張福順，劉俊敏

（1. 中國老齡科學(xué)研究中心，北京100054；2. 北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院[民政部培訓(xùn)中心]，北京101601）

目前，學(xué)界關(guān)于中國老齡健康政策的專題研究尚不多見，相關(guān)成果散見于老齡問題、健康問題、醫(yī)療衛(wèi)生政策研究中。老齡健康政策研究的重要性與研究者對(duì)此的關(guān)注不足和研究不充分之間形成了反差。這一現(xiàn)象在中國人口老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻和積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略的背景下應(yīng)該引起足夠重視。老齡健康政策問題不僅蘊(yùn)含著重大的理論問題，也是重大的實(shí)踐問題，深入開展這方面的研究將有助于進(jìn)一步加強(qiáng)老齡健康政策頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建面向未來的老齡健康政策體系，助力實(shí)現(xiàn)健康老齡化。本研究主要通過“中國知網(wǎng)”來檢索、篩選影響較大且研究方法比較規(guī)范的老齡健康政策研究文獻(xiàn)，梳理和勾畫我國老齡健康政策研究的過程和脈絡(luò)，以及該研究領(lǐng)域的主要議題及研究不足，以期為學(xué)術(shù)界同人深入開展中國老齡健康政策研究奠定初步的文獻(xiàn)基礎(chǔ)。

一、研究的演進(jìn)過程

（一） 20 世紀(jì)50 年代：老年健康問題受到關(guān)注

中國學(xué)術(shù)界對(duì)老年健康問題的關(guān)注可以追溯到20 世紀(jì)50 年代。我國神經(jīng)組織學(xué)家鄭國章（1959） 對(duì)“老年生物學(xué)”“老年病學(xué)”“老年人的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化問題”的研究領(lǐng)域和研究?jī)?nèi)容做了劃分，討論了“老年與衰老”“老年與健康”“老年與社會(huì)”的關(guān)系。他指出，我國應(yīng)“開展衰老過程基礎(chǔ)生物學(xué)的研究”，特別要重視“老年人常見疾病的研究”，針對(duì)老年人特征“開辟有關(guān)的老年門診部與病房，建立老年病醫(yī)院和老年病研究所，預(yù)防和治療老人的疾病”，并將國際老年學(xué)的研究進(jìn)展介紹到國內(nèi)。這些研究和譯介促進(jìn)并帶動(dòng)了國內(nèi)在一片空白的老年學(xué)領(lǐng)域開展老年健康問題研究，開拓之功不可沒。不過，嚴(yán)格意義上說，這一時(shí)期的研究仍局限于“老年學(xué)”對(duì)“老年人”本身衰老、疾病和健康等有關(guān)問題的研究，關(guān)于老年人衰老、疾病、健康的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政策含義尚未得到更多的關(guān)注和研究。

（二） 20 世紀(jì)八九十年代：老齡、老齡健康、老齡健康政策研究興起

我國學(xué)術(shù)界對(duì)老齡、老齡健康、老齡健康政策的關(guān)注和研究，始于20 世紀(jì)80 年代初期中國政府籌備參加“老齡問題世界大會(huì)”。1981 年10 月，中國政府應(yīng)邀參加了在馬尼拉舉行的“老年人問題世界大會(huì)亞洲地區(qū)政府間籌備會(huì)議”。這是一次為舉行“老齡問題世界大會(huì)”而召開的“亞太地區(qū)政府間預(yù)備會(huì)議”（白樺，2004）。中國代表團(tuán)團(tuán)長、時(shí)任國家勞動(dòng)總局副局長魏恒倉在預(yù)備會(huì)議上作了發(fā)言，其發(fā)言內(nèi)容隨后發(fā)表在《社會(huì)》雜志上。魏恒倉（1982） 深入闡述了中國政府在老年人、人口“老化”以及“人口老齡化”的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響等問題上的立場(chǎng)、觀點(diǎn)、現(xiàn)實(shí)做法和長遠(yuǎn)計(jì)劃?？梢哉f，這是學(xué)術(shù)期刊首次刊發(fā)代表中國政府觀點(diǎn)的專門闡釋中國老齡問題的學(xué)術(shù)文章，老齡問題自此進(jìn)入學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域。

1982 年7 月，聯(lián)合國在維也納舉行了“老齡問題世界大會(huì)”，中國代表團(tuán)團(tuán)長于光漢在大會(huì)發(fā)言中全面介紹和闡述了中國政府通過“退休制度、社會(huì)福利、醫(yī)療保健和衛(wèi)生體育”充分保障老年人生活和健康的情況，交流介紹了中國農(nóng)村老年社員“享受合作醫(yī)療待遇”、對(duì)鰥寡無靠的老年社員實(shí)行“五?！保ū３?、保穿、保住、保醫(yī)、保葬） 以及國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療的情況，通過成立全國性的老年醫(yī)學(xué)學(xué)會(huì)來加強(qiáng)老年醫(yī)學(xué)調(diào)查和研究的情況，通過醫(yī)療保健以及結(jié)合體育鍛煉，共同致力于“延緩衰老過程，防治老年病和慢性病”的情況（佚名，1982）。政府層面的行動(dòng)為學(xué)術(shù)研究提供了新的課題，學(xué)術(shù)界對(duì)此十分關(guān)注，并很快掀起了研究討論老齡、老齡健康、老齡健康政策問題的熱潮。

學(xué)術(shù)界一方面關(guān)注“老齡問題世界大會(huì)”及其所討論的世界老齡問題，另一方面更加注重對(duì)老年人健康及老齡健康政策問題的討論。袁緝輝（1982） 指出，老年人健康問題“既有醫(yī)療保健方面的問題，也有心理因素和環(huán)境影響等社會(huì)方面的問題”，應(yīng)綜合進(jìn)行研究。郝麥?zhǔn)眨?982） 建議設(shè)立專門醫(yī)療機(jī)構(gòu)來預(yù)防和治療老年疾病，通過開辦老年人醫(yī)院，以及實(shí)現(xiàn)“醫(yī)院家庭化、家庭醫(yī)院化”，解決老年人的醫(yī)療健康問題。

這一時(shí)期，學(xué)術(shù)界已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到關(guān)注老齡問題和老齡健康問題的重要性和緊迫性，倡導(dǎo)全社會(huì)都來關(guān)心、關(guān)注老齡問題和老齡健康問題的呼聲越來越高，通過動(dòng)員國家、社會(huì)和個(gè)人力量共同關(guān)心、解決老齡問題和老齡健康問題的主張也越來越清晰和明確（郄建偉，1984）。全國和區(qū)域性的人口學(xué)會(huì)和老年學(xué)學(xué)會(huì)先后成立，各地、各部門的人口學(xué)、老年學(xué)研究機(jī)構(gòu)和研究刊物紛紛出現(xiàn)，“老年人口學(xué)、老年社會(huì)學(xué)、老年經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究隨之興起”（李稚，1988）。這些都為深入開展老齡、老齡健康、老齡健康政策研究創(chuàng)造了必要的條件。不過，此時(shí)的研究中也出現(xiàn)明顯不足，例如：“老年人”“老化”“老齡問題”概念不清，“應(yīng)用混亂”（徐勤，1985）；老齡、老齡健康、老齡健康政策研究的深度和廣度不夠；等等。

國內(nèi)的人口學(xué)、老年學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者圍繞“我國會(huì)不會(huì)發(fā)生人口老齡化”“我國何時(shí)出現(xiàn)人口老化”“對(duì)我國人口老齡化的態(tài)度”等問題展開了熱烈討論，直至黨的十三大報(bào)告明確指出，“要注意人口迅速老齡化的趨向，及時(shí)采取正確的對(duì)策”，學(xué)者們對(duì)于“人口老齡化”的一系列問題才達(dá)成了“可貴的共識(shí)”（李稚，1988）。

隨著研究的深入，20 世紀(jì)90 年代，國內(nèi)出現(xiàn)了一些深入討論老齡健康、老齡健康政策的論著，這方面的研究得到了較快發(fā)展。洪國棟（1996） 深入研究了老年人的健康狀況，探討了老年人余壽期健康、老年人生活自理能力、老年人醫(yī)療服務(wù)需求滿足及就醫(yī)困難、老年人醫(yī)療費(fèi)用支出和醫(yī)療保障制度建設(shè)等問題。老年人健康狀況指標(biāo)和老年疾病特點(diǎn)（王梅，1993；王明空，1993）、老年人的心理適應(yīng)和心理健康（吳利亞，1995；許改玲 等，1990）、社會(huì)心理因素對(duì)老年人情感疾病的影響（陸文濤 等，1991）、老年婦女健康（王國宏 等，1995）、健康教育對(duì)老年婦女的影響（韓中明 等，1996） 等問題得到了重點(diǎn)關(guān)注和研究。這一時(shí)期，國內(nèi)開展了老年人健康狀況調(diào)查（于普林 等，1996）、老年知識(shí)分子營養(yǎng)和健康調(diào)查（王曉華 等，1995）。美國健康政策（Iglehart，1992）、日本老齡福利和長期保?。∣kamoto，1995）、國際人口老齡化及老年病人的護(hù)理（Kingma，1999）、男性老齡健康預(yù)報(bào)（高京曉，1999） 等國外學(xué)界關(guān)于老齡健康、老齡健康政策的最新研究成果也被譯介到國內(nèi)。老齡、老齡健康、老齡健康政策研究逐漸呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的景象。

（三） 21 世紀(jì)初：老齡健康、老齡健康政策研究繁榮發(fā)展

中國于1999 年進(jìn)入老齡社會(huì)，中國的老年人口占世界老年人口的五分之一，是“世界上老年人口最多的國家”，老年人醫(yī)療衛(wèi)生和健康問題成為備受關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問題（佚名，2007）。學(xué)術(shù)界圍繞老年人群健康狀況及健康功能評(píng)價(jià)，老年健康保健，人口老齡化條件下城市醫(yī)療資源重組，農(nóng)村衛(wèi)生籌資政策調(diào)整，高齡老年人的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、健康狀況等問題進(jìn)行了深入研究和討論，尤其是老齡健康的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響、老齡健康政策的體制機(jī)制環(huán)境、健康老齡化及相關(guān)政策等方面的研究日趨興盛和繁榮。

2018 年是中國改革開放40 周年，2019 年是新中國成立70 周年，在這兩個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在新時(shí)代中國社會(huì)主要矛盾變化、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)施“新兩步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的背景下，學(xué)術(shù)界圍繞中國老齡健康政策的成就與挑戰(zhàn)、老齡健康政策的頂層設(shè)計(jì)與體系構(gòu)建（黨俊武，2020）、長期照護(hù)保險(xiǎn)制度的建立和完善、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的發(fā)展走向等問題展開了深入研究和討論，取得了新的積極進(jìn)展。

二、老齡健康政策研究的主要議題

（一） 關(guān)于老齡健康引發(fā)的政策問題

老年人健康需求激增引起的社會(huì)矛盾和問題十分突出，亟待通過改革和出臺(tái)相關(guān)政策，調(diào)節(jié)和緩和不同社會(huì)群體之間的矛盾和沖突，學(xué)者們對(duì)此進(jìn)行了廣泛深入的討論。姜向群等（2005） 指出：老年人患病率高，慢性病患者多，必然導(dǎo)致醫(yī)療費(fèi)用支出和醫(yī)療保障資金的迅速增加；2000 年，我國離退休人員醫(yī)療費(fèi)用支出比1999 年增長8.4%；2000 年至2001年，全國參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的離退休人員從924 萬人增加到1 815 萬人，增加了96.4%，同期醫(yī)療保險(xiǎn)支出增加了96.0%。鄭潔皎 等（2000） 認(rèn)為，人口老齡化、疾病慢性化條件下，很多疾病無法僅僅通過臨床手段和藥物來解決，巨額的醫(yī)療投入中的很大一部分只是用于對(duì)某些罕見病的診療，以及應(yīng)付已經(jīng)造成的損害，“這種非普及式的醫(yī)學(xué)模式，是不能提高群體的健康水平，同樣也不能提高功能生命質(zhì)量的”。趙紅征 等（2000） 提出，要切實(shí)制定老年衛(wèi)生保健政策，建立老年衛(wèi)生服務(wù)保健體系和社區(qū)老年健康服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，滿足老年人的公共衛(wèi)生和健康服務(wù)需要。此外，人口老齡化條件下公費(fèi)醫(yī)療制度改革、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展、新型農(nóng)村合作醫(yī)療改革等問題也受到廣泛關(guān)注和討論。

（二） 關(guān)于健康老齡化的政策路徑

我國健康老齡化問題的研究始于20 世紀(jì)90 年代（鄔滄萍 等，1996）。健康老齡化是聯(lián)合國提出的應(yīng)對(duì)人口老齡化和解決老齡健康問題的重要思路和解決方案之一，鄔滄萍及時(shí)地將這一理念介紹到國內(nèi)來（印石，2000）。21 世紀(jì)初，這方面的研究日趨繁榮。鄔滄萍 等（2001） 深入闡述了研究健康老齡化的方法論，指出老年人的健康與長壽是辯證的關(guān)系：“長壽是健康的標(biāo)志”，但“長壽并不能充分體現(xiàn)健康”?，F(xiàn)代意義上的健康不再局限于延長壽命，而應(yīng)當(dāng)是“免于疾病和殘疾，而且包括體格、精神和社會(huì)各方面的健全、完美無缺”，因此，要提倡“健康的老齡化”（鄔滄萍，2010）。陳功 等（2006） 指出：中國實(shí)現(xiàn)健康老齡化過程中面臨著嚴(yán)峻的醫(yī)療保障方面的挑戰(zhàn)，“如何提高老年人口的健康水平已經(jīng)成為一個(gè)公共衛(wèi)生問題和社會(huì)問題”；為此，要完善老年人醫(yī)療保障政策，建立健全社區(qū)醫(yī)療照護(hù)和康復(fù)體系。在實(shí)現(xiàn)健康老齡化策略的對(duì)策方面：田立霞 等（2003） 認(rèn)為，除了需要完善老年醫(yī)療保障制度外，還應(yīng)該積極創(chuàng)造社會(huì)支持環(huán)境，大力開展老年健康教育，通過提高老年人健康素養(yǎng)和健康意識(shí)來實(shí)現(xiàn)健康老齡化的目標(biāo)；陳琪爾（2000） 認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)健康老齡化的根本保證在于提高老年人的生活質(zhì)量，為此應(yīng)當(dāng)面向廣大老年人廣泛宣傳和普及“生活衛(wèi)生、飲食營養(yǎng)、老年人常見病癥、老年人保健檢查、老年人家庭護(hù)理、老年人用藥、老年人心理衛(wèi)生、老年人體育鍛煉”等方面的知識(shí)和內(nèi)容。

（三） 關(guān)于老齡健康政策的體制機(jī)制環(huán)境

任何國家的老齡健康政策都是特定歷史條件和特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的產(chǎn)物，都不能與既定的政策運(yùn)行體制機(jī)制環(huán)境相脫離。中國老齡健康政策的制定和實(shí)施首先要面對(duì)的是年輕社會(huì)形成的醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)條件和醫(yī)療衛(wèi)生政策制度及其運(yùn)行狀況。為此，學(xué)術(shù)界在研究討論老齡健康政策時(shí)，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的體制機(jī)制改革問題給予了必要的關(guān)注和探討。世界衛(wèi)生組織（2009） 指出：很多國家的醫(yī)療衛(wèi)生體系都是“圍繞醫(yī)院和專家建立的”，這種“以醫(yī)院為中心”的醫(yī)療衛(wèi)生體制直接導(dǎo)致了“非必要醫(yī)療和醫(yī)源性感染相關(guān)的巨大支出”；而20 世紀(jì)八九十年代各國衛(wèi)生部門“只注重縮減衛(wèi)生成本而疏于管理”的醫(yī)療體制改革，必然導(dǎo)致“衛(wèi)生體系向無節(jié)制的商業(yè)化淪落”，從而導(dǎo)致醫(yī)療衛(wèi)生體系的低效和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的昂貴。何嵐（2006） 指出，中國從1980 年開始經(jīng)歷了漫長的“醫(yī)改”之路，但在“醫(yī)改”之后的近10 年間，居民看病費(fèi)用平均上漲了14%。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（2005） 正式公布的中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革課題報(bào)告認(rèn)為，改革開放以來的中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革從總體上講是不成功的。歐運(yùn)祥（2006） 指出：“醫(yī)療衛(wèi)生體制出現(xiàn)商業(yè)化、市場(chǎng)化的傾向是完全錯(cuò)誤的”，其消極后果是“醫(yī)療服務(wù)的公平性下降和衛(wèi)生投入的宏觀效率低下”。而醫(yī)療衛(wèi)生體制機(jī)制恰恰是老齡健康政策制定和實(shí)施過程中必須面對(duì)的客觀條件和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（四） 關(guān)于老齡健康政策的成就與挑戰(zhàn)

早在20 世紀(jì)90 年代末和21 世紀(jì)初，有學(xué)者就系統(tǒng)總結(jié)和梳理了我國社會(huì)保障制度的建設(shè)歷程，對(duì)我國醫(yī)療保障制度改革的階段特征、歷史地位、主要成就及存在問題進(jìn)行了研究（葛延風(fēng)，1998；鄭秉文，2009），為新時(shí)期深入開展老齡健康政策研究奠定了良好基礎(chǔ)。此后，劉繼同（2009，2019a，2019b） 關(guān)于“新中國70 年社會(huì)保險(xiǎn)基金體系的歷史變遷”“醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)制度40 年的歷史經(jīng)驗(yàn)與結(jié)構(gòu)困境”“中國衛(wèi)生總費(fèi)用研究30 年”等問題的研究和討論值得關(guān)注。鮑勇 等（2019） 對(duì)中國健康事業(yè)70 年的發(fā)展歷程進(jìn)行了歷史分期，認(rèn)為新中國成立初期貫徹實(shí)施的“面向工農(nóng)兵、預(yù)防為主、團(tuán)結(jié)中西醫(yī)、衛(wèi)生工作與群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合”的衛(wèi)生工作方針取得了舉世矚目的成就，保障了包括廣大老年人在內(nèi)的全體人民的基本公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)。傅衛(wèi) 等（2019） 指出：中國醫(yī)療衛(wèi)生健康事業(yè)70 年的改革發(fā)展向世界貢獻(xiàn)了中國智慧，70 年來，中國穩(wěn)步提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，努力讓包括億萬老年人在內(nèi)的廣大群眾“不得病、少得病”，“看得起病”，“看得上病、看得好病”，使中國成為國際上醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和可及性排名進(jìn)步幅度最大的國家之一。這一時(shí)期，我國居民總體健康水平穩(wěn)步提高，人均預(yù)期壽命從建國初期的35 歲提高到2018 年的77 歲（中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，2019）。朱俊生（2010）、郝曉寧 等（2010） 也明確指出，包括老年健康政策在內(nèi)的中國健康保障制度面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，存在資源動(dòng)員能力不足、繳費(fèi)制度缺陷、自付比例高、全面覆蓋難度大等問題，面臨著嚴(yán)峻的“老年健康不安全”等問題和挑戰(zhàn)。

（五） 關(guān)于長期照護(hù)制度

面對(duì)中國城鄉(xiāng)4 000 多萬失能半失能老年人口和1 000 多萬失智老年人口，長期照護(hù)的制度體系建設(shè)、服務(wù)體系建設(shè)、人力資源短缺與應(yīng)對(duì)、資金籌集與支付、制度困境與對(duì)策等問題成為學(xué)術(shù)界關(guān)注和研究的熱點(diǎn)。趙曼 等（2015） 圍繞長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的“概念界定與研究?jī)?nèi)容”、“國內(nèi)外關(guān)于長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的研究”以及“中國長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的選擇”等內(nèi)容進(jìn)行了文獻(xiàn)綜述，認(rèn)為應(yīng)該“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”，立法先行，“盡早建立全覆蓋、?；尽⒍鄬哟蔚拈L期護(hù)理保險(xiǎn)體系”。尹尚菁 等（2012） 將失能失智老年人功能障礙劃分為從輕度依賴到極重度依賴的四個(gè)等級(jí)，重點(diǎn)分析了失能失智老年人在不同的性別、年齡組、居住地等方面的分布特點(diǎn)，認(rèn)為需要長期照護(hù)的老年人數(shù)量將長期處于上升趨勢(shì)。孫鵑娟 等（2019） 基于“中國老年社會(huì)追蹤調(diào)查”數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村、高齡、低收入、教育程度低的老年人面臨更大的失能風(fēng)險(xiǎn)，“資金的充分性和可持續(xù)性不足、專業(yè)化機(jī)構(gòu)和護(hù)理服務(wù)人員數(shù)量有限”，是長期照護(hù)制度面臨的最大挑戰(zhàn)。王德文（2012） 認(rèn)為，造成老年人長期照護(hù)供需缺口巨大的主要原因包括認(rèn)識(shí)上普遍不足，地方政府投入不夠，專業(yè)專職照護(hù)人員嚴(yán)重短缺等，為此應(yīng)充分借鑒發(fā)達(dá)國家長期照護(hù)制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建“居家照護(hù)社區(qū)養(yǎng)老為主的長期照護(hù)體系”。劉軍 等（2017） 認(rèn)為，讓失能老年人在原生家庭或在熟悉的社區(qū)里得到長期照護(hù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“就地老化”，應(yīng)該成為長期照護(hù)政策的總體目標(biāo)。楊團(tuán)（2016） 認(rèn)為，我國老年人失能失智風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為“國家風(fēng)險(xiǎn)”，長期照護(hù)的政策選擇和制度設(shè)計(jì)已經(jīng)到了“刻不容緩的地步”。她指出：在長期照護(hù)“從補(bǔ)缺走向普惠，從依附走向獨(dú)立”的全球?qū)嵺`中，各國對(duì)于應(yīng)對(duì)人口深度老齡化和老年人失能失智風(fēng)險(xiǎn)作出了相應(yīng)的政策選擇，“服務(wù)遞送模式”不斷變遷；我國長期照護(hù)的突出問題歸結(jié)起來就是“缺服務(wù)、缺錢、缺人力、缺制度”，為此，應(yīng)該在宏觀層面找準(zhǔn)定位，將長期照護(hù)定位為公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，“長照在地化應(yīng)成為長照政策的基本目標(biāo)”；對(duì)于長期照護(hù)資金籌措是否走向社會(huì)保險(xiǎn)方向，“應(yīng)慎重決策”（楊團(tuán)，2016）。此外，美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家關(guān)于長期照護(hù)制度的經(jīng)驗(yàn)和做法及對(duì)我國的啟示，也得到了學(xué)者們的普遍關(guān)注。

（六） 關(guān)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策

關(guān)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的緣起和背景、創(chuàng)新和實(shí)踐探索、效果和改革方向等內(nèi)容，學(xué)者們給予了較多的關(guān)注。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是一項(xiàng)具有中國特色的政策措施，其目的主要在于增強(qiáng)針對(duì)老年人的養(yǎng)老照護(hù)和醫(yī)療服務(wù)的可及性，即老年人在獲得養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)能方便快捷地獲得醫(yī)療服務(wù)，以此來解決我國“有限的醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)資源以及彼此相對(duì)獨(dú)立的服務(wù)體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的需要，迫切需要為老年人提供醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老相結(jié)合的服務(wù)”的問題（朱鳳梅 等，2018）。正是在這樣的背景下以及在政府強(qiáng)有力地推動(dòng)下，我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策得到了迅速發(fā)展，相關(guān)研究也不斷取得新的進(jìn)展。張?jiān)?等（2017） 對(duì)學(xué)界關(guān)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)的模式類型、面臨的困境及改進(jìn)措施的研究狀況進(jìn)行了梳理，認(rèn)為近年來我國在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)上面臨著“養(yǎng)老金數(shù)量不足、覆蓋面窄、民營機(jī)構(gòu)成本高、經(jīng)費(fèi)來源單一”等問題。孟穎穎（2016） 認(rèn)為，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)模式面臨的主要難點(diǎn)包括：“主管部門交叉重疊，責(zé)任邊界不明晰”；“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)定位偏誤，阻礙自身發(fā)展”；“違規(guī)操作嚴(yán)重，‘套?！L(fēng)險(xiǎn)隱患較大”；等等。鄭函 等（2019） 指出，我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展面對(duì)的主要困境包括：“配套政策不完善”；關(guān)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、法律關(guān)系等缺乏明確規(guī)定；管理權(quán)限分屬于衛(wèi)生健康、民政、醫(yī)保等多個(gè)政府部門，已有政策難于落地落實(shí)；等等。遲福林（2019） 認(rèn)為：在人口快速老齡化背景下，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合面臨著以醫(yī)代養(yǎng)，醫(yī)養(yǎng)不分，醫(yī)養(yǎng)服務(wù)“有需求、缺供給”的結(jié)構(gòu)性矛盾；必須實(shí)現(xiàn)“以養(yǎng)促醫(yī)”和“以醫(yī)助養(yǎng)”，打破養(yǎng)老服務(wù)壟斷和相關(guān)的市場(chǎng)壁壘，“推動(dòng)以健康、養(yǎng)老為重點(diǎn)的服務(wù)業(yè)市場(chǎng)的全面開放”，發(fā)揮社會(huì)資本在醫(yī)養(yǎng)服務(wù)供給中的主力軍作用。胡雯（2019） 指出，國家新一輪機(jī)構(gòu)改革為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合制度化創(chuàng)新帶來了新的契機(jī)，有利于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)性質(zhì)從“兜底弱勢(shì)群體的老年福利”調(diào)整到“基本公共服務(wù)的老年事業(yè)”，服務(wù)方式“從條塊化管理到整合式服務(wù)”，服務(wù)內(nèi)容“從被動(dòng)治療到發(fā)展完整的健康服務(wù)鏈條”。也有學(xué)者對(duì)我國的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策提出了不同看法。唐鈞（2018） 認(rèn)為：醫(yī)養(yǎng)結(jié)合正在使“很多醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和老年服務(wù)機(jī)構(gòu)陷入誤區(qū)而難以自拔”；其“既不能滿足失能老人生活照料和康復(fù)護(hù)理的服務(wù)需要，也不利于在中國建立以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的籌資機(jī)制”；應(yīng)該秉持“有國際共識(shí)性的基本理念”，充分關(guān)照“長期照護(hù)制度的歷史演進(jìn)”和發(fā)達(dá)國家“長期照護(hù)服務(wù)和保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)”，“探索一條在中國可行的老年服務(wù)和長期照護(hù)之路”。

三、老齡健康政策研究的不足

中國老齡健康政策研究取得積極進(jìn)展以及圍繞一些共同感興趣的議題進(jìn)行廣泛深入研究后形成的成果是顯而易見的，這也再次表明了學(xué)術(shù)界對(duì)中國老齡健康政策涉及的理論和實(shí)踐問題的關(guān)注和熱情。并且，在新時(shí)代新健康理念的指引下，通過有效運(yùn)用老齡健康政策手段，公平而富有效率地配置老齡健康資源，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)和解決老齡健康問題的邏輯思路逐漸清晰。中國老齡健康政策研究取得的這些積極進(jìn)展和理論成果值得充分肯定，為學(xué)術(shù)界圍繞老齡健康形勢(shì)、老齡健康資源分布狀況、老齡健康政策的發(fā)展演變及未來展望等問題進(jìn)行深入持久討論奠定了較好的基礎(chǔ)。

當(dāng)然，中國老齡健康政策研究的不足和欠缺也很明顯，概括起來主要有以下三個(gè)方面。

（一） 概念不清晰

學(xué)術(shù)界對(duì)老齡健康政策的概念缺乏明確的界定。老齡健康政策體系在理論和實(shí)踐當(dāng)中已經(jīng)包含了哪些內(nèi)容？當(dāng)前及今后一個(gè)階段，甚至在更長的歷史時(shí)期里，中國老齡健康政策的價(jià)值理念、體系架構(gòu)、主體內(nèi)容、發(fā)展方向如何？等等，這些問題均未得到深入討論和研究，甚至沒有得到學(xué)術(shù)界足夠的重視。在原國家衛(wèi)計(jì)委等十三部門《關(guān)于印發(fā)“十三五”健康老齡化規(guī)劃的通知》，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長期規(guī)劃》等政府文件中，雖然也提出要打造高質(zhì)量的為老服務(wù)供給體系，“建立和完善包括健康教育、預(yù)防保健、疾病診治、康復(fù)護(hù)理、長期照護(hù)、安寧療護(hù)的綜合、連續(xù)的老年健康服務(wù)體系”，但都不能完整包括老齡健康政策的全部?jī)?nèi)容，更缺乏在理論和實(shí)踐層面對(duì)“什么是老齡健康政策”“老齡健康政策應(yīng)該包括哪些內(nèi)容”“未來應(yīng)該建構(gòu)和出臺(tái)怎樣的老齡健康政策”等問題的清晰認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確判斷?？梢哉f，目前我國對(duì)老齡健康政策的研究依然處于起步階段。學(xué)術(shù)研究的薄弱和理論建構(gòu)的不足，必然導(dǎo)致我國老齡健康政策在具體制定和實(shí)施過程中依然處于“摸著石頭過河”的探索階段。

（二） 評(píng)價(jià)不充分

從20 世紀(jì)80 年代中國政府選派代表團(tuán)參加維也納“老齡問題世界大會(huì)”開始，全國和各地老齡問題委員會(huì)相繼成立。中國老齡事業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了40 多年的歷程，組織開展了很多關(guān)于人口老齡化問題的研究，出臺(tái)了很多積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策文件。2018 年的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整和改革了全國老齡工作委員會(huì)的組成人員及其日常工作承擔(dān)部門，在衛(wèi)生健康部門內(nèi)部專門組建了老齡健康部門歸口負(fù)責(zé)老齡和老齡健康事業(yè)發(fā)展相關(guān)工作。這些改革和調(diào)整總體上有利于推動(dòng)我國老齡事業(yè)的發(fā)展，但在實(shí)際研究中仍存在一些不足。一方面，目前我們對(duì)于40 多年來我國老齡政策發(fā)展和演進(jìn)歷程的梳理和研究不夠。無論是對(duì)于其中取得的歷史經(jīng)驗(yàn)還是存在的明顯不足，都缺乏實(shí)事求是的客觀評(píng)價(jià)。另一方面，學(xué)界對(duì)近些年出臺(tái)的一些專題性的老齡健康政策尚缺少系統(tǒng)和深入的梳理和研究，于是就出現(xiàn)了對(duì)于“老齡健康政策是怎樣發(fā)展而來的”“老齡健康政策處于怎樣的歷史時(shí)點(diǎn)上”“老齡健康政策未來應(yīng)該向何處去”等問題難于回答的局面。這對(duì)于全面實(shí)施“健康中國戰(zhàn)略”和“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略”，推動(dòng)老齡健康事業(yè)加快發(fā)展，積極應(yīng)對(duì)和解決老齡健康問題，都是十分不利的。

（三） 方向不明確

要加強(qiáng)老齡健康政策前瞻性研究，即必須在實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中國人口老齡化百年進(jìn)程的框架下，研究和建構(gòu)中國老齡健康政策體系。當(dāng)前，中國老齡健康政策在促進(jìn)“以治病為中心”向“以人民健康為中心”轉(zhuǎn)變、樹立和倡導(dǎo)“全生命周期健康維護(hù)”理念、引領(lǐng)“健康中國行動(dòng)”等方面取得積極進(jìn)展，在構(gòu)建方便可及的老齡健康服務(wù)體系，促進(jìn)老齡健康資源向基層下沉、向農(nóng)村和社區(qū)延伸、向特殊老年群體——高齡、失能失智、空巢、困難等老年群體——傾斜方面收到了顯著成效，加大力度推動(dòng)老年人心理衛(wèi)生與精神護(hù)理、阿爾茨海默病防治、安寧療護(hù)等專項(xiàng)老齡健康工作，這些都值得肯定和堅(jiān)持。但是，只做到這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，老齡健康政策還必須充分考慮和準(zhǔn)確預(yù)測(cè)快速發(fā)展的人口老齡化進(jìn)程對(duì)老齡健康政策體系構(gòu)建提出的新要求，必須立足中國實(shí)際，放眼未來五至十年甚至更長時(shí)間的老齡健康政策體系構(gòu)建工作，及早做出制度性安排和設(shè)計(jì)，從制度和政策層面做出戰(zhàn)略性和策略性應(yīng)對(duì)。唯其如此，貫徹落實(shí)黨和國家一系列積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略部署才能贏得主動(dòng)，才能更好實(shí)現(xiàn)人口老齡化條件下經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)健康發(fā)展。