龐中英

從1999年為回應(yīng)亞洲金融危機(jī)而初步創(chuàng)建，到2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后升級為領(lǐng)導(dǎo)人峰會，二十國集團(tuán)（G20）自2008年至今已舉行了16場峰會。2011年以來，每年舉辦的各種G20會議大概50場左右。形形色色的G20會議加上最后的峰會，形成了復(fù)合的“G20進(jìn)程”。2021年10月31日，G20領(lǐng)導(dǎo)人第十六次峰會落下帷幕，峰會上發(fā)布的《羅馬宣言》（以下簡稱《宣言》）是2008年華盛頓峰會以來所發(fā)布的宣言中最長的一個，是G20各成員之間外交溝通、妥協(xié)和合作的結(jié)果。

《宣言》內(nèi)容豐富、重點(diǎn)突出?！缎浴吩诘谝粭l便指出，本次會議的目的是“應(yīng)對當(dāng)今最緊迫的全球挑戰(zhàn)，匯聚合力，從新冠肺炎疫情危機(jī)中更好復(fù)蘇，推動二十國集團(tuán)成員以及全世界實(shí)現(xiàn)綠色、更加公平的增長”?！缎浴愤€重申了G20作為“首要國際經(jīng)濟(jì)合作論壇”的地位，強(qiáng)調(diào)G20在解決世界問題中的“多邊主義關(guān)鍵作用”，一致同意加強(qiáng)G20?的全面作用?！缎浴吩诟鲊鴮θ驓夂蜃兓卫矸制绐q存的情況下，原則上達(dá)成了一致立場，為隨后在英國格拉斯哥召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會（COP26）的成功注入了G20成員的集體意志。《宣言》還在最后宣布了未來三年的輪值主席國：2022年的印度尼西亞、2023年的印度以及2024年的巴西。這意味著未來三年G20進(jìn)程的重心將向非西方國家轉(zhuǎn)移。

從2008年以來，G20進(jìn)程一直在轉(zhuǎn)型。G20變得越來越全面，早已不再局限于應(yīng)對全球金融危機(jī)和推動世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。當(dāng)今世界面對的全球性主要挑戰(zhàn)和全球治理的主要議題，都在G20進(jìn)程中有所體現(xiàn)。但是，每年的G20進(jìn)程，在面面俱到的同時卻也重點(diǎn)突出。從2021年G20各次部長級會議到羅馬峰會最后發(fā)布的《宣言》來看，推動世界經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇和聯(lián)合國氣候變化治理達(dá)成新的目標(biāo)，顯然是2021年G20進(jìn)程的重中之重。

2009年的G20領(lǐng)導(dǎo)人匹茲堡峰會首次將G20定義為“首要的國際經(jīng)濟(jì)合作論壇”。從匹茲堡峰會以來，每年的G20進(jìn)程，都力圖踐行“首要國際經(jīng)濟(jì)合作論壇”的使命，以在整個全球治理進(jìn)程中發(fā)揮G20?的“首要”作用。以氣候變化為例，最近幾年，G20與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方大會良性互動。在G20進(jìn)程中，世界主要經(jīng)濟(jì)體之間通過政策協(xié)調(diào)達(dá)成的應(yīng)對氣候變化的共識，幾乎會決定性地影響隨后召開的聯(lián)合國氣候變化大會。2015年，土耳其擔(dān)任G20輪值主席國，法國則擔(dān)任《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十一次締約方大會（COP21）輪值主席國。除了土耳其和法國之間圍繞氣候變化問題的有效協(xié)調(diào)，G20獨(dú)特的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制“三駕馬車”（G20上屆主席國、本屆主席國和下屆主席國）——澳大利亞、土耳其和中國三大G20成員更是就COP21進(jìn)行了有效協(xié)調(diào)。2015年11月15日發(fā)布的G20領(lǐng)導(dǎo)人安塔利亞峰會公報對隨后達(dá)成的氣候變化《巴黎協(xié)定》產(chǎn)生了重大影響。該公報強(qiáng)調(diào)，“G20領(lǐng)導(dǎo)人承諾共同致力于一個成功的COP21?！?015年12月12日，共有197個談判方參加的COP21歷經(jīng)千辛萬苦終于達(dá)成了氣候變化《巴黎協(xié)定》。

《巴黎協(xié)定》的達(dá)成是全球治理前所未有的巨大進(jìn)展，但是如何落實(shí)《巴黎協(xié)定》卻成為2015年以來G20進(jìn)程面對的一個艱巨任務(wù)。2021年，意大利擔(dān)任G20輪值主席國并將G20進(jìn)程的主題確定為“人、地球與繁榮”?！暗厍颉币馕吨鳪20領(lǐng)導(dǎo)人羅馬峰會把“氣候危機(jī)”當(dāng)作頭號全球挑戰(zhàn)，這與COP26的目標(biāo)一致。為此，G20領(lǐng)導(dǎo)人羅馬峰會和格拉斯哥COP26兩大全球峰會密切聯(lián)動。值得指出的是，意大利在COP26中的身份是“COP26的協(xié)辦者”。從某種意義上講，是英國與意大利這兩個歐洲國家聯(lián)合舉辦了COP26。英國對2021年的G20進(jìn)程深度介入，其目的就是通過全球最大的20個經(jīng)濟(jì)體先在G20領(lǐng)導(dǎo)人羅馬峰會上協(xié)調(diào)溝通，達(dá)成關(guān)于全球氣候變化治理的原則共識，以確保格拉斯哥COP26的成功。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，2021年英國和意大利兩國政府多次溝通協(xié)調(diào)，并使G20進(jìn)程對全球氣候治理進(jìn)程產(chǎn)生了“首要”影響。

一直以來，歐洲國家在G20進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。G20的四大歐洲成員英國、法國、德國和意大利分別于2009年、2011年、2017年和2021年擔(dān)任輪值主席國并主辦當(dāng)年的峰會。西班牙作為歐盟國家，雖不是G20正式成員，但受邀為G20的“永久客人”。

歐盟作為G20的正式成員，雖然目前尚不清楚是否將擔(dān)任G20輪值主席國，但在G20歐洲成員擔(dān)任輪值主席國的過程中，擁有“共同外交和安全政策”的歐盟也在其中發(fā)揮著獨(dú)特作用。2021年意大利擔(dān)任G20輪值主席國期間，與歐盟一起于5月21日在羅馬召開了全球衛(wèi)生峰會，“以早日終結(jié)當(dāng)前的新冠肺炎全球健康危機(jī)”。這次峰會對全球衛(wèi)生治理產(chǎn)生了重要影響。中國國家主席習(xí)近平應(yīng)邀以視頻方式出席，并發(fā)表了題為《攜手共建人類衛(wèi)生健康共同體》的重要講話。

同時，歐洲國家還通過七國集團(tuán)（G7）對G20產(chǎn)生影響。G20成員英國、法國、德國和意大利均是G7成員。在G20進(jìn)程中，G7成員在擔(dān)任G20輪值主席國時往往要竭力體現(xiàn)G7的作用。G7于2021年6月11—13日在英國康沃爾郡卡比斯灣舉行峰會，達(dá)成“歷史性的全球稅收改革”協(xié)議，本次G20峰會通過的《羅馬宣言》便“歡迎這一全球稅收治理突破”。目前，中國、俄羅斯、印度等全球140多個國家先后加入了該項全球稅收協(xié)議。

在G20進(jìn)程中，非西方大國尤其是來自亞洲的新興經(jīng)濟(jì)體也發(fā)揮著關(guān)鍵作用。韓國（2010年）、中國（2016年）、日本（2019年）和沙特（2020年）先后成功擔(dān)任G20輪值主席國，反映了廣義的亞洲和亞洲經(jīng)濟(jì)在世界和全球經(jīng)濟(jì)治理中與歐洲同樣重要的作用。

2020年11月21日發(fā)布的G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會《利雅得宣言》明確將由印尼和印度分別擔(dān)任2022年和2023年的輪值主席國。這次G20領(lǐng)導(dǎo)人羅馬峰會則重申印尼、印度和巴西在未來3年將主辦G20峰會。如果說歐洲國家主辦G20峰會的進(jìn)程體現(xiàn)了西方成分，那么印尼、印度和巴西主辦G20峰會則體現(xiàn)了非西方成分。

2020年2月19日，一汽大眾成都分公司工人在總裝車間內(nèi)作業(yè)。（新華社圖片）

2021年10月31日，二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十六次峰會在意大利羅馬舉行。峰會第二天，美國總統(tǒng)拜登在拉努沃拉會議中心向印度尼西亞總統(tǒng)佐科致意。（IC Photo圖片）

由于亞洲經(jīng)濟(jì)的持續(xù)崛起，世界經(jīng)濟(jì)格局早已發(fā)生翻天覆地的變化。亞洲與美歐在全球經(jīng)濟(jì)中“三足鼎立”，世界經(jīng)濟(jì)重心在21世紀(jì)正進(jìn)一步向亞洲轉(zhuǎn)移，亞洲在全球治理中的作用更加不可或缺。未來兩年，G20密集的部長級會議和工作組會議將在亞洲展開。G20進(jìn)程重心轉(zhuǎn)移后，有幾個趨勢值得關(guān)注。

首先，印尼主辦G20峰會期間，東盟將在其中發(fā)揮更大作用。印尼政府已經(jīng)確定2022年G20進(jìn)程的主題是“共同恢復(fù)，恢復(fù)更強(qiáng)”。這個主題非常應(yīng)時地反映了G20所有成員和世界上其他攸關(guān)方的集體愿望。印尼是東盟的最大經(jīng)濟(jì)體，東盟秘書處設(shè)在雅加達(dá)。進(jìn)入21世紀(jì)后，東盟穩(wěn)步走向“東盟共同體”，在對外合作中發(fā)揮著“中心性”作用。大多數(shù)G20成員均是東盟的“對話伙伴國”。東盟已經(jīng)全面提升與其“對話伙伴國”的關(guān)系為“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。2021年11月22日，習(xí)近平主席出席并主持中國—東盟建立對話關(guān)系30周年紀(jì)念峰會，正式宣布中國—東盟建立“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。如同意大利擔(dān)任G20輪值主席國期間歐盟發(fā)揮的作用，印尼擔(dān)任輪值主席國時東盟也將發(fā)揮獨(dú)特作用。這種作用在之前的G20進(jìn)程中就曾有所體現(xiàn)。例如，之前中國、日本等亞洲國家擔(dān)任G20輪值主席國時，作為慣例都會邀請東盟輪值主席國代表東盟參加G20進(jìn)程。

其次，印度和巴西均為金磚國家，金磚國家合作機(jī)制可能會與G20機(jī)制緊密合作。金磚國家合作機(jī)制和G7是G20中的兩大集團(tuán)。印度將是繼中國之后第二個主辦G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會的金磚國家。印度在2023年擔(dān)任G20輪值主席國，不僅將突出印度特色，而且將突出金磚國家合作機(jī)制的作用。2009年以來，金磚國家合作機(jī)制伴隨著G20進(jìn)程起步和形成，金磚國家的成員尤其是金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人每年都會在G20框架中舉行金磚合作邊會。未來印度和巴西將分別主辦G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會，這是加強(qiáng)金磚合作的重要契機(jī)。

最后，印尼和印度擔(dān)任G20輪值主席國期間，美國和歐盟將更加重視印尼和印度。美歐正在推動全球化轉(zhuǎn)型，尤其是推動疫情后全球供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)型，印尼等東南亞國家和印度在美歐試圖構(gòu)建的新全球供應(yīng)鏈中的地位十分重要。這次羅馬峰會期間，美國總統(tǒng)拜登在羅馬組織了“全球供應(yīng)鏈韌性峰會”，邀請了至少14個國家參加，主要是G20成員和與會的非G20成員。2021年2月24日，拜登簽署行政令，啟動為期100天的美國供應(yīng)鏈審查項目，涉及半導(dǎo)體芯片、電動汽車大容量電池、稀土礦物和藥品等關(guān)鍵產(chǎn)品，明確要求提升美國供應(yīng)鏈的自主性，降低對別國的依賴。

印尼和東盟地處太平洋和印度洋之間，全球戰(zhàn)略地位十分重要。印度則參加了美國、日本和澳大利亞主導(dǎo)的“四方安全對話”（QUAD）。印尼和印度擔(dān)任G20輪值主席國，為美國拜登政府在未來2年利用G20平臺進(jìn)一步提升其“印太戰(zhàn)略”提供了機(jī)會。美國目前已有所行動。這次G20領(lǐng)導(dǎo)人羅馬峰會前的10月26—29日，東盟輪值主席國文萊舉行了東盟峰會和東盟與其“對話伙伴”的系列峰會。特朗普執(zhí)政時期，美國缺席東盟峰會四年，拜登政府本次則選擇“回歸”，于10月26日與東盟舉行了線上峰會。美國和東盟正在加強(qiáng)他們之間的“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。

與美國一樣，歐盟也正在“印太”框架下加強(qiáng)與印尼和印度的關(guān)系。歐盟于2021年9月16日正式發(fā)表了印太戰(zhàn)略文件。此前的2019年，法國發(fā)文并首推其“印太政策”。荷蘭和德國也于2020年先后發(fā)布各自的“印太政策”。值得注意的是，歐盟的“印太戰(zhàn)略”與美國和由美國組建的“四方安全對話”等所強(qiáng)調(diào)的“印太競爭”略有不同，歐盟更強(qiáng)調(diào)“印太合作”，尤其是在氣候變化和能源等非傳統(tǒng)安全問題上尋求與“印太”國家合作。2021年5月8日，歐盟和印度領(lǐng)導(dǎo)人舉行峰會，決定深化雙邊關(guān)系，并明確了到2025年歐盟—印度戰(zhàn)略伙伴關(guān)系路線圖。英國和歐盟國家領(lǐng)導(dǎo)人在本次G20領(lǐng)導(dǎo)人羅馬峰會期間也紛紛與印尼領(lǐng)導(dǎo)人舉行雙邊會晤。如法國總統(tǒng)馬克龍和印尼總統(tǒng)佐科在羅馬會晤，討論了“印太”地區(qū)與日俱增的經(jīng)濟(jì)影響力，“決定在印太地區(qū)建立真正的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。

未來兩年，中國需要密切關(guān)注印尼、印度以及巴西擔(dān)任G20輪值主席國期間G20進(jìn)程的轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)變，與印尼、印度、巴西就開好2022年、2023年和2024年的G20系列會議和峰會充分磋商與合作，推動加強(qiáng)?G20進(jìn)程在全球治理中的“首要”作用。

在百年未有之大變局下，G20正處在歷史的十字路口。在G20羅馬峰會召開前后，出現(xiàn)了兩種截然相反的聲音，一種是美國拜登政府上臺以來推行的所謂“重建更好”（Build?Back?Better）內(nèi)外政策指導(dǎo)思想，另一種是本次G20領(lǐng)導(dǎo)人羅馬峰會中體現(xiàn)的“建設(shè)未來更好”（Build?Forward?Better）口號。這兩種聲音有可能影響G20進(jìn)程的未來走向。

“重建更好”是拜登政府施政的主要指導(dǎo)思想之一。拜登在競選時就提出“重建更好”的主張，當(dāng)選后則試圖兌現(xiàn)承諾，在美國國內(nèi)推出“重建更好”法案，在世界上發(fā)起“重建更好世界倡議”。事實(shí)上，拜登上臺以來，有一些政策是堅決“回到了”過去，逆轉(zhuǎn)了特朗普政府時期的一些重大舉措，如重視“中產(chǎn)階層”，強(qiáng)調(diào)治理氣候變化，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，強(qiáng)化與美國盟國的關(guān)系，“回到多邊體制”，但是在一些內(nèi)外政策上仍在奉行沒有特朗普的“特朗普主義”。參加G20領(lǐng)導(dǎo)人羅馬峰會和格拉斯哥氣候峰會，是拜登上臺后第二次訪問歐洲。在2021年6月拜登第一次訪問歐洲期間，先后參加了美英峰會（6月10日）、G7峰會（6月11—13日）、北約峰會（6月14日）、美國歐盟峰會（6月15日）和美俄峰會（6月16日）。在這些峰會中，拜登曾向美國的歐洲和北約盟友大力推銷他的“重建更好”外交政策。

為了推銷“重建更好”政策，在2021年G7峰會上，拜登與其他G7領(lǐng)導(dǎo)人一起提出了與中國的“一帶一路”倡議進(jìn)行“戰(zhàn)略競爭”的全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃“重建更好世界”。不過，在當(dāng)前和未來全球經(jīng)濟(jì)條件下該計劃到底如何實(shí)施，仍然存在很大的不確定性。此外，出于國內(nèi)政治考慮，拜登政府多次表示不會重返或者加入諸如“全面和進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（CPTPP）那樣的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，但與此同時，又力推與其“印太戰(zhàn)略”配套的“印太經(jīng)濟(jì)框架”和“數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定”，聲稱這些制度安排將超越CPTPP等現(xiàn)有貿(mào)易框架。

2021年11月6日，人們在英國倫敦特拉法加廣場參加集會osj2Hvf8Kmagt5AC7XtHwg==，號召為應(yīng)對氣候變化采取更多行動。（新華社圖片）

但是，就在拜登“重建更好”之際，G20領(lǐng)導(dǎo)人羅馬峰會上出現(xiàn)了一個與其世界觀不同甚至是有點(diǎn)“對著干”意味的“建設(shè)未來更好”口號。G20領(lǐng)導(dǎo)人羅馬峰會開幕后的首場邊會是“支持中小企業(yè)和婦女所有企業(yè)以建設(shè)更好的未來”，峰會東道主意大利總理德拉吉出席了這場邊會。值得注意的是，這場邊會的關(guān)鍵詞“建設(shè)未來更好”在G20羅馬新會議中心和G20日程中十分引人注目，不由讓人思考這是否代表了意大利和其他G20進(jìn)程攸關(guān)方的另一種期望。

G20領(lǐng)導(dǎo)人羅馬峰會最后發(fā)布的《宣言》并未使用“重建更好”或者“建設(shè)未來更好”，而是以“面向未來”為主，其第一段有“為了更好地復(fù)蘇”，而其第二段有“為全球復(fù)蘇開辟道路”等“向前看”的字句。

“重建更好”和“建設(shè)未來更好”這兩種聲音同時存在，說明目前的全球治理體系中存在著世界觀的交鋒和沖撞。對于未來的G20進(jìn)程，有人認(rèn)為其中一種聲音將壓倒另一種，也有人認(rèn)為兩者結(jié)合起來更好。

G20在全球治理進(jìn)程中發(fā)揮著“首要”作用?！读_馬宣言》表明，面對“大變局”，G20進(jìn)程仍在前行。G20進(jìn)程實(shí)際上是一種21世紀(jì)的全球“大國協(xié)奏”，即世界上最重要的19個大國加上歐盟，再加上其他攸關(guān)方（不是G20成員卻有重要作用的國家、主要國際組織和地區(qū)組織）等，構(gòu)成一個盡可能包容的全球治理“首要”論壇，是“首要”的全球治理進(jìn)程，對其他主要全球治理進(jìn)程，如聯(lián)合國氣候變化大會，發(fā)揮著引領(lǐng)作用。

G20進(jìn)程的未來取決于G20各成員的政策和行動。G20要維持和加強(qiáng)“首要國際經(jīng)濟(jì)合作論壇”，就需要維持和加強(qiáng)各成員之間的大國合作，起碼是最為必要的大國合作。2017—2021年，G20進(jìn)程曾面臨特朗普政府大舉退出一系列重大全球治理機(jī)制的挑戰(zhàn)。特朗普政府雖繼續(xù)參加G20，但既不重視G20的作用，也不配合落實(shí)G20達(dá)成的共識。即便如此，G20進(jìn)程仍堅持了下來。拜登政府上臺后，美國不得不“回到”G20。但是，美國目前在G20中的作用今非昔比，其今后在印尼、印度和巴西擔(dān)任G20輪值主席國時對待G20的態(tài)度和政策將如何演變值得觀察。

作者系中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院院長、繁榮工程特聘教授