文/詹云燕

一、問題的提出

按照現(xiàn)行的法律實踐，職工與用人單位之間的住房公積金爭議不屬于勞動爭議，不能直接訴諸勞動仲裁機構(gòu)和法院，需要通過向住房公積金管理中心（以下簡稱“管理中心”）申訴，再由管理中心以行政執(zhí)法的方式間接處理。如果管理中心不履行或不當履行執(zhí)法義務(wù)，職工與用人單位只能將管理中心作為被告，將對方列為第三人，以行政訴訟的方式尋求司法救濟。

住房公積金爭議之所以被排除在勞動爭議之外，原因在于住房公積金的繳存被認為是一項公法上的義務(wù)，而非職工與單位之間的民事爭議。根據(jù)《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》）第十三條至第二十條的規(guī)定，單位應(yīng)當為職工辦理住房公積金繳存登記手續(xù)，并按時、足額繳存住房公積金，不得逾期繳存或少繳。根據(jù)《條例》第三十七、三十八條的罰則，對于不辦理住房公積金繳存登記手續(xù)的，由管理中心責(zé)令限期辦理，逾期不辦理的，處1萬元以上5萬元以下的罰款，對于逾期不繳或者少繳住房公積金的，由管理中心責(zé)令限期繳存，逾期仍不繳存的，可以申請人民法院強制執(zhí)行。 因此，用人單位為職工繳存住房公積金是行政法上的一項強制性義務(wù)，管理中心與用人單位之間形成了管理與被管理的行政法律關(guān)系，因用人單位違反這項繳存義務(wù)引發(fā)的糾紛，依《條例》規(guī)定屬于行政案件，而非民事案件，不能作為勞動爭議被勞動仲裁機構(gòu)和法院受理。

絕大多數(shù)住房公積金爭議是職工要求用人單位為其補繳住房公積金或賠償相應(yīng)損失，偶爾也有用人單位為職工多繳公積金要求退還的案例，但無論是哪一方想要通過正式途徑解決紛爭，都必須通過管理中心來主張自己的權(quán)利，且問題能否解決也完全依賴于管理中心的行政執(zhí)法。這種迂回的處理機制無疑增加了職工與用人單位維權(quán)的成本與解決問題的難度，因此，有必要檢視住房公積金爭議處理機制的運行邏輯與制度弊端，探討住房公積金制度改善與進步的空間。

二、現(xiàn)行法律制度安排下的三方行動邏輯

既然住房公積金的繳存是一項行政法義務(wù)，住房公積金爭議被定性為行政案件，那么職工、用人單位與管理中心在這一制度安排下自然會有各自的行動邏輯。

（一）職工

職工通常是在離職、離崗或退休后與用人單位產(chǎn)生勞動糾紛時，才會提出補繳住房公積金的請求。職工之所以在離職、離崗或退休之后才提出關(guān)于住房公積金的權(quán)利主張，原因很復(fù)雜。有的確實是因為用人單位單方面違法，沒有為職工辦理繳存登記手續(xù)，或不繳、少繳住房公積金；有的則是職工與用人單位雙方的合意，不少案例中雙方在簽訂勞動合同時就已經(jīng)書面協(xié)定，用直接支付工資或其他方式代替繳存住房公積金；有的雖然沒有書面協(xié)議，但雙方對不繳存住房公積金是有共識的，特別是流動打工的農(nóng)民工，他們的人生規(guī)劃是回鄉(xiāng)置業(yè)，而非在打工城市安家落戶，因此，與其繳存不實用的住房公積金，不如多拿一點工資更有價值。但無論哪種情況，職工在單位工作期間，對其工資待遇（包括住房公積金）的安排基本上是認可的，否則不可能留在這個單位工作。但在離職、離崗或退休后，雙方因為各種原因產(chǎn)生勞動爭議，作為訟爭的一方，職工必然要尋找對方的任何法律上的弱點予以利用。由于住房公積金的繳存是一項公法義務(wù)，不能因為雙方的約定而被免除，因此成為用人單位的軟肋，職工無論當初是否書面、口頭同意或彼此默認不繳存住房公積金，用人單位都有義務(wù)為職工繳存。

實踐中，根據(jù)案件的具體情況，職工可以采取不同的方式實現(xiàn)這一訴求：

1.住房公積金可以補繳，職工可以向管理中心投訴，要求管理中心責(zé)令用人單位為其補辦繳存登記、補繳住房公積金。管理中心沒有履行催繳職責(zé)的，職工可以以“行政不作為”為由提起行政訴訟，要求管理中心履行督促、責(zé)令用人單位繳存住房公積金的法定職責(zé)。

2.因種種原因已無法辦理補繳手續(xù)的，職工可以要求用人單位賠償其應(yīng)繳存的住房公積金及利息損失。

3.補繳住房公積金意義不大的，比如說已退休人員，經(jīng)過雙方協(xié)商一致，單位可以給付補償金以代替繳存住房公積金，職工承諾不再對此提出異議。

（二）用人單位

自住房公積金制度建立以來的很長一段時間里，繳存主體都局限于國家機關(guān)、事業(yè)單位與經(jīng)營效益較好的國有企業(yè)、外資企業(yè)，非公企業(yè)拒繳、少繳或拖延繳納公積金的現(xiàn)象非常普遍。地方政府在政績考核壓力下，以經(jīng)濟發(fā)展為重，對非公企業(yè)不繳、少繳住房公積金的行為常常睜一只眼閉一只眼。管理中心面對眾多的違法者，即使想要強制執(zhí)法也的確力不從心。且早期職工對住房公積金的權(quán)利意識尚處于懵懂階段，因此，全國各地只有偶發(fā)的公積金維權(quán)案件發(fā)生。但最近幾年，情況明顯起了變化。

首先，住房公積金在民營企業(yè)中的覆蓋面持續(xù)拓展，當違法者成為相對少數(shù)時，就難以再用“法不責(zé)眾”來搪塞開脫，拒繳的正當性被削弱，而管理中心的執(zhí)法能力則相應(yīng)提升。其次，隨著各級政府依法行政觀念的深入與法治保障措施的落實，管理中心的執(zhí)法工作更加規(guī)范化，執(zhí)法手段也更加多元化，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)執(zhí)法也受到行政權(quán)責(zé)清單、重大決策合法性審查等制度的約束。第三，近幾年，職工維權(quán)意識的增強使得住房公積金爭議案件大幅增長，用人單位不繳、少繳公積金的法律風(fēng)險也隨之大幅提升。即使用人單位事先與職工達成合意不繳住房公積金，仍然面臨被投訴、被追繳的風(fēng)險，且追繳公積金沒有時效限制，職工退休多年或離開原單位多年以后，仍可向原單位追討住房公積金。①

面對日益嚴格的監(jiān)管環(huán)境，用人單位通常會采取以下措施防控住房公積金的違規(guī)風(fēng)險:

1.依法參繳、按時繳存，有困難的單位可以根據(jù)《條例》第二十條第二款的規(guī)定申請降低繳存比例或者緩繳。

2.充分利用中央與地方的住房公積金優(yōu)惠政策。例如，2020年新冠疫情導(dǎo)致部分企業(yè)經(jīng)營困難，住建部、財政部與人民銀行就聯(lián)合發(fā)文，規(guī)定企業(yè)可以申請緩繳，疫情較嚴重地區(qū)的企業(yè)可以自愿繳存，自主確定繳存比例。②

3.管理中心作出的行政處罰、行政決定及其他行政行為如果侵犯了用人單位的合法權(quán)益，后者可以在法定時限內(nèi)提起行政復(fù)議與行政訴訟。

4.用人單位與職工簽訂勞動合同時不應(yīng)包含住房公積金免繳條款，實務(wù)中該條款因違反行政法規(guī)的強制性規(guī)定而無效。

（三）管理中心

管理中心名義上是直屬城市人民政府的不以營利為目的的事業(yè)單位，以提供住房公積金的登記、歸集、資金管理、審查提取、審批貸款等公共服務(wù)為其日常主要職能。但為了貫徹公積金的強制繳存原則，《條例》授權(quán)管理中心行使一定的行政執(zhí)法權(quán)，具體而言，包括第三十四條的行政督查檢查權(quán)，第三十七、三十八條對違法行為作出責(zé)令限期改正的權(quán)限以及第三十七條的行政處罰權(quán)。但管理中心即使擁有執(zhí)法權(quán)，實務(wù)中也只能對少數(shù)單位選擇性執(zhí)法。一方面，管理中心的人力資源有限，資金、技術(shù)條件也有限；另一方面，即使近幾年住房公積金在民營企業(yè)中的覆蓋面有了大幅擴展，但也仍有數(shù)量眾多的中小企業(yè)單位未參繳，③再加上已參繳單位還存在其他的不合規(guī)行為，管理中心有限的執(zhí)法能力要面對眾多的違法者，實際上不可能進行全面的嚴格監(jiān)管，選擇性執(zhí)法乃是唯一選項。

從管理中心的執(zhí)法方式來看，分為主動執(zhí)法與被動執(zhí)法兩種方式：

1.主動執(zhí)法包括運動式大檢查、日常抽查這兩種方式。主動執(zhí)法查處的違法者只是少數(shù)，其功能主要在于威懾用人單位。

2.被動執(zhí)法主要依靠職工的投訴舉報，根據(jù)職工的舉報線索進行查處。這種執(zhí)法方式的特點是不舉不糾、不告不理，具有事后補救的性質(zhì)，對用人單位同樣也有威懾作用。

三、現(xiàn)行住房公積金爭議處理機制存在的問題

通過以上對職工、用人單位和管理中心三方行動邏輯的分析，不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行公積金處理機制存在的問題。

（一）程序繁瑣復(fù)雜，職工維權(quán)難度大

首先，《條例》確立了住房公積金的強制繳存原則，使得公積金繳存成了一項公法上的義務(wù)，職工與用人單位之間因公積金產(chǎn)生的爭議必須由管理中心按行政執(zhí)法程序來處置，而不能通過勞動爭議程序來處理。以行政執(zhí)法程序來處理住房公積金爭議，需要經(jīng)歷更長的時間流程。從職工申訴到管理中心調(diào)查取證，再到管理中心對用人單位發(fā)出責(zé)令限期辦理決定，假如用人單位提出異議，可能還需要行政復(fù)議與行政訴訟程序，如果用人單位逾期仍不為職工繳存公積金，還需要由管理中心向人民法院申請強制執(zhí)行，整個流程曠日持久，而上述流程的步步推進還是建立在管理中心配合執(zhí)法的前提下，如果管理中心對職工申訴置之不理，或者經(jīng)過調(diào)查取證認為不符合執(zhí)法條件，則職工在“投訴無果”的情況下只能先起訴管理中心行政不作為，獲得法院對其訴訟請求的支持之后，再重回上述行政執(zhí)法流程。本來只是職工與用人單位之間的經(jīng)濟糾紛，由于必須通過管理中心這個“中間人”來解決，憑空增添了許多復(fù)雜的程序和不必要的麻煩。

其次，職工通常在離職、離崗或退休后與用人單位發(fā)生勞動爭議時，才會提出補繳住房公積金的要求，補繳公積金通常只是全部勞動爭議內(nèi)容中的一項。但按照現(xiàn)行法律實踐，住房公積金的爭議必須與其他勞動爭議分開處理，勞動仲裁機構(gòu)與法院不受理公積金糾紛。因此，職工在處理與用人單位的勞動爭議時，無法通過勞動仲裁機構(gòu)和法院的渠道獲得一攬子解決，必須分解不同的訴求，通過不同的機構(gòu)來處理：住房公積金糾紛通過管理中心處理，社會保險糾紛通過社會保險經(jīng)辦機構(gòu)處理，其余的訴求通過勞動仲裁機構(gòu)與法院處理。一個爭議的處理要走多個渠道解決，顯然會增加職工的維權(quán)成本與難度。

（二）自主空間小，單位法律風(fēng)險大

住房公積金并非對所有職工都是一項福利，對于無購房意愿或無力承擔(dān)城市高房價的低收入職工而言，參繳公積金總體來說弊大于利。如果住房公積金實行的是自愿參繳原則，這部分職工可以與用人單位協(xié)商，將公積金轉(zhuǎn)換成工資或者免費住宿等其他形式的福利。但由于《條例》確定了住房公積金的強制繳存原則，不允許職工與用人單位協(xié)商確定是否參繳，限制了其自主選擇空間。即使用人單位與職工達成合意，以工資或其他形式的福利替代繳存公積金，這些協(xié)議也因為違反《條例》而無效。用人單位一方所要承擔(dān)的法律風(fēng)險更大，一旦職工反悔或者被管理中心查處，不僅要補繳住房公積金，很可能還要面對行政處罰與失信懲戒等法律后果。

這種選擇空間的逼仄不僅發(fā)生在職工與用人單位的私下協(xié)商階段，在發(fā)生勞動爭議進入勞動調(diào)解仲裁與法院審理階段，雙方同樣也缺乏對公積金爭議的自主權(quán)。多數(shù)職工與用人單位之間的勞動糾紛涉及經(jīng)濟補償，公積金補繳通常是職工主張的補償項目之一，如果雙方能在勞動調(diào)解仲裁與法院審理階段就一攬子經(jīng)濟補償達成協(xié)議，包括補繳公積金或者將公積金轉(zhuǎn)換成補償金，實際上完全可以在一道程序內(nèi)解決問題，職工毋須另外向管理中心申訴，經(jīng)歷漫長的維權(quán)之路。特別是退休職工與用人單位之間的公積金爭議，與其補繳住房公積金之后再由職工提取出來，不如協(xié)議直接支付補償金更方便，不僅節(jié)約社會管理資源與司法資源，爭議雙方也能獲得更高的滿意度。但受制于《條例》的強制繳存規(guī)定，勞動仲裁機構(gòu)與人民法院無法將住房公積金爭議作為勞動爭議受理，對于職工提出的補繳公積金訴求通常都作駁回處理，職工最終還是要另行向管理中心主張權(quán)利。

（三）選擇性執(zhí)法，管理中心陷執(zhí)法困境

由于管理中心受到人力資源與資金技術(shù)條件的限制，執(zhí)法能力非常有限，面對實踐中普遍存在的公積金違法行為只能采用選擇性執(zhí)法的方式，希望通過對少數(shù)典型案例的處置達到威懾大多數(shù)的目的。但問題是，這種示范的威懾效果如何？行政執(zhí)法的威懾效果取決于兩個方面，一個是懲罰的概率，一個是懲罰的力度。懲罰概率受經(jīng)濟運行周期（時間）的影響，④且各個城市（空間）執(zhí)法情況差異很大，因此難以測算。但從懲罰力度來看，《條例》第三十七、三十八條設(shè)定的懲罰力度很?。簩Σ晦k理參繳手續(xù)、逾期不繳或少繳的行為，管理中心只能責(zé)令限期改正；對逾期不辦參繳手續(xù)的，可處1萬元至5萬元的罰款；對逾期不繳存的，可申請人民法院強制執(zhí)行。因此，違法單位如果被查到，只要補繳公積金就可免于處罰，而且就算被處罰，頂多不過5萬元罰款，違法的代價很小。部分城市為了增強懲罰力度，出臺了住房公積金失信懲戒辦法，⑤將違法單位納入失信黑名單管理，但總體而言，威懾力有限。大部分未參繳公積金的用人單位基于“理性人”的立場，在比較違法收益與違法成本后，寧可冒著被查處的風(fēng)險也會選擇繼續(xù)違法。

選擇性執(zhí)法不僅對用人單位的威懾力有限，對管理中心的執(zhí)法活動也會產(chǎn)生副作用。面對數(shù)量眾多的違法單位，作為執(zhí)法者的管理中心擁有巨大的自由裁量權(quán)，從而引發(fā)少數(shù)被查處的單位與多數(shù)僥幸逃脫的單位之間的“比較正義”問題，執(zhí)法的公平性與權(quán)威性因此流失。此外，部分用人單位為了避免自己成為“不幸的少數(shù)”，動用各種公關(guān)渠道甚至使用不正當?shù)氖侄蜗驁?zhí)法者游說、說情，給腐敗分子提供了尋租的空間，進一步加劇了執(zhí)法權(quán)威性的喪失。

四、住房公積金爭議處理機制的改進方案

現(xiàn)行的住房公積金爭議處理機制既不便于職工維權(quán)，也不利于用人單位控制法律風(fēng)險，同時給管理中心造成行政執(zhí)法困境，形成了一個事實上多方皆輸?shù)木置?。但只要轉(zhuǎn)換解決問題的思路，從公法解決轉(zhuǎn)換為私法解決，將行政執(zhí)法問題轉(zhuǎn)化為勞動爭議問題，很多問題即可迎刃而解。

（一）將住房公積金爭議納入勞動爭議范疇

從住房公積金的性質(zhì)來看，它屬于職工工資的組成部分，⑥是職工勞動收入的一種表現(xiàn)形式，其與普通工資的區(qū)別僅僅在于其必須專項用于住房消費。⑦《條例》第三條明確規(guī)定：“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有?！币虼?，住房公積金作為職工工資的一部分，屬于職工的私有財產(chǎn)，用人單位不繳或少繳公積金，侵害的是職工的私有財產(chǎn)權(quán)。職工與用人單位因住房公積金發(fā)生的爭議，本質(zhì)上是兩個民事主體之間的私有財產(chǎn)爭議，屬于民事爭議的范疇，完全可以納入勞動爭議程序來處理。

如果能將住房公積金爭議納入勞動爭議范疇，職工就毋須多渠道投訴，只需要通過勞動爭議程序即可一次性解決與用人單位的各項爭議，不僅節(jié)約雙方的維權(quán)成本，也節(jié)約整個社會為排難解紛支出的成本，爭議雙方還可以獲得更大的協(xié)商空間，從而有利于問題的解決。從管理中心的角度來講，這也有利于減輕行政執(zhí)法工作的負擔(dān)。

（二）賦予職工與用人單位更大的自主權(quán)

在住房公積金爭議中，有些職工愿意補繳公積金，但也有些職工更愿意接受金錢補償或其他形式的補償。如果允許職工與用人單位有更大的自主選擇權(quán)，那就不一定都要通過管理中心的行政執(zhí)法程序來補繳住房公積金，也可以由雙方協(xié)商直接給予金錢補償或其他形式的補償。更多的選擇空間提供了更多解決問題的思路，有利于化解矛盾，節(jié)約社會資源和司法資源。

事實上，如果堅持將住房公積金行政執(zhí)法作為解決爭議的唯一渠道，隨著職工維權(quán)意識的高漲，管理中心可能難以承受日益增長的執(zhí)法工作量。以深圳市為例，住房公積金投訴案件從2012年的542件增長到2019年的37133件，增長了67.5倍，⑧這樣驚人的增長幅度顯然對于管理中心的執(zhí)法是很大的考驗，且由于群體性投訴占比較高，容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題。因此，有必要賦予職工與單位更大的選擇自由，將盡可能多的爭議通過雙方協(xié)商處理的方式解決，從而減輕行政執(zhí)法負擔(dān)，化解社會穩(wěn)定風(fēng)險。⑨

（三）設(shè)定住房公積金補繳申請時效

按照目前的法律實踐，職工向用人單位提出補繳住房公積金沒有時效限制，造成職工與用人單位之間的權(quán)利配置長時間處于不確定的狀態(tài)。職工無論是否曾與用人單位達成不參繳公積金的協(xié)議，都有權(quán)利在任何時間反悔，向用人單位主張補繳公積金。對于曾明確同意不參繳的職工來說，這違背了誠實信用原則；對于其他職工來說，時間拖得太久也不利于證據(jù)的收集與事實的認定；而對用人單位來說，權(quán)利配置的長期不確定會大大增加其法律風(fēng)險；對管理中心辦案來講，陳年舊案暴增會使其面臨執(zhí)法資源不堪重負的問題。因此，有必要為住房公積金補繳確定一個時限，敦促當事人及時行使權(quán)利，穩(wěn)定社會預(yù)期，平衡各方利益。

住房公積金爭議本質(zhì)上是職工與用人單位兩個民事主體之間的民事爭議，因此適用《民法典》規(guī)定的三年訴訟時效是比較合理的，無論是職工向管理中心申請追繳，還是職工向用人單位要求補繳，均應(yīng)當在知道或者應(yīng)當知道權(quán)利被侵害之日起三年內(nèi)提出。管理中心主動執(zhí)法相當于替職工積極行使權(quán)利，也應(yīng)當遵循同樣的時效限制。

基金項目

福建省法學(xué)會重點課題“政府干預(yù)房地產(chǎn)市場對企業(yè)營商環(huán)境的影響分析”[FLS(2019)A11]，福建社會科學(xué)院三級課題“城市低收入群體住房保障研究”（53181310）。

注釋

①參見廣東省中山市第一人民法院（2020）粵2071行初1884號《行政判決書》。

②參見《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部財政部 人民銀行關(guān)于妥善應(yīng)對新冠肺炎疫情實施住房公積金階段性支持政策的通知》（建金〔2020〕23號）。

③根據(jù)國家統(tǒng)計局年度數(shù)據(jù)，2019年全國法人單位總數(shù)為2528萬個，而根據(jù)《全國住房公積金2019年年度報告》，全國公積金實繳單位為322.4萬個，這意味著仍有87%的法人單位未參繳。

④經(jīng)濟下行周期，工人失業(yè)增加，也會增加住房公積金爭議案件。

⑤參見《河北省住房公積金失信行為懲戒管理辦法》（冀建法〔2017〕5號）、《杭州住房公積金失信黑名單管理細則（試行）》（杭公積金〔2016〕61號）、《太原市住房公積金管理中心失信行為名單管理辦法（試行）》（并公積金〔2020〕35號）等地方規(guī)范性文件。

⑥最高人民法院2018年3月4日公布的《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀要》第二十七條規(guī)定：“債務(wù)人欠繳的住房公積金，按照債務(wù)人拖欠的職工工資性質(zhì)清償。”

⑦《條例》第五條規(guī)定：“住房公積金應(yīng)當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用?！?/p>

⑧參見2021年8月3日深圳市人大常委會辦公廳發(fā)布的《關(guān)于〈深圳經(jīng)濟特區(qū)住房公積金管理條例（草案）〉的說明》。

⑨《深圳經(jīng)濟特區(qū)住房公積金管理條例（草案）》第三十三、三十四條的規(guī)定：“鼓勵單位和職工協(xié)商處理欠繳住房公積金問題”，“單位和職工已協(xié)商確定住房公積金補繳方案或簽署補償協(xié)議，已經(jīng)履行或者履行期限尚未屆滿，無新的事實和理由，職工向住房公積金管理中心投訴單位未按規(guī)定繳存住房公積金的，住房公積金管理中心不予支持”。