劉虹 王夢

摘要：

大學內(nèi)部治理結構直接決定大學治理能力的水平高低，是否擁有科學的內(nèi)部治理結構是完善現(xiàn)代大學制度的關鍵。通過對加州大學為代表的美國公立大學和A大學為代表的中國公立大學在共同治理結構和縱向組織結構方面的比較分析發(fā)現(xiàn)，中國公立大學需在以下方面著力完善內(nèi)部治理結構：一是以學術事務為中心對學校內(nèi)部治理結構進行重塑和優(yōu)化;二是完善制度設計讓教師真正共享學校學術事務決策權;三是以事權和實權匹配為基本原則對校院二級合理分權。

關鍵詞：

中國; 美國; 公立大學; 內(nèi)部治理結構; 比較研究

中圖分類號： G 647.0 ? 文獻標志碼： A

文章編號： 1009-895X（2021）04-0392-07

DOI： 10.13256/j.cnki.jusst.sse.2021.04.015

Abstract：

The internal governance structure of a university directly determines its governance ability because a scientific internal governance structure is the key to improve the quality of a modern university.Through a comparative analysis of the shared governance structure and vertical organizational structure of Chinese and American public universities，we find that the public universities in China need to improve their internal governance structure in the following aspects：firstly，to restructure and optimize the internal governance structure so as to focus on the academic affairs; secondly，to redesign the administrative system so that the faculty have more opportunities in academic decision-makings ; thirdly，to decentralize powers at the two levels of university and schools based on the matching of work and power.

Keywords：

China; the USA; public universities; internal governance structure; comparative study

組織結構為滿足組織功能而生，結構一旦建構就會對組織功能和績效產(chǎn)生重要影響。大學是一個復雜系統(tǒng)，是否擁有好的治理結構對實現(xiàn)大學的功能有重要影響。大學治理本質上是一種在多元化的變動社會中重建平衡的重要機制，從內(nèi)部治理結構來看，關注的是大學內(nèi)部各利益主體之間權力關系的平衡。作為現(xiàn)代大學制度建設中最重要的內(nèi)容，完善大學內(nèi)部治理結構的關鍵在于建立一系列基于大學使命的權力配置和利益平衡機制[1]。

中國公立大學歷經(jīng)三十余年的改革發(fā)展，內(nèi)部治理結構有所完善，但依然有諸多掣肘。美國公立大學擁有相對成熟和完善的內(nèi)部治理結構體系，雖然中美之間有諸多差異，但大學作為學術組織在功能和結構上具有共性，因此美國大學的經(jīng)驗依然可以借鑒。大學內(nèi)部治理結構的影響因素很多，但權力配置和利益訴求是其中最直接、本質的因素[2]。基于此，本文以美國加州大學和中國某公立985院校A大學為例，從體現(xiàn)權力橫向配置的共同治理結構和體現(xiàn)權力縱向配置的校院關系結構出發(fā)，對中美公立大學的內(nèi)部治理結構進行對比，在比較分析中探索我國公立大學內(nèi)部治理結構的完善之路。

一、大學內(nèi)部治理結構基本闡釋

大學內(nèi)部治理結構是大學治理結構最重要的組成部分，其完善程度直接制約大學治理能力的高低。對美國高等教育而言，大學治理并不是一個新名詞，這一概念最早產(chǎn)生于美國，隨后被歐美學者們在研究中頻繁使用[3]，美國學者科爾森（John.J.Corson）的《大學和學院的治理》一書被認為是最早對大學治理進行系統(tǒng)研究的專著[4]。但對中國高等教育而言，大學治理卻是一個新名詞，是高等教育現(xiàn)代化發(fā)展的產(chǎn)物，也是傳統(tǒng)高等教育管理模式變革的產(chǎn)物。從管理到治理的變化，是一種價值理念的革新，因為治理意味著權力主體的多元化，以及不同權力主體之間在集體行動時所存在的相互依賴和相互制約。因而，當中國的高等教育從管理走向治理的時候，大學的一個重要變化體現(xiàn)為權力配置逐漸由集權走向分權。分權一方面體現(xiàn)在權力在行政權力和學術權力等不同類型主體之間的重新分配，另一方面體現(xiàn)在權力在學校和院系等不同層級主體間由上而下的授權。

大學治理是為實現(xiàn)大學目標而設計的一整套制度安排[5]，本質上是一種在多元化的變動社會中重建力量平衡的重要機制，其結構體現(xiàn)為大學的組織構架、關系框架及其權力規(guī)則。對大學內(nèi)部治理結構而言，它在大學內(nèi)部治理過程中對利益相關者的權力行使和利益配置發(fā)揮著重要作用。以加州大學為例，加州州長在1868年簽署法案賦予加州大學獨立自治權的同時，設立董事會對整個大學進行統(tǒng)一管理和控制。具體到大學內(nèi)部事務管理，如圖1所示，董事會任命校長全權負責整個加州大學運營，同時根據(jù)校長提名和建議任命下屬10個分校的校長，分校校長向董事會和校長負責，同時全權負責分校所有事務。

與美國大學不同，中國大學實行的是黨委領導下的校長負責制，由圖2所示的A大學內(nèi)部治理結構圖可知，相比較加州大學的最高決策機構是董事會而言，A大學的最高決策機構是黨委（或下屬的常務委員會，實際運行中又往往演變?yōu)辄h政聯(lián)席會議），在涉及學校發(fā)展的戰(zhàn)略性、根本性問題的決策上，學校黨委承擔有重大的職責和最終的決策權，以及重大決議執(zhí)行情況的監(jiān)督權。其次，加州大學校長由董事會任命后，以加州大學行政首腦的身份執(zhí)行董事會的各項決議，對大學各項事務管理和運行擁有全部的權力;而A大學的黨委書記和校長是大學事務管理的雙頭，校長同時也是黨委副書記，兩者共同構成了大學內(nèi)部權力核心。再者，加州大學在學校層面和分校層面均設置了學術委員會以及教務長，負責對學術事務進行管理，A大學沒有專門的學術事務管理主體。

二、共同治理結構比較

公立大學是典型的利益相關者組織。盡管作為非營利性組織沒有企業(yè)那樣明確的“股東”，但由于高等教育對個人、家庭、社會和國家所具有的意義，因此使得大學目標和價值的實現(xiàn)不僅和教師、學生等內(nèi)部成員的利益增進直接相關，和大學的出資者、捐贈者、校友、學生家庭等外部成員的利益相關，還和國家、和社會的整體發(fā)展相關。在大學目標的實現(xiàn)過程中，應當保障重要利益相關者的整體利益最大化，避免部分利益相關者壟斷對大學的控制，這就需要建立起一個權衡和兼顧各方利益相關者訴求的決策機制，形成一個科學的大學內(nèi)部治理結構，建立起一個共同治理（Shared Governance）的框架。

（一）美國大學的共同治理

共同治理的正式提出最早源于1966年美國高等教育領域三個協(xié)會聯(lián)合發(fā)布的《學院與大學治理聲明》[6]，這份聲明從大學和學院教師的視角對共同治理進行了界定，它認為共同治理是“決策過程中基于教師和行政部門各自特長的一種權力和責任的分工，是雙方共同工作的一種承諾”，董事會、校長、行政人員、教師和學生都是共同治理的重要主體，實質是對決策過程中不同主體最大化參與的一種平衡。在美國大學的法人——董事會制度之下，無論是公立大學還是私立大學，其所有的法定權威均來自于董事會，董事會和其他主體之間的關系是一種權力委托關系。共同治理意味著不同的利益相關主體都有參與學校決策的機會，同時也意味著一項決策事務中不同的主體承擔的責任不同，特定的主體在特定的決策領域要承擔主要責任。

根據(jù)和大學之間利益連接程度和關系重要程度的不同，美國公立大學參與學校事務決策的主體主要包括學校董事會成員、大學校長及其下屬行政成員、教師和學生。這些主體參與大學重要決策的方式主要有三種：一是在董事會中擔任董事，代表不同利益群體參與決策;二是參與董事會下設若干委員會的工作，影響決策;三是通過委員會提供的各種渠道對決策事務發(fā)表意見建議。美國公立大學的董事會通常設置有各類常設委員會分管不同領域的學校事務，為董事會的決策提供建議。以加州大學為例，董事會下設六個常設委員會：學術和學生事務委員會（負責教師和學生事務領域事務）、合規(guī)與審計委員會（負責財務、審計和相關風險管理領域事務）、財務和資本戰(zhàn)略委員會（負責財政和金融、土地使用領域事務）、治理和福利委員會（負責人員任命、薪酬福利領域事務）、健康服務委員會（負責學校醫(yī)療系統(tǒng)和學生健康領域事務）、公共參與和發(fā)展委員會（負責籌款以及利益相關者宣傳領域事務）。不同委員會分工明確，各司其職，避免了事務交叉重疊或者相互推卸責任的可能性。

羅伯特·伯恩鮑姆（Robert Birnbaum）曾將大學治理描述為“平衡兩種不同的但都具有合法性的組織控制力和影響力的結構和過程”，一種是“董事會和行政機構擁有的基于法定的權力”，另一種是“教師擁有的以專業(yè)權力為基礎的權力”[7]。對加州大學而言，這種平衡就體現(xiàn)為學術委員會（Academic Senate）代表教師參與共同治理。約翰·道格拉斯（John Douglass）在論述加州大學共同治理時指出，學術委員會旨在“總體上指導大學的管理”[8]。加州大學學術委員會由董事會賦權，對大學最為核心的學術事務進行直接管理，具體包括決定學術領域政策、確定學生申請入學和學位授予的標準、設置課程及其標準、管理教師聘任、晉升和相關預算等

加州大學學術委員會設有學術委員會議會，這是學術委員會的最高機構。學術委員會議會下設學術委員會議會理事會，其是學術委員會議會的事務執(zhí)行臂膀，在非立法事務上可以替代學術委員會議會行事，代表議會向校長提出建議，同時有權力要求各分委員會就加州大學范圍內(nèi)的各類問題進行調(diào)查并向學術委員會或學術委員會議會進行匯報，必要時還可設立特殊委員會。。加州大學學術委員會下設不同類型的分委員會，管理總校層面不同領域的學術事務

加州大學學術委員會常設分委員會負責制定不同領域的學術政策，具體包括：學術自由、教師聘任、終身制、教師福利、科研政策、國際教育、學術交流、圖書館、規(guī)劃與預算、招生、平權、多元化、公平等。。同時，10個分校各自設立自己的分校學術委員會，分校學術委員會同樣按照學術事務領域下設不同的分委員會，與總校層面類似，如圖3所示。

（二）中國大學的共同治理

共同治理本質上來說是一種決策權的共享。中國公立大學內(nèi)部治理遵循的是一種“類似于政府行政運作的邏輯”，實行的是黨委領導下的校長負責制，決策權集中在領導層。在學術權力和行政權力的關系中，行政權力占據(jù)主導[9]。從A大學的情況來看，教師、學生等對學校決策事務的參與度普遍較低，盡管有學術委員會、教職工代表大會、學生代表大會等組織的存在，同時在《高等教育法》的相關條文中也對學術委員會和教職工代表大會的職責進行了較為明確的界定，但在實際過程中，這些組織在學校決策過程中發(fā)揮的作用比較有限，更多是作為咨詢機構為領導層決策提供建議參考。如圖4所示，在A大學的核心決策圈中，教師等力量缺乏參與決策、表達訴求的有效途徑和渠道。

A大學的狀況在中國公立大學中并非個案。以學術委員會為例，一項涵蓋全國200余所公立高校的調(diào)研對學術委員會在學校重要決策事項中所發(fā)揮的作用進行了調(diào)查 此調(diào)查為復旦大學熊慶年教授受教育部委托所進行的研究，筆者作為課題組成員參與了調(diào)查。。調(diào)查結果顯示，受訪者普遍認為學術委員會在學校人才培養(yǎng)、科學研究、學科建設、人才工作規(guī)劃和重大人才政策、國內(nèi)外重大合作交流、教學科研重大項目申報及資金分配使用、教職工崗位責任制方案等重要學術領域事務的決策過程中發(fā)揮的主要是咨詢作用，僅在學科專業(yè)設置事務上主要發(fā)揮了審議作用。由此結果可以看到，在中國公立大學目前的內(nèi)部治理結構下，大學的重要利益相關者要真正參與到?jīng)Q策過程中，在所屬領域范圍內(nèi)發(fā)揮更重要作用還需要寄希望于改革的進一步深入，從制度層面進行創(chuàng)新和保障，從而實質性推動中國公立大學的共同治理。

對比中美公立大學重要利益相關主體參與學校重要決策的制度安排可以發(fā)現(xiàn)，美國大學一方面通過董事會下屬的委員會吸納了一批教師和部分學生參與到學校重大事務的決策過程之中，另一方面通過學術委員會讓更多的教師可以通過參與不同學術事務領域的專門委員會，從而發(fā)揮對學校學術決策的影響作用。盡管從制度層面來講校長是大學內(nèi)部決策的最終主體，但通常情況下校長不會輕易否定學術委員會做出的決策，以避免因沖突導致教師對校長的不信任危機。而從中國的情況來看，高校學術委員會、學術評定委員會、校務委員會、教職工代表大會等組織從定位來看目前依然是作為咨詢機構而存在，并不擁有實質上的議程設置和決策權，共同治理的成效還有待進一步改善。此外值得關注的一點是，美國公立大學對教師的績效考評中很重要的一個內(nèi)容是社會服務，參與各類委員會的工作屬于社會服務中的一項重要內(nèi)容，因此美國公立大學的普通教師對參與各類委員會工作具有相對較高的積極性，而在國內(nèi)各類委員會中活躍的往往是資深教授。

三、縱向組織結構比較

從組織結構的視角考察，縱向組織結構的確定是組織結構設計中非常重要的內(nèi)容。組織結構設計的關鍵是分工，縱向分工決定了組織的績效分配，體現(xiàn)的是組織中不同層級的職權劃分，而權責劃分正是組織結構的核心，其對組織績效有至關重要的作用。

（一）美國大學的縱向組織結構

未設立分校的美國公立大學通常實行的是校、院、系的三級縱向組織結構，其中學院是學校運行的基本單位。而對加州大學這樣擁有多個分校的美國公立大學而言，縱向結構首先要處理的就是總校和分校之間的關系。從加州大學和其分校之間的關系來看，分校校長全權負責其所管轄校區(qū)的各項事務，具有非常高的自主權，例如人事任免、專業(yè)評估等事務都由各分校自主決定，分校校長對分校的學術發(fā)展狀況負全責。加州大學各分校的自主權非常高，以至于被誤解為分校是獨立法人，但事實上加州大學整體是一個獨立法人，每個分校并不具備法人實體權限。

對多數(shù)的美國公立大學而言，學院制依然是縱向組織結構中最主要考慮的問題，這一問題在加州大學就轉化為分校與學院之間的關系。以伯克利分校為例，全校共有14個學院，其中文理學院、化學學院、工學院、環(huán)境設計學院、自然資源學院和商學院既招收本科生，也招收研究生;法學院、信息學院、視光學院、公共衛(wèi)生學院、社會福利學院、新聞學院、教育學院和公共政策學院只招收研究生。學院以下設立系，以工學院為例，下設生物醫(yī)學工程、土木環(huán)境工程、電氣工程和計算機科學、工業(yè)工程和運營、材料科學工程、機械工程、核工程和工程科學共8個系。伯克利分校學術委員會主任奧利弗·奧雷利（Oliver O’Reilly）在接受訪談時表示，伯克利的系主任權限相對較小，教師們認為系主任引領（lead）系的發(fā)展，但并不是系領導（head），其主要作用是協(xié)調(diào)系內(nèi)資源分配和工作開展。相比較而言，學院院長擁有相對較大的自主權，在院內(nèi)人事任免、資源分配等方面發(fā)揮主導性作用。但并非所有公立大學都和加州大學伯克利分校一樣，部分大學的學術系作為大學內(nèi)部特定學科或專業(yè)的載體，在決定為本系學生提供什么樣的教育方面擁有絕對的控制權，系主任在人事管理、分配教學任務和資源預算方面擁有非常大的權限[10]。

（二）中國大學的縱向組織結構

中國公立大學通常實行的是校、院（系）的復合二級管理體制，也被稱為三級建制兩級管理。在學校層面，不同的事務領域設立有若干管理部門，負責完成校領導交付的各項管理工作。在院系層面，設立院長（系主任）主持所在院系的學術和行政工作。在中國公立大學的縱向管理結構中，學校層面是大學決策的中心，大學的宏觀調(diào)控和長期發(fā)展規(guī)劃以及其他各項重大決策均在學校層面做出;院系是學校領導下的一級組織，是集人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務和行政管理為一體的辦學實體，代表大學對所屬各系（或教研室）進行管理，是一個復合各種功能為一體的二級辦學實體。院（系）不僅是作為一個學術單位，同時還負責教職工創(chuàng)收、學生工作、工青婦工作、離退休干部管理等大量非學術性的事務。

從學校和學院的權責劃分的角度來看，前述全國范圍的大學調(diào)研顯示，受訪者普遍表示學院年度經(jīng)費使用原則、大額度資金使用、學院財務預算和決算、學院高級職稱人員的評聘、學院下設系的設立、撤銷及干部配備、學院人才引進等重要院內(nèi)事務的決定權目前來看依然在學校，而不在學院。學院范圍內(nèi)自主決定的事務主要集中在學院年度工作計劃、學院總體發(fā)展規(guī)劃和學院各辦公室人員配備等事務上。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，不同角色的受訪者對學校和學院間的縱向分權存在模糊認知的情況，例如超過七成的學院黨政負責人認為學院財務預決算應當由學校審批，但不到六成的學校黨政負責人同意這一說法，學校職能部門負責人贊同這一觀點的也不到七成。這一定程度上說明在學校和學院權力劃分這一問題上，一方面核心權力沒能下沉到學院，另一方面學校和學院的管理權限模糊不清。

對比中美公立大學的縱向管理結構可以發(fā)現(xiàn)，美國大學的學院和學系所處理的事務基本圍繞學術研究和人才培養(yǎng)展開，更加符合學術組織的性質，

而中國大學的院系則相對承擔較多的非學術性事務，牽扯了院系的精力，不利于院系管理專注于學術事務。同時從院系學科的布局來看，文理學院體制是美國公立大學的一大特色，擁有較充足的預算保障，有助于讓文理基礎學科專注于學術和人才培養(yǎng)這一核心業(yè)務。相比之下，基礎學科和應用學科在中國大學的布局并未得到區(qū)分，這使得大量基礎學科（如中文系、數(shù)學系）與應用學科（管理學院、醫(yī)學院）在相同的管理體制下競爭有限的資源，非常不利于基礎學科的發(fā)展。此外美國公立大學不同層級權力主體的權責分工相對明確，而這一點恰好是中國大學所缺乏的。

四、討論與思考

前述分析可以看出，中美公立大學的內(nèi)部治理結構存在較大的差異。除去兩國在歷史文化、制度環(huán)境和發(fā)展階段方面的不同外，究其差異的直接原因主要在于兩方面。

一是政府介入大學管理方式不同。加州大學對整個加州發(fā)展作用舉足輕重，“州的邊界就是大學的邊界”一直是加州大學重要的辦學理念，州政府也始終強調(diào)本州高等教育機構必須為州的經(jīng)濟和社會發(fā)展服務，但其卻并不直接介入加州大學的管理。一方面州政府以州憲法的方式賦予加州大學高度的自治權，確保雙方之間“保持距離”;另一方面除利用財政撥款對加州大學形成一定約束外，其州長、副州長等重要政府官員以董事會成員的身份參與大學決策，確保雙方之間“親密接觸”。而對中國的公立大學而言，政府和大學之間的距離依然過近，如何在親密接觸和保持距離之間尋找到平衡仍在探索中。

二是美國公立大學的自治權與中國公立大學的自主權不同。美國公立大學的自治權被認為是大學作為學術共同體而天然所具有的關鍵成分，是一種“天賦權力”，加州大學的這一權力在獲得州憲法的確認和保護后，其自治權行使便可免受政府政治權力和行政權力的不當干預。而中國公立大學的自主權來自于《高等教育法》的賦權，屬于經(jīng)由政府行政立法所獲得的自主管理權，這意味著決定大學享有哪些自主權的主體并不在大學本身，而更多在政府教育行政管理部門，權力來源的不同直接決定了中美公立大學自主決定大學事務權限大小和范圍的不同。

這兩個重要原因決定了中國公立大學的內(nèi)部治理結構只能借鑒但不能照搬美國模式。整體來看，建議中國公立大學從以下方面完善大學內(nèi)部治理結構。

第一，以學術事務為中心對學校內(nèi)部治理結構進行重塑和優(yōu)化。大學本質是一個學術組織，學術事務是大學的核心業(yè)務，無論是決策結構還是執(zhí)行結構都應當圍繞更好地履行學術事務管理職能來建構。一切與教學、科研相關的事務都應歸類為學術事務，諸如教師聘用、職稱晉升、福利待遇等相關政策均為學術事務政策，學生入學、畢業(yè)等相關政策也是學術事務政策范疇。

第二，真正讓教師共享學校學術事務決策權。教師群體是大學內(nèi)部治理最直接也是最重要的利益相關主體，在涉及事關自身利益的重大政策制定時，教師作為切身利益相關者應當享有參與決策的權利，同時也應當創(chuàng)造和提供更多的渠道，讓教師能夠在學術事務的決策過程中發(fā)揮實質性的作用，而不僅僅只滿足于參與為主。參與是發(fā)揮作用的基本前提，不能將參與就等同于發(fā)揮了作用，實實在在影響決策進程及其結果才是參與的目的。

第三，在校院兩級層面合理分權，分權的基本原則是事權和實權相匹配。在事務重心向二級學院轉移的同時，學校應將權力重心也逐漸向二級學院下沉。在分權的過程中必須有明確的權力界限，權力劃分應有依據(jù)，形成制度化規(guī)定和約束，并保持相對穩(wěn)定性。同時考慮不同學院在學科布局上的差異，區(qū)別對待基礎學科和應用型學科為主的學院，以調(diào)動學院辦學積極性、保障學院辦學資源供給為改革基本目標。

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（編輯： 程愛婕）