王 翔

信息化在促進口岸部門及進出口企業(yè)提升效率、消減成本方面具有重要作用，海關的信息系統(tǒng)應根據口岸環(huán)境持續(xù)改進，并積極加強數據共享，以提升口岸部門之間的作業(yè)透明度、效率和服務水平。[1-2]海關的信息化不僅僅是文檔、單證的電子化，更需要從海關及口岸工作現代化全局角度，將信息化作為業(yè)務創(chuàng)新的載體和支撐手段。風險防控、能力建設、關企伙伴關系建設、供應鏈合作等只有與信息化配合，才可以構成一套完整的現代化管理閉環(huán)，有效平衡國門安全、稅收征管及跨境供應鏈高效運行三者關系。[2-3]此外，為了從技術能力上有效協(xié)調各方，標準化也應成為海關信息化的一個重要支柱。[1]

中國海關是國內最早開展信息化應用的國家行政部門之一。1976年至今，緊跟國家現代化步伐和口岸監(jiān)管形勢需要，海關先后實施以H761、H883、H2000、H2010、H2018為代表的一系列重大的信息化建設工程，實現海關工作從手工向機械化、電子化至智能化的持續(xù)邁進。

一、海關信息化應用基本歷程

在應用信息化之前，上世紀50年代，海關已經將X光機、紫外線檢測儀用于旅檢，這些設備在走私案件查處中發(fā)揮了較大作用。旅檢過程中的征稅、統(tǒng)計需要用算盤和手搖計算機手工作業(yè)，因此直到上世紀70年代中期，由于進出境旅檢全都是手工作業(yè)，逢年過節(jié)口岸通常要通宵達旦。[1]以深圳口岸為例，遇到春節(jié)通常是凌晨2點開始查驗，直至晚上11、12點；到了七十年代中期，每逢春節(jié)旅檢就變成要連軸轉，不光是海關關員要上，甚至于家屬都要到現場進行協(xié)助，征稅、統(tǒng)計需要用算盤和手搖計算機，在機械化、電子化需求的驅動下，海關信息化的起點從旅檢業(yè)務開始。[4]

雖然新舊系統(tǒng)運行階段存在重疊，但考慮到海關信息化范圍很廣，本文以通關系統(tǒng)為標志，分階段介紹海關信息化發(fā)展歷程。

(一)H761(1976～1988年)

這一階段國內幾乎沒有可以作為參照的政務信息化樣本，因此除了參考國際同行的經驗，更重要是結合國情群策群力。這個過程奠定了未來40多年海關信息化的基礎，尤其是確定金關工程的一些系統(tǒng)論思路和指導原則。

H761工程由4部分組成，包括：計算機硬件系統(tǒng)、操作系統(tǒng)和應用軟件、機房建設以及海關技術人員培訓。[1]這種安排超越了建設的單一維度，而是形成了“管-建-用”(管理、建設、使用)三個維度共同推動信息化工作的雛形[5]。H761包括計稅、重點查控人員黑名單、重點物品查驗、出入境車輛管理和工資發(fā)放5個系統(tǒng)。通過不斷優(yōu)化，當時一臺主機可以支撐26臺終端，響應時間不超過3秒，這在當時全球電子政務領域是罕見的，H761的經濟效益和社會效益都處于國內領先地位。[2]

H761工程也催生了海關科技部門的分工，信息化技術(小型機平臺、微機平臺、不間斷電源(UPS)、計算機網絡設備)與檢查技術(錄像、錄證、X光機等)、通信技術(無線技術、無線、短波、超短波和微波通信等)共同構成海關科技的“三分天下”。[6]H761工程為海關在信息化人才、技術和工程方法方面做了最初的準備，更重要的是它做了廣泛的思想動員，讓海關看到了業(yè)務科技一體化帶來的生產率大幅提升，信息化逐步向更廣泛的業(yè)務領域延伸。

(二)H883(1988～2000年)

上世紀80年代，中國海關監(jiān)管業(yè)務的復雜程度和變化頻度已經超過了發(fā)達國家。為此，H883正式立項前，海關總署提前兩年選擇了深圳海關(前稱“九龍海關”)、上海海關、天津海關)3個海關試點，形成了“通關一條龍”理念，開啟對“端對端”整條業(yè)務線的信息化改造，建設“報關自動化系統(tǒng)集中開發(fā)試點工程”(工程代號：H883)，將通關涉及的報關單預錄入、審單、征稅、查驗、放行、稅收管理、艙單管理、許可證、減免稅、企業(yè)管理、保金保函、海關統(tǒng)計等工作納入統(tǒng)一系統(tǒng)，一體化建設，自動化處理，形成了海關信息化方法論的頂層設計。[7-8]

1.結構化分解(《報關自動化系統(tǒng)標準化規(guī)范》，又稱“藍皮書”)：對法規(guī)文件按照計算機的處理習慣進行拆分。

2.邏輯化綜合(《報關自動化系統(tǒng)集中開發(fā)試點工程總體方案》，又稱“黃皮書”)：對法規(guī)內容做剖析和解讀，梳理線條、建立關聯，并據此研究確定工程進度安排、提出保障措施要求等。

3.數字化表達(《報關自動化系統(tǒng)集中開發(fā)試點工程系統(tǒng)說明集》，又稱“紅皮書”)：法律條文的數字化、參數化實現。

通關系統(tǒng)建設的同時，計算機與監(jiān)控、檢查、通信、交通等方面的技術裝備也逐步集成，海關監(jiān)管手段的現代化、信息化不斷增強。同時，與跨境貿易領域國際先進技術趨勢接軌，海關遵循國際EDI規(guī)范和標準，1994年開始初步實現了網上報關、網上付稅等工作。[9]

通過H883工程，海關實現電子計算機技術對進出境貨物管理過程全覆蓋，包括前期管理、現場監(jiān)管及后續(xù)管理，其記錄和存貯的數據信息已經能較為全面地反映進出境貨物及其監(jiān)管過程全貌。但是，隨著計算、網絡、數據庫技術的快速發(fā)展，尤其是個人計算機(PC)和互聯網的普及，H883相對封閉的技術架構需要更新，而外貿規(guī)模的快速發(fā)展則成為系統(tǒng)升級換代的直接驅動力。

(三)H2000(2000～2010年)

世紀之交，國內網絡條件有了很大改善，在海關垂直管理體系下，部署全國“一張網”的統(tǒng)一大系統(tǒng)成為可能。海關適時啟動H2000工程，統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一版本、分布式部署，完成了數據大集中，為海關主動應對入世后快速發(fā)展的外貿形勢提供了有力支持。

H2000推進中面臨的最大挑戰(zhàn)是H883系統(tǒng)仍在高負荷運行，部分直屬海關還根據改革先行先試需要，建設了一批“外掛系統(tǒng)”。如何在H883到H2000的升級切換中確保數據不丟、業(yè)務不斷、現場不亂，這是當時面臨的最大挑戰(zhàn)。海關部門另辟蹊徑，通過自主建設的自動化交接系統(tǒng)，確保H2000系統(tǒng)可以按照關區(qū)(甚至現場)、業(yè)務條線或者兩者的組合逐步切換，既能升級也能回退，全力確保業(yè)務安全和數據安全，憑借這個被世界海關組織(WCO)專家評為“開著汽車換轱轆”的切換方法，化解了這一難題。2003年，H2000在國家部委中率先實現了數據全國大集中之后的核心業(yè)務系統(tǒng)異地容災，主要信息系統(tǒng)在超過2000公里的距離之間，每隔一段時間完全自動化切換，異地之間不同節(jié)點均處于在線活動狀態(tài)，而不是有的處于活動狀態(tài)、有的作為備份。

與H2000系統(tǒng)集成聯動的各領域大型信息系統(tǒng)也陸續(xù)建立，僅“十五”期間就陸續(xù)實施了物流監(jiān)控系統(tǒng)、數據交接系統(tǒng)、跨關區(qū)快速通關系統(tǒng)、出口加工區(qū)管理系統(tǒng)和ATA通關系統(tǒng)等多個應用項目，對海關信息化的應用深度和服務廣度做了進一步延伸。同期，海關統(tǒng)一的辦公自動化系統(tǒng)也全面應用，從海關信息化全局看，形成了電子海關、電子總署、電子口岸的“三電”格局，構建了覆蓋海關工作各版塊的信息化體系，基本實現了業(yè)務“面”上的信息化全覆蓋。隨著海關監(jiān)管工作量的快速提升，信息化在海關各業(yè)務領域的技術外溢效應日趨顯著，法規(guī)制度、作業(yè)流程、數據單證的關聯性日趨緊密，如何將多方匯聚的信息轉變?yōu)榭芍苯虞o助海關各級工作的決策，就需要對H2000進行全面升級，為它增加專門用于復雜數據分析的“協(xié)處理器”。

(四)H2010(2010～2018年)

為有力應對國際經濟發(fā)展形勢，海關監(jiān)管資源必須精準投放，數據分析和風險防控需求日趨迫切。H2010不僅逐步應用大數據技術，并且將大數據與通關作業(yè)集成，支撐能力逐步從傳統(tǒng)職能向非傳統(tǒng)職能延伸，并為各類新貿易業(yè)態(tài)的快速發(fā)展提供充分的技術準備。該階段，WCO發(fā)出建設全球海關網絡(GNC)的倡議，[10-11]中國海關積極響應，加大與相關國家、地區(qū)海關同行及國際組織之間的互聯互通。為更好適應改革步伐，支持關聯項目建設，項目管理也逐步從單一項目(Project)管理提升為組織級項目集(Program)管理。[12]

海關信息化方法論的技術框架——“四橫四縱”總體技術架構得到確立，信息化實現從分散向集約的轉變。尤其是2013年開始，隨著金關工程二期建設的全面啟動，大數據、云計算、地理信息、物聯網等技術得到普遍應用。為更好落實國家電子政務相關要求，H2010建設目標上也從單純解決海關自身工作需要，向有效解決社會問題轉變；建設方式向跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同互動和資源共享轉變；建設內容從完成海關自身監(jiān)管職能，向加強關境保護、改善通關環(huán)境轉變。與此同時，海關信息化技術的演變也逐步從量變進入到質變的臨界點，需要一次新的升級換代，讓技術架構、工程設計、數據體系、網絡安全從對接互聯網，變?yōu)樽陨砭褪腔ヂ摼W形態(tài)，通過“破繭成蝶”適應全面互聯互通的需要。

(五)H2018(2018年至今)

為推動海關數字化轉型，更快響應新一輪改革開放需要，H2018以建設“智慧海關”為目標，大數據、人工智能持續(xù)深化應用。其間經歷機構改革，工程的范圍和內涵獲得充實。依靠海關信息化方法論和金關工程二期建設的集約化平臺，不到2個月全面取消通關單，不到4個月實現風險防控指令的統(tǒng)一下達。國際貿易“單一窗口”實現覆蓋全國各口岸，與20多個部委實現“總對總”對接。

新技術應用實現了諸多突破：一是在全世界率先使用人工智能技術開發(fā)出實用化智能審圖，實現對無序堆疊、未知物品掃描后生成的二維、三維圖像的快速自動識別，取得重大突破并在全國海關推廣。二是集成各類物聯網技術，持續(xù)推廣智能卡口、智能理貨等應用，持續(xù)加速監(jiān)管一線作業(yè)效率。三是跨境數據交換從應用上升為平臺，采用WCO數據模型，通過多種云計算技術，發(fā)起設立了“一帶一路”海關信息交換和共享平臺，為沿線國家開展電子聯網、共享項目數據提供支持，加速相關貿易便利化措施落地。四是在總結海運、空運、特殊監(jiān)管區(qū)域、展會經濟、國際貿易“單一窗口”相關試點的基礎上，參考“四色猜想”(也稱為“四色定理”，Four-Color Conjecture/Theorem)，[13-14]逐步形成了包括貿易、物流、金融、監(jiān)管四個業(yè)務域在內的“4+1”可持續(xù)跨境貿易區(qū)塊鏈應用方法論。[15]

二、海關信息化發(fā)展歷程分析

(一)基本發(fā)展模式

回顧海關信息化45年歷程，經過幾代工程的接續(xù)建設，呈現出“點-線-面-網”的特征，如圖1所示。

圖1 海關信息化基本發(fā)展模式

總體發(fā)展路徑如下：

1.點。選擇1～2個應用場景進行試用。

2.線。逐步將整個業(yè)務線串起來，功能點前推后移。

3.面。總結經驗，復制推廣到其他業(yè)務線應用，系統(tǒng)、工具和平臺逐步覆蓋整塊業(yè)務領域。

4.網。隨著應用的深入，不同業(yè)務線、不同執(zhí)行層級和地區(qū)之間縱橫交叉關聯，需要信息化與相關部門、企業(yè)及主要貿易國家(地區(qū))的口岸監(jiān)管部門進行協(xié)同。

(二)特定技術發(fā)展模式

不僅是信息化整體，以大數據為例，海關應用特定技術也遵循類似的模式。圖2顯示了大數據技術在海關的演進：

圖2 海關特定技術發(fā)展模式(以大數據為例)

大數據技術發(fā)展模式大致如下：

1.H2010系統(tǒng)上線前，海關統(tǒng)計分析工作已經采用多種統(tǒng)計分析工具、平臺，并將數據倉庫與作業(yè)系統(tǒng)集成，開辟了大數據應用的先聲。

2.H2010系統(tǒng)啟動動態(tài)數據倉庫，開始在部分功能“點”應用大數據技術，重點在風險分析和防控方面發(fā)揮精準分析和布控作用。

3.大數據功能點優(yōu)化和業(yè)務線延伸同步進行，逐步在風控、查驗等業(yè)務上開展覆蓋全業(yè)務“線”的大數據應用。

4.大數據應用效果的不斷強化，海關開始建立面向監(jiān)管前、中、后全鏈條的大數據應用，與應用平臺同步開始信息采集交換，為海關開展覆蓋業(yè)務“面”的大數據應用提供支撐。

5.隨著機構改革的推進，海關聚焦國門安全，形成以風險管理為主線的監(jiān)管新模式，監(jiān)管范圍也從口岸通關向出入境全鏈條更寬領域擴展。大數據應用跨業(yè)務域、跨業(yè)務層級、跨業(yè)務條線，形成結“網”的應用態(tài)勢。尤其是2018年機構改革后，中國海關制定并發(fā)布《共推“智慧海關、智能邊境、智享聯通”建設與合作的倡議》，大數據應用也從智慧海關自身向智能邊境、智享聯通領域擴展，針對更寬范圍的重點貨物、關鍵領域、合作事項的大數據應用與作業(yè)系統(tǒng)深度集成，并根據海關工作需要持續(xù)外延。

(三)技術特征演進

與發(fā)展模式配套，歷代通關系統(tǒng)在開發(fā)語言、信息化方法論、數據部署和系統(tǒng)部署方面也同步迭代，如表1顯示了幾代通關系統(tǒng)的主要技術升級：

表1 歷代通關系統(tǒng)的主要技術特征

(四)時機選擇

除了技術的持續(xù)更新，通關系統(tǒng)升級時機的選擇也非常關鍵。系統(tǒng)建設與海關發(fā)展改革同步，甚至先于改革措施布局：[16]

1.H761系統(tǒng)正式上線是1978年，恰逢海關的第一個關鍵發(fā)展時期，也就是1978至1986年這一階段[16]。

2.H883結合當時國內外技術發(fā)展趨勢，與1987年正式實施的《海關法》進行配套。

3.H2000有力支撐了中國入世后，對外貿易快速發(fā)展的需要。

4.H2010配套大監(jiān)管體系，為進一步優(yōu)化海關監(jiān)管服務、完善制度、優(yōu)化機制提供信息化技術保障。

5.H2018根據改革和數字化轉型需要而啟動，期間又恰逢機構改革，是適應新海關職能而建設的。

簡言之，信息化在海關改革發(fā)展中起到“穿針引線”的作用，尤其是進入二十一世紀，改革的千根線、萬根線，最后都會穿到信息化這根針上。

(五)政治經濟學分析

信息化所生產、加工、交換的數據要素邊際成本幾乎為零，它不僅持續(xù)提升海關的生產力，也在不斷優(yōu)化海關內外部生產關系，支持兩者雙螺旋迭代上升。

1.點。開始時，信息化如何應用存在不確定性，為了降低風險、減少投入，海關通常會選擇1～2個場景，也就是“點”進行驗證。

2.線。在驗證能夠有效提升生產力且實用管用好用的基礎上，逐步向整條業(yè)務線推廣，確保信息化能夠提高“端對端”的生產力，進行了“線”的嘗試。

3.面。在確認整條業(yè)務“線”的生產力獲得提升后，總結可復制推廣的經驗，逐步將信息化向海關工作的更多業(yè)務條線進行擴展，覆蓋到“面”。

4.網。生產力提升的同時，需要考慮用信息化手段解決制約多部門、多地區(qū)、多層級之間工作協(xié)調的問題，逐步從單純解決生產力問題向部分解決內部生產關系協(xié)作問題進行拓展，將海關置身于整個跨境貿易生態(tài)環(huán)境及相關監(jiān)管服務鏈條中，以數據為手段，開始優(yōu)化提升“網”的效能，強化內外部互聯互通。

(六)信息論分析

如果將圖1、圖2中的通關系統(tǒng)或大數據應用，甚至整個海關的信息化整體視為一個系統(tǒng)，可以從信息論角度分析該模式的成因。

式1式2式3式4式5式6

進入新世紀，各類顛覆性技術正在創(chuàng)造并重塑包括跨境貿易在內的全球經濟，也對各國海關把關服務能力提出了新挑戰(zhàn)、帶來了新機遇。海關作為跨境監(jiān)管部門，通過信息系統(tǒng)整合優(yōu)化共享，在逐步強化自身信息化、智能化的基礎上，按照式6的結論，從系統(tǒng)層面參考香農定理，持續(xù)增加內外部信息渠道和協(xié)作節(jié)點，不斷擴大互聯互通范圍。

(七)數字政府成熟度分析

對照Gartner的5階段數字政府成熟度模型，如果從價值重點、平臺重點、技術重點、引領因素、服務模式、關鍵指標6個維度分析，如圖3所示，可以將海關信息化成熟度劃分為如下5個逐步提高水平[18]：

圖3 數字政府成熟度模型(跨境貿易場景)

1.電子海關(E-Customs)。強調海關執(zhí)法要求的數字化表達，關注流程的合規(guī)性，以滿足海關自身需要的系統(tǒng)功能實現為中心，實現海關內部信息系統(tǒng)之間的整合共享，引領因素是技術，關鍵指標是電子化率。

2.開放海關(Open Customs)。強調海關執(zhí)法流程的公開且透明，建設過程中以打通內外部執(zhí)法流程中的“堵點”為中心，強調通過數據接口的方式加強內外部數據采集和處理，引領因素是流程，關鍵指標是系統(tǒng)支持的政務公開事項數量。

3.數據海關(Data-Centric Customs)。強調資源優(yōu)化配置，系統(tǒng)設計從以流程為中心轉向以數據為中心，引領因素是業(yè)務。信息化必須把握服務業(yè)務改革發(fā)展這個要求，強調通過使用外部數據，尤其是外部公開數據，滿足海關自身迫切的數據分析和使用要求，關鍵指標是政務流程的改進效果(關鍵績效指標：KPI)。

4.數字海關(Digital Customs)。強調信息化服務改革創(chuàng)新，通過洞察力實現準確的轉型決策，建設內容從集中式系統(tǒng)向各類前端設備、裝備延伸，為他們提供數字化實時互動能力，技術內容強調模塊化，強調可復制、可推廣、可替換以及結合改革創(chuàng)新場景進行組裝的技術支撐能力，引領的因素是信息(將數據轉換為具有業(yè)務含義的信息)，關鍵指標突出政務服務轉型升級。

5.智慧海關(Smart Customs)。強調創(chuàng)新的可持續(xù)性，建設中不僅關注海關自身，更強調營造外部良好的技術生態(tài)環(huán)境。建設重點是實現全方位的智能化，在創(chuàng)新引領下，對行政對象服務不是“等、靠、要”，而是通過主動預判，預先布局，精準投放技術資源和技術服務，關鍵指標是新增政務服務的數量。

對照海關信息化發(fā)展歷程，可初步分析幾代通關系統(tǒng)的成熟度大致如下：

1.H761系統(tǒng)部分實現了監(jiān)管領域的電子海關目標。

2.H883系統(tǒng)初步實現了監(jiān)管領域的電子海關目標。

3.H2000系統(tǒng)使用后，配合電子總署、電子口岸類項目，不僅基本實現了電子海關，并且初步具備了開放海關的特征。

4.H2010系統(tǒng)運行后，隨著大數據、人工智能技術應用的逐步展開和深入，海關基本完成從開放海關向數據海關的演進，而且隨著物聯網技術在口岸、物流等領域的推廣、集成、融合，逐步從數據海關向數字海關過渡。同時，隨著海關信息化方法論、總體技術架構等逐步成熟，為全面融入內外部技術生態(tài)做好技術準備。

5.H2018系統(tǒng)上線后，信息化應用研究與工程項目建設、技術基礎設施部署、科技裝備研發(fā)及應用相互融合，通過“政產學研”多方面合作，信息化與海關科技各學科交叉滲透、技術匯聚融合，成為賦能海關監(jiān)管持續(xù)創(chuàng)新的重要因素，海關逐步從信息驅動的數字海關向創(chuàng)新驅動的智慧海關邁進。

三、結語

作為國內最早開展信息化應用的國家行政部門之一，從H761到H2018的45年里，海關的信息化一開始就從一線執(zhí)法出發(fā)，抓住一系列重大工程契機，逐步按照“點-線-面-網”的模式持續(xù)演進，其中三點經驗凸顯：一是業(yè)務科技一體化。業(yè)務、科技呈現雙螺旋結構，互為驅動力，“一體化”理念入腦入心，貫穿信息化整個生命周期。二是管用好用實用與對標國際統(tǒng)一。信息化堅持問題導向，從解決實際問題入手；同時，始終對標國際同行信息化各領域最高標準，互學互鑒。三是堅持研發(fā)建設思路。尊重科學規(guī)律，將系統(tǒng)升級與人才、技術儲備相融合，科研與工程相銜接，預研一代、試點一代、部署一代，力爭不示人以璞。

未來如圖3所示，信息化將加強科技供給，繼續(xù)有力支持海關工作的現代化，在持續(xù)集成并創(chuàng)新應用各類新技術的同時，[19]探索采用新的架構風格，持續(xù)服務更大范圍、更深程度的互聯互通，推動貿易安全和通關便利合作，[20]包括：一是打造智慧海關。加強監(jiān)管過程自動化、智能化水平，提高資源配置效率，提升監(jiān)管透明度、精準度。二是構建智能邊境。創(chuàng)新邊境治理理念，突出信息共享和技術賦能，加強口岸部門聯防聯控和執(zhí)法互助。三是推動智享聯通。呼應全球海關網絡(GNC)倡議，推動跨境供應鏈無縫對接，強化貿易安全和便利智能合作。