潘振東

摘要：牛海綿狀腦?。˙SE，又稱“瘋牛病”））是一種人畜共患疾病。它可導致牛和人的嚴重疾病，甚至死亡。瘋牛病是由朊病毒蛋白引起的疾病。它可導致中樞神經系統(tǒng)萎縮并引起神經系統(tǒng)的嚴重紊亂。瘋牛病首先在英國被發(fā)現(xiàn)。此次疫情造成了對英國的農牧產業(yè)廣泛的破壞。本文旨在全面的分析英國使用的風險溝通框架瘋牛病案例研究，同時意在為當下的決策者提供一些可供參考的風險溝通對策。

關鍵詞：戰(zhàn)略傳播;風險溝通;牛海綿狀腦病

案例概述

1986 年，一頭病牛在英國被發(fā)現(xiàn)患有神經系統(tǒng)疾病。后來這種病癥被鑒定為牛海綿狀腦病。截止到1990 年，英國有超過 7，000 例瘋牛病病例。1990年過后，越來越多的證據表明這種疾病正在傳染給人類。1996年，有10人被發(fā)現(xiàn)感染了變異型克雅氏?。╲CJD）。由于政府對科學證據的不當處理及其未能披露導致疾病傳播的風險信息，導致瘋牛疾病蔓延到了整個歐洲。1996 年 3 月，英國衛(wèi)生部長宣布了一項新的變異型克雅氏病可能是由禁止銷售動物肉之前的牛肉引發(fā)的，這導致了世界輿論一片嘩然。各國民眾紛紛表示抗議和通過示威表達不滿。瘋牛病引發(fā)了世界性的恐慌，公共衛(wèi)生危機演變?yōu)闉檎魏蜕鐣C。在此次事件中，大約17.9萬頭牛被感染并死亡，440 萬頭牛被屠宰，80人死于瘋牛病。造成的直接經濟損失這種疾病估計約為 50 億英鎊。

案例時間線

1986年-瘋牛病于 1986 年在英國首次發(fā)現(xiàn)。截止到2001年它影響了大約187，000 頭牛并嚴重影響了農牧業(yè)社區(qū)。

1988年-由于瘋牛病的爆發(fā)，英國政府禁止使用含有牛器官的牛飼料。

1990年-英國農業(yè)部長在電視上表演與女兒一起吃牛肉漢堡，以此來向公眾保證牛肉是安全的。

1993年1月-這種致命疾病的爆發(fā)在英國達到頂峰，每周報告的新病例超過 1，000 例。

1996 年-報告了第一次人類感染克雅氏變種。同時英國政府承認，感染瘋牛病的牛肉可能會潛在導致人類罹患克雅氏病。疫情在許多國家引起恐慌，尤其是在歐洲和亞洲。

1997年-在英國確認了21例人類感染變異型克雅氏病，然而還有更多的疑似病例尚未得到證實。

1999年-歐盟禁止進口英國牛肉，而后法國繼續(xù)實施三年牛肉禁令。

2000年-英國宣布在采取措施根除瘋牛病后，出生的一頭牛被發(fā)現(xiàn)患有瘋牛病。

風險溝通的概念描述

自 20 世紀 80 年代中期以來，風險溝通一直被認為是一個專門的傳播學溝通領域。它是一種用來增強風險意識和改進風險管理的行為。同時風險交流也被用于削弱導致風險增加的社會因素。風險溝通的目標不僅是管理風險，而是提供一個平衡且準確地對待公眾面臨風險的方式。這樣做是為了讓公眾能夠做出明智的決定并參與公共討論。因為人們就其風險做出明智決策所需的信息不僅包括它可能造成的潛在損害，還包括所有各方對它的關注程度。公眾可以通過親身經歷、政府機構報告、社交媒體等多種方式獲取疫情信息。通過這些渠道，公眾可以提高對風險的認識。

案例分析

在這個案例中，英國政府對待風險的錯誤方式導致這種致命疾病在幾個歐盟國家迅速蔓延。一開始，英國農業(yè)部和國家獸醫(yī)局的官員秘密進行了對該病毒的調查研究，但是所有傳播的信息都只在有限的范圍內，以防止其引起社會恐慌。從 1988 年到 1996 年，五位保守黨部長在英國農業(yè)部擔任過該職務。在他們任職期間，他們沒有改變關于瘋牛病風險的風險溝通策略。自政府風險溝通計劃啟動以來，政府放出關于英國牛肉的信息一直是“絕對安全”。盡管如此，隨著新的科學事實的出現(xiàn)，公眾對瘋牛病的恐慌日益加劇。牛肉消費量也在逐步下降。它造成的政治和經濟危機也在不斷累積。1993 年，農業(yè)部請外部顧問團隊評估其風險溝通策略。團隊的報告卻顯示該機構沒有評估其風險溝通有效性的策略或方法。農業(yè)部瘋牛病調查組的獨立性和公正性也因各種因素受到質疑。在此災難發(fā)生期間，英國政府應該依靠科學家和公眾的專業(yè)知識來制定應對措施。公眾和政府需要建立信任才能共同努力。這種信任只有在公眾相信政府能夠維護其利益并使公眾充分意識到風險的情況下才能獲得。

補救措施

此次危機起源于英國。由于該國政府未能阻止危機的發(fā)生，自1996年起，歐盟就禁止進口英國牛肉。在此期間，英國政府采取不與歐盟合作的政策，導致其與歐盟委員會和其他成員國的摩擦頻繁。后來，英國政府開始與歐盟委員會尋求合作解決瘋牛病的問題。其目標是在英國境內控制住瘋牛病。英國隨后采用了由三個主要部分組成的風險減免框架。一是確保所有相關信息的溝通和定期報告。二是加強市場干預，積極應對病牛屠宰等風險可能帶來的影響。三是加強各政府機構之間的協(xié)調與合作。

1999年，英國內閣大臣和首相向議會提交了現(xiàn)代政府白皮書。該文件的目標是建立一個開放和綜合的政策制定系統(tǒng)。英國政府在 90 年代后期成功地風險溝通方式為政府挽回了一些顏面。這一成就也為其他政府和組織樹立了榜樣。在一定程度上也體現(xiàn)了良好的風險溝通的原則和做法。通過建立信息溝通渠道，英國政府更加積極地解決公眾的擔憂。英國政府還定期向公眾和歐盟委員會通報危機管理的過程[4]。在此期間，英國政府協(xié)調各部門收集和分析與該病有關的各種因素。通過各個研究中心，公眾可以很容易地了解情況，避免過度恐慌。英國采取多種措施確保食品安全，保護牛肉市場，提振消費者信心。其中包括提高最低工資、引入市場干預采購、支持個別公司重組等。通過歐洲各國的協(xié)調努力，英國政府阻止了牛肉危機的蔓延。最終歐盟對英國的牛肉禁令于1999年8月1日解除。

新風險溝通的機構設置

2000 年 4 月，英國食品標準局成立。該機構的任務是制定一套核心原則，以防止過去發(fā)生的不安全食品事件重演。原則 1：公共衛(wèi)生至上。根據瘋牛病危機的教訓，食品標準局已被歸類為非內閣部門。這意味著其高級工作人員不受總理和內閣的約束，僅對議會和法律負責 原則 2：公開和透明。在其運作之初，食品標準局就明確表示，所有與食品安全相關的政策都必須在每年舉行的公共委員會會議上通過。這些會議在公共場所舉行，并通過互聯(lián)網廣播。原則 3：獨立性。該機構可以獨立發(fā)布與食品安全相關的法規(guī)和政策，而無需獲得總理或內閣的批準。這三個原則意味著英國在風險溝通方面開始重視所有利益相關者群體。這些風險溝通措施和方法是對良好風險溝通的原則和做法的實踐。

案例的消極影響

風險溝通模式的缺陷暴露了政府風險管理程序的潛在漏洞。瘋牛病流行時，英國政府沒有考慮農民的利益。剛開始政府僅補償50%農民的牛肉損失。這導致養(yǎng)牛生產者在發(fā)現(xiàn)他們的動物出現(xiàn)神經系統(tǒng)癥狀后急于屠宰出售，從而導致潛在致命疾病瘋牛病的傳播。英國政府未能就其采取的各種措施與公眾進行明確溝通，采取措施防范風險。同時政策的實施也出現(xiàn)了一些延誤。在英國瘋牛病事件中，各部委和機構未能協(xié)調一致，導致缺乏有效的控制和預防。為了提振公眾對牛肉市場的信心，英國政府發(fā)起了一場促進牛肉消費的運動，農業(yè)部長甚至在電視上表演了吃牛肉漢堡。政府還宣布將增加對殺死病牛的農民的補償，以便幫助他們獲得更好的牲畜價格。因此，當政府承認瘋牛病可以傳染給人類時，公眾感到被欺騙了，同時也影響了政府的公信力。

案例反思

風險溝通是用于識別和最小化風險的過程。它涉及收集和評估各種因素，例如不確定性、波動性和各種利益相關者群體的擔憂。其目標是確定和管理這些風險的適當措施。英國政府在大流行危機期間的決策過程存在缺陷，一味追求政治和經濟利益，不考慮公眾利益。同時，英國還設立了政府指定的權威病毒中心，壟斷流行病研究，缺乏與其他利益相關者的溝通。英國政府未能正確的應對公共衛(wèi)生危機，引發(fā)了社會恐慌，并削弱了公眾對其管理的信任。

由一系列政府失誤引發(fā)的英國瘋牛病事件成為社會危機。對疫情的反應遲緩、科學家的研究工作受限、研究經費的缺乏，都促成了瘋牛病的蔓延。盡管肉骨粉貿易已被全面禁止，但仍有部分產品通過地下渠道銷售）。

風險溝通處理不當是政府未能實施風險管理計劃的主要原因之一.在英國瘋牛病事件中，多個政府機構在風險溝通方面存在失誤：1.政府沒有及時組織科學咨詢，導致防控措施滯后。疾病爆發(fā)時期，農業(yè)部沒有科學的應對食品風險的機制。2.科學顧問委員會的職責過于廣泛，工作量過大削弱了其獨立性。3.為了提振公眾對牛肉市場的信心，當科學證據存在不確定性時，政府的立場是相信科學結論是正確的。4.瘋牛病風險信息未公開，導致應急響應單位失靈。5.英國政府限制科學家和機構進行研究的自由。Wilesmith首先研究了該病的發(fā)病機制，并對其有了更準確的了解。但是，政府卻限制了他可用于研究的數據。政府下令沒收任何被發(fā)現(xiàn)生病的牛。1996 年，當有人報告人類感染了這種疾病時，公眾才最終被允許訪問這些數據。

結論和啟示

由于當今科技活動的不確定性和日益復雜，風險交流也變得更加復雜。因此這項工作需要建立一個足夠完善的風險溝通模型。該模型應該能夠處理各種類型的風險，并且能使得各方可以相互支持與合作。該模型包括：一、加強政府機構間的溝通和協(xié)調，這也是有效落實疫情防控措施的重要組成部分。它可以避免破壞公眾對該系統(tǒng)的信心。2. 政府機構和科學家應該定期溝通，確保他們能夠以公正的方式進行研究，充分發(fā)揮科學家在制定政策方面的作用。政府更應避免在其決策中使用科學和技術來支持自己的偏見。3. 公眾應該能夠與政府專家有效溝通。他們應該做知識的學習者，而不是被動的接受者。這個概念旨在培養(yǎng)一個公眾關注的合作團體。通過交流，公眾可以從技術進步中受益，并了解其發(fā)展所涉及的風險。4. 風險溝通是風險管理的一個組成部分。其目標是通過各方之間的信息和意見交流來促進和健全風險管理。風險溝通的范式需要超越線性的信息傳播模型。它應該強調所有相關方之間的平等對話，而不應該是一個單向的過程。由于公眾對越來越多的科技風險的擔憂，英國政府現(xiàn)已建立了科學界與公眾之間的對話機制。針對瘋牛病事件，各個國際組織和西方國家已啟動和發(fā)展了現(xiàn)代風險溝通的概念。繼英國瘋牛病事件后，政府推出了開放的技術風險管理框架。該模式涉及開展各種利益相關者對話和規(guī)劃會議，以促進風險轉移。

對于我國政府來說，英國政府的經驗教訓促使我們要建立健全風險溝通機制和重視完善公眾與政府之間的信息交流機制的重要性。建立風險溝通平臺是建立風險溝通系統(tǒng)的關鍵組成部分，這個模型可以幫助我們提高彼此溝通的效率。政府應努力拓寬溝通渠道，打造信息交流平臺。及時向社會公開風險信息。因為如果不讓公眾了解危機的細節(jié)，就會產生反感和負面影響。當面臨危機時，政府必須確保向公眾發(fā)布正確的風險信息。這對于防止公眾恐慌和破壞國家穩(wěn)定非常重要。而且，媒體可以幫助營造多種公共和私人的信息環(huán)境，在傳播動物疾病風險方面可以發(fā)揮重要作用。公眾獲得的信息大部分來自媒體。媒體在風險事件中的作用將因其所涉及的問題和性質而異。政府必須制定和實施促進媒體有效使用信息和處理信息的政策，促進風險管理的發(fā)展。一個良好的風險溝通系統(tǒng)是提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理水平的必須，也是維護公眾信心的普遍需要。它還可以幫助政府處理各種政治，社會和經濟問題。

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