齊海麗

[中圖分類(lèi)號(hào)]D60 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1001—9596（2021）09—0015—08

政府與公民的關(guān)系問(wèn)題對(duì)人類(lèi)社會(huì)治理的所有方面都至關(guān)重要，因?yàn)橹卫肀旧砭褪沁€權(quán)于民的過(guò)程。公共管理社會(huì)化和公共服務(wù)民營(yíng)化的制度實(shí)踐打破了長(zhǎng)期的“利維坦”管理格局，“多中心”治理模式嶄露頭角，并在公民社會(huì)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下漸趨成熟。以“新公共管理運(yùn)動(dòng)”為理論指向和以企業(yè)家政府為代表的改革實(shí)踐揚(yáng)帆起航，公共服務(wù)民營(yíng)化改革勢(shì)如破竹，引領(lǐng)了20世紀(jì)后半葉行政改革的浪潮。在對(duì)包括企業(yè)家政府理論在內(nèi)的新公共管理理論進(jìn)行批判和反思的基礎(chǔ)上，登哈特教授提出了新公共服務(wù)理論。作為一種全新的現(xiàn)代公共行政理論，新公共服務(wù)理論主張公共利益是目標(biāo)，政府要為公民服務(wù)，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。新公共服務(wù)理論提供了一個(gè)重視民主、公民權(quán)和公共利益的理論框架。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度探索也要在新公共服務(wù)理論框架的指導(dǎo)下，重視公民參與。

一、問(wèn)題的提出

“知識(shí)傳播”打破了“等級(jí)制度暮年”中的控制關(guān)系，從而使信息和令其公開(kāi)可用的力量蔚為可觀。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是在新公共管理運(yùn)動(dòng)影響下的中國(guó)制度創(chuàng)新。新公共管理運(yùn)動(dòng)以市場(chǎng)化和自由化為導(dǎo)向，要求政府借鑒企業(yè)的管理思想和方法，主張實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)民營(yíng)化。作為西方行政改革的制度回應(yīng)，服務(wù)購(gòu)買(mǎi)既秉承了市場(chǎng)化的價(jià)值理念，又延續(xù)了國(guó)家與社會(huì)“高度一體化”的政治文化，兼具價(jià)值理念的西方化和行為取向的中國(guó)化特征。隨著公共服務(wù)民主化進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)不能依靠純粹的行政強(qiáng)制而延續(xù)，服務(wù)購(gòu)買(mǎi)必須在社會(huì)公眾中引發(fā)回應(yīng)和獲得支持，從而實(shí)現(xiàn)治理的合法性到合理性的轉(zhuǎn)變。依循公眾需求的公民需求管理就是服務(wù)購(gòu)買(mǎi)變革的直接回應(yīng)。

需求管理屬于市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)的研究范疇，旨在通過(guò)將消費(fèi)者的需求整合進(jìn)市場(chǎng)方案中，以促進(jìn)產(chǎn)品的銷(xiāo)售。將需求管理思想引入服務(wù)購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域，在學(xué)術(shù)研究和制度實(shí)踐中都是新近的事情。以“服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的需求管理”為主題或篇名查閱中國(guó)知網(wǎng)中的學(xué)術(shù)論文，發(fā)現(xiàn)這方面的研究呈現(xiàn)起步時(shí)間晚、研究成果少、研究方向單一、研究?jī)?nèi)容重復(fù)等特點(diǎn)。國(guó)內(nèi)研究者認(rèn)識(shí)到了需求管理的重要性，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程管理的起點(diǎn)和提高購(gòu)買(mǎi)效率的前提，并主張建立生產(chǎn)者、需求者和決策者的三方主體分析框架。關(guān)于服務(wù)購(gòu)買(mǎi)研究，盡管他們?cè)诜椒ê陀^點(diǎn)上存在巨大差別，但在對(duì)公民參與公共事務(wù)治理的原則和反對(duì)政府強(qiáng)制性參與方面，他們是一致的。同時(shí)這些觀點(diǎn)比較分散，系統(tǒng)的理論研究還是極為匱乏的。有效運(yùn)轉(zhuǎn)的公共制度卻需要某些思維習(xí)慣的支持，并且它的運(yùn)行方式極為復(fù)雜，因此難以移植，這就需要研究者對(duì)此給予更多關(guān)注、思考和研究。

二、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的需求管理：選擇邏輯

個(gè)人或者組織為了完成某項(xiàng)任務(wù)而與人互動(dòng)。公共管理是在一個(gè)有組織的社會(huì)框架內(nèi)發(fā)生的。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行需求管理模式的變革，取決于事實(shí)與價(jià)值之間的緊張關(guān)系。宏觀理論與微觀證據(jù)之間的相互配合并非易事。出于規(guī)定的目的，需要對(duì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)需求管理的選擇邏輯進(jìn)行描述，雖然這種描述可能無(wú)法反映事物的全貌。

（一）重視公民參與價(jià)值的理論積淀

政治理論中關(guān)于公民政治參與的價(jià)值認(rèn)知早已達(dá)成共識(shí)。任何理論基礎(chǔ)都不是牢不可破的，在一個(gè)相對(duì)牢固的基礎(chǔ)理論支撐之上，總還是會(huì)觀察到有一些嫁接到上面的意見(jiàn)。隨著政治一行政兩分法的提出，行政作為執(zhí)行活動(dòng)的活力得以釋放。但在傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值觀念中，公民被排斥在公共事務(wù)治理之外。新公共行政理論在對(duì)傳統(tǒng)公共行政的“效率至上”觀進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上，主張?jiān)鲞M(jìn)政府與公民之間關(guān)于公共服務(wù)的溝通對(duì)話，通過(guò)引發(fā)民眾對(duì)服務(wù)需求的回應(yīng)性來(lái)抵消傳統(tǒng)公共行政的機(jī)械效率觀。以登哈特為代表的新公共服務(wù)理論對(duì)于公民參與的認(rèn)知更進(jìn)一步，認(rèn)為公共利益是目標(biāo)，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。博克斯將公民治理描述為引領(lǐng)21世紀(jì)美國(guó)社區(qū)的主導(dǎo)價(jià)值理念。托馬斯將公民與政府聯(lián)合起來(lái)共同生產(chǎn)公共服務(wù)作為以發(fā)展公民自治能力為主的公民參與形式。一個(gè)民主社會(huì)最重要的目標(biāo)是要在公共領(lǐng)域內(nèi)建立公民參與機(jī)制，公民置身其中可以自由、廣泛地交流彼此的價(jià)值和目標(biāo)。公民應(yīng)該成為具有批判精神和積極參與意識(shí)的人，而不能僅僅將公民定位在被動(dòng)的服務(wù)接受者。消極的公共服務(wù)消費(fèi)者是一個(gè)服從的角色，而從服從到不服從，本身就是變遷的根源。積極公民性，公民參與公共事務(wù)，建立共同體的各項(xiàng)機(jī)制應(yīng)該更加重視“獲得公民性”這個(gè)時(shí)刻，把它設(shè)想成一種進(jìn)人成人契約共同體的儀式。在民主社會(huì)里，任何層次的共同體的建立都要通過(guò)公民性意識(shí)來(lái)實(shí)現(xiàn)。一個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)越具有契約性，就越能體現(xiàn)共同生活的愿望，而不僅是因?yàn)闅v史、土地或血緣的關(guān)系被動(dòng)地歸屬于某個(gè)特定的共同體。公民性是責(zé)任的必然結(jié)果：公民的含義是在共同體的管理中能夠發(fā)揮作用、承擔(dān)責(zé)任，而不僅僅是享受權(quán)利。這就意味著公民能夠也應(yīng)當(dāng)參與社會(huì)，并組成一個(gè)集體，公民要有能力承擔(dān)責(zé)任。

（二）公共服務(wù)民主化進(jìn)程的實(shí)踐推進(jìn)

面對(duì)一個(gè)令人難以控制、不確定性的世界，這是人類(lèi)社會(huì)永恒的難題。在檢視歷史案例的基礎(chǔ)上，復(fù)歸公民參與的原初價(jià)值，需要在公共服務(wù)民主化的框架下認(rèn)識(shí)公民美德的實(shí)踐。人類(lèi)正處在一個(gè)發(fā)生重大變化的時(shí)代。這個(gè)時(shí)代是要求回歸地方治理，而不是國(guó)家治理。要求小而富有回應(yīng)性的政府，而不是龐大的官僚制政府的時(shí)代。在21世紀(jì)，這些價(jià)值觀意味著公民將積極地參與政策制定過(guò)程，決定社區(qū)發(fā)展的前景與未來(lái)，決定社區(qū)將提供的服務(wù)項(xiàng)目組合，并決定社區(qū)實(shí)現(xiàn)未來(lái)愿景的政府治理結(jié)構(gòu)。社會(huì)條件的改變并沒(méi)有使公民參與變得不合時(shí)宜，相反，公共服務(wù)民營(yíng)化等主流行政改革措施使公民參與變得比以往更重要。這種轉(zhuǎn)變并非瞬間發(fā)生，促成其轉(zhuǎn)變的原因很復(fù)雜，并不僅僅是外部增長(zhǎng)壓力作用的結(jié)果。公民參與能力的提升和參與結(jié)構(gòu)的合理化，也在很大程度上推動(dòng)了公民治理時(shí)代的到來(lái)。

三、“精明購(gòu)買(mǎi)者”的政府難以精明

一個(gè)新制度產(chǎn)生的動(dòng)力機(jī)制在于：一個(gè)重復(fù)發(fā)生的問(wèn)題的出現(xiàn)，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行識(shí)別和定義，而以前的制度又沒(méi)有對(duì)這個(gè)問(wèn)題提供滿意的應(yīng)對(duì)措施。制度是行動(dòng)者出于應(yīng)對(duì)那些沒(méi)有“預(yù)定”方案但又重復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題的需要才精心設(shè)定的。政府的公共行動(dòng)不存在任何問(wèn)題只能是掩耳盜鈴的想法。在歷史必然性面前，全能主義政府觀念相形見(jiàn)絀。鑒于此，服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中的政府很難成為精明購(gòu)買(mǎi)者，這種缺陷體現(xiàn)在：政府的判斷力有限、政府將工作理性作為行動(dòng)圭臬，以及政府的信息機(jī)制不完善等方面。

（一）“有限理性”的政府管理能力闕如

需求管理改革的動(dòng)力源于對(duì)現(xiàn)存的制度安排在理解公眾意愿并適當(dāng)做出反應(yīng)方面的能力缺乏信任。購(gòu)買(mǎi)行動(dòng)所針對(duì)事項(xiàng)的多樣性令人眩目。政府在服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的諸多事宜面前判斷失誤也是情理之中的事情。判斷意味著將個(gè)人的、獨(dú)特的東西組織和歸納到普遍的和一般的東西之下，從而運(yùn)用能夠辨識(shí)具體之物的各種標(biāo)準(zhǔn)作出有序的評(píng)估，據(jù)以作出決策。但所有這樣的判斷背后還存在一種預(yù)判和偏見(jiàn)。我們所判斷的只能是個(gè)案，而不會(huì)是標(biāo)準(zhǔn)本身或標(biāo)準(zhǔn)作為某種東西的衡量方法是否恰當(dāng)。西蒙提出的有限理性模式在服務(wù)購(gòu)買(mǎi)場(chǎng)域中得到了很好的體現(xiàn)。政府的有限理性一方面體現(xiàn)在服務(wù)購(gòu)買(mǎi)事宜的考慮上，著眼于短期利益，缺少對(duì)長(zhǎng)期活動(dòng)的關(guān)注。由于著眼于制度選擇的原始因素，通常減少了對(duì)長(zhǎng)期的、緩慢活動(dòng)的社會(huì)過(guò)程的關(guān)注，然而事實(shí)證明，這種長(zhǎng)期過(guò)程可能非常重要。服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的過(guò)程充滿著各種不確定性，因?yàn)槿祟?lèi)的行為是很難預(yù)測(cè)的。利益相關(guān)者可能會(huì)臨時(shí)改變決定，并發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵的行為反應(yīng)與當(dāng)初的預(yù)料之間存在著截然差異。甚至可能會(huì)隨著這一問(wèn)題的不斷解決，問(wèn)題的性質(zhì)也可能會(huì)發(fā)生改變。另一方面則體現(xiàn)在：制度環(huán)境對(duì)政府的重塑。制度塑造了它的參與者，并為其參與政治活動(dòng)以及更廣泛的社會(huì)生活提供了意義體系。生活方式的選擇與生活規(guī)劃并非僅包含在社會(huì)行動(dòng)者的日常生活中，他們還搭建了有助于塑造行動(dòng)者行動(dòng)的制度場(chǎng)景。政府、公民置身其中的社會(huì)系統(tǒng)和場(chǎng)域環(huán)境是極其復(fù)雜的。而在這個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)中形成并固化的人際關(guān)系、制度體系則表現(xiàn)出更為復(fù)雜的特性。這種復(fù)雜性使得決策設(shè)計(jì)者不可能擁有任何一種時(shí)機(jī)來(lái)實(shí)施一項(xiàng)能將所有社會(huì)成員動(dòng)員起來(lái)的“社會(huì)方案”。無(wú)視社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜性，無(wú)視游戲規(guī)則的真實(shí)性，帶給決策者的將是出其不意的重創(chuàng)。管理提供了一套理解政府行動(dòng)的符號(hào)性語(yǔ)言，以及改進(jìn)結(jié)果的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)。

（二）政府將工具理性作為行動(dòng)的圭臬

作為理性經(jīng)濟(jì)人，政府會(huì)將工具理性作為其行動(dòng)的圭臬。理性地管理社會(huì)意味著統(tǒng)一和秩序，因?yàn)橹挥羞@樣，才能實(shí)現(xiàn)公平與效率，至少在政府的價(jià)值判斷中是這樣的。政府的工具理性體現(xiàn)在官僚制度的使用以及在此影響下的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化做法。政治秩序的象征意義一旦被建構(gòu)起來(lái)，就會(huì)抗拒變化。作為現(xiàn)代國(guó)家的權(quán)力設(shè)置體系，官僚制度是國(guó)家治理系統(tǒng)中不可缺少的元素。它依循高度標(biāo)準(zhǔn)化和結(jié)構(gòu)化的程序，通過(guò)等級(jí)結(jié)構(gòu)實(shí)行控制的非人格化的管理體制。官僚制因其專(zhuān)業(yè)分工、權(quán)力分層、職位分等、層級(jí)節(jié)制的特點(diǎn)使其效率優(yōu)勢(shì)明顯，同時(shí)因其嚴(yán)密性和穩(wěn)定性的特征使得維持秩序的優(yōu)勢(shì)得以彰顯。但官僚體制內(nèi)在的封閉性和控制性卻使得其難以適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的社會(huì)發(fā)展。

在官僚制度的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，政府更傾向于采取服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的措施。標(biāo)準(zhǔn)化意味著整齊劃一，這與官僚制文化理念不謀而合。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化方法的采用，要求政府依據(jù)既定的程序，規(guī)范完成服務(wù)供給工作，理論上有利于社會(huì)秩序的維護(hù)。但現(xiàn)實(shí)情況是，標(biāo)準(zhǔn)化并非有助于平等和公平，公共組織不能僅是循著命令鏈對(duì)行為績(jī)效負(fù)責(zé)，還要對(duì)公民負(fù)責(zé)。

多種多樣的個(gè)人動(dòng)機(jī)和一些實(shí)質(zhì)性的目標(biāo)影響著政府與民眾在角色設(shè)定方面的關(guān)系，公共政策設(shè)計(jì)者的行為受到公共政策、治理偏好和個(gè)人動(dòng)機(jī)等一系列因素的激勵(lì)，這樣他們的行為實(shí)際上就像在公共行政管理領(lǐng)域活動(dòng)的民眾的行為一樣復(fù)雜和多變。

（三）政府的信息機(jī)制不完善

尋求信任的首要條件不是缺乏權(quán)力而是缺乏完整的信息。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策的可信性與持續(xù)性嚴(yán)重依賴于它所賴以形成的信息的精確性和完整性，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)所制定的相關(guān)政策、所需要的許多信息，都需要依靠公眾獲取，因此如果參與受阻于機(jī)構(gòu)中對(duì)抗、強(qiáng)硬、封鎖或者不適的部分，它在受到影響的社區(qū)中建立權(quán)威的極為重要的信息將會(huì)被剝奪。西蒙的有限理性人指出，政府機(jī)構(gòu)并不是萬(wàn)能的，它在獲取信息方面也存在了很多盲區(qū)，所以如果政府機(jī)構(gòu)想獲取公眾的支持，他們就需要得到足夠的來(lái)自公眾方面的信息，來(lái)自公眾的意見(jiàn)提醒政府機(jī)構(gòu)知道自身知識(shí)的缺乏，并向他們提供試圖改善或管理的私人部門(mén)的相關(guān)情況。當(dāng)政府機(jī)構(gòu)與過(guò)去從未接觸的一部分人打交道或進(jìn)行不熟悉的活動(dòng)時(shí)，這種意見(jiàn)尤其有用，政府部門(mén)也開(kāi)始懂得從受規(guī)制者與受益者那里學(xué)到什么，以及對(duì)執(zhí)行官員進(jìn)行哪些教育。這種做法是公民治理本質(zhì)力量的最佳展示。對(duì)工具箱的合理使用，不僅不會(huì)導(dǎo)致它們的消失，而且還會(huì)使政府的戰(zhàn)略具備超強(qiáng)的穩(wěn)固性。

四、“權(quán)力共享者”的公民難以抉擇

亨廷頓曾用“難以抉擇”來(lái)描述發(fā)展中國(guó)家的政治參與，社會(huì)轉(zhuǎn)型期的公民參與同樣面臨難以抉擇的困境。因?yàn)榧幢愎駞⑴c被賦予極強(qiáng)的價(jià)值，甚至被提升至“權(quán)力共享者”的高度，但在是否參與以及如何參與的問(wèn)題上，還是存在著認(rèn)知困境和操作難題。

（一）人的復(fù)數(shù)性特征導(dǎo)致公民參與的“認(rèn)同危機(jī)”

所有的行動(dòng)都存在于個(gè)體行動(dòng)者的意識(shí)結(jié)構(gòu)中。人的復(fù)數(shù)性體現(xiàn)為所有人都與其他人存在絕對(duì)差異，這種差異大過(guò)民族之間、國(guó)家之間或種族之間的相對(duì)差異。人們依據(jù)在各種差異的絕對(duì)混亂中找到的或抽象出來(lái)的某些本質(zhì)性的共同點(diǎn)，在政治上實(shí)現(xiàn)自我組織。精英主義認(rèn)為，公共政策不會(huì)反映大眾的要求，而是反映精英的利益、價(jià)值和偏好。造成這種現(xiàn)象的很重要的原因就是精英們的共識(shí)多于分歧，而大眾則表現(xiàn)出分歧大于共識(shí)的狀態(tài)，這就在很大程度上限制了公眾的參與行為和效果。公眾經(jīng)常會(huì)基于“現(xiàn)象”而非“本質(zhì)”作出判斷。批判性研究假定人們會(huì)誤解他們自己及其處境，對(duì)于什么符合自己的利益會(huì)受到蒙騙。公民有可能被導(dǎo)向接受錯(cuò)誤的意識(shí)形態(tài)，特別是在行政人員強(qiáng)行灌輸給他們的時(shí)候。公民對(duì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)定義得不夠準(zhǔn)確，導(dǎo)致他們可能會(huì)危險(xiǎn)地拒絕。改革者們總是竭盡全力地打碎民眾對(duì)以前做法的崇拜，并樹(shù)立起新的期望。合同外包和民營(yíng)化等概念在他們手中獲得了前所未有的意義。但改革是一潭深水：人們不知道底在哪里，更不清楚自己要屏息多久。人的復(fù)數(shù)性特征，使公民對(duì)是否參與改革和以何種方式參與其中，存在很大的意見(jiàn)分歧。

（二）個(gè)人知識(shí)局限帶來(lái)公民參與的“能力困境”

當(dāng)公民參與成為公眾的關(guān)注點(diǎn)的時(shí)候，它通常是以片段或者扭曲的形式表現(xiàn)出來(lái)的，且常常伴隨著評(píng)價(jià)性的語(yǔ)言和思考。服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中的公民參與行為既取決于公民的參與意愿，還離不開(kāi)公民的參與能力。相信自己能在服務(wù)購(gòu)買(mǎi)參與中發(fā)揮作用，并對(duì)自己的能力深信不疑，才能達(dá)成理想的參與效果。公民只有在獲取和積累了充足的知識(shí)，并經(jīng)過(guò)一系列的討論和決策驗(yàn)證的基礎(chǔ)上，才能產(chǎn)生富有意義的公民治理效果。受制于思維定式和自身知識(shí)，要求公民把適當(dāng)?shù)男畔⒆兂蛇m當(dāng)?shù)闹R(shí)，變成對(duì)問(wèn)題、對(duì)它們的復(fù)雜相互依賴性、對(duì)資源分配和再分配過(guò)程的全部結(jié)果的理解，這絕非易事。當(dāng)然，希望那些排斥細(xì)節(jié)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的公民做出深度的決策也不現(xiàn)實(shí)。公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)是一項(xiàng)包含服務(wù)購(gòu)買(mǎi)事宜確定、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)對(duì)象遴選、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)政策執(zhí)行等一系列環(huán)節(jié)的復(fù)雜的公共政策設(shè)計(jì)。公民習(xí)慣從具體的事務(wù)中逐漸提取并建立概念，他們并不適應(yīng)廣泛而抽象地思考問(wèn)題。比如合同競(jìng)標(biāo)，公民可能更傾向于做出出價(jià)最低者就會(huì)贏的判斷，對(duì)于參與合同競(jìng)標(biāo)的組織類(lèi)型、組織公信力、組織績(jī)效等因素和標(biāo)準(zhǔn)則無(wú)法給予專(zhuān)業(yè)的判斷和認(rèn)知。

五、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的公民需求管理的改革方向

服務(wù)購(gòu)買(mǎi)效果要通過(guò)公民開(kāi)放的程度和公民參與的程度來(lái)衡量，因此政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的需求管理就需要堅(jiān)持開(kāi)放性、系統(tǒng)性的原則，將其作為一種共同感、作為一種民主責(zé)任、作為一種批判思維、作為一種協(xié)同行動(dòng)來(lái)有序推進(jìn)。

（一）作為一種共同感的需求管理

人們需要為他們自己構(gòu)建一種社會(huì)認(rèn)同，以及表現(xiàn)出和他人的一致感。人對(duì)現(xiàn)實(shí)的感覺(jué)，要求人把它純粹被動(dòng)的、給定的存在實(shí)現(xiàn)出來(lái)，不是為了改變這種給定的存在，而是如果不把它充分地表達(dá)出來(lái)和實(shí)現(xiàn)出來(lái)，他就無(wú)論如何只能消極承受這一切。這種實(shí)現(xiàn)活動(dòng)只能存在和發(fā)生在那些僅在現(xiàn)實(shí)中存在的活動(dòng)上。要在公民中形成表達(dá)需求、參與管理的共同感，通過(guò)增強(qiáng)公民對(duì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)行為的共同感，強(qiáng)化公民之間的自發(fā)性聯(lián)系，以此改進(jìn)社會(huì)秩序，這種社會(huì)秩序使公民參與成為可能。這必須使公民樹(shù)立價(jià)值認(rèn)知：參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的行為主體就是公民本人，他有責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)起參與行動(dòng)而不是將道德譴責(zé)和責(zé)任推給別人。人們從事和開(kāi)展的活動(dòng)總是具有意向性的。人們之所以要采取這些行動(dòng)，是因?yàn)橄嘈耪嬲\(chéng)、真摯的工作能夠改善他們的生活。在行動(dòng)中，人們把意義賦予他們的環(huán)境、他們自己的行動(dòng)和其他人的行動(dòng)。有了共同感的公民在共同利益的基礎(chǔ)上共同行動(dòng)。所有的重要利益都能以組成社團(tuán)的形式來(lái)表達(dá)。具有共同利益的人傾向于自發(fā)組建自己的團(tuán)體，來(lái)解決關(guān)乎自身利益的服務(wù)提供問(wèn)題。

這種共同感還需要人們對(duì)社會(huì)發(fā)展變革的趨勢(shì)達(dá)成共識(shí)。無(wú)論人們是否情愿，變革已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展中至關(guān)重要的問(wèn)題。雖然人們永遠(yuǎn)不可能按照自己的意愿來(lái)改造社會(huì)，但變革的趨勢(shì)卻是不可抵擋的。試圖改變社會(huì)的任何嘗試都是嚴(yán)肅認(rèn)真的行動(dòng)，都要求人們從深層意義上認(rèn)識(shí)當(dāng)前諸種機(jī)制的調(diào)整及其演變發(fā)展，并對(duì)可能出現(xiàn)的結(jié)果與風(fēng)險(xiǎn)做出明智判斷。一旦按照現(xiàn)有的思維方式確實(shí)無(wú)法解決問(wèn)題，人們就應(yīng)該運(yùn)用其他方式來(lái)提出問(wèn)題，或改變所提的問(wèn)題。所有人都將時(shí)間用于譴責(zé)這一體系的弊端，但卻從未獲得任何成效。只有到人們借助于新獲得的力量完成社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)候，他們才能以成熟的心態(tài)，而非幼稚的抱怨，來(lái)接受這個(gè)變化。后現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的沖擊，要求人們要具有創(chuàng)新意識(shí)，大膽進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)，創(chuàng)設(shè)出新的制度安排、規(guī)則機(jī)制，使人們能夠在由他們過(guò)去的努力所創(chuàng)造的新環(huán)境中生活。

（二）作為一種民主責(zé)任的需求管理

沒(méi)有能夠離開(kāi)責(zé)任的效率，也沒(méi)有能夠離開(kāi)權(quán)力的責(zé)任。自由主義理論的堅(jiān)守者從不倦于重復(fù)市場(chǎng)的力量，相信自發(fā)的進(jìn)步，而這種信仰常常會(huì)使我們對(duì)經(jīng)濟(jì)生活中政府這個(gè)角色視而不見(jiàn)。邊沁認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)成功有三個(gè)要素：意向、知識(shí)和權(quán)力。私人需要擁有意向，而知識(shí)和權(quán)力，由政府掌管比私人掌握來(lái)得更為廉價(jià)。通往自由市場(chǎng)之路的打開(kāi)和保持暢通，有賴于持續(xù)的、由中央組織調(diào)控的干預(yù)主義的巨大增長(zhǎng)。一切統(tǒng)治理論的基礎(chǔ)是柏拉圖式的知與行的分離，而不僅僅是對(duì)既不負(fù)責(zé)任又不可化約的權(quán)力意志的辯護(hù)。公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)行動(dòng)發(fā)生的初始動(dòng)力便是地方政府核心行動(dòng)者與社會(huì)組織管理者在公共利益上的聚合。公共組織要代表和表達(dá)的是公共利益而非私人利益。公共組織要具有回應(yīng)性，這種回應(yīng)性要求政府機(jī)關(guān)工作人員對(duì)公民的公共服務(wù)需求及時(shí)進(jìn)行回應(yīng)。政府要有“預(yù)期反應(yīng)”，即決策者在進(jìn)行服務(wù)購(gòu)買(mǎi)決策時(shí)，會(huì)受到公民會(huì)對(duì)他的決定如何反應(yīng)這一預(yù)測(cè)的制約。政府要通過(guò)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)績(jī)效的提升，激發(fā)民眾的情感以支持他們的權(quán)威，喚起大眾的熱情以支持他們的政策。行政人員應(yīng)該培養(yǎng)民眾對(duì)公共事務(wù)獨(dú)立的政治性判斷。一個(gè)生動(dòng)完整的個(gè)人政治身份感就是將這個(gè)過(guò)程放在腦子里的顯著位置，并以它作為組織發(fā)揮作用的廣闊語(yǔ)境。

（三）作為一種批判思維的需求管理

保持思想的開(kāi)放性是我們面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)情境所做出的有效回應(yīng)和理智選擇。政治一行政兩分法釋放了政府，使政府恢復(fù)了行動(dòng)能力。政府行動(dòng)的自由在某種程度上其實(shí)是自相矛盾的：這些情況在當(dāng)下屬實(shí)，在過(guò)去發(fā)揮作用，在未來(lái)還會(huì)產(chǎn)生影響。一方面，公眾需要甚至懇求政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)給予必要的干預(yù)，即使這種要求因公民治理時(shí)代的到來(lái)被肆意夸大，但實(shí)際上也是合情合理、自然不過(guò)的。因?yàn)闆](méi)有政府的行政干預(yù)，正常的社會(huì)秩序無(wú)法維持，一切與公眾利益休戚與共的權(quán)益保障也無(wú)從談起。另一方面，國(guó)家管理所能夠使用的手段只能是等級(jí)體系以及在科層制體系保護(hù)下的規(guī)則束縛，這樣一來(lái)，社會(huì)就會(huì)不可避免地陷入惡性循環(huán)，因?yàn)楣娊裉爝x擇的治理工具，正是未來(lái)社會(huì)人們?cè)絹?lái)越想去摒棄的。諸多規(guī)則體系、游戲模式、諸多與合同制治理相抵觸的制度性機(jī)制，的確構(gòu)成了某些障礙。不過(guò)，假如政策設(shè)計(jì)者真心實(shí)意想要獲得成功，就應(yīng)該將這些障礙同樣也看成資源，因?yàn)檫@些資源可以被利用來(lái)創(chuàng)新。深深扎根于政治經(jīng)驗(yàn)中的政治想象力反映著公民形象，反映著合適的機(jī)構(gòu)形象，反映著與之相適應(yīng)的政治形象。這些形象不是由理性決定，它們利用理性來(lái)為可能的事情服務(wù)?；诠裥枨蟮墓芾砟Ｊ綄⒐駞⑴c調(diào)動(dòng)起來(lái)。公民提出的種種社會(huì)訴求，并不僅僅是社會(huì)性和政治性的要求，而且也是一種新型的社會(huì)資源，他們可能會(huì)讓游戲規(guī)則變得錯(cuò)綜復(fù)雜，但同時(shí)，他們也可被用作戰(zhàn)勝重重封鎖的制度變革的手段。

（四）作為一種協(xié)同行動(dòng)的需求管理

相互作用是權(quán)力過(guò)程中的互動(dòng)關(guān)系，權(quán)力產(chǎn)生于眾人的協(xié)同行動(dòng)。所有的人都可能要求權(quán)力，想要把一些人或所有人都納入其權(quán)力范圍內(nèi)?；蛘哒f(shuō)討論中的某個(gè)群體對(duì)權(quán)力的要求是可忽略的，這個(gè)群體就處于別的群體或所有群體的權(quán)力范圍內(nèi)。不論從什么角度看，層次之間的連接都是治理的中心問(wèn)題。當(dāng)代社會(huì)的任何重大問(wèn)題都不能在一個(gè)層次、由一個(gè)機(jī)構(gòu)就得以處理。治理各個(gè)層次的關(guān)系一直存在，只是被置于邊緣或是不予考慮的地位。管理并不意味著權(quán)威，然而管理卻永遠(yuǎn)需要自覺(jué)的行動(dòng)和有意識(shí)的參與。服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中的公民需求管理是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化治理的過(guò)程。為了實(shí)現(xiàn)公民治理的目標(biāo)，需要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)來(lái)提供公共服務(wù)?？v向?qū)哟紊?，不同層?jí)的政府要實(shí)現(xiàn)整體性治理，并對(duì)政府服務(wù)系統(tǒng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。同時(shí)，各種類(lèi)型的組織、企業(yè)、非營(yíng)利組織也要置身于服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系之中，積極有效地表達(dá)公民訴求，整合民眾意愿，實(shí)現(xiàn)公民治理。庫(kù)珀將人們進(jìn)行倫理思考劃分為表達(dá)層次、規(guī)則層次、倫理層次和后倫理層次四個(gè)層次。借鑒此動(dòng)態(tài)層次理論，公民需求管理分為一個(gè)具有高度動(dòng)態(tài)性的四個(gè)層次：表達(dá)層次、規(guī)則層次、倫理層次和后倫理層次。起初，公民會(huì)就參與服務(wù)購(gòu)買(mǎi)進(jìn)行情感表達(dá)，也就是對(duì)自己參與公共服務(wù)的直接感受作出自發(fā)的回應(yīng)。但很快就進(jìn)入解決問(wèn)題的道德規(guī)則階段;當(dāng)公民所得到的信息和情況越來(lái)越復(fù)雜時(shí)，就又回到了情感表達(dá)階段;然后，發(fā)泄完了全部的憤怒和苦惱等情緒之后，公民又回到了道德規(guī)則階段以尋求合適的但道德規(guī)則無(wú)法充分涵蓋公共組織的道德體系。