■韓致寧

【提 要】現(xiàn)代國(guó)家治理與財(cái)政轉(zhuǎn)型有緊密的內(nèi)在聯(lián)系。國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，要以加強(qiáng)提升國(guó)家財(cái)政能力為核心，把財(cái)政改革置于提升執(zhí)政能力和國(guó)家治理能力，推進(jìn)全面現(xiàn)代化的進(jìn)程與整體布局之中，形成國(guó)家治理與財(cái)政改革的良性互動(dòng)。具體實(shí)現(xiàn)路徑為著力加快財(cái)政支出改革、深化稅收制度改革、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、深化預(yù)算制度改革、提高財(cái)政透明度、推進(jìn)“大國(guó)財(cái)政”建設(shè)等。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)型是國(guó)家治理的重要環(huán)節(jié)

財(cái)政是各國(guó)塑造現(xiàn)代化國(guó)家的重要利器。新中國(guó)成立至今，在我國(guó)財(cái)政發(fā)展歷程中出現(xiàn)過(guò)三次重大理論創(chuàng)新，形成了財(cái)政轉(zhuǎn)型的三大理論基礎(chǔ)，即國(guó)家分配理論、公共財(cái)政理論和國(guó)家治理理論。在三大理論指導(dǎo)下，我國(guó)財(cái)政發(fā)展經(jīng)歷了三次重大轉(zhuǎn)型，從供給型財(cái)政到經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政；從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政到公共財(cái)政；從公共財(cái)政到現(xiàn)代財(cái)政?，F(xiàn)代財(cái)政制度以國(guó)家治理理論為理論基礎(chǔ)，既體現(xiàn)出當(dāng)代中國(guó)馬克思主義經(jīng)濟(jì)理論的不斷發(fā)展和創(chuàng)新，又來(lái)自于對(duì)我國(guó)數(shù)千年歷史中“治國(guó)理政”經(jīng)驗(yàn)的深度思考。因此，必須使國(guó)家財(cái)政成為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入了新的發(fā)展階段，站在了新的歷史起點(diǎn)上，發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的重要作用顯得尤為重要。在十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的部署中，更是以前所未有的歷史高度定位財(cái)政在國(guó)家治理中的作用——國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。

財(cái)政在國(guó)家治理中有如此重要作用的主要原因有三點(diǎn)：第一，財(cái)政是確?，F(xiàn)代國(guó)家治理的基本保障。財(cái)政可以滿足現(xiàn)代化國(guó)家治理的基本要求，促進(jìn)國(guó)家治理各個(gè)要素之間關(guān)系的協(xié)調(diào)與穩(wěn)定，是聯(lián)系政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的重要橋梁，促進(jìn)不同國(guó)家治理制度要素之間的相互聯(lián)系和耦合?！霸趪?guó)家建設(shè)過(guò)程中，重構(gòu)財(cái)政制度至關(guān)重要，財(cái)政轉(zhuǎn)型可以在很大程度上引導(dǎo)國(guó)家治理制度轉(zhuǎn)型?！盵1]財(cái)政作為治國(guó)理政的重要抓手，不僅要作為政府的收支或政府的收支活動(dòng)而發(fā)揮作用，而且也應(yīng)該在國(guó)家治理的全部過(guò)程和各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮重要的支撐作用。[2]第二，財(cái)政有助于提高現(xiàn)代國(guó)家治理能力。財(cái)政管理水平的高低直接影響到一個(gè)國(guó)家的治理能力，現(xiàn)代國(guó)家治理取決于“國(guó)家能力”的支持。市場(chǎng)增進(jìn)和組織動(dòng)員是國(guó)家能力的兩大支柱。財(cái)政支出、收入、預(yù)算和政府間財(cái)政關(guān)系中的一系列制度安排，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和穩(wěn)定、社會(huì)保護(hù)和控制、權(quán)利的開(kāi)放和權(quán)威的維護(hù)都發(fā)揮著重要的作用。[3]第三，財(cái)政與國(guó)家治理形成互動(dòng)關(guān)系。財(cái)政既對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理發(fā)揮重要作用，同時(shí)又在制度設(shè)計(jì)上立足于特定國(guó)家的制度優(yōu)勢(shì)和治理優(yōu)勢(shì)。中國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)踐表明，財(cái)政在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家安全中發(fā)揮著重要作用。財(cái)政是“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一定位，一方面意味著財(cái)政在制度設(shè)計(jì)上涵括了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑兩大領(lǐng)域；另一方面意味著，財(cái)政立足于社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和中國(guó)共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家治理優(yōu)勢(shì)。[4]

十九屆四中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，必然要求財(cái)政加快現(xiàn)代化的步伐。進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用，運(yùn)用好財(cái)政轉(zhuǎn)型帶來(lái)的動(dòng)能將是促進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。

二、現(xiàn)代國(guó)家治理視域下財(cái)政轉(zhuǎn)型的新思路

黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，“建立權(quán)責(zé)明晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域平衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系”[5]，這一論述為未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政轉(zhuǎn)型提供了行動(dòng)指南。國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下，中國(guó)未來(lái)的財(cái)政轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)是以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡膰?guó)家財(cái)政制度改革，財(cái)政轉(zhuǎn)型路徑應(yīng)是政府逐漸轉(zhuǎn)變對(duì)市場(chǎng)管理的方式，重視財(cái)政政策的作用，將財(cái)政政策作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要工具，作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保障充分就業(yè)的重要工具。

總體上，財(cái)政轉(zhuǎn)型要以加強(qiáng)提升國(guó)家財(cái)政能力為核心，把財(cái)政改革置于提升執(zhí)政能力、國(guó)家治理能力和推進(jìn)全面現(xiàn)代化的進(jìn)程與布局之中；財(cái)稅改革要與新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展深度融合，圍繞穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)，施行更加積極有效的財(cái)政政策；財(cái)稅改革要兼顧公平效率、公共利益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，向共享經(jīng)濟(jì)和共享發(fā)展適度傾斜；切實(shí)推進(jìn)財(cái)政監(jiān)管方式轉(zhuǎn)型，努力實(shí)現(xiàn)法治財(cái)政與績(jī)效財(cái)政融合提升；加強(qiáng)財(cái)力資源統(tǒng)籌配置，財(cái)政政策與貨幣政策更好配合發(fā)力，深化相關(guān)配套財(cái)政改革等。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下財(cái)政轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）加快財(cái)政支出改革

中國(guó)新一輪改革的核心是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。財(cái)政的作用首要體現(xiàn)在財(cái)政支出對(duì)國(guó)家治理體系和國(guó)家發(fā)展政策的全面支持和控制上。新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革的主要措施和成果也必須通過(guò)調(diào)整財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)來(lái)體現(xiàn)。

第一，優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)。政府支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化對(duì)于國(guó)家治理能力的提升具有重要的支撐性作用。從戰(zhàn)略布局的角度看，第一產(chǎn)業(yè)要穩(wěn)步向“集約化管理”轉(zhuǎn)變，第二產(chǎn)業(yè)要注重產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。同時(shí)，加大力度支持與人民群眾福祉密切相關(guān)第三產(chǎn)業(yè)，使其更好發(fā)揮吸納就業(yè)的功能。從壓縮高能耗、高污染、低效率的產(chǎn)業(yè)投資的角度來(lái)看，投資支出應(yīng)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)含量和效率前景更高的行業(yè)。從經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)的角度來(lái)看，除了某些特殊時(shí)期（如經(jīng)濟(jì)蕭條需要政府直接擴(kuò)大投資）外，財(cái)政應(yīng)該主要發(fā)揮政策引導(dǎo)功能，投資應(yīng)該更多由社會(huì)資本形成的“自發(fā)增長(zhǎng)”效應(yīng)驅(qū)動(dòng)。從支出角度看，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的改革應(yīng)該向民生傾斜，向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，向有利于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和均衡發(fā)展的方向傾斜。

第二，壓縮政府行政開(kāi)支。加強(qiáng)“廉價(jià)政府”建設(shè)是推進(jìn)現(xiàn)代治理的題中之義。當(dāng)前，伴隨經(jīng)濟(jì)增速放緩和減費(fèi)降稅等政策的實(shí)施，財(cái)政快速增長(zhǎng)的時(shí)代即將結(jié)束，因此政府應(yīng)更加注重結(jié)果導(dǎo)向，嚴(yán)格控制行政費(fèi)用支出，盡量降低行政成本，讓有限的財(cái)政資金盡可能創(chuàng)造出更大的價(jià)值。

（二）深化稅收制度改革

財(cái)政收入的主要來(lái)源就是稅收，稅收能力是一個(gè)國(guó)家治理能力的關(guān)鍵性指標(biāo)。現(xiàn)代稅收制度一般來(lái)說(shuō)，具有“有效、公平、可持續(xù)”三方面的特征。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，中國(guó)逐步建立了符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的復(fù)合稅制，現(xiàn)行稅收制度的籌資能力不斷提高，稅收規(guī)模持續(xù)高速增長(zhǎng)。未來(lái)需要構(gòu)建一個(gè)新型稅收制度。深化稅收制度改革的具體內(nèi)容包括：

第一，深化稅基、稅制、稅率和稅收征管改革。稅基改革取向是“寬稅基”，就是在穩(wěn)定稅負(fù)的前提下盡可能合理地?cái)U(kuò)大稅基范圍。應(yīng)增加環(huán)境、社會(huì)保障、財(cái)產(chǎn)等現(xiàn)代稅收，擴(kuò)大個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅等征稅范圍；盡可能清理和消除不合理的稅收優(yōu)惠政策。稅制改革的目標(biāo)是“簡(jiǎn)稅制”。“簡(jiǎn)稅制”并不只是我們?cè)谧置嬉饬x上理解的簡(jiǎn)化稅收制度，它既意味著合并一些具有類似或重復(fù)性質(zhì)的稅種，又意味著對(duì)于那些仍然缺位的稅種，應(yīng)增則增；同時(shí)，對(duì)與目前由大量的法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件形式構(gòu)成的繁雜政策規(guī)定予以清理。稅率改革要求“調(diào)稅率”，是將結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅相結(jié)合，縮小名義稅率和實(shí)際稅率間的差距。在解決名義稅率偏高問(wèn)題的同時(shí)，適當(dāng)提高那些稅率顯著偏低、稅收顯著偏輕稅種的稅率。征管改革要做到“嚴(yán)征管”，就是要求加強(qiáng)稅收征管體系建設(shè)，構(gòu)建以信息化為基礎(chǔ)的科學(xué)、合理、高效的稅收征管體制，提高稅收征管水平和效率，促進(jìn)稅制建設(shè)和稅收征管工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，公平稅負(fù)，促進(jìn)收入分配平等。稅收是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的重要工具。要充分發(fā)揮稅收在調(diào)節(jié)收入分配和財(cái)產(chǎn)分配中的作用，優(yōu)化分配方式，調(diào)整分配關(guān)系。通過(guò)降低間接稅的比重，減少政府部門在國(guó)民收入初始分配中的比例；通過(guò)所得稅和財(cái)產(chǎn)稅改革，減少收入分配差距和財(cái)產(chǎn)分配差距；通過(guò)調(diào)整稅率，減少基數(shù)，減輕基本必需品的稅負(fù)，減輕中低收入者的生活負(fù)擔(dān)。

第三，優(yōu)化政府間財(cái)政關(guān)系。合理劃分收入與稅基，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)力相匹配，有利于促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。同時(shí)，推進(jìn)省以下分稅制改革、完善全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、避免區(qū)域間惡性稅源競(jìng)爭(zhēng)。要結(jié)合稅制改革的進(jìn)程，考慮稅種屬性特點(diǎn)，遵循公平、便利和效率等原則，在不同層級(jí)政府間合理劃分稅種和稅收收入。中央財(cái)政要確保在財(cái)政收入中具有主導(dǎo)性地位，以保持中央政府的調(diào)控能力和重大戰(zhàn)略決策部署的實(shí)施。逐步完善地方稅收制度，通過(guò)財(cái)產(chǎn)稅和資源稅、消費(fèi)稅、環(huán)境稅等稅制改革，逐步提升地方政府的財(cái)政自給水平，充分激勵(lì)地方政府籌集財(cái)政收入，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。

（三）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)于解決城鄉(xiāng)區(qū)域間的發(fā)展不平衡發(fā)揮著重要作用，是政府宏觀調(diào)控的重要舉措?，F(xiàn)代國(guó)家治理要求財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善，應(yīng)由原有的“粗放化”向“精細(xì)化、科學(xué)化”轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，應(yīng)根據(jù)中央和地方各自事權(quán)和支出責(zé)任，在實(shí)施財(cái)稅體制改革的基礎(chǔ)上，減少轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，簡(jiǎn)化項(xiàng)目，重塑分配規(guī)則，以提高規(guī)范性、合法性和透明度。

首先，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付模式?？梢圆捎没跈M向和橫向交叉的轉(zhuǎn)移支付模式來(lái)完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度式。中央政府逐步規(guī)范地方垂直轉(zhuǎn)移支付，逐步取消不合理的稅收返還以及不規(guī)范的專項(xiàng)補(bǔ)助。通過(guò)因素法取代基數(shù)法，具體做法是：中央政府根據(jù)地方人口規(guī)模、人均GDP、城鎮(zhèn)化水平、人口密度等客觀因素來(lái)確定各地轉(zhuǎn)移支付金額，避免討價(jià)還價(jià)；中央政府應(yīng)加大財(cái)力資源集中力度，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，把財(cái)政資金重點(diǎn)用于貧困落后地區(qū)的均等化轉(zhuǎn)移支付，縮小基本公共服務(wù)水平差距，形成區(qū)域和城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的基本公共服務(wù)新格局。

其次，完善轉(zhuǎn)移支付形式。需要大幅度調(diào)整轉(zhuǎn)移支付方式，形成一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主輔結(jié)合的復(fù)合型轉(zhuǎn)移支付模式。逐年增加一般轉(zhuǎn)移支付金額，提高一般轉(zhuǎn)移支付的比例，財(cái)政的增量收入可以用于一般轉(zhuǎn)移支付，并使之成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式，讓地方政府有足夠的財(cái)政資源來(lái)實(shí)現(xiàn)其事權(quán)。通過(guò)這種方式，不同省份和地區(qū)的居民可以享受大致相同的公共服務(wù)。中央政府可以每年從稅收返還金額中提取一部分資金，將其用于一般性轉(zhuǎn)移支付，并逐年降低稅收返還直至最終取消，這既可以削弱改革的阻力，同時(shí)又能夠降低稅收返還中的不合理因素，對(duì)于緩解乃至縮小地區(qū)公共服務(wù)之間的差距也會(huì)產(chǎn)生積極意義。

第三，規(guī)范和整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效考核。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目設(shè)置及運(yùn)行過(guò)程透明規(guī)范、監(jiān)管到位。其中關(guān)鍵一環(huán)，就是采取因素法。相比基數(shù)法，因素法更規(guī)范、透明，且注重長(zhǎng)期的發(fā)展。目前，“中央因素法、地方項(xiàng)目法”“中央因素法、地方自主法”等方法仍在使用，其規(guī)范性有待提高。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，專項(xiàng)撥款向分類撥款方向調(diào)整是不錯(cuò)的選擇。分類撥款方式可以在中央政府和地方政府間，實(shí)現(xiàn)針對(duì)性和靈活性的較好結(jié)合。

（四）深化預(yù)算制度改革

在現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)中，預(yù)算制度處于核心地位。在現(xiàn)代國(guó)家治理中，預(yù)算制度可以稱之為支柱中的支柱。深化預(yù)算制度改革的目標(biāo)，要建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度。加強(qiáng)預(yù)算約束，規(guī)范政府行為，實(shí)施有效監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度性籠子，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的監(jiān)督有力、科學(xué)高效是改革方向。

強(qiáng)化黨和人大預(yù)算權(quán)力是深化預(yù)算制度改革的具體措施之一。明確界定執(zhí)政黨、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、政府、財(cái)政部門以及預(yù)算管理部門和單位的權(quán)力。確保預(yù)算編制、批準(zhǔn)、實(shí)施、調(diào)整和決算等活動(dòng)都步入到標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的管理軌道。加強(qiáng)各級(jí)黨委對(duì)預(yù)算的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，履行好財(cái)政預(yù)算審計(jì)和監(jiān)管的政治責(zé)任。各級(jí)人大的預(yù)算審查和監(jiān)督是整個(gè)預(yù)算體系的重要組成部分，預(yù)算法對(duì)預(yù)算權(quán)力的分配仍不完善，需要加以改進(jìn)。完善預(yù)算初步審查制度；完善人大的預(yù)算修正權(quán)；預(yù)算初審機(jī)構(gòu)的定位。應(yīng)當(dāng)明確人大預(yù)算初步審查權(quán)力，對(duì)其原則、方法、程序和權(quán)限做出更詳細(xì)的規(guī)定。

理順預(yù)算管理職責(zé)分工是深化預(yù)算制度改革的關(guān)鍵點(diǎn)。作為預(yù)算編制的主體，明確各部門的部門預(yù)算編制職責(zé)，提高部門預(yù)算的完整性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)，要強(qiáng)化財(cái)政部門職責(zé)，減少預(yù)算分配下放造成的效率損失。在預(yù)算執(zhí)行方面，要加強(qiáng)各部門的預(yù)算執(zhí)行管理職責(zé)，改變過(guò)去的“重分配”和“輕管理”現(xiàn)象，提高部門預(yù)算資金的管理和使用效率。同時(shí)，有必要明確財(cái)政部門組織預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任。

建立預(yù)算管理激勵(lì)機(jī)制是深化預(yù)算改革的著力點(diǎn)。財(cái)政資金是政府履行職責(zé)的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障，但受傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的影響，“重投入使用、輕管理績(jī)效”的問(wèn)題還在很大程度上存在。一方面，部門應(yīng)享有自主權(quán)，在預(yù)算限額內(nèi)，資金的使用可以自主決定。同時(shí)，建立績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、精神補(bǔ)償、收益分享、績(jī)效工資和效率紅利。另一方面，有必要強(qiáng)化部門管理者的責(zé)任。權(quán)力和責(zé)任是對(duì)稱的，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)該成為政府部門及其工作人員應(yīng)該滿足的基本要求，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。問(wèn)責(zé)機(jī)制一般包括：公布撥款證書(shū)文本，向公眾解釋組織目標(biāo)、業(yè)績(jī)指標(biāo)和預(yù)算撥款數(shù)額；開(kāi)展獨(dú)立審計(jì)的同時(shí)進(jìn)行評(píng)分和評(píng)級(jí)；傾聽(tīng)公眾對(duì)于公共服務(wù)的意見(jiàn)和建議；編制財(cái)務(wù)報(bào)告和年度報(bào)告，并接受監(jiān)管部門的審查。

（五）提高財(cái)政透明度

財(cái)政透明是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的核心要素。提高財(cái)政透明度可以增強(qiáng)政府信譽(yù)，讓社會(huì)公眾更多地了解各級(jí)政府財(cái)政資金的使用情況，有利于公眾的有效監(jiān)督，從而提高財(cái)政資金的使用效率。[6]當(dāng)前由于缺乏信息披露，財(cái)政資金使用的各個(gè)環(huán)節(jié)均一定程度存在信息不對(duì)稱，非常容易造成腐敗。一方面，財(cái)政透明是政府履行信托義務(wù)和實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的先決條件，提高財(cái)政透明度可以加強(qiáng)政府的公共信托責(zé)任，減少腐?。涣硪环矫?，隨著政府債務(wù)的擴(kuò)大，部分地區(qū)面臨嚴(yán)峻的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。提高財(cái)政透明度可以抑制政府債務(wù)的擴(kuò)張，有利于加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定性。

中國(guó)的財(cái)政透明度偏低的主要原因，一方面是由于“保密法”的相關(guān)界定過(guò)于寬泛，因此使地方政府在預(yù)算披露方面擁有更大的自由裁量權(quán)。[7]另一方面，預(yù)算過(guò)程本身的諸環(huán)節(jié)均存在一定漏洞。例如，預(yù)算編制的內(nèi)容不夠詳細(xì)，因此一些財(cái)務(wù)資金的具體用途尚不清楚。再如，在預(yù)算報(bào)告的公開(kāi)環(huán)節(jié)，披露的信息不完整、不詳細(xì)、不及時(shí)，便民性不強(qiáng)。[8]政府預(yù)算應(yīng)該反映公眾的權(quán)利和需求，但由于真正實(shí)現(xiàn)“參與式預(yù)算”的必要環(huán)境有待完善，預(yù)算的社會(huì)公眾參與度仍較有提高空間。

具體說(shuō)來(lái)，首先要建立權(quán)責(zé)清晰、靈活性強(qiáng)的預(yù)算編制體系。社會(huì)公眾與政府之間存在委托代理關(guān)系，作為代理人的政府，有義務(wù)向社會(huì)公眾公開(kāi)財(cái)政資金的使用情況，并將預(yù)算績(jī)效指標(biāo)納入政府評(píng)估體系。

第二，財(cái)政預(yù)算的公開(kāi)內(nèi)容應(yīng)通過(guò)多種渠道整合和披露。當(dāng)前，受制于財(cái)政信息公開(kāi)碎片化和分散化，使得公眾無(wú)法充分便利地了解政府的財(cái)政運(yùn)行狀況。因此，應(yīng)當(dāng)整合財(cái)政資金信息并在官方網(wǎng)站上統(tǒng)一發(fā)布，還可以通過(guò)在微博、微信、新聞客戶端等常用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)布，方便公眾查詢和監(jiān)督。

第三，在保密法中，與預(yù)算相關(guān)的“機(jī)密級(jí)”和“秘密級(jí)”事項(xiàng)的定義過(guò)于寬泛，這也是導(dǎo)致我國(guó)省域間財(cái)政透明度差距較大問(wèn)題的主要原因。這種情況下，必須嚴(yán)格界定和限制預(yù)算過(guò)程的自由裁量權(quán)，以確保財(cái)政能夠在透明和有監(jiān)督的環(huán)境中運(yùn)行。

（六）推進(jìn)“大國(guó)財(cái)政”建設(shè)

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，要求我們積極參與全球治理，推動(dòng)全球治理體系變革。在推進(jìn)全球治理過(guò)程中，要求財(cái)政轉(zhuǎn)型與中國(guó)的綜合國(guó)力相適應(yīng)，并與中國(guó)作為一個(gè)具有世界影響力的大國(guó)相適應(yīng)。中國(guó)積極參與全球治理和全球治理體制改革的實(shí)際需要，應(yīng)該成為財(cái)政建設(shè)的重大關(guān)切。只有發(fā)揮好“大國(guó)財(cái)政”的作用，才能統(tǒng)籌好國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，才能更好推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新與和平發(fā)展，謀求雙贏多贏局面，進(jìn)而增強(qiáng)中國(guó)的大國(guó)地位和國(guó)際影響力。[9]

推進(jìn)“大國(guó)財(cái)政”建設(shè)，首先需要樹(shù)立“大國(guó)財(cái)政”理念，并將其融入現(xiàn)代財(cái)政體系建設(shè)之中。履行好國(guó)際義務(wù)的同時(shí)，在財(cái)力允許的情況下承擔(dān)更多的大國(guó)責(zé)任，積極推動(dòng)全球治理體系的變革。其次，應(yīng)進(jìn)一步深化與“大國(guó)財(cái)政”相適應(yīng)的財(cái)稅體制改革，提供有效的制度支撐框架。最后，應(yīng)大力培育適應(yīng)“大國(guó)財(cái)政”發(fā)展需要的專業(yè)化人才隊(duì)伍。人才是“大國(guó)財(cái)政”戰(zhàn)略實(shí)施的根本依托，只有具備豐富的人才儲(chǔ)備，才能在全球公共物品提供中占據(jù)主動(dòng)，發(fā)揮更為重要的作用。

注釋

[1]王紹光、馬駿：《走向“預(yù)算國(guó)家”》，《公共行政評(píng)論》2008年第1期。

[2]高培勇：《公共財(cái)政：概念內(nèi)涵與演化語(yǔ)境》，《經(jīng)濟(jì)研究》2008年第12期。

[3]呂冰洋：《“國(guó)家治理財(cái)政論”：從公共物品到公共秩序》，《財(cái)政與稅務(wù)》2018年第8期。

[4]葉子榮、段龍龍：《“國(guó)家治理論”：中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)政本質(zhì)的科學(xué)闡釋》，《財(cái)政研究》2017年第1期。

[5]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第34頁(yè)。

[6]岳軍、趙曉彧：《財(cái)政透明度對(duì)基本公共服務(wù)支出效率的影響》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2018年第27期。

[7]郟紫卉、張繪、田遠(yuǎn)：《政府預(yù)決算透明度:基于比較研究的分析視角》，《財(cái)政監(jiān)督》2017年第18期。

[8]周慧、鄧可可：《中國(guó)財(cái)政預(yù)算透明度現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策》，《財(cái)務(wù)與金融》2016年第4期。

[9]呂煒：《國(guó)家治理現(xiàn)代化愿景下的大國(guó)財(cái)政》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年1月17日。