李強(qiáng)華

民國(guó)時(shí)期海權(quán)的認(rèn)知向度、實(shí)踐路徑及制約因素

李強(qiáng)華

（上海海洋大學(xué) 海洋文化與法律學(xué)院，上海 201306）

為了應(yīng)付日益嚴(yán)重的海權(quán)危機(jī)，民國(guó)時(shí)期國(guó)人對(duì)海權(quán)的認(rèn)知和實(shí)踐進(jìn)行了積極探索。海權(quán)認(rèn)知涵蓋了海洋權(quán)力、海洋權(quán)利及海洋權(quán)益三重向度；海權(quán)實(shí)踐路徑表現(xiàn)在加強(qiáng)海軍建設(shè)以提升海洋權(quán)力、多管齊下以維護(hù)海洋權(quán)利、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)以爭(zhēng)取海洋權(quán)益；海權(quán)認(rèn)知和實(shí)踐受到政治動(dòng)蕩、財(cái)政拮據(jù)、觀念守舊等因素制約。民國(guó)時(shí)期海權(quán)認(rèn)知和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)當(dāng)今中國(guó)加快海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)依然有著深刻啟示。

海權(quán)；民國(guó)；認(rèn)知向度；實(shí)踐路徑；制約因素

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以降，中華民族的海權(quán)意識(shí)在抵御外侮過(guò)程中逐漸覺(jué)醒，盡管在海權(quán)維護(hù)方面作出了艱苦努力，但未能避免海權(quán)喪失的結(jié)局，這一苦果遺留給了民國(guó)[1]，“外侮紛乘，益以霸海政策，挾軍力為后盾”[2]455。面對(duì)日益嚴(yán)重的海權(quán)危機(jī)，民國(guó)政府開(kāi)啟了“興海防，爭(zhēng)海權(quán)”的新征程，并且取得了一定的成效。關(guān)于民國(guó)海權(quán)問(wèn)題研究，過(guò)去學(xué)界關(guān)注焦點(diǎn)是南海諸島的主權(quán)維護(hù)①，而對(duì)于民國(guó)時(shí)期海權(quán)認(rèn)知向度的演變、實(shí)踐路徑的拓展、制約因素的表現(xiàn)以及對(duì)新中國(guó)海權(quán)發(fā)展的影響等問(wèn)題，缺乏系統(tǒng)梳理和必要關(guān)注。有鑒于此，本文試圖從認(rèn)知向度、實(shí)踐路徑及制約因素三個(gè)維度系統(tǒng)探究民國(guó)時(shí)期的海權(quán)問(wèn)題，以期在理論上拓展中國(guó)近代海權(quán)研究的視角，實(shí)踐上為我國(guó)海權(quán)發(fā)展和海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供借鑒和啟示。

一、民國(guó)時(shí)期海權(quán)認(rèn)知的三重向度

（一）作為海洋權(quán)力的海權(quán)

近代海洋權(quán)力是指通過(guò)海軍控制海洋的強(qiáng)制力量。民國(guó)時(shí)期，加強(qiáng)海防以維護(hù)國(guó)家安全是中華民族面臨的首要命題，對(duì)海洋權(quán)力的追求是關(guān)鍵所在。首先，海洋權(quán)力決定國(guó)家盛衰。民國(guó)初年，孫中山認(rèn)為決定國(guó)力之盛衰強(qiáng)弱的是海而非陸，海洋權(quán)力強(qiáng)者其國(guó)力也強(qiáng)[3]。第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)起因于列強(qiáng)對(duì)海洋權(quán)力的爭(zhēng)奪，無(wú)論英德之戰(zhàn)還是德美之戰(zhàn)皆是為了爭(zhēng)奪海上霸權(quán)。其次，列強(qiáng)的海洋權(quán)力爭(zhēng)奪影響到中國(guó)安危。隨著世界海權(quán)競(jìng)爭(zhēng)區(qū)域逐漸由地中海到大西洋到太平洋的轉(zhuǎn)移，作為太平洋重心的中國(guó)面臨嚴(yán)重的海權(quán)危機(jī)，甚至關(guān)系到中華民族的未來(lái)命運(yùn)。孫中山、陳獨(dú)秀、蔣介石等對(duì)此都深感憂慮。孫中山認(rèn)為中國(guó)是太平洋海權(quán)之爭(zhēng)的焦點(diǎn)，“誰(shuí)握此門戶，則有此堂奧、有此寶藏也”[4]。陳獨(dú)秀認(rèn)為處于世界海權(quán)爭(zhēng)霸之際，國(guó)家喪失海權(quán)如同人失去手足無(wú)法行動(dòng)一樣[5]43。蔣介石認(rèn)為我國(guó)漫長(zhǎng)的海岸線就是國(guó)家的生命線和國(guó)防線，能否維持太平洋之和平與中華民族之生存，就看我國(guó)“能否建立一海權(quán)國(guó)家”[6]。追求海洋權(quán)力是化解民族危機(jī)的重要辦法，亟需建設(shè)一支強(qiáng)大海軍。

（二）作為海洋權(quán)利的海權(quán)

民國(guó)時(shí)期除了從軍事視角把海權(quán)視為一種強(qiáng)制力量外，國(guó)人還從法權(quán)的意義上認(rèn)知海權(quán)，把海權(quán)視為主權(quán)國(guó)家享有的各項(xiàng)海洋權(quán)利。首先，海權(quán)是國(guó)家主權(quán)的一部分。張謇認(rèn)為漁權(quán)即海權(quán)，海權(quán)是國(guó)家主權(quán)一部分，必須把列強(qiáng)對(duì)我國(guó)漁權(quán)的侵犯上升到侵犯國(guó)家主權(quán)高度加以審視并采取措施捍衛(wèi)漁權(quán)。陳獨(dú)秀認(rèn)為國(guó)家主權(quán)就是自己做主的權(quán)柄[5]40，海洋權(quán)利的喪失則意味著中國(guó)主權(quán)喪失，表現(xiàn)在外國(guó)冰輪隨便停泊中國(guó)海口、出入長(zhǎng)江，“各國(guó)的兵輪，你來(lái)我往，跑得比中國(guó)人還熟些”[5]51。中國(guó)必須收復(fù)喪失的海港權(quán)、領(lǐng)港權(quán)、航路權(quán)等海洋權(quán)利，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家主權(quán)的完整。其次，海洋國(guó)土是國(guó)家領(lǐng)土的一部分。陳紹寬認(rèn)為一個(gè)獨(dú)立國(guó)家包括土地、人民和主權(quán)，土地包括領(lǐng)海領(lǐng)土，海權(quán)被人侵占比陸地被人侵削更厲害，因?yàn)榘咽夭蛔∽鳛閲?guó)家門戶的海洋，“還有什么主權(quán)不主權(quán)呢”[7]3-4？沒(méi)有了海洋國(guó)土，也就無(wú)海洋權(quán)利可言，國(guó)家主權(quán)也就隨之喪失。從國(guó)家主權(quán)高度對(duì)海洋權(quán)利重要性的認(rèn)知，激發(fā)了民國(guó)不同社會(huì)階層人士收復(fù)和維護(hù)海洋權(quán)利的斗志，最終在收復(fù)引水權(quán)、捍衛(wèi)漁權(quán)、接收南海諸島等海洋權(quán)利維護(hù)的實(shí)踐中取得成效。

（三）作為海洋權(quán)益的海權(quán)

海洋權(quán)益特指由海洋權(quán)利產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)、政治、文化等利益[8]。古代中國(guó)對(duì)海洋利益的認(rèn)知基本停留在“舟楫之便”“漁鹽之利”以及防御外敵入侵的天然屏障等層面。晚清以降，列強(qiáng)踏海而來(lái)促使了國(guó)人海洋觀念變化，海洋防御功能弱化而經(jīng)濟(jì)價(jià)值逐漸凸顯。海洋經(jīng)略意識(shí)的覺(jué)醒使得國(guó)人在海洋運(yùn)輸業(yè)、海洋漁業(yè)、沿海墾牧等方面取得較大發(fā)展。到了民國(guó)時(shí)期，海洋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值更加凸顯。一方面，鞏固國(guó)防需要發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)。以發(fā)展海運(yùn)業(yè)為例，“發(fā)展海運(yùn)，既足以充實(shí)經(jīng)濟(jì)……反之就貧弱”[2]55，國(guó)家富強(qiáng)可以建設(shè)強(qiáng)大海軍，從而為海運(yùn)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航，二者相互促進(jìn)。另一方面，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)是與列強(qiáng)爭(zhēng)奪海洋權(quán)益的重要手段。列強(qiáng)在中國(guó)的侵漁、壟斷海上貿(mào)易、開(kāi)采南海諸島的礦產(chǎn)等行為都是對(duì)中國(guó)海洋權(quán)益的侵占，與中國(guó)的海洋經(jīng)略意識(shí)淡薄和開(kāi)發(fā)利用海洋能力不足不無(wú)關(guān)系。為了阻塞利權(quán)外溢的漏卮，民國(guó)時(shí)期在發(fā)展遠(yuǎn)洋航運(yùn)業(yè)、海洋漁業(yè)等方面取得了重大進(jìn)展，爭(zhēng)取了海洋權(quán)益，提升了經(jīng)略海洋的能力。

二、民國(guó)時(shí)期海權(quán)實(shí)踐的多維路徑

（一）加強(qiáng)海軍建設(shè)以提升海洋權(quán)力

第一，改革海軍建制以提升海軍管理水平。晚清時(shí)期，為了提升海軍管理水平，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上經(jīng)歷了海防股、海軍衙門、海軍處、海軍部的演變歷程。到了內(nèi)戰(zhàn)不斷的民國(guó)時(shí)期，作為國(guó)家統(tǒng)治工具的海軍成了軍閥私有之物[9]，解決海軍統(tǒng)一問(wèn)題依然困難重重，解決這一難題促使海軍建制的演變。首先，北洋政府時(shí)期海軍建制——由合到分。北洋政府時(shí)期，海軍部下設(shè)海軍最高軍令機(jī)關(guān)總司令處，下轄左、右兩個(gè)艦隊(duì)，按巡洋、巡江性質(zhì)劃分權(quán)限，1912年12月改左、右艦隊(duì)為第一、第二艦隊(duì)，1913年增設(shè)海軍練習(xí)艦隊(duì)。護(hù)法戰(zhàn)爭(zhēng)中，隨著程璧光、林葆懌率領(lǐng)部分艦隊(duì)南下護(hù)法，海軍分裂為兩個(gè)海軍部，這是北洋海軍第一次分裂。隨著駐滬海軍的獨(dú)立，北洋海軍發(fā)生第二次分裂?？傊?，這一時(shí)期海軍統(tǒng)一經(jīng)歷了由合到分的過(guò)程，直至北洋政府海軍于1927年3月易幟成為國(guó)民政府中央海軍，才實(shí)現(xiàn)了形式上的統(tǒng)一。其次，國(guó)民政府時(shí)期海軍建制——由分到合。國(guó)民政府于1928年12月設(shè)立海軍署，1929年4月改海軍署為海軍部，兼管軍政和軍令。海軍部保留海軍總司令部，將艦隊(duì)編制為第一艦隊(duì)、第二艦隊(duì)、練習(xí)艦隊(duì)、魚(yú)雷游擊隊(duì)、巡防隊(duì)、測(cè)量隊(duì)等六支。1933年7月，國(guó)民政府將東北海軍改編為海軍第3艦隊(duì)。1938年1月，撤銷海軍部，改組為海軍總司令部，隸屬軍政部。1945年12月裁撤海軍總司令部，在軍政部下設(shè)立海軍處。1946年10月，國(guó)民政府成立國(guó)防部，下設(shè)陸、海、空軍及聯(lián)合后勤四個(gè)司令部，海軍司令部初設(shè)1廳、5處、6署和4個(gè)基地司令部，將艦隊(duì)編組為駐地青島的第一艦隊(duì)、駐地上海的第二艦隊(duì)、駐地九江的江防艦隊(duì)、海岸巡防艇隊(duì)以及第一至十炮艇隊(duì)[10]474。至此，海軍的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸于統(tǒng)一。相比晚清海軍建制而言，民國(guó)時(shí)期海軍建制逐漸走向完善和成熟，但由于內(nèi)戰(zhàn)頻繁和派系“互相排擠，無(wú)合作互助的精神”[2]56，使得海軍分裂嚴(yán)重，對(duì)海軍建設(shè)造成諸多消極影響。

第二，建設(shè)海軍裝備以提升海軍戰(zhàn)斗力。近代中國(guó)海軍裝備建設(shè)開(kāi)始于第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后的“師夷智以造炮制船”，到甲午戰(zhàn)爭(zhēng)前夕，中國(guó)艦艇數(shù)量和噸位排在世界第十位。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)遭受重創(chuàng)后，開(kāi)始了海軍重建，也為民國(guó)海軍建設(shè)奠定了一定基礎(chǔ)。首先，北京臨時(shí)政府的海軍部成立之際，中國(guó)海軍的艦艇數(shù)量和質(zhì)量在世界海軍排名第16位[11]145-146。這一時(shí)期海軍裝備建設(shè)皆按照防御計(jì)劃進(jìn)行，海軍部擬定的《海軍第一次制艦計(jì)劃案》明確指出海軍應(yīng)取攻守兼營(yíng)主義并制定了“守防計(jì)劃”和“巡防計(jì)劃”。第一期守防計(jì)劃以守衛(wèi)港灣、嚴(yán)固江海門戶為主，需配置各類艦、艇、船219艘，各類營(yíng)、庫(kù)、廠、塢66所。第二期巡防計(jì)劃擬設(shè)巡防艦隊(duì)三隊(duì)，配置戰(zhàn)斗艦等各類艦艇54艘[11]153-159。此項(xiàng)計(jì)劃最后并未得到落實(shí)。參謀本部制定的《民國(guó)三年至十年第一次造艦計(jì)劃案并理由書(shū)》計(jì)劃在1920年前配置戰(zhàn)斗巡洋艦等各類艦艇96艘約30萬(wàn)噸，這個(gè)計(jì)劃同樣也無(wú)下文。總之，購(gòu)艦計(jì)劃“完全不在此時(shí)民國(guó)政府財(cái)政所能負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)，已屬超越實(shí)際的離譜之議”[12]。盡管如此，北洋政府時(shí)期還是新添了一些艦船，一是前清從德國(guó)、日本、英國(guó)、意大利等國(guó)家訂購(gòu)的炮艦紛紛駛抵中國(guó)；二是國(guó)內(nèi)江南造船所、大沽造船所、福州船政局制造了一些炮艇、拖船、測(cè)量艇等；三是扣押的德國(guó)炮艦作為第一次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)利品直接被編入了中國(guó)艦隊(duì)。其次，蔣介石在1928年提出要在15年內(nèi)建成60萬(wàn)噸的海軍，使中華民國(guó)成為世界一等海軍國(guó)。事實(shí)上60萬(wàn)噸的海軍也只相當(dāng)于列強(qiáng)最低的海軍總噸位數(shù)的七成[7]64。1934年《國(guó)防計(jì)劃》中的造艦計(jì)劃第一期為五年，取小艦主義，側(cè)重飛、潛，以漸進(jìn)及累進(jìn)之法達(dá)成。擬造向?qū)?艘、驅(qū)逐艦16艘、潛水艦21艘、水雷敷設(shè)艦4艘、掃雷艦8艘、水上飛機(jī)爆擊機(jī)150架[11]217-218。從民國(guó)成立到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前，舊有和新增的各類艦艇合計(jì)66艘，最大的3000噸，最小的300噸，總排水量約5.9034萬(wàn)噸[10]383?？箲?zhàn)結(jié)束時(shí)，民國(guó)海軍僅剩余15艘，總噸位約7000余噸，海軍官兵只有1.1萬(wàn)余人[13]499。加上接收日偽投降艦船及英美艦船，到1948年編入戰(zhàn)斗序列的艦船為275艘，19余萬(wàn)噸，官兵約4萬(wàn)人[10]474。

第三，培養(yǎng)人才以提升海軍官兵素質(zhì)。到了民國(guó)時(shí)期，中國(guó)傳統(tǒng)海軍教育中的知識(shí)和技能已經(jīng)難以跟上世界海軍發(fā)展步伐，“若欲興復(fù)海軍，則非預(yù)備人才不可。若欲預(yù)備人才，則非刷新教育不可”[2]101。與晚清海軍人才培養(yǎng)途徑相似，民國(guó)時(shí)期也采用了國(guó)內(nèi)培養(yǎng)和選派留學(xué)生出國(guó)留學(xué)兩種途徑。首先，興辦學(xué)校培養(yǎng)人才。民國(guó)時(shí)期興辦的海軍學(xué)校包括改造清末遺留的海軍學(xué)堂和創(chuàng)設(shè)新的海軍學(xué)校兩類。由清末遺留的海軍學(xué)堂改造而來(lái)的新學(xué)校主要有黃埔海軍學(xué)校、煙臺(tái)海軍學(xué)校、南京海軍軍官學(xué)校等10余所，分別被劃分成海軍小學(xué)校、中學(xué)校、大學(xué)校三級(jí)教育體系。創(chuàng)辦的新學(xué)校主要有海軍雷電學(xué)校、福州海軍飛潛學(xué)校、大沽海軍管輪學(xué)校等7所[10]66-90。就專業(yè)人才培養(yǎng)目標(biāo)而言，亟需培養(yǎng)飛行、潛艇方面的人才，因?yàn)閺氖澜绾＼姲l(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，“歐戰(zhàn)之后，各國(guó)海軍政策，漸有改巨艦而傾向于飛潛之趨勢(shì)”[2]5。就人才綜合素養(yǎng)提升而言，亟需注重精神教育，“故處今而言振興我國(guó)海軍，養(yǎng)勇實(shí)為第一要義。舍此而徒言造艦增器，亟亟焉惟門面之是務(wù)”[2]15，唯有培養(yǎng)具備英勇無(wú)畏、勇于犧牲之高尚人格的人才，日后方能堪膺捍國(guó)御侮之重任。然而，由于國(guó)內(nèi)人才培養(yǎng)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和部署，導(dǎo)致“教法課程，參差不一”，海軍學(xué)校受政治影響而不能自主獨(dú)立，影響了人才培養(yǎng)的質(zhì)量。其次，選派留學(xué)生出國(guó)深造。北洋政府時(shí)期，從1913年至1925年，派出外留學(xué)生約50余人，派往的國(guó)家有奧地利、英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、日本、菲律賓等國(guó)，留學(xué)生所學(xué)專業(yè)包括新式魚(yú)雷、潛艇、醫(yī)學(xué)、無(wú)線電、航空等[10]90-93。國(guó)民政府時(shí)期，選派海軍留學(xué)生人數(shù)有所增加。從1929年到1938年的十年間，派出留學(xué)生約120余人，派往的國(guó)家有英國(guó)、美國(guó)、日本、意大利德國(guó)等。留學(xué)生所學(xué)專業(yè)也有所拓展，包括測(cè)量制圖、內(nèi)燃機(jī)工程、魚(yú)雷、輪機(jī)、電機(jī)工程、駕駛、快艇技術(shù)、潛艇[10]307-311。民國(guó)時(shí)期所派留學(xué)生盡管數(shù)量較晚清有所減少，但派往的國(guó)家除了英、法、日等國(guó)以外，增添了許多新的國(guó)家，留學(xué)生所學(xué)專業(yè)也更加豐富，除了傳統(tǒng)的駕駛和輪機(jī)外，增添了潛艇、戰(zhàn)術(shù)、電機(jī)工程、醫(yī)學(xué)等新專業(yè)。

民國(guó)時(shí)期海軍建設(shè)根本目的是追求海洋權(quán)力以求自存，“非如其他帝國(guó)主義的國(guó)家，以擴(kuò)充海軍為手段，以侵略弱小民族，攫取其權(quán)利目的所可比”[2]324。各種因素制約使得民國(guó)時(shí)期海軍實(shí)力依然落后于諸多列強(qiáng)的海軍。與抗戰(zhàn)時(shí)期的日本海軍相比，民國(guó)海軍經(jīng)費(fèi)投入不到日本的五百分之一，實(shí)力上不及日本海軍的二十五分之一[7]305。

（二）多管齊下以維護(hù)海洋權(quán)利

第一，劃定海界和收復(fù)海洋權(quán)利。首先，關(guān)于劃定海界。盡管《萬(wàn)國(guó)公法》就“管沿海近處之權(quán)”有明確規(guī)定[14]，但民國(guó)時(shí)期一些列強(qiáng)經(jīng)常違背公法規(guī)定侵奪中國(guó)海權(quán)，其部分原因在于中國(guó)沿海的公海、私海、島嶼周圍的界線未有明確劃定界線[11]433。為了劃定海界，1921年7月在海軍部設(shè)立了海界委員會(huì)，海界委員會(huì)認(rèn)為海界是公法之基礎(chǔ)、軍事之防線、主權(quán)之疆界、御侮之藩籬，在參照他國(guó)海界寬度的基礎(chǔ)上，最后決議中國(guó)海界從沿海凸凹處再推自身照潮落地點(diǎn)外推三海里為界，漁界同此界線[15]。海界的劃分為維護(hù)海洋權(quán)利奠定了法律依據(jù)。盡管由于各種因素?zé)o法根本改變中國(guó)鄰海主權(quán)被侵奪的現(xiàn)狀，但這不能掩蓋中國(guó)政府對(duì)于領(lǐng)海制度討論的積極意義[16]。其次，收復(fù)海洋權(quán)利。與列強(qiáng)簽訂的一系列不平等條約侵奪了中國(guó)諸多海洋權(quán)利，不僅破壞了中國(guó)領(lǐng)土和主權(quán)的完整，而且導(dǎo)致中國(guó)海洋利益遭到嚴(yán)重侵奪，當(dāng)務(wù)之急需要收復(fù)喪失的海港權(quán)、引水權(quán)、航行權(quán)等海洋權(quán)利。從北方被俄所占的海參崴到南方被英、葡所占的香港、澳門，中國(guó)最重要的海港所剩無(wú)余，這些港口皆處于十分重要的戰(zhàn)略位置，所以要爭(zhēng)取盡快收復(fù)海港權(quán)。作為“為國(guó)權(quán)所關(guān)，亦為軍事所系”的引水權(quán)是國(guó)家主權(quán)的組成部分[7]52。近代中國(guó)的引水權(quán)喪失開(kāi)始于1843年7月簽訂的《中美望廈條約》，條約規(guī)定允許外國(guó)船只自己雇傭引水員[17]。1868年11月施行的由海關(guān)總稅司局赫德擬定的《各海口引水總章》標(biāo)志著中國(guó)引水權(quán)徹底喪失，既威脅了國(guó)防安全也損害到航運(yùn)業(yè)利益。郭壽生認(rèn)為引水權(quán)之喪失，不獨(dú)影響到我國(guó)的國(guó)權(quán)海防，而且影響到我國(guó)航業(yè)與人民之生計(jì)，“外國(guó)船舶因得外人引水……與引水權(quán)喪失后我國(guó)所受之損害”[18]。民國(guó)時(shí)期為了收回引水權(quán)進(jìn)行了艱苦的斗爭(zhēng)。從1934年到1937年，海員與一部分航商的請(qǐng)?jiān)?、抗議、罷工就有30多次[19]。直至抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，隨著引水法規(guī)、管理制度以及引水人隊(duì)伍的建立，才逐步收回引水權(quán)。新中國(guó)成立后頒布《關(guān)于1950年航務(wù)工作的決定》《海港管理暫行條例》，才徹底收回引水權(quán)。中國(guó)內(nèi)河航行權(quán)的喪失始于第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前的長(zhǎng)江對(duì)外開(kāi)放，甲午中日戰(zhàn)爭(zhēng)后，列強(qiáng)又攫取了珠江等河流等航行權(quán)。內(nèi)河航行權(quán)實(shí)際上是海權(quán)在內(nèi)陸的進(jìn)一步延伸。民國(guó)時(shí)期為內(nèi)河航行權(quán)的收復(fù)做出努力，但收效甚微，直到新中國(guó)成立后《海港管理暫行條例》《外籍輪船進(jìn)出口管理暫行辦法》的頒布，才徹底收回了沿海和內(nèi)河航行權(quán)。

第二，接收南海諸島。法國(guó)控制安南以后，開(kāi)始圖謀戰(zhàn)略位置十分重要的西沙群島，搜集史料試圖證明安南對(duì)西沙群島擁有“先有權(quán)”。1932年法國(guó)宣布侵占西沙群島的武德島，1933年7月侵占南沙群島中的九小島。1937年9月，日本軍艦“夕張”號(hào)登陸東沙島后將其更名為“西澤島”。1939年2月日本攻陷海南島后，進(jìn)占西沙、南沙、東沙群島，將南沙群島更名為新南群島，西沙群島更名為平田群島，全部歸臺(tái)灣總督管轄，隸屬高雄縣。日本戰(zhàn)敗后，1945年8月26日全部退出南海諸島。國(guó)民政府于1946年7月將南海諸島改歸廣東政府管轄，8月令飭廣東政府接收南海諸島，10月“太平”“中業(yè)”兩艦進(jìn)駐南沙最大島嶼長(zhǎng)島，“永興”“中建”兩艦進(jìn)駐西沙最大島嶼林島，隨后在各島立碑紀(jì)念，對(duì)東沙、西沙、中沙、南沙群島及各島、礁、沙、灘名稱進(jìn)行重新命定，海軍開(kāi)始進(jìn)駐各群島[10]468。南海諸島對(duì)于中國(guó)而言具有十分重要的地緣戰(zhàn)略意義，“在資源及戰(zhàn)略意義上僅次于中國(guó)大陸”[2]563。在接受南海諸島過(guò)程中，海軍成為收復(fù)、進(jìn)駐乃至管理南海諸島不可替代的主角，海軍永遠(yuǎn)是維護(hù)海洋權(quán)益的中堅(jiān)力量[13]543。

第三，抵制外輪侵漁以維護(hù)漁權(quán)。從晚清至民國(guó)，沿海漁權(quán)一直遭受列強(qiáng)侵奪，先是德輪侵漁，接著日本又追蹤而至，“北起大連，南至臺(tái)灣，隨處侵漁”[2]493。日本在1914年占據(jù)青島后，就在青島捕魚(yú)，青島成為日本在華侵漁根據(jù)地。1928-1931年，成隊(duì)日漁輪由兵艦率領(lǐng)并保護(hù)，在臨洪口及長(zhǎng)江口外一帶漁場(chǎng)侵捕，有漁輪38艘，是日本在華侵捕最為猖獗之際。日本在華南侵漁主要以臺(tái)灣和香港為根據(jù)地并設(shè)立公司。面對(duì)日本的侵漁，民國(guó)政府就通過(guò)派炮艦驅(qū)逐以及外交等手段進(jìn)行維權(quán)。1931年，財(cái)政部長(zhǎng)孔祥熙提案國(guó)府會(huì)議取締日輪侵漁辦法，公布領(lǐng)海界線及海關(guān)緝私界線，通過(guò)豁免漁稅減輕本國(guó)漁民負(fù)擔(dān)，外籍百噸以下小輪進(jìn)口捕魚(yú)則按規(guī)定納稅。然而，迫于日本強(qiáng)硬交涉，該辦法暫緩實(shí)行，未能從根本上解決日本對(duì)中國(guó)漁業(yè)權(quán)的侵犯[20]。漁權(quán)維護(hù)需要海軍作后盾，列強(qiáng)“倚賴著強(qiáng)大的海軍為后盾，以與我國(guó)漁民的赤手空拳相較，自然又要優(yōu)越得多了”[2]494，漁權(quán)屢遭侵犯與當(dāng)時(shí)中國(guó)海軍不夠強(qiáng)大不無(wú)關(guān)系。

（三）發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)以爭(zhēng)取海洋權(quán)益

第一，發(fā)展海洋運(yùn)輸業(yè)。晚清時(shí)期，在世界“大航運(yùn)”的時(shí)代背景下，魏源、李鴻章、孫中山、張謇等有識(shí)之士順應(yīng)了世界各國(guó)大力發(fā)展海上運(yùn)輸業(yè)的潮流，積極探索近代中國(guó)海上運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展方向。到了民國(guó)時(shí)期，中國(guó)海外貿(mào)易幾乎被外國(guó)船只壟斷，海洋權(quán)益遭受嚴(yán)重侵犯。按照國(guó)際法規(guī)定，一國(guó)沿海岸和內(nèi)河航運(yùn)，一般只有本國(guó)船只可以通行，所以民國(guó)時(shí)期外國(guó)船只在中國(guó)港口和內(nèi)河之間航運(yùn)完全是締約列強(qiáng)強(qiáng)加給中國(guó)的[21]。為了與列強(qiáng)的在華航運(yùn)業(yè)爭(zhēng)競(jìng)，民國(guó)著力發(fā)展海運(yùn)業(yè)。具體舉措包括：一是提供制度保障和加強(qiáng)管理。民國(guó)初期頒布的諸多保護(hù)和鼓勵(lì)工商業(yè)發(fā)展的法令為海運(yùn)業(yè)的發(fā)展提供了制度保障。1930年成立了管理航運(yùn)事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)航政局，確保了海運(yùn)業(yè)發(fā)展的規(guī)范性和有序性。二是增加商船和航線數(shù)量。北洋政府時(shí)期，萬(wàn)噸級(jí)的輪船實(shí)現(xiàn)了零的突破，輪船數(shù)量和遠(yuǎn)洋航線也急劇增長(zhǎng)。截至1924年，42個(gè)遠(yuǎn)洋航線企業(yè)擁有輪船73只，總噸數(shù)達(dá)到13.1107萬(wàn)噸。國(guó)民政府時(shí)期，中國(guó)輪船數(shù)量和海運(yùn)公司繼續(xù)增加，到1936年為止，擁有萬(wàn)噸以上輪船的公司14個(gè)，5000噸以上輪船的公司有27個(gè)。三是大力培養(yǎng)海運(yùn)業(yè)人才。開(kāi)辦了吳淞商船學(xué)校等航運(yùn)學(xué)校，到1936年已有4039人獲得中級(jí)或高級(jí)船員證書(shū)[22]。四是爭(zhēng)取華僑支持，海外航線因華僑參與創(chuàng)辦遠(yuǎn)洋航運(yùn)公司而不斷增多。盡管海運(yùn)業(yè)相比晚清而言有較大發(fā)展，但依然受到內(nèi)戰(zhàn)不斷以及列強(qiáng)對(duì)中國(guó)內(nèi)河航運(yùn)權(quán)侵奪等因素的制約，比如“海岸被侵占了……次之是出入口的關(guān)稅的堅(jiān)守”[2]466。

第二，發(fā)展海洋漁業(yè)。晚清時(shí)期中國(guó)漁權(quán)受到列強(qiáng)侵犯，為了維護(hù)漁權(quán)，晚清政府規(guī)定了新舊漁業(yè)行漁范圍，近海屬于中國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)，遠(yuǎn)洋為公共之地，因此拖船捕魚(yú)應(yīng)選擇遠(yuǎn)洋，小船捕魚(yú)宜在近海，做到內(nèi)外相資為用[2]492，并在各省設(shè)立漁業(yè)公司管理漁政。民國(guó)時(shí)期，中國(guó)漁權(quán)進(jìn)一步遭到列強(qiáng)侵奪，中國(guó)漁業(yè)更是一落千丈，“他國(guó)的漁船有他的本國(guó)軍艦做他們的護(hù)符，遂變本加厲，乘隙而入打盡我們鄰海的魚(yú)，賣給我國(guó)，將我們的金錢吸收而去”[7]66。為了進(jìn)一步發(fā)展?jié)O業(yè)，維護(hù)漁權(quán)，民國(guó)政府采取了以下措施：一是加強(qiáng)漁業(yè)管理。民國(guó)初年，農(nóng)林部設(shè)立漁業(yè)局管理漁政。在農(nóng)林部合并至農(nóng)商部后，設(shè)漁牧司管理漁政。1929年國(guó)民政府頒布了漁業(yè)法及漁會(huì)法。1934年下令豁免漁稅以刺激漁業(yè)發(fā)展[19]17-30。二是開(kāi)展?jié)O業(yè)實(shí)驗(yàn)與調(diào)查。分別創(chuàng)辦山東省立水產(chǎn)實(shí)驗(yàn)場(chǎng)、定海漁業(yè)技術(shù)傳習(xí)所、江蘇省立漁業(yè)試驗(yàn)場(chǎng)等研究場(chǎng)所。設(shè)置海洋調(diào)查所負(fù)責(zé)海洋漁業(yè)調(diào)查，調(diào)查所設(shè)置海洋部、水產(chǎn)生物部及編輯調(diào)查部[19]101-106。三是加強(qiáng)水產(chǎn)人才培養(yǎng)。創(chuàng)辦江蘇省立水產(chǎn)學(xué)校、浙江省立高級(jí)水產(chǎn)學(xué)校、集美高級(jí)水產(chǎn)航海學(xué)校等學(xué)校，為漁業(yè)發(fā)展培養(yǎng)了諸多人才。經(jīng)過(guò)努力，民國(guó)時(shí)期的海洋漁業(yè)有了較大發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了通過(guò)發(fā)展?jié)O權(quán)以維護(hù)海權(quán)的目的。

三、民國(guó)時(shí)期海權(quán)認(rèn)知和實(shí)踐的制約因素

（一）政治因素的制約

首先，國(guó)內(nèi)政治動(dòng)蕩制約了對(duì)海權(quán)認(rèn)知和實(shí)踐的關(guān)注。北洋政府時(shí)期軍閥混戰(zhàn)不斷，先后爆發(fā)了二次革命、護(hù)國(guó)運(yùn)動(dòng)、護(hù)法運(yùn)動(dòng)、直皖戰(zhàn)爭(zhēng)、直奉戰(zhàn)爭(zhēng)、齊盧之戰(zhàn)以及北伐戰(zhàn)爭(zhēng)等，南京國(guó)民政府統(tǒng)一中國(guó)后，又爆發(fā)了抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)等。戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的局勢(shì)動(dòng)蕩，使得政府難以投入大量的財(cái)力、人力、物力用于海權(quán)的維護(hù)和發(fā)展。其次，戰(zhàn)爭(zhēng)以內(nèi)戰(zhàn)為主使得海軍建設(shè)失去內(nèi)在動(dòng)力。內(nèi)戰(zhàn)多以陸戰(zhàn)為主，海軍僅僅作為戰(zhàn)爭(zhēng)的輔助力量。無(wú)論是北洋政府還是國(guó)民政府都無(wú)需借助發(fā)展海軍來(lái)增強(qiáng)軍事戰(zhàn)斗力，因此也就不可能像晚清建設(shè)北洋海軍那樣投入巨大財(cái)力和人力建設(shè)海軍，致使海軍建設(shè)失去了內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。再次，政治分裂制約了海軍現(xiàn)代化進(jìn)程。海軍分屬不同派系，使得海軍發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理。東北系、閩系、粵系等不同派系的海軍“挾省界的私見(jiàn)，門戶各立，所以從未統(tǒng)一指揮”[2]79，海軍完全淪喪為各軍閥利用的工具。海軍的分裂自然無(wú)法集全國(guó)之力加以興辦，“自來(lái)皆一黨一系所把持，非全國(guó)人眾志成城之海軍”[2]50。海軍建設(shè)無(wú)法上升到國(guó)家戰(zhàn)略層次加以規(guī)劃和統(tǒng)一管理，各政治軍事集團(tuán)僅僅以戰(zhàn)勝國(guó)內(nèi)對(duì)手為最終目的，無(wú)法整合全國(guó)的人才、資金、技術(shù)以制造和研制新型武器和艦船，致使海軍失去了走向現(xiàn)代化所必須的條件。

（二）經(jīng)濟(jì)因素的制約

民國(guó)時(shí)期由于戰(zhàn)爭(zhēng)不斷，中國(guó)長(zhǎng)期處于內(nèi)亂狀態(tài)，生產(chǎn)力遭到破壞，消耗了大量的財(cái)力、物力和人力。南京臨時(shí)政府財(cái)政拮據(jù)到靠借債度日，南北統(tǒng)一后依然庫(kù)空如洗[23]。北洋政府時(shí)期，財(cái)政可謂捉襟見(jiàn)肘，度日如年，在政府支出中，軍費(fèi)高居首位，財(cái)政預(yù)算中的軍費(fèi)開(kāi)支平均為預(yù)算數(shù)的39%[24]。南京國(guó)民政府成立后，其財(cái)政支出主要用于戰(zhàn)費(fèi)，并且債臺(tái)高筑。以1934年國(guó)民政府財(cái)政實(shí)支為例，軍事費(fèi)占3.678億元，占實(shí)支總額的34.4%，債務(wù)費(fèi)為3.56億元，占實(shí)支總額的33.2%，兩者合計(jì)占實(shí)支總額的67.6%[25]?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，國(guó)民政府的財(cái)政開(kāi)支由于軍政開(kāi)支居高不下，導(dǎo)致赤字情況漸趨嚴(yán)重。因此，從客觀原因來(lái)看，財(cái)政拮據(jù)限制了海軍建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入?！懊駠?guó)以后，軍閥把持政權(quán)，一切國(guó)家財(cái)力，都消耗于內(nèi)戰(zhàn)，海軍經(jīng)費(fèi)幾至不能維持，更談不到建設(shè)。國(guó)民革命軍統(tǒng)一全國(guó)，國(guó)民政府奠都南京，此時(shí)才提倡海軍新建設(shè)，但以國(guó)家財(cái)政竭蹶，對(duì)于海軍建設(shè)，不能達(dá)到目的?！盵2]323各強(qiáng)國(guó)海軍建設(shè)每年所用經(jīng)費(fèi)恒占全國(guó)歲收百分之三十左右，而中國(guó)海軍經(jīng)費(fèi)每月尚不及全國(guó)歲收千分之一二[7]63，“吾國(guó)海軍，則僅占軍費(fèi)全數(shù)百分之一有齊，較之土耳其、阿根廷、希臘諸小邦，尚屬有遜”[2]133。從主觀原因來(lái)看，民國(guó)時(shí)期由于對(duì)海軍重視程度要弱于空軍和陸軍，因此在經(jīng)費(fèi)投入上也就相對(duì)較少?？哲娒吭陆?jīng)費(fèi)一百萬(wàn)，陸軍每月經(jīng)費(fèi)兩千萬(wàn)，而海軍每月經(jīng)費(fèi)每月不過(guò)四十萬(wàn)[7]113?？傊?，主客觀雙重原因影響到海軍軍費(fèi)投入，制約了海軍發(fā)展，而沒(méi)有強(qiáng)大的海軍也就無(wú)法為海洋權(quán)利維護(hù)和海洋權(quán)益爭(zhēng)取提供堅(jiān)強(qiáng)后盾。

（三）觀念因素的制約

“重陸輕?！焙汀吧岷Ｑ钥铡钡乃枷胗^念制約了民國(guó)海權(quán)認(rèn)知和實(shí)踐。中國(guó)自古以來(lái)外患主要來(lái)自西北邊疆，形成了固守陸疆的國(guó)防觀念，“秦筑長(zhǎng)城，漢平西域……此種陳舊的思想，在海上風(fēng)云變化萬(wàn)狀的今日，如仍存留而不予祛除，實(shí)在是大時(shí)代的落伍者”[2]567-568。受重陸輕海思想影響，蔣介石認(rèn)為如果中英開(kāi)戰(zhàn)，中國(guó)可以依據(jù)大陸與英國(guó)相持，因?yàn)橛?guó)憑借的艦炮離開(kāi)了海岸一百里地方作戰(zhàn)就失去效能了。蔣介石對(duì)英國(guó)海軍戰(zhàn)斗力缺乏正確研判，防御策略還停留在第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的“以守為戰(zhàn)”的防御思想。蔣介石的重陸輕海思想加上“攘外必先安內(nèi)”的國(guó)策，直接決定其對(duì)海軍建設(shè)的重視程度。蔣介石認(rèn)為中國(guó)海軍建設(shè)既無(wú)基礎(chǔ)、經(jīng)費(fèi)短缺且周期太長(zhǎng)，所以在海防建設(shè)上堅(jiān)持“陸主海從”并以空軍建設(shè)為中心的原則。一直到蔣介石敗走臺(tái)灣還認(rèn)為如果陸軍精強(qiáng)則勝十年海軍[26]。就“舍海言空”觀念而言，民國(guó)政要們大都認(rèn)為海軍建設(shè)周期長(zhǎng)，加強(qiáng)空軍建設(shè)更有利于鞏固海防和維護(hù)海權(quán)。部分有識(shí)之士對(duì)此觀點(diǎn)進(jìn)行了批評(píng)，指出了海軍建設(shè)不可廢的幾點(diǎn)理由：一是空軍只能避免敵人的纏繞，不能防守本國(guó)海岸和占領(lǐng)敵國(guó)海疆；二是海軍是海防前鋒，沒(méi)有海軍作為前驅(qū)加以協(xié)防，空軍很難發(fā)揮作用，“空軍如欲活動(dòng)于海外，須賴海軍力量為之縮短距離，更賴海軍運(yùn)輸為之接濟(jì)”[7]310；三是空軍續(xù)航能力總是有其限度，且無(wú)法建立空中根據(jù)地?？傊?，海、陸、空各軍建設(shè)應(yīng)當(dāng)兼籌并顧，缺一不可，“尤其是強(qiáng)鄰壓境，外患逼迫，海防為第一線，更難忽視”[2]326。

四、結(jié)語(yǔ)

與晚清相比，民國(guó)時(shí)期的海權(quán)認(rèn)知和實(shí)踐具備一定的內(nèi)在基礎(chǔ)和外在條件。從內(nèi)在基礎(chǔ)來(lái)看，一是晚清海權(quán)得失成敗為民國(guó)海權(quán)認(rèn)知和實(shí)踐提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒；二是晚清遺留下來(lái)的海軍人才及軍事裝備為民國(guó)海軍建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。從外在條件來(lái)看，一是西方海權(quán)論及國(guó)際法在中國(guó)進(jìn)一步傳播為國(guó)人海權(quán)意識(shí)提升和海權(quán)維護(hù)手段拓展提供了外在機(jī)緣；二是第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)使得世界格局發(fā)生了變化，歐洲列強(qiáng)放松了對(duì)中國(guó)的侵略，一定程度上為中國(guó)海權(quán)維護(hù)和發(fā)展贏得了時(shí)間和空間。民國(guó)時(shí)期的海權(quán)認(rèn)知和實(shí)踐取得了一定的進(jìn)展：一是海軍在人才培養(yǎng)、艦炮置辦及軍制變革等方面相對(duì)晚清海軍建設(shè)而言都有新的突破；二是國(guó)民海權(quán)意識(shí)有了顯著提升，尤其突出的是知識(shí)階層通過(guò)創(chuàng)辦《海軍雜志》《海軍整建月刊》等雜志以及其他藝術(shù)形式廣泛宣傳海權(quán)，為海權(quán)認(rèn)知和實(shí)踐奠定了思想基礎(chǔ)和輿論氛圍；三是在海權(quán)維護(hù)和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了一定成績(jī)。但是，我們也不能忽視政治動(dòng)蕩、財(cái)政匱乏、觀念守舊等因素對(duì)民國(guó)時(shí)期海權(quán)認(rèn)知和實(shí)踐的制約，使得中華民族的海權(quán)維護(hù)和發(fā)展錯(cuò)失了許多寶貴的機(jī)遇。1943年11月，蔣介石兩次拒絕羅斯福關(guān)于二戰(zhàn)后由中國(guó)管理琉球群島的建議，無(wú)疑是一重大失誤。這不僅體現(xiàn)出以蔣介石為首的民國(guó)政府海權(quán)意識(shí)薄弱，也反映了其罔顧民族國(guó)家重大利益，致力于反共、鞏固反動(dòng)統(tǒng)治的本質(zhì)。民國(guó)時(shí)期海權(quán)認(rèn)知和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于我國(guó)加快海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)而言，依然有著重要啟示意義。

① 這方面代表性論文有：林金枝《1912-1949年中國(guó)政府行使和維護(hù)南海諸島主權(quán)的斗爭(zhēng)》，《南洋問(wèn)題研究》1991年第4期；李金明《抗戰(zhàn)前后中國(guó)政府維護(hù)西沙、南沙群島主權(quán)的斗爭(zhēng)》，《中國(guó)邊疆史地研究》1998年第3期；鞠海龍《論清末和民國(guó)時(shí)期我國(guó)相關(guān)史料在解決南中國(guó)海爭(zhēng)端方面的價(jià)值》，《史學(xué)集刊》2003年第1期；張維縝《民國(guó)時(shí)期東沙群島海產(chǎn)糾紛芻議》，《史學(xué)月刊》2012年第8期；郭淵《明國(guó)政府對(duì)南海權(quán)益的維護(hù)與教訓(xùn)》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第3期。

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The Cognition, Practice and Restrictive Factors of Sea Power in the Period of Republic of China

LI Qiang-hua

（College of Marine Culture and Law, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China）

In order to cope with the increasingly serious crisis of sea power, Chinese people explored the cognition and practice of sea power actively during the period of the Republic of China. The cognitive dimension of sea power covered three aspects, i.e., marine power, maritime right and maritime rights and interests. The practice path of sea power lied in strengthening the construction of navy to enhance the maritime power, safeguarding the maritime rights through multiple approaches and developing marine economy to strive for marine interests. The restrictive factors of cognition and practice of sea power included political turbulence, financial constraints, conservative ideas and invasion of foreign enemies, etc. The experience and lessons from the cognition and practice of sea power in the period of the Republic of China still have profound enlightenment for China to speed up the construction of a maritime power.

sea power, Republic of China, cognitive dimension, practice path, restrictive factors

K26

A

1001 - 5124（2021）06 - 0062 - 08

2020-12-20

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“晚清海權(quán)戰(zhàn)略研究”（18YJAZH045）

李強(qiáng)華（1975-），男，安徽壽縣人，副教授，博士，主要研究方向：海洋戰(zhàn)略和海洋政策研究。E-mail: liqh518@163.com

（責(zé)任編輯 周 芬）