李阿芳 王小英

[摘 要] 學(xué)前教育供給主體是決定學(xué)前教育發(fā)展規(guī)模與質(zhì)量的關(guān)鍵要素。我國(guó)學(xué)前教育供給主體經(jīng)歷了兩次大的變遷，可分為從“社會(huì)供給為主（1949—1993）”到“市場(chǎng)供給主導(dǎo)（1994—2009）”再到“政府與市場(chǎng)協(xié)同供給（2010年至今）”的三個(gè)階段。從歷史制度主義的視角分析，主流觀念的引領(lǐng)、制度環(huán)境的形塑、政府的推動(dòng)、民意的表達(dá)等多重力量的相互作用推動(dòng)了我國(guó)學(xué)前教育供給主體的變化。展望未來(lái)，我們應(yīng)樹(shù)立前瞻意識(shí)，解放舊觀念，把握發(fā)展契機(jī)，推動(dòng)制度革新，觀照多元需求，強(qiáng)化供給效能，以促進(jìn)我國(guó)學(xué)前教育供給制度改革，實(shí)現(xiàn)我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)普及、普惠、均衡、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 學(xué)前教育供給;教育供給主體;歷史制度主義

自2010年以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。為滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的學(xué)前教育多樣化需求，協(xié)調(diào)學(xué)前教育供求關(guān)系，國(guó)家頒布了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)十條”）等一系列重大政策來(lái)突出強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育的社會(huì)公益屬性，回應(yīng)長(zhǎng)期被人們所詬病的“入園貴入園難”問(wèn)題，通過(guò)擴(kuò)充公辦園的學(xué)位供給，加大對(duì)高收費(fèi)民辦園的治理，加快發(fā)展公益、普惠性學(xué)前教育供給步伐，滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)優(yōu)質(zhì)、均衡學(xué)前教育事業(yè)公共服務(wù)的需求。毋庸置疑，在此背景下，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的確取得了令人矚目的成就。截至2020年，普惠性幼兒園覆蓋率已達(dá)到80%，在園兒童規(guī)模達(dá)到歷史最高水平，3～5歲兒童入園率水平已經(jīng)超過(guò)美國(guó)，并接近OECD國(guó)家的平均水平。[1]

但也不可否認(rèn)，歷史遺留的學(xué)前教育供給問(wèn)題依然存在。雖然我國(guó)學(xué)前兒童在園規(guī)模擴(kuò)大及入園機(jī)會(huì)增加，但學(xué)前教育結(jié)構(gòu)性供給不足矛盾依然突出。[2]依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的供需理論，需求并不必然產(chǎn)生供給，需求和供給的關(guān)系取決于有效供給的大小和供給成本的高低。[3]這其中，“誰(shuí)供給”以及“供給誰(shuí)”的問(wèn)題直接決定著有效供給的格局和資源優(yōu)化配置的績(jī)效。換言之，學(xué)前教育供給主體作為供給的行動(dòng)執(zhí)行者，不僅是決定我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展規(guī)模、質(zhì)量的關(guān)鍵要素，也是影響學(xué)前教育事業(yè)能否獲得可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)保障，最能體現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展的基本價(jià)值取向，繼而直接影響學(xué)前教育公平、普及、普惠的發(fā)展。

鑒于此，本文援引歷史制度主義的理論，將新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)學(xué)前教育供給主體的演進(jìn)歷程放在多重變量的變革與發(fā)展中審視，透過(guò)歷史對(duì)現(xiàn)實(shí)的觀照，揭示學(xué)前教育供給主體變化的發(fā)展邏輯，以期為新時(shí)期學(xué)前教育供給制度的建設(shè)提供有益參考。

一、學(xué)前教育供給及主體

供給是經(jīng)濟(jì)學(xué)衍生的概念，依據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，供給是“生產(chǎn)者在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)某種商品（或勞務(wù)）在各種可能的價(jià)格水平下愿意而且能夠提供出售的數(shù)量”。[4]教育供給與教育需求對(duì)應(yīng)存在，是滿(mǎn)足教育需求的保障。即在一定時(shí)空條件下，為了滿(mǎn)足國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人發(fā)展的需求，政府、社會(huì)和學(xué)校等主體在為教育的發(fā)展提供理念、制度、人、財(cái)、物等保障的同時(shí)，以學(xué)校為核心的各級(jí)各類(lèi)教育機(jī)構(gòu)愿意并能夠提供的教育機(jī)會(huì)、過(guò)程和結(jié)果。[5]基于此，學(xué)前教育供給是在堅(jiān)守學(xué)前教育準(zhǔn)公共服務(wù)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，為滿(mǎn)足人民、社會(huì)和國(guó)家對(duì)學(xué)前教育的需求，各供給主體在提供制度、經(jīng)費(fèi)、資源等保障的同時(shí)提供的教育機(jī)會(huì)和服務(wù)。學(xué)前教育的總供給是指各個(gè)供給主體供給的疊加。[6]

學(xué)前教育供給主體隸屬于社會(huì)公共服務(wù)供給的行動(dòng)者范疇，是學(xué)前教育供給中提供不同類(lèi)型產(chǎn)品和服務(wù)的所有主體的統(tǒng)稱(chēng)。參照歷史實(shí)踐及學(xué)界公認(rèn)的探討結(jié)論，學(xué)前教育供給主體主要有三個(gè)，即政府、市場(chǎng)、社會(huì)，這也是基于公共服務(wù)供給行動(dòng)的基本特征所決定的。首先，政府作為學(xué)前教育的主要供給主體，其供給對(duì)象主要為公辦園，在我國(guó)可分為教辦園與政府機(jī)關(guān)辦園兩種，其中以教辦園為主，資產(chǎn)歸屬?lài)?guó)有資產(chǎn)，各類(lèi)經(jīng)費(fèi)也由國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)撥付。而政府機(jī)關(guān)辦園因政府部門(mén)職能分工不同，其服務(wù)對(duì)象較狹窄，在總體園所中占比較小。政府供給學(xué)前教育主要基于兩個(gè)層面的目的，一是學(xué)前教育因具有消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性和受益非排他性的特征，通常被學(xué)界認(rèn)為具有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”屬性和公益性，同時(shí)，學(xué)前教育緊系國(guó)計(jì)民生，具有補(bǔ)償社會(huì)公平、維持社會(huì)穩(wěn)定等價(jià)值。政府直接供給學(xué)前教育可以保證學(xué)前教育供需效率的最大化和其正向外部性的發(fā)揮。[7]二是出于實(shí)現(xiàn)和保障公共利益的需要。接受公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育既是幼兒發(fā)展的基本權(quán)利，也是社會(huì)的共同需求。為實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)的均等化、普惠性，作為公共利益代表的政府擔(dān)此重任責(zé)無(wú)旁貸。同時(shí)，政府肩負(fù)監(jiān)管市場(chǎng)和其他主體學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量的重要職責(zé)，必須提供相應(yīng)的資金支持和制度支持以保障所有的學(xué)前教育都能夠建立在公共利益之上，否則無(wú)法保障學(xué)前教育的“公益性”在供給過(guò)程中不會(huì)受損。[8]其次，市場(chǎng)作為供給主體之一，其主要供給形式是民辦園，經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是市場(chǎng)化、民營(yíng)化制度下的個(gè)人和家庭。不可否認(rèn)，在公共財(cái)政不足、多元化和個(gè)性化訴求凸顯的當(dāng)下，市場(chǎng)作為供給主體在滿(mǎn)足學(xué)前教育多元化需求方面發(fā)揮了較大的彌補(bǔ)作用。社會(huì)也是不可替代的學(xué)前教育供給主體，其主要供給形式是城市企事業(yè)單位辦園與農(nóng)村集體辦園，雖然這部分幼兒園通常也被視為公辦性質(zhì)的幼兒園，但其供給主體并不是政府，運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)屬于非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，由地方政府或者舉辦者以免除租金或者補(bǔ)貼的方式提供支持，不享有穩(wěn)定的財(cái)政投入。辦學(xué)投入中凡包括任何單位或個(gè)人的、有著經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)契約關(guān)系的資金或資產(chǎn)的幼兒園，都不能認(rèn)定為“公辦幼兒園”。[9]所以其本質(zhì)與教辦園、政府機(jī)關(guān)辦園不同，這也正是學(xué)界將之稱(chēng)為“公辦性質(zhì)的幼兒園”，而不直接等同于“公辦園”的原因。

需要說(shuō)明的是，政府、市場(chǎng)、社會(huì)作為學(xué)前教育供給的三大主體，并非單一或唯一存在，而是并行存在的。學(xué)前教育供給主體的變遷也是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者相互博弈的過(guò)程，體現(xiàn)為不同歷史階段各供給主體在不同供給方式上承擔(dān)不同方面和不同程度的權(quán)責(zé)，繼而凸顯某一供給主體占據(jù)主體地位。雖然三者具有各自不同的供給形式和行動(dòng)能量，但是也有彼此相通的行動(dòng)目標(biāo)。倘若這三類(lèi)公共服務(wù)主體能夠協(xié)同服務(wù)，也會(huì)創(chuàng)造出各具特色的學(xué)前教育供給模式和服務(wù)體系。

二、我國(guó)學(xué)前教育供給主體變遷的歷史考察

新中國(guó)成立以來(lái)，在我國(guó)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀背景下，學(xué)前教育供給主體經(jīng)歷了兩次大的更替與轉(zhuǎn)換，以時(shí)間跨度為經(jīng)，學(xué)前教育供給主體為緯，參照歷史制度主義“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”，可將我國(guó)學(xué)前教育供給主體的演變歷程分為三個(gè)階段。

（一）社會(huì)供給為主：增進(jìn)就業(yè)理念下的學(xué)前教育供給階段（1949—1993）

新中國(guó)成立之初，國(guó)家百?gòu)U待興，亟須在大規(guī)模的生產(chǎn)建設(shè)中鞏固政權(quán)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，規(guī)整社會(huì)秩序。在“趕超戰(zhàn)略”和快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的發(fā)展目標(biāo)下，廣大婦女須走出家門(mén)，投身生產(chǎn)建設(shè)之中。為解決婦女就業(yè)的后顧之憂(yōu)，學(xué)前教育事業(yè)優(yōu)先滿(mǎn)足國(guó)家整體需求，被黨和政府定位為社會(huì)福利性事業(yè)。教養(yǎng)幼兒和解放婦女勞動(dòng)力也就成為當(dāng)時(shí)學(xué)前教育的兩大任務(wù)。教育部1952年頒布的《幼兒園暫行條例》規(guī)定，每個(gè)地方都應(yīng)“設(shè)立寄宿幼兒園，為嬰兒提供照顧、食物和住宿，以便他們的父母能夠工作”;農(nóng)村地區(qū)應(yīng)“建立季節(jié)性幼兒園，使婦女能夠在農(nóng)業(yè)、游牧業(yè)、漁業(yè)等廣泛分布的地區(qū)從事生產(chǎn)勞動(dòng)”。[10]

1950年，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于處理接受美國(guó)津貼的文化教育救濟(jì)機(jī)關(guān)及宗教團(tuán)體的方針的決定》等文件，提出政府或私人團(tuán)體應(yīng)根據(jù)情況，對(duì)外資及宗教團(tuán)體供給的學(xué)前教育予以接辦和改辦。[11]自此，政府成為學(xué)前教育資源的基本配置者，一方面收回和接管兒童教育、社會(huì)福利事業(yè)的主權(quán)，另一方面結(jié)合“單位制”和“街居制”的人口管理體制，授權(quán)“單位”和“集體”承擔(dān)學(xué)前教育的供給責(zé)任。對(duì)于城市學(xué)前教育，國(guó)家通過(guò)‘企業(yè)辦社會(huì)’的方式進(jìn)行供給，農(nóng)村則依托集體經(jīng)濟(jì)組織提供。如1956年頒布的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個(gè)問(wèn)題聯(lián)合通知》明確規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要和可能的條件積極發(fā)展托兒所和幼兒園，在城市中由廠礦、企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、群眾舉辦，在農(nóng)村中提倡由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社舉辦”。

20世紀(jì)80年代初期，盡管?chē)?guó)家開(kāi)始鼓勵(lì)社會(huì)力量參與學(xué)前教育事業(yè)，如1987年的全國(guó)幼兒教育工作會(huì)議、1989年的《幼兒園管理?xiàng)l例》以及1992年的《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》都提出，要?jiǎng)訂T社會(huì)力量，多渠道、多形式地發(fā)展幼兒教育。但這一時(shí)期的“社會(huì)力量”仍是單位和集體，尚未明確提到私人。這一階段的學(xué)前教育供給仍以社會(huì)供給為主。其主要供給形式體現(xiàn)為“教育部門(mén)辦”“其他部門(mén)辦”“集體辦”三類(lèi)①，教育部門(mén)開(kāi)辦的教辦園為示范代表，但占比數(shù)量不大，其經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)。而機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、街道等開(kāi)辦的集體辦園占據(jù)主要比例，主要利用單位福利基金作為開(kāi)辦經(jīng)費(fèi)，承擔(dān)了學(xué)前教育的主要供給任務(wù)。圖1統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1950—1993年間，我國(guó)學(xué)前教育供給總量不斷增加。雖歷經(jīng)大躍進(jìn)時(shí)期的激進(jìn)發(fā)展，供給規(guī)模在1958—1960年達(dá)到頂峰，但在中央八字方針的引領(lǐng)整頓之后，供給趨勢(shì)持平穩(wěn)態(tài)勢(shì)。其中，集體辦園數(shù)在供給主體中始終占比最高。1956年社會(huì)主義改造完成，我國(guó)集體辦園11534所，占比已超過(guò)50%，而教育部門(mén)辦園比例則由1955年的52%下跌到24%，且到1965年以后，教育部門(mén)占比一直低于10%。在1956—1993年間，集體辦園數(shù)量占比一直位于38%～99%之間。尤其在1978—1993年的十五年間，集體供給占比始終超過(guò)70%，單位供給保持在20%左右，教育部門(mén)供給始終在10%以下。[12]

由于這一時(shí)期國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，該階段學(xué)前教育供給帶有濃厚的計(jì)劃色彩，即政府發(fā)揮了全能型功能，統(tǒng)籌學(xué)前教育供給格局。學(xué)前教育供給價(jià)值理念即為國(guó)家生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)，供給效率導(dǎo)向明顯，而社會(huì)各基層單位組織作為政府的延伸機(jī)構(gòu)，則發(fā)揮了重要的作用，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限、總體資源匱乏的狀況下較好地滿(mǎn)足了照料幼兒的需要。但這一階段的學(xué)前教育供給也存在諸多問(wèn)題，如學(xué)前教育服務(wù)總體短缺、供給對(duì)象城鄉(xiāng)不公、供給效率低下、資源浪費(fèi)等。

（二）市場(chǎng)供給主導(dǎo)：經(jīng)濟(jì)建設(shè)理念下的學(xué)前教育供給階段（1994—2009）

20世紀(jì)90年代初，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為國(guó)家工作重心，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸得以確立。以黨的十四大報(bào)告為起點(diǎn)，國(guó)家開(kāi)始積極推進(jìn)學(xué)前教育市場(chǎng)化，明確提出“鼓勵(lì)多渠道、多形式社會(huì)集資辦學(xué)和民間辦學(xué)，改變國(guó)家包辦教育的做法”。同時(shí)，1993年，國(guó)家啟動(dòng)國(guó)企改革，在政企分開(kāi)、政社分開(kāi)以及事社分離的管理體制改革下，“單位制”逐漸解體，原本作為社會(huì)福利的學(xué)前教育事業(yè)被迫與企事業(yè)單位剝離，進(jìn)入“社會(huì)化”階段。

1995年《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見(jiàn)》提出“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)幼兒教育逐步走向社會(huì)化”，標(biāo)志著學(xué)前教育市場(chǎng)化正式起步。1997年《全國(guó)幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了學(xué)前教育市場(chǎng)化的改革方向，提出“探索適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦園模式和內(nèi)部管理機(jī)制，逐步推進(jìn)幼兒教育社會(huì)化”。2003年頒布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，教育部再次重申“以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體”作為學(xué)前教育未來(lái)發(fā)展的格局?！耙陨鐣?huì)力量興辦幼兒園為主體”是對(duì)市場(chǎng)供給為主體的肯定和認(rèn)可。學(xué)前教育供給的市場(chǎng)化擴(kuò)張，成為這一時(shí)期學(xué)前教育發(fā)展的價(jià)值選擇，單位供給的集體辦園逐漸邊緣化。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1994年，全國(guó)幼兒園數(shù)量17.47萬(wàn)所，其中集體辦園占比64%，到2000年，集體辦園占比下跌到40%，到2009年，集體辦園跌至谷底，只占全國(guó)幼兒園總數(shù)的19%。（詳見(jiàn)圖2）

在市場(chǎng)走向主導(dǎo)供給的發(fā)展模式下，民辦園力量迅速崛起，如圖2所示，1994—2009年間，依附于單位制的集體辦園呈現(xiàn)持續(xù)走低態(tài)勢(shì)，而市場(chǎng)供給的民辦園反而一路高歌，成為學(xué)前教育服務(wù)供給主體。1994年，全國(guó)民辦園數(shù)量是1.83萬(wàn)所，僅占幼兒園總數(shù)的10.5%;到2003年，全國(guó)民辦園數(shù)量已達(dá)5.55萬(wàn)所，首次超過(guò)公辦園數(shù)量，占比提高到48%，幾乎占據(jù)全國(guó)幼兒園的半壁江山。到了2009年，民辦園數(shù)量已達(dá)8.93萬(wàn)所，占全國(guó)幼兒園總量的64.6%。由此，以民辦園為主、公辦園為輔的學(xué)前教育供給格局逐漸形成。

這一階段，學(xué)前教育供給的市場(chǎng)化在一定程度上滿(mǎn)足了家長(zhǎng)多樣化的需求，拓寬了供給經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道，緩解了政府供給總量不足的問(wèn)題。但同時(shí)也因過(guò)度的“市場(chǎng)化”以及有效監(jiān)管的缺失，帶來(lái)了學(xué)前教育供需矛盾，使得入園難、入園貴的問(wèn)題凸顯。最關(guān)鍵的是政府放棄了對(duì)學(xué)前教育的投入，教育成本從政府和家庭分擔(dān)變成了全部由家庭承擔(dān)，嚴(yán)重?fù)p害了學(xué)前教育的公益性和普惠性。[13]

（三）政府和市場(chǎng)協(xié)同供給：公益普惠理念下學(xué)前教育供給階段（2010年至今）

2010年以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，學(xué)前教育市場(chǎng)化的弊端逐漸凸現(xiàn)，“入園難入園貴”成為困擾許多中國(guó)家庭的民生問(wèn)題。為有效解決這一難題，國(guó)務(wù)院頒布了一系列指導(dǎo)性政策，突出強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育公益和普惠的發(fā)展目標(biāo)，確立“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公民辦并舉”的學(xué)前教育發(fā)展思路，我國(guó)學(xué)前教育供給格局也隨之發(fā)生了前所未有的變化。

首先，追求公益普惠成為建設(shè)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的主基調(diào)。2010年11月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)十條”）明確提出“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性”、“堅(jiān)持政府主導(dǎo)”這一表述，既重申了學(xué)前教育事業(yè)的公益性和普惠性，又意味著政府在學(xué)前教育公共服務(wù)建設(shè)中的主導(dǎo)責(zé)任和核心作用。其一，公辦幼兒園是普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的支柱。[14]政府作為公辦幼兒園的主要供給方，理應(yīng)發(fā)揮公辦園“覆蓋”“主導(dǎo)”“兜底”等作用。其二，實(shí)現(xiàn)普及、普惠的目標(biāo)，僅靠政府財(cái)政投入不現(xiàn)實(shí)，應(yīng)允許多元主體協(xié)同供給，政府須擔(dān)起規(guī)范引導(dǎo)、監(jiān)管約束以及財(cái)政扶持其他主體的職責(zé)，健全和完善良性的市場(chǎng)供給秩序。

其次，政府、市場(chǎng)并駕齊驅(qū)成為學(xué)前教育主要供給主體?！皣?guó)十條”中明確提出，“必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，公辦民辦并舉”，“多種形式擴(kuò)大學(xué)前教育資源”。為此，“擴(kuò)公扶民”成為各地方政府積極響應(yīng)政策的重要舉措，具體體現(xiàn)為通過(guò)擴(kuò)建、改建以及新建小區(qū)配套園等大力發(fā)展公辦園，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等方式扶持普惠性民辦園。部分發(fā)達(dá)地區(qū)如上海、江蘇、浙江、廣東等已構(gòu)建了較為完善的促進(jìn)普惠性民辦幼兒園發(fā)展的政策體制機(jī)制。[15]政府和市場(chǎng)在民辦學(xué)前教育發(fā)展中的作用為“政府大力支持、市場(chǎng)有限度主導(dǎo)”，呈現(xiàn)出“強(qiáng)市場(chǎng)、次強(qiáng)政府”的格局。[16]

概言之，此階段為實(shí)現(xiàn)公益普惠的學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)，學(xué)前教育供給的主導(dǎo)責(zé)任開(kāi)始向政府回歸，政府和市場(chǎng)協(xié)同共舞的供給格局也已形成，突破了政府直接生產(chǎn)或簡(jiǎn)單的市場(chǎng)化、社會(huì)化生產(chǎn)的局限，有效平衡了學(xué)前教育供給中公眾利益最大化與高效率優(yōu)化供給兩大目標(biāo)。[17]這一階段學(xué)前教育普及速度不斷躍升，從2010年到2020年，幼兒園總數(shù)從15.05萬(wàn)所增長(zhǎng)到29.10萬(wàn)所，年均增長(zhǎng)6.82%。其中民辦幼兒園和教辦園占據(jù)主體。以2010—2018年的數(shù)據(jù)為例（詳見(jiàn)圖3），教辦園與民辦園呈現(xiàn)平分秋色、平穩(wěn)增長(zhǎng)，且有繼續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。集體辦園和其他部門(mén)辦園的數(shù)量則波動(dòng)不大。教辦園數(shù)量不斷攀升，從2010年的2.93萬(wàn)所增加到2018年的8.27萬(wàn)所，年均增長(zhǎng)14.02%，所占幼兒園總數(shù)的比例也從19%增加到31%，增長(zhǎng)了十多個(gè)百分點(diǎn)。民辦園占比稍有下降，從2010年的68%下降到 2018年的62%，但仍是主體，總體數(shù)量從10.23萬(wàn)所增加到16.58萬(wàn)所，年均增長(zhǎng)率6.22%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，普惠性幼兒園在2016年覆蓋率為67.26%，到2020年，覆蓋率已達(dá)84.74%。這一階段，基本建成了廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。盡管如此，為實(shí)現(xiàn)公益普惠的目標(biāo)，推動(dòng)學(xué)前教育均衡發(fā)展，持續(xù)增加普惠性資源供給仍是未來(lái)努力的方向。

三、理論闡釋?zhuān)簩W(xué)前教育供給主體變遷的歷史邏輯

回顧新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)學(xué)前教育供給主體的演進(jìn)歷程，我國(guó)學(xué)前教育供給主體主要經(jīng)歷兩次重大更替，一是從“以社會(huì)為主要供給主體”變?yōu)椤耙允袌?chǎng)為主要供給主體”，其關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是1992年中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立。二是從“以市場(chǎng)為主要供給主體”變?yōu)椤耙哉c市場(chǎng)為主要供給主體”，其關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是2010年《規(guī)劃綱要》和“國(guó)十條”的出臺(tái)和頒布。伴隨供給主體的更新交替，學(xué)前教育公共服務(wù)體系整體格局也隨之改變，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里影響著學(xué)前教育事業(yè)的定位、屬性與走向。為此，非常有必要探究學(xué)前教育供給主體是如何變遷的。正如歷史制度主義者宣稱(chēng)的，追溯歷史事件過(guò)程，不是為了說(shuō)明既成案例，而是為了更好地理解歷史選擇的背后動(dòng)因，更好地理解這個(gè)世界。[18]一項(xiàng)制度的歷史，除了受路徑依賴(lài)效應(yīng)影響呈現(xiàn)出穩(wěn)定均衡的特征，還表現(xiàn)出由關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)形塑的突變間斷的屬性。對(duì)于后者，歷史制度主義者提出“歷史否決點(diǎn)”和“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”的概念，主張制度變遷主要取決于“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”的變革要素與“歷史否決點(diǎn)”的阻礙因素互動(dòng)作用的結(jié)果。[19]依據(jù)這一理論分析，我國(guó)學(xué)前教育供給主體的變遷主要是主流觀念的引領(lǐng)、制度環(huán)境的形塑、政府的推動(dòng)、民意的表達(dá)等多種變量組合互構(gòu)的結(jié)果。

（一）主流觀念的引領(lǐng)

觀念是歷史制度主義的一個(gè)重要變量，影響著制度選擇的方向、模式和結(jié)果。[20]“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”的進(jìn)步觀念，往往是撬動(dòng)“歷史否決點(diǎn)”，引領(lǐng)制度革新的重要風(fēng)向標(biāo)。學(xué)前教育供給主體的迭代更替與社會(huì)新觀念的催生密切關(guān)聯(lián)。

從“以社會(huì)為主要供給主體”到“以市場(chǎng)為主要供給主體”的變革，與當(dāng)時(shí)宣傳的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的新觀念密不可分。1979年，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平指出：“只有資本主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這肯定是不正確的。社會(huì)主義為什么不可以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這個(gè)不能說(shuō)是資本主義。我們是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，也結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但這是社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?！盵21]這番言論突破了“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是資本主義特有的經(jīng)濟(jì)形式”的傳統(tǒng)觀念認(rèn)識(shí)。隨后，1992年鄧小平的南方談話(huà)，明確表達(dá)了計(jì)劃和市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)手段，社會(huì)主義也可以建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這一論斷從根本上解除了以往社會(huì)主義制度與商品經(jīng)濟(jì)不相容的思想束縛。繼而黨的十四大確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，市場(chǎng)成為資源配置的基礎(chǔ)方式。這些觀念上的引領(lǐng)對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有積極意義，具體到學(xué)前教育，體現(xiàn)為我國(guó)開(kāi)始大力推進(jìn)學(xué)前教育市場(chǎng)化?！爸鸩酵七M(jìn)幼兒教育社會(huì)化”以及“以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體”的改革目標(biāo)逐漸深入人心。

2010年前后，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)市場(chǎng)、政府的角色以及兩者關(guān)系的重新確認(rèn)是催生第二次學(xué)前教育供給主體轉(zhuǎn)變的重要觀念。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，將從十四屆三中全會(huì)一直延續(xù)到十八大報(bào)告中的“市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用”改為“決定性作用”。針對(duì)“兩種作用”，習(xí)近平指出：“要講辯證法、兩點(diǎn)論，‘看不見(jiàn)的手’和‘看得見(jiàn)的手’都要用好，努力形成市場(chǎng)作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局?！盵22]在此觀念下，政府和市場(chǎng)不是此消彼長(zhǎng)、相互替代、二元對(duì)立的關(guān)系，而是相互促進(jìn)、互補(bǔ)共生的辯證關(guān)系，于是“更好政府”和“更好市場(chǎng)”理念回歸，二者進(jìn)入雙向強(qiáng)化的關(guān)系構(gòu)建階段。自此，我國(guó)現(xiàn)階段的學(xué)前教育供給進(jìn)入了政府和市場(chǎng)協(xié)同供給發(fā)展期。

（二）制度環(huán)境的形塑

歷史制度主義認(rèn)為，制度是影響政治行為的關(guān)鍵變量。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，在“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”新觀念的引領(lǐng)下，國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革第一次修訂了關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的說(shuō)法，從提出“市場(chǎng)只是手段，社會(huì)主義也可以建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，過(guò)渡到“市場(chǎng)是資源配置的最佳方式，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以最大限度地釋放社會(huì)主義制度的優(yōu)越性”，最后國(guó)家提出全面建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，以之取代原來(lái)的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度。伴隨這一經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是國(guó)有企業(yè)改革的深入，在減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)、增加家庭和個(gè)人責(zé)任思想的指導(dǎo)下，[23]市場(chǎng)化、社會(huì)化、商品化成為學(xué)前教育供給改革的方向。在學(xué)前教育供給責(zé)任地方化模式下，作為“理性人”的地方政府為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，開(kāi)始有計(jì)劃地從學(xué)前教育供給中退出。這一制度改革最直接的結(jié)果是，政府供給占比急劇下降，市場(chǎng)力量則大幅進(jìn)軍學(xué)前教育，民辦園成了名副其實(shí)的供給主力。

市場(chǎng)供給為主的學(xué)前教育公共服務(wù)雖然推動(dòng)了學(xué)前教育規(guī)模的擴(kuò)大，同時(shí)也使學(xué)前教育的公益性受到挑戰(zhàn)。市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性、逐利性致使學(xué)前教育機(jī)會(huì)不公平、優(yōu)質(zhì)資源配置不均衡、服務(wù)供給有待提質(zhì)增效等民生問(wèn)題凸顯。為克服這些問(wèn)題，2010年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》明確提出，“多種形式擴(kuò)大學(xué)前教育資源，提供廣覆蓋、保基本的學(xué)前教育公共服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)力量以多種形式舉辦幼兒園，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”。這一制度體現(xiàn)了學(xué)前教育公共服務(wù)普惠共享的價(jià)值追求，決定了學(xué)前教育公共服務(wù)的主要責(zé)任應(yīng)由政府承擔(dān)。除財(cái)政直接投入公辦園外，政府還通過(guò)“財(cái)政扶持+政府限價(jià)”的模式引導(dǎo)民辦普惠性幼兒園的發(fā)展。代表公平的政府供給和強(qiáng)調(diào)效率的市場(chǎng)供給相結(jié)合，逐步形成公辦與民辦并舉的學(xué)前教育公共服務(wù)格局。

（三）政府的推動(dòng)

強(qiáng)調(diào)外部環(huán)境重要的同時(shí)，歷史制度主義者并沒(méi)有忽略行動(dòng)者的作用。[24]政治行動(dòng)者對(duì)制度建構(gòu)的作用非常重要，制度變遷動(dòng)力來(lái)自行動(dòng)者的有限理性、偏好需求和未來(lái)預(yù)期的變化。[25]

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)，作為政治行動(dòng)者的政府為此采取的重要行動(dòng)之一就是對(duì)所有不涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改革，使之成為真正的市場(chǎng)主體，為此提出的改革目標(biāo)之一就是為國(guó)有企業(yè)減負(fù)，使之能夠輕裝上陣。國(guó)有企業(yè)舉辦的附屬單位，包括幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院在內(nèi)都成為應(yīng)當(dāng)去掉的負(fù)擔(dān)，所以國(guó)家在此期間提出了與之相應(yīng)的幼教發(fā)展政策，即“以社會(huì)力量辦園為主”。由于國(guó)家改掉了國(guó)有企業(yè)辦幼兒園的責(zé)任，同時(shí)又以“簡(jiǎn)政”為由去掉了事業(yè)單位辦園的責(zé)任，所謂“社會(huì)力量”就被廣大政府官員自然而然地理解為了“民間資本”。這期間政府不僅允許和鼓勵(lì)公民個(gè)人辦園，而且極力推行“公辦園尤其是公辦性質(zhì)幼兒園改制”，市場(chǎng)由此取代“真正的社會(huì)力量”成為主要供給主體。

2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》突出強(qiáng)調(diào)普及學(xué)前教育、明確政府職責(zé)、重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展任務(wù)。“國(guó)十條”又再次重申了學(xué)前教育的公益性和普惠性以及政府的責(zé)任。為此，在第二次供給主體轉(zhuǎn)變中，政治行動(dòng)者所采取的主要行動(dòng)就是轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。具體表現(xiàn)為，一方面通過(guò)適度的宏觀調(diào)控優(yōu)化政府生產(chǎn)、管理、監(jiān)管的職能;另一方面規(guī)范市場(chǎng)體系，完善市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)一切積極因素激活市場(chǎng)主體的活力，統(tǒng)籌發(fā)揮政府和市場(chǎng)的兩種優(yōu)勢(shì)。自此，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任開(kāi)始回歸，市場(chǎng)在學(xué)前教育領(lǐng)域的作用有所弱化。越來(lái)越多普惠型幼兒園的出現(xiàn)彰顯著新型的政府與市場(chǎng)關(guān)系。[26]建構(gòu)政府和市場(chǎng)雙向強(qiáng)化的關(guān)系有效彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)控不足的缺陷，也激發(fā)了政府和市場(chǎng)并駕齊驅(qū)，協(xié)同供給學(xué)前教育公共服務(wù)的張力。

（四）民意的表達(dá)

利益表達(dá)是行動(dòng)者最直接的行為反應(yīng)，也是推動(dòng)制度變遷的重要?jiǎng)恿Α27]金登也認(rèn)為，“在一個(gè)國(guó)家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考，這種國(guó)民情緒經(jīng)常以明顯的方式發(fā)生變化，而且國(guó)民情緒或國(guó)家氣候的這些變化對(duì)政策議程和政策結(jié)果具有重要的影響”。[28]在學(xué)前教育供給主體變遷過(guò)程中，基層民意的呼吁起到了重要的作用。

從“社會(huì)供給為主”到“市場(chǎng)供給為主”的過(guò)程中，許多企事業(yè)單位的托幼機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo)，以為單位減負(fù)，但在這一制度斷裂過(guò)程中真正受影響的是大量下崗的國(guó)有企業(yè)職工，而他們的訴求主要在于經(jīng)濟(jì)方面，尚難顧及子女或?qū)O輩受托入園問(wèn)題，加之本身已下崗，賦閑在家，也使得子女或?qū)O輩不缺人照顧，更兼之我國(guó)民辦園在發(fā)展初期以小規(guī)模民辦園為主，收費(fèi)不是很高，這都在很大程度上沒(méi)有使“以市場(chǎng)為學(xué)前教育主要供給主體”成為民眾敏感與反對(duì)的問(wèn)題，從而在20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初的20年間，民辦園逐步發(fā)展壯大。隨著人民生活水平與教育要求的提高以及民間資本的積累，所謂天價(jià)幼兒園、貴族幼兒園開(kāi)始出現(xiàn)，最終使入園難、入園貴等問(wèn)題由最初的“星星之火”發(fā)展到2010年前后的“燎原之勢(shì)”。這種矛盾積累到“閾值”，為第二次制度斷裂與供給主體變遷埋下了伏筆。

從“市場(chǎng)供給主導(dǎo)”到“政府和市場(chǎng)協(xié)同供給”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出公眾對(duì)于學(xué)前教育公共服務(wù)的多樣化、多層次需求。隨著公眾對(duì)學(xué)前教育觀念的改變以及人們生活水平的提高，公眾對(duì)學(xué)前教育公共服務(wù)從“機(jī)會(huì)公平”向“質(zhì)量公平”的需求日趨增強(qiáng)，并呈現(xiàn)從普及化、均等化向多樣化發(fā)展的態(tài)勢(shì)。[29]在《規(guī)劃綱要》兩次征求意見(jiàn)時(shí)，學(xué)前教育最受關(guān)注，收到的建議也最多，這表明學(xué)前教育供需矛盾已成為公眾迫切需要解決的議程。進(jìn)入2010年，人民日?qǐng)?bào)、新華社、中國(guó)新聞網(wǎng)、光明日?qǐng)?bào)等多家中央級(jí)媒體紛紛對(duì)入園難、入園貴進(jìn)行了報(bào)道、跟進(jìn)和轉(zhuǎn)發(fā)，“幼兒園報(bào)名難：家長(zhǎng)排隊(duì)九天八夜仍難如愿”“入園難，難于考公務(wù)員;入園貴，貴過(guò)大學(xué)收費(fèi)”“幼兒園成了‘憂(yōu)兒園’”等話(huà)語(yǔ)屢屢出現(xiàn)，媒體報(bào)道不僅反映了國(guó)民情緒，還使影響迅速擴(kuò)大，最終形成了大眾支持的輿論環(huán)境，對(duì)政府造成了較強(qiáng)的民意壓力。

基層民意的一系列呼吁在很大程度上推動(dòng)了學(xué)前教育供給主體的變革。[30]面對(duì)日益強(qiáng)烈、多樣化的需求與供給數(shù)量不足、質(zhì)量不高的矛盾，單純依靠市場(chǎng)供給難以保障公平，一味依靠政府供給又很難滿(mǎn)足所有兒童的入園需求。為此，《規(guī)劃綱要》首次提出“建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制”。不久后，“國(guó)十條”正式出臺(tái)，確立堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的學(xué)前教育發(fā)展思路。

四、結(jié)論與啟示

（一）樹(shù)立前瞻意識(shí)，解放舊有觀念

歷史制度主義認(rèn)為，觀念是影響制度選擇的一個(gè)關(guān)鍵變量，在制度變遷中發(fā)揮著重要作用。任何一項(xiàng)制度的變遷，都離不開(kāi)觀念的引領(lǐng)。學(xué)前教育供給制度同樣概莫能外，其供給主體的變遷既是一個(gè)復(fù)雜而艱難的過(guò)程，也是觀念不斷破立、接納、適應(yīng)的過(guò)程。這其中對(duì)學(xué)前教育的屬性、任務(wù)、價(jià)值、重要性等的認(rèn)識(shí)都對(duì)學(xué)前教育供給主體的變遷具有一定的影響。如歷史實(shí)踐中，一些地方政府假借市場(chǎng)化之名卸責(zé)推諉（尤其是財(cái)政責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任），放棄了本應(yīng)承擔(dān)的公共職責(zé)，把學(xué)前教育當(dāng)作“包袱”盲目扔向市場(chǎng)，使學(xué)前教育的公共性流失的同時(shí)，也錯(cuò)誤地強(qiáng)化了學(xué)前教育的私人屬性，不僅導(dǎo)致入園難、入園貴問(wèn)題的產(chǎn)生，還大大加重了家庭負(fù)擔(dān)。在政府多次重申學(xué)前教育公益性和普惠性之后，學(xué)前教育供給才獲得跨越式發(fā)展。這些歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，面對(duì)革新，我們不僅要解放思想，破除舊有觀念，還要樹(shù)立前瞻意識(shí)，秉持科學(xué)的觀念，把發(fā)展觀和改革觀相結(jié)合。只有持有正確的觀念，未雨綢繆，才能滿(mǎn)足人民對(duì)“幼有所育”的美好期盼。

（二）把握關(guān)鍵契機(jī)，推動(dòng)制度革新

學(xué)前教育供給主體的變遷過(guò)程經(jīng)歷兩個(gè)重要的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，完成了兩次重大更替。面對(duì)學(xué)前教育供給主體的進(jìn)一步變遷，需要政府充分把握制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，打破路徑依賴(lài)，實(shí)現(xiàn)制度革新。

第一，密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)體制的變革動(dòng)向。國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的變革是引發(fā)學(xué)前教育供給主體變遷的主要誘因。相比其他影響要素而言，經(jīng)濟(jì)體制的變化對(duì)于學(xué)前教育供給主體的變革具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的影響。而市場(chǎng)和政府又是經(jīng)濟(jì)體制中兩個(gè)關(guān)鍵的主體因素，二者之間的作用和力量的發(fā)揮又深刻影響著學(xué)前教育公共服務(wù)的存在與發(fā)展。從學(xué)前教育供給主體變遷的歷史經(jīng)驗(yàn)反觀當(dāng)下，政府和市場(chǎng)兩種力量的雙向強(qiáng)化、互補(bǔ)共生逐漸成為學(xué)前教育發(fā)展乃至整個(gè)教育事業(yè)發(fā)展普遍所持的理念。

第二，關(guān)注政府職能的轉(zhuǎn)變。正如有學(xué)者所言：堅(jiān)持“政府主導(dǎo)”是國(guó)際學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略的根本原則。[31]政府是決定學(xué)前教育供給制度變革方向的核心主體，即使是在市場(chǎng)供給為主體階段，市場(chǎng)供給也是在基于政府對(duì)其供給主體的合法化確認(rèn)的前提下得以實(shí)現(xiàn)。為此，在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府的職能轉(zhuǎn)變也是制度變遷的關(guān)鍵契機(jī)。

（三）觀照多元需求，提升供給效能

學(xué)前教育的有效供給是學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的切入點(diǎn)。學(xué)前教育的有效供給應(yīng)該與客觀的現(xiàn)實(shí)需要相契合，需求信息尤其重要，因而契合學(xué)前教育發(fā)展的多元化客觀需求，是學(xué)前教育有效供給的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

第一，應(yīng)構(gòu)建學(xué)前教育需求表達(dá)機(jī)制，拓寬利益表達(dá)渠道，充分聽(tīng)取和吸納公眾對(duì)學(xué)前教育供給的意見(jiàn)建議，確保學(xué)前教育重大供給決策的科學(xué)性。

第二，堅(jiān)持公開(kāi)、透明、參與、互動(dòng)的理念，建立健全公眾參與協(xié)商民主的工作機(jī)制，以擴(kuò)大公眾在學(xué)前教育服務(wù)決策中的參與度，使決策具有公意代表性，而非為利益集團(tuán)或少數(shù)人謀求利益。正如，“只有通過(guò)公眾參與，讓公民的需求得到充分的表達(dá)，政府提供公共服務(wù)的邏輯起點(diǎn)才能回歸正常”。[32]

第三，激發(fā)供給主體活力，強(qiáng)化整體供給效能。供給主體的變遷是在一定的歷史條件下，多個(gè)供給主體之間的博弈達(dá)到均衡或斷裂的狀態(tài)。現(xiàn)實(shí)情境中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量等各供給主體所擁有的地位和力量是不相等的，由此造成的權(quán)力非對(duì)稱(chēng)性與沖突影響著制度變革。著眼未來(lái)，需明確各供給主體的責(zé)任邊界和權(quán)力清單，正確處理“需求側(cè)”和“供給側(cè)”的雙側(cè)關(guān)系，尤其要深入分析供需矛盾的“閾值效應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)多元主體互動(dòng)、互通的發(fā)展路向，提升整體供給效能，以推動(dòng)我國(guó)學(xué)前教育普及、普惠、均衡、優(yōu)質(zhì)地發(fā)展。

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①依據(jù)《中國(guó)教育年鑒》，1949—1987年幼兒園分為“教育部門(mén)辦”“其他部門(mén)辦”“民辦”三類(lèi)，1988—1993年改成“教育部門(mén)辦”“其他部門(mén)辦”“集體辦”三類(lèi)。參考《中國(guó)教育年鑒（1949—1981）》1031頁(yè)的統(tǒng)計(jì)表和115頁(yè)的文字表述可知，“民辦”和“集體辦”在這一時(shí)期指代相同。《百年中國(guó)幼教（1903—2000）》24至25頁(yè)統(tǒng)計(jì)表中，“集體辦（民辦）”標(biāo)注也可作為佐證。

②本文圖標(biāo)中所有數(shù)據(jù)均根據(jù)《中國(guó)教育年鑒》、《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》、全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的歷年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)得出。統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目“幼兒園園所（萬(wàn)所）”僅保留小數(shù)點(diǎn)后兩位有效數(shù)字。其中，1973—1978年的年鑒數(shù)據(jù)把“其他部門(mén)辦”與“集體辦”合在了一起，故在此省略。

③根據(jù)《中國(guó)教育年鑒》，從1994年開(kāi)始，國(guó)家教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)將“民辦園”變成與“教育部門(mén)辦”“其他部門(mén)辦”“集體辦”并列的第四類(lèi)幼兒園。這時(shí)的“民辦”即當(dāng)前大家理解的“民辦”的意思，與之前“民辦”等同于“集體辦”的意義不同。2001—2004年集體辦園和教育部門(mén)辦園合并在一起，故此表中2001—2004年的“教育部門(mén)辦園”包含“集體辦園”數(shù)據(jù)，而“集體辦園”用空格表示無(wú)此項(xiàng)數(shù)據(jù)。

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The Development Logic of the Supply Subjects of Preschool Education in China Based on the Perspective of Historical Institutionalism

A’fang Li，1，2 Xiaoying Wang1

（1Faculty of Education， Northeast Normal University， Changchun 130024 China; 2Faculty of Education， Henan Normal University， Xinxiang 453007 China）

Abstract： With the help of the analytical framework of historical institutionalism， the history of the change of the supply subjects of preschool education in China is examined， which provides a new perspective for explaining the development logic of the change of the supply subjects of preschool education. It’s found that， in the historical time sequence， the supply subjects of preschool education have experienced three stages： social supply dominance， market supply dominance， and government and market coordinated supply. The traction of elite ideas， the shape of the institutional environment， the promotion of political actors， and the fermentation of the emotions of common people have jointly promoted the evolution of supply subjects of preschool education. To promote the reform of preschool education supply system under the new historical conditions， it needs to foster perspective sense， liberate the old ideas， grasp the development opportunity， promote system innovation， consider multiple needs， and strengthen supply efficiency.

Key words： the supply of preschool education， education supply subjects， historical institutionalism