于清林

摘 ?要：荀子《天論》有言，“天行有常。不為堯存，不為桀亡。循道而不貳，則天不能禍?！北疚膹膰H關(guān)系、國際法治視角出發(fā)，立足百年未有之大變局，深入研究分析我國涉外法治能力建設(shè)面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)，綜合評(píng)估能力現(xiàn)狀，提出了涉外法治能力建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)和路徑。

關(guān)鍵詞：法治能力;大變局;國際法;國際關(guān)系

中圖分類號(hào)：D262.3;D920.0 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1673-7164（2021）41-0119-03

一、我國涉外法治能力建設(shè)面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)

（一）世界變局加速演進(jìn)帶來的不確定性和安全風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)今世界，新興市場(chǎng)國家和發(fā)展中國家正以前所未有的速度崛起發(fā)展，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)空前激烈，國際環(huán)境變化與國際治理體系的不適應(yīng)、不對(duì)稱性矛盾漸趨加劇。全球化遭遇逆流，國際交流與合作遭遇日益增多的壁壘和限制，國際貿(mào)易和投資大幅縮水，國際金融市場(chǎng)動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)加劇，世界經(jīng)濟(jì)面臨更加嚴(yán)重的衰退。保護(hù)主義、單邊主義滋長蔓延，國際地緣政治風(fēng)險(xiǎn)不斷上升。阿富汗局勢(shì)陷入混亂，伊朗僵局難以破解，巴以爭(zhēng)端劍拔弩張，國際安全問題熱點(diǎn)頻發(fā)，諸如氣候、病毒、戰(zhàn)爭(zhēng)等偶然因素和未知因素完全有可能轉(zhuǎn)化為突變因子，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全威脅因素相互交織，加之國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不確定性和國際能源形勢(shì)的不穩(wěn)定性，“二戰(zhàn)”后構(gòu)建的國際格局日趨復(fù)雜化加速演變。加之美國與塔利班達(dá)成所謂“和平協(xié)議”，美軍倉皇撤出阿富汗，“東突”暴力恐怖主義等國際恐怖風(fēng)險(xiǎn)上升，我國海外利益安全和“一帶一路”建設(shè)面臨更加嚴(yán)峻的安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

（二）戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇，世界秩序亟待國際法治力量的參與和塑造

二戰(zhàn)后，美國主導(dǎo)構(gòu)建了以國際體系、國際秩序、國際規(guī)范為重點(diǎn)支撐的國際格局，憑借金融霸權(quán)、周期性戰(zhàn)爭(zhēng)、深度變革，成功遏制打壓了蘇聯(lián)、日本的趕超。當(dāng)前，美國認(rèn)為中國已成為其首要戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，中國通過“一帶一路”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從陸地向海洋拓展、向太空邁向，從主導(dǎo)亞洲走向融入非洲、聯(lián)結(jié)拉丁美洲，繼而達(dá)成從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向打造以中國為中心的地區(qū)經(jīng)濟(jì)安全體系、經(jīng)濟(jì)與軍事建設(shè)并重的戰(zhàn)略崛起意圖。美國政府借所謂“戰(zhàn)略界觀點(diǎn)”向世界散播灌輸“美國還要領(lǐng)導(dǎo)世界100年”的言論。中美關(guān)系既有戰(zhàn)略基礎(chǔ)松動(dòng)，伴隨摩擦和保護(hù)主義加劇，貿(mào)易壓艙石作用日漸流失，中美戰(zhàn)略對(duì)抗博弈更加深刻復(fù)雜。大國地緣戰(zhàn)略博弈越來越多地涉及我周邊國家和地區(qū)，美國妄圖促使臺(tái)海問題與東海、南海等“老問題”聯(lián)動(dòng)，攪動(dòng)亞太“戰(zhàn)略場(chǎng)”，“第三方因素”越來越多地被美國裹挾至加速演進(jìn)的世界變局，國際秩序面臨二戰(zhàn)后的加速重構(gòu)，亟待廣大新興市場(chǎng)和發(fā)展中崛起國家等國際法治力量的協(xié)同參與。

（三）新時(shí)代改革開放和戰(zhàn)略崛起面臨更加嚴(yán)峻復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

中國比歷史上任何時(shí)期都更接近中華民族的偉大復(fù)興，日益走進(jìn)國際舞臺(tái)的中央，面對(duì)世界政治、經(jīng)濟(jì)、文化更趨多元化、復(fù)雜化，中國奉行和平崛起，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、自由貿(mào)易、改革開放的道路上走得比西方更堅(jiān)決，但是，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，各種反華敵對(duì)勢(shì)力從未停止實(shí)施西化、分化戰(zhàn)略，始終在內(nèi)地和香港策動(dòng)“顏色革命”。面臨著一系列周期性、結(jié)構(gòu)性、體制性問題相互交織所帶來的困難和挑戰(zhàn)。我國將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情沒有變，進(jìn)入新發(fā)展階段、構(gòu)建新發(fā)展格局，必須成功跨越新興大國崛起進(jìn)程中的“中等收入陷阱”;人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾這一社會(huì)主要矛盾沒有變，就必須堅(jiān)持以人民為中心，為群眾辦實(shí)事、開新局，夯實(shí)安全穩(wěn)定根基，堅(jiān)決防范在中亞、西亞、北非一再上演的“顏色革命陷阱”;中國是世界最大發(fā)展中國家的國際地位沒有變，但伴隨國力和實(shí)力的提升，不得不戰(zhàn)略超越與既成大國美國之間的“修昔底德陷阱”，新時(shí)代的中國既處于戰(zhàn)略機(jī)遇期，又面臨高危風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，而這一切，都考驗(yàn)著新時(shí)代中國的戰(zhàn)略定力和應(yīng)對(duì)能力。

二、我國涉外法治能力現(xiàn)狀

（一）治理能力建設(shè)取得了歷史性成就

一方面，強(qiáng)化頂層戰(zhàn)略統(tǒng)攬。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚，站在民族復(fù)興和國家崛起的戰(zhàn)略全局運(yùn)籌布署涉外法治工作。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，首次在黨的最高層級(jí)文件中強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)涉外法律工作”專題內(nèi)容，明確了戰(zhàn)略思路和基本要求。2020年11月，中央全面依法治國工作會(huì)議明確提出要加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)國內(nèi)國際治理，更好地維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，要強(qiáng)化法治思維，有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險(xiǎn)，綜合提升運(yùn)用法治方式斗爭(zhēng)能力，堅(jiān)決維護(hù)國家主權(quán)、尊嚴(yán)和核心利益，高質(zhì)量推進(jìn)涉外法治建設(shè)。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確，要完善中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)涉外領(lǐng)域立法，推進(jìn)涉外法治體系建設(shè)，維護(hù)聯(lián)合國和國際法框架下的國際秩序，一系列重大戰(zhàn)略決策部署必將更加有力地推動(dòng)我國法治能力建設(shè)的躍升。

另一方面，著力強(qiáng)化涉外立法引領(lǐng)。在習(xí)近平總書記的親自推動(dòng)下，涉外法治能力建設(shè)作為重大戰(zhàn)略課題被提上了議事日程。我國加快推進(jìn)涉外領(lǐng)域立法，聚焦治理真空和突出短板，先后制定出臺(tái)了《國家安全法》《國家情報(bào)法》《出口管制法》《證券法》《外商投資法》《民法典》《刑法》修正案等一系列法律法規(guī)，特別是圍繞反制裁、反干涉、反制長臂管轄等方面急需，第一時(shí)間研究充實(shí)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險(xiǎn)法律工具箱，加快推動(dòng)形成科學(xué)完備的涉外法律法規(guī)體系，為我國主動(dòng)參與建設(shè)國際法治、推動(dòng)全球治理體系變革提供了法治支撐。

（二）涉外法治建設(shè)和保障滯后問題突出

我國正步入世界經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)的中央和國際政治舞臺(tái)的前沿，重要利益遍布全球，陸、海、空、天、網(wǎng)無處不在，面臨的國際與周邊形勢(shì)空前復(fù)雜。新一輪改革環(huán)境下，中國共產(chǎn)黨還將長期面臨執(zhí)政、改革開放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和外部環(huán)境等“四大考驗(yàn)”。維護(hù)國家海外利益安全工作千頭萬緒，要面對(duì)的國際金融危機(jī)和動(dòng)蕩既有經(jīng)濟(jì)與政治的關(guān)聯(lián)，更涉及美西方的互動(dòng)，既關(guān)乎國際體系變遷，也涉及諸如氣候變化、海洋安全、網(wǎng)絡(luò)安全、資源能源等重大問題，內(nèi)外兩個(gè)大局從未像今天這樣緊密纏繞。新時(shí)代高水平的改革開放亟需高質(zhì)效的法治保障，但是，內(nèi)外協(xié)調(diào)發(fā)展、安全發(fā)展的保護(hù)供給能力與利益發(fā)展需求不協(xié)調(diào)問題日益凸顯，安全供給能力跟不上安全發(fā)展和高水平對(duì)外開放的節(jié)奏和戰(zhàn)略需要。

（三）涉外法治體系不夠健全

一方面，我國缺乏涉外法治防護(hù)之“盾”。我國尚未構(gòu)建起健全完備的涉外法律體系，涉外法律規(guī)范分散于相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)條款中，系統(tǒng)性、覆蓋性、協(xié)調(diào)性、實(shí)效性明顯不足。盡管我國先后出臺(tái)《不可靠實(shí)體清單制度》《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》等部門規(guī)章，但法律位階較低，規(guī)則設(shè)計(jì)還不完備，制度構(gòu)建尚不系統(tǒng)，實(shí)際效能遠(yuǎn)不及當(dāng)前需求。另一方面，我國亟待加快打造涉外法治體系之“矛”。近年來，個(gè)別霸權(quán)國家動(dòng)輒以“國家安全”名義、“長臂管轄”手段，實(shí)施單邊制裁等危害國家安全、侵害國家和公民利益的行徑，而我國尚未建立起攻防兼?zhèn)?、管控有力的?yīng)對(duì)體系和機(jī)制。作為世界第一貿(mào)易大國和第二大經(jīng)濟(jì)體，我國涉外法律體系在維護(hù)國家及公民海外利益方面還有諸多不足和短板，尤其缺乏保護(hù)國家海外利益不受侵害的“中國法律域外適用體系”。

三、能力建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)和路徑

（一）以人類命運(yùn)共同體理念引領(lǐng)塑造國際法治

作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、第一大工業(yè)國、第一大貨物貿(mào)易國，我國應(yīng)堅(jiān)持多邊主義、互利共贏，走團(tuán)結(jié)合作之路，推動(dòng)構(gòu)建新型國際關(guān)系，凝聚人類命運(yùn)共同體意識(shí);不斷提升國際傳播能力，大力弘揚(yáng)中華文明和傳統(tǒng)，以“愚公移山”精神深入推進(jìn)消除貧困、環(huán)境保護(hù)、糧食安全、網(wǎng)絡(luò)安全等多領(lǐng)域改革發(fā)展，推動(dòng)“四個(gè)全面”治理取得更具普適性的成效和經(jīng)驗(yàn)，為全球應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)貢獻(xiàn)中國方案。把握“直面爭(zhēng)議、以我為主、強(qiáng)勢(shì)維權(quán)、有序推進(jìn)”的戰(zhàn)略定力和主動(dòng)，堅(jiān)定倡導(dǎo)和推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，號(hào)召世界各國特別是廣大發(fā)展中國家攜手推進(jìn)國際法治建設(shè)，更加有力有效地應(yīng)對(duì)全球治理中的各種風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)和問題。

（二）堅(jiān)定主張聯(lián)合國憲章宗旨和原則

全球治理規(guī)則民主化、法治化、公正化是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的前提條件。我國應(yīng)堅(jiān)定奉行聯(lián)合國憲章宗旨和原則，秉持“抬”的理念，順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)增長新舊動(dòng)能加速轉(zhuǎn)換、國際力量格局深刻調(diào)整的新形勢(shì)，推動(dòng)變革全球治理體制中不公正不合理安排，為各國在經(jīng)濟(jì)合作中爭(zhēng)取更平等的權(quán)利、機(jī)會(huì)、規(guī)則，讓全球治理更符合多數(shù)國家的利益，體現(xiàn)各國意愿。緊密團(tuán)結(jié)亞非拉新興市場(chǎng)國家和發(fā)展中國家，致力于推動(dòng)發(fā)展中國家崛起，增加其代表性和發(fā)言權(quán)，共同維護(hù)以聯(lián)合國為核心的國際法治體系、國際秩序和國際組織的權(quán)威，協(xié)同提高國際法在全球治理中的地位和作用， 建設(shè)新形勢(shì)下國際法治，確保有效制造和實(shí)施國際規(guī)則， 推動(dòng)國際關(guān)系法治化。

（三）構(gòu)建與大國地位相稱的涉外法治格局

我國應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展與安全，協(xié)調(diào)推進(jìn)改革開放與法治建設(shè)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略統(tǒng)籌，深刻把握內(nèi)部經(jīng)濟(jì)增速換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期及前期刺激政策消化期“三期疊加”和外部格局加速演進(jìn)帶來的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，加強(qiáng)全方位法治能力建設(shè)。我國應(yīng)推進(jìn)“中國法國際化”，探索用法治方法戰(zhàn)略跟進(jìn)涉外利益擴(kuò)展，在應(yīng)對(duì)的過程中，著力提升法治能力。建立涉外法治學(xué)術(shù)體系、話語體系，塑造條件參與國際規(guī)則制定，推動(dòng)建立國際經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域、新興領(lǐng)域新機(jī)制新規(guī)則;聚焦“一帶一路”建設(shè)、全球環(huán)境污染、氣候變化、資源能源安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、太空開發(fā)利用、重大傳染性疾病防治等重大課題，加強(qiáng)法治研究，建立完善域外法律查明、國際商事法庭和聯(lián)合仲裁機(jī)制，大力培養(yǎng)和支持涉外法治人才到國際司法和仲裁機(jī)構(gòu)任職。深化國際立法、執(zhí)法、司法合作，探索完善區(qū)域合作機(jī)制，提升駐外使領(lǐng)館等駐外機(jī)構(gòu)、組織法治協(xié)調(diào)保障能力，不斷健全海外利益安全發(fā)展法治保障體系，全面構(gòu)建與新發(fā)展格局及大國地位協(xié)調(diào)相稱的涉外法治格局。

（四）著力加強(qiáng)涉外法治斗爭(zhēng)能力建設(shè)

我國應(yīng)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，樹牢風(fēng)險(xiǎn)和底線意識(shí)，堅(jiān)持政治安全、人民安全、國家利益至上有機(jī)統(tǒng)一，規(guī)范完善外商投資國家安全審查、反壟斷審查、國家技術(shù)安全清單管理、不可靠實(shí)體清單等制度機(jī)制，提高依法應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)能力。我國還應(yīng)借鑒《香港國安法》《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》等法律法規(guī)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和成效，健全完善涉滲透、分裂、顛覆以及應(yīng)對(duì)“長臂管轄”、濫行制裁、暴力恐怖、數(shù)字鴻溝、網(wǎng)絡(luò)犯罪等重大風(fēng)險(xiǎn)的法治管控反制舉措，堅(jiān)決維護(hù)我國主權(quán)、安全、發(fā)展利益。

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（薦稿人：汪全勝，山東大學(xué)法學(xué)院黨委書記，博士生導(dǎo)師，教授）

（責(zé)任編輯：鄒宇銘）