982年5月4日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將農(nóng)業(yè)部、農(nóng)墾部、國(guó)家水產(chǎn)總局合并設(shè)立農(nóng)牧漁業(yè)部。1988年4月，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，撤銷(xiāo)農(nóng)牧漁業(yè)部。2018年3月，根據(jù)第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，將農(nóng)業(yè)部的職責(zé)整合，組建中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。本文將農(nóng)牧漁業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部的相關(guān)政策文本合并統(tǒng)計(jì)為一類(lèi)，統(tǒng)稱(chēng)農(nóng)業(yè)部。

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（責(zé)任編輯?王?玉）