□楚德江，張 玥

（江蘇師范大學(xué) 公共管理與社會學(xué)院，江蘇 徐州221116）

舊中國落后的農(nóng)業(yè)國國情決定了中國革命的根本問題是農(nóng)民問題，中心問題是土地問題，革命的實質(zhì)就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命。建黨一百年來，黨的農(nóng)村土地政策經(jīng)歷了艱辛的探索和曲折的發(fā)展歷程，但黨的農(nóng)村土地政策的宗旨始終沒有變，那就是實現(xiàn)人民共同富裕的目標。為了實現(xiàn)這一目標，就必須消滅封建地主的土地所有制，消滅剝削制度，同時不斷提高土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和農(nóng)民的收入水平。在不同的歷史階段，由于國家面臨著不同的革命和建設(shè)任務(wù)，黨的農(nóng)村土地政策會做出一些重大的調(diào)整。從黨的百年農(nóng)村土地政策演變來看，大致可分為新中國成立前期、集體化時期和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期三個階段。在當前全面推進鄉(xiāng)村振興的歷史時期，黨的農(nóng)村土地政策面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)，需要適應(yīng)新的形勢作出適當調(diào)整。隨著黨的農(nóng)村土地政策的演進，更高水平的共同富裕目標有望在不久的將來成為現(xiàn)實。

一、耕者有其田：新中國成立前黨的農(nóng)村土地政策的謹慎探索

在過去的幾個世紀中，中國一直面臨著“人多地少”的困境，加上土地分配嚴重不均，“中國的廣大人民，尤其是農(nóng)民，日益貧困化以至大批地破產(chǎn)”[1](p631)，“不計其數(shù)的中國人營養(yǎng)不良，甚至餓死”[2](p285)。在20世紀30年代，全國50%的農(nóng)村土地集中在僅占總?cè)丝?%的地主手中，而占農(nóng)戶總戶數(shù)90%的貧雇農(nóng)和中農(nóng)僅擁有32%的土地[3](pp613-632)。1929年閩西六縣的土地調(diào)查結(jié)果顯示：雖然貧雇農(nóng)占總?cè)丝跀?shù)的80%以上，但僅擁有不到15%的土地，地主則占有85%—90%的土地[4](p366)。無地少地的貧雇農(nóng)只能靠租種地主的土地或為地主幫工維持生存。在這種情況下，解決土地分配不均，實現(xiàn)“耕者有其田”成為中國共產(chǎn)黨早期的政治使命。

早在1921年7月，中國共產(chǎn)黨于成立之初就確立了消滅私有制，沒收生產(chǎn)資料歸社會所有的綱領(lǐng)。雖然馬克思、恩格斯提出了“社會所有制”的理念，但并沒有就具體的實現(xiàn)形式進行闡釋，早期的中國共產(chǎn)黨人對如何實現(xiàn)“社會所有制”也并不明晰。在實踐中，為了緩解農(nóng)民的貧困狀況，解決土地分配不均問題，我黨分別采取了“減租減息”“限租限田”“沒收地主官僚土地分給貧苦農(nóng)民”“收歸國有再平均分配給農(nóng)民，農(nóng)民只有使用權(quán)”等多種形式的政策主張。1922年6月15日，《中共中央第一次對于時局的主張》中提出“沒收軍閥和官僚的財產(chǎn)，將他們的田地分給貧苦農(nóng)民”[5](p5)，首次明確了無償給貧困農(nóng)民分地的主張。第一次國共合作期間，國民黨第一次全國代表大會發(fā)表的《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》中提出的“平均地權(quán)”政策，一定程度上反映了共產(chǎn)黨的土地主張。但孫中山希望通過“稅收”和“贖買”的方式將土地收歸國有的主張與共產(chǎn)黨的土地國有主張在本質(zhì)上相去甚遠。在這一時期，黨的土地政策主要是通過“減租減稅”“反苛捐雜稅”等減輕農(nóng)民的負擔(dān)。

由于對解決農(nóng)民土地問題的方式存在認識上的分歧，黨的農(nóng)村土地政策曾長期在“耕地農(nóng)有”與“收歸國有”之間徘徊。大革命遭受重大挫折和失敗后，1927年和1928年分別召開的中共第五次和第六次全國代表大會通過了兩份《土地問題議決案》，都提出了“土地國有”的主張，認為必須通過土地國有的方式將土地重新分配，才能解決土地問題[6](p191)。“蘇維埃政權(quán)鞏固后，即當實現(xiàn)土地國有?！盵7](p423)1928年12月《井岡山土地法》確定的“一切土地歸蘇維埃政府所有”是“土地國有”的初步實踐。1931年11月第一次全國蘇維埃代表大會通過的《中華蘇維埃共和國土地法》明確規(guī)定實行土地國有制。然而，“獲得土地，是貧苦農(nóng)民祖祖輩輩以來的夢想”[8](p88)，土地國有不能滿足農(nóng)民擁有土地所有權(quán)的期望。為了激勵農(nóng)民參加革命的積極性，1931年1月，蘇區(qū)中央局第九號通告宣布，分給農(nóng)民的土地歸農(nóng)民所有。1933年6月，中華蘇維埃共和國中央政府發(fā)布《關(guān)于實行土地登記的布告》，要求實行土地登記，用土地證確定了農(nóng)民的土地所有權(quán)。自此，農(nóng)民的土地所有制得以確立。

抗日戰(zhàn)爭時期，為了團結(jié)各階層民眾抗日，中國共產(chǎn)黨改變了土地革命戰(zhàn)爭時期沒收地主階級的土地分配給無地少地農(nóng)民的政策，代之以“減租減息”的政策。1941年4月1日，晉綏邊區(qū)政府頒布的《晉西北減租減息暫行條例》規(guī)定，地租照原租額減收百分之二十五，出租人不得收取押租，耕地副產(chǎn)物一律歸承租人所有。1942年1月28日，中央政治局通過的《中共中央關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》中進一步規(guī)定，為調(diào)動農(nóng)民抗日的積極性并團結(jié)各階層民眾抗戰(zhàn)，在游擊區(qū)及敵占點線附近，減租還可以再少一點，只減二成、一成五或一成[9](pp23-24)。黨的政策既希望通過減租減息來改善農(nóng)民的生活狀況，又要求農(nóng)民交租交息，照顧地主富農(nóng)的利益，以達到全民族團結(jié)抗戰(zhàn)的目標。

抗日戰(zhàn)爭時期的政策只是黨在面臨國家存亡關(guān)頭為了團結(jié)地主富農(nóng)階級而采取的權(quán)宜之計?？箲?zhàn)結(jié)束后，黨的農(nóng)村土地政策也隨之發(fā)生改變。1946年5月4日，中共中央發(fā)出《關(guān)于反奸清算與土地問題的指示》，土地政策由“減租減息”轉(zhuǎn)回到?jīng)]收地主土地分配給農(nóng)民的政策。次年10月頒布的《中國土地法大綱》明確規(guī)定：“廢除一切地主的土地所有權(quán)”“按鄉(xiāng)村全部人口，統(tǒng)一平分土地”“由政府發(fā)給土地所有證”。這些規(guī)定使農(nóng)民獲得了完整的土地所有權(quán)，農(nóng)民土地所有制在解放區(qū)初步建立起來。

新中國成立前農(nóng)民面臨的最大問題是耕地匱乏與剝削嚴重，平均地權(quán)和消滅剝削是解決問題的根本出路。雖然黨在大革命時期、土地革命戰(zhàn)爭時期、抗日戰(zhàn)爭時期和解放戰(zhàn)爭時期等不同階段的政策有所不同，從沒收反動地主、軍閥的土地到?jīng)]收地主的土地分配給無地少地的農(nóng)民，從減租減息到廢除一切地主的土地所有制，從收歸國有到耕地農(nóng)有，但都體現(xiàn)了我黨減輕農(nóng)民負擔(dān)，為農(nóng)民爭取平等土地權(quán)利的民生訴求。

二、合作化運動：新中國成立后黨的農(nóng)村土地政策的曲折實踐

新中國成立后，政府將原解放區(qū)的土地改革運動迅速推向全國。1950年6月，原政務(wù)院頒布的《土地改革法》規(guī)定，沒收地主的土地及其他生產(chǎn)資料和多余的生活資料，征收祠堂、廟宇、學(xué)校等在農(nóng)村的土地和其他公地，以鄉(xiāng)或等于鄉(xiāng)的行政村為單位，用抽補調(diào)整的方法按人口統(tǒng)一平均分配，由人民政府頒發(fā)土地所有證，建立農(nóng)民土地所有權(quán)。到1953年春，除新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)未進行土地改革外，新解放區(qū)3億多無地少地的農(nóng)民分到了7億多畝土地，消滅了在我國存在兩千多年的封建剝削制度。

土地改革運動之后，公平問題得到初步解決，發(fā)展問題得以凸顯，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和農(nóng)民收入成為新中國農(nóng)村土地政策關(guān)注的首要問題。在當時，農(nóng)民耕種土地仍面臨著一些困難：一是一些家庭缺少勞動力和基本的生產(chǎn)工具；二是在土地私有制下，土地交易會再次導(dǎo)致土地占有關(guān)系的不平等；三是土地分散和戶均規(guī)模狹小不利于農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用和提高農(nóng)業(yè)人均產(chǎn)出。為了解決生產(chǎn)上的困難，農(nóng)戶間自發(fā)形成的互助組在解放戰(zhàn)爭時期的解放區(qū)已普遍存在。新中國成立后，這種互助組伴隨著土地改革運動的發(fā)展在全國得到迅速推廣。然而，這種臨時性的小規(guī)模互助形式無力解決農(nóng)民小規(guī)模生產(chǎn)面臨的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，而且“私有產(chǎn)權(quán)無法制止農(nóng)民之間自發(fā)的土地買賣和土地集中，無法防止農(nóng)村兩極分化的再次出現(xiàn)”[10](p100)。在這種情況下，中央決定引導(dǎo)農(nóng)民走向合作社的道路。從1951年9月到1954年10月，中央每年在9月或10月召開一次農(nóng)業(yè)互助合作會議，發(fā)布了《中共中央關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》等政策文件，確定了農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展目標，并就發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的具體措施作出部署。隨后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在全國得到迅速發(fā)展。到1956年底，全國有96%的農(nóng)戶加入初級社，87%的農(nóng)戶加入高級社[11](p416)。

如果說互助組、初級社都是在農(nóng)民土地所有制基礎(chǔ)上開展的互助合作，那么高級社的建立則徹底改變了農(nóng)村土地農(nóng)民私有的性質(zhì)?！陡呒夀r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》明確要求把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。盡管該章程規(guī)定社員有退社自由，但在當時環(huán)境下，通過退社要回原有的土地幾乎是不可能的。高級社建設(shè)的順利推進激勵了中央領(lǐng)導(dǎo)人繼續(xù)提高農(nóng)村土地公有化程度的信心。1958年8月29日，中央政治局擴大會議通過的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》認為，小社并大，轉(zhuǎn)為人民公社，是當前廣大群眾的共同要求[12](pp11-12)。截至當年10月底，全國農(nóng)村基本實現(xiàn)了人民公社化。在人民公社體制下，農(nóng)民失去了退社自由，土地、生產(chǎn)資料甚至生活資料都無償歸公社所有，農(nóng)村的一切生產(chǎn)和分配活動也由政社合一的人民公社來負責(zé)安排，導(dǎo)致政府對農(nóng)村集體財產(chǎn)實行“一平二調(diào)”的“共產(chǎn)風(fēng)”盛行，嚴重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性并導(dǎo)致糧油供應(yīng)的緊張。為了解決這一問題，中央開始對早期的人民公社體制進行改革，改革的方式便是下放公社的管理權(quán)力。毛澤東在1959年2月召開的第二次鄭州會議上的講話中指出，公社應(yīng)當實行權(quán)力下放，三級所有、三級核算，并且以隊為核算基礎(chǔ)[13](p12)。在當年9月《關(guān)于解決農(nóng)村基本核算單位問題給中央常委等的信》中，毛澤東進一步明確提出基本核算單位是隊而不是大隊[14](pp704-705)。這一意見在1962年2月13日中央發(fā)出的《關(guān)于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位的指示》中得到確認。至此，以生產(chǎn)隊為基本核算單位的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地制度得以確定下來，并一直持續(xù)到改革開放以后。

這一時期農(nóng)村土地制度的顯著特點是土地所有制從農(nóng)民私人所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體公有制，完成了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的社會主義改造。然而，在農(nóng)村人民公社體制下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期增長緩慢，人均糧食產(chǎn)量甚至有所降低，農(nóng)村貧困問題始終沒能解決。這種狀況偏離了黨的農(nóng)村土地政策目標，也與政策設(shè)計者的愿望背道而馳。在20世紀50年代，中國農(nóng)村土地政策之所以走上合作化道路，主要有三個方面的原因：一是出于社會主義意識形態(tài)的考慮。恩格斯曾指出：“我們對小農(nóng)的任務(wù)，首先是把他們的私人生產(chǎn)和私人占有變成合作社的生產(chǎn)和占有?！盵15](p498)由于社會主義“只能建立在大工業(yè)經(jīng)濟和集體大農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上”[16](p147)，通過合作化實現(xiàn)對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的社會主義改造正是國家推進農(nóng)村合作化運動的首要原因。二是出于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的強烈愿望。毛澤東始終認為，大幅度促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，“必須發(fā)展互助合作”[17](p117)。通過將個體農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楹献魃甾r(nóng)業(yè)，將會使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“增加一倍或一倍以上”[18](p70)。正是基于這種認識，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》提出將增產(chǎn)糧食和提高農(nóng)民收入作為檢查互助組和生產(chǎn)合作社工作好壞的標準[19](p517)。三是為了支持國家建設(shè)工業(yè)強國目標的需要。在工業(yè)化早期，農(nóng)業(yè)不僅要為工業(yè)發(fā)展提供資本積累，還是工業(yè)的重要原料來源。新中國成立后我國即確定了建設(shè)工業(yè)強國的目標，而穩(wěn)定和充分的糧食供給是順利推進工業(yè)化的基本保障。在當時看來，農(nóng)村合作化不僅有利于糧食增產(chǎn)，還有利于糧食的征收。因為從合作社征收糧食要遠比從數(shù)以億計的農(nóng)戶征收容易得多，成本也更低。

雖然合作化運動之后中國農(nóng)民家庭的收入長期得不到增長，但導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因是多方面的。合作化之后的集體所有、集體勞動的生產(chǎn)模式不利于調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性是原因之一，其他的原因還包括：我國走重工業(yè)為主的工業(yè)化戰(zhàn)略對勞動力的需求過少，未能有效解決我國農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題；農(nóng)村人多地少的狀況限制了人均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的提升；農(nóng)業(yè)科技進步緩慢，單位土地的糧食增產(chǎn)主要靠精耕細作而不是農(nóng)業(yè)技術(shù)進步；高產(chǎn)糧食品種的開發(fā)和推廣緩慢；農(nóng)業(yè)肥料使用量偏低等。可見，農(nóng)村合作化運動肩負著我黨發(fā)展農(nóng)業(yè)的神圣使命，只是因為多種原因未能實現(xiàn)最初的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民富裕的政策目標。

三、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制：改革開放后黨的農(nóng)村土地政策的價值轉(zhuǎn)向

農(nóng)村土地集體所有、集體經(jīng)營的體制保證了農(nóng)民生活所必需的土地資源，根除了土地買賣和剝削的可能性，但人民公社集體經(jīng)營制度的低效率使得共同富裕的目標無從實現(xiàn)。為了調(diào)動農(nóng)民勞動的積極性，提高糧食產(chǎn)量，包工到組、聯(lián)產(chǎn)計酬等多種形式的責(zé)任制在全國各地農(nóng)村以自發(fā)試點的方式普遍展開。黨的十一屆三中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》對這種試點給予了肯定，但仍然禁止包產(chǎn)到戶，也不允許分田單干[20](pp159-182)。隨著農(nóng)村改革的推進，這種限制在隨后的政策中逐步被打破。1979年9月《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》中提出，“允許邊遠地區(qū)、交通不便的單家獨戶包產(chǎn)到戶”[20](pp327-349)。1980年9月，中央在《關(guān)于印發(fā)進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》中允許邊遠山區(qū)和貧困落后地區(qū)的群眾包產(chǎn)到戶或包干到戶。1981年底中央召開農(nóng)村工作座談會形成的《全國農(nóng)村工作會議紀要》（1982年中央一號文件）承認了包產(chǎn)到戶、包干到戶的合法性，才徹底解除了這種限制。此后，包干到戶在全國得到迅速推廣。到1983年底，以“大包干”為基本形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得以確立。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在農(nóng)村土地集體所有制的前提下，以家庭為單位承包集體土地，并根據(jù)土地多寡承擔(dān)國家和集體的稅費義務(wù)，剩余的農(nóng)產(chǎn)品歸家庭所有。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制權(quán)責(zé)明晰、激勵明顯，極大地調(diào)動了農(nóng)民種糧的積極性，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量迅速得到提高。同時，家庭擁有了自主安排家庭勞動力的權(quán)力，為農(nóng)村剩余勞動力外出務(wù)工和從事其他產(chǎn)業(yè)提供了條件，推動了農(nóng)村副業(yè)的發(fā)展。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施之初，很多地方設(shè)定的承包期較短，一般為5年。國家對家庭承包權(quán)力也有很多限制，比如不準買賣，不準出租，不準轉(zhuǎn)讓等[21](p2)。這種狀況容易造成農(nóng)民對土地的掠奪性使用，不利于農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展。于是，中央開始通過延長承包期、擴大承包權(quán)等途徑不斷強化家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

在延長承包期方面，1984年1月1日中共中央發(fā)出的《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》（1984年中央一號文件）規(guī)定，“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上。生產(chǎn)周期長的和開發(fā)性的項目，承包期應(yīng)當更長一些”[22](pp1-2)。穩(wěn)定的承包期給農(nóng)民帶來了穩(wěn)定的預(yù)期，促進了耕地保護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。于是，在第一輪承包期結(jié)束之前，中央便決定在承包期到期后，將承包期再延長30年，并提倡在承包期內(nèi)實行“增人不增地，減人不減地”的辦法[23](p112)。隨后，承包期30年的規(guī)定被《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)業(yè)土地承包關(guān)系的通知》《土地管理法》《土地承包法》等多個政策法律所確認。2008年10月，十七屆三中全會報告中首次提出了“現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變”的政策主張。2017年10月，黨的十九大報告再次強調(diào)了“長久不變”的政策立場，并進一步提出“第二輪土地承包到期后再延長三十年”。

在擴大承包權(quán)方面，主要體現(xiàn)在賦予農(nóng)民對于土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓權(quán)和對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)等方面。延長承包期保證了承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬的穩(wěn)定性，但并不包含對土地的處分權(quán)。為了推進集約經(jīng)營，1984年中央一號文件就提出允許農(nóng)地轉(zhuǎn)讓。在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓方式上，可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包。1987年1月，中共中央在《把農(nóng)村改革引向深入的通知》中提出，農(nóng)民集體或新承包戶應(yīng)對轉(zhuǎn)出方給予相應(yīng)補償。1988年12月新修訂的《土地管理法》明確規(guī)定，國有土地和集體土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。1993年7月通過的《農(nóng)業(yè)法》以法律形式確認了農(nóng)民對承包地的流轉(zhuǎn)權(quán)。2001年12月30日下發(fā)的《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》中明確了作為承包方農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。2002年8月通過的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方有權(quán)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式有償流轉(zhuǎn)土地?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確認為用益物權(quán)，并再次確認了承包人對承包地的流轉(zhuǎn)權(quán)力。

穩(wěn)定承包期的目的在于強化農(nóng)民對土地長期利用的預(yù)期，有利于鼓勵農(nóng)民積極采取措施保護土壤肥力，促進農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展。賦予農(nóng)民對承包地的流轉(zhuǎn)權(quán)利是在農(nóng)地承包期長期穩(wěn)定的情況下保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的必要措施。一方面，流轉(zhuǎn)權(quán)使農(nóng)民能夠擺脫土地的羈絆，在外出從事其他經(jīng)營活動的同時，避免耕地拋荒并獲取一定收益；另一方面，土地流轉(zhuǎn)可以使務(wù)農(nóng)家庭獲得較為充足的耕地資源，滿足其農(nóng)業(yè)經(jīng)營的需要。但國家對承包地的抵押、擔(dān)保權(quán)的設(shè)置始終比較謹慎。由于允許對土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置抵押、擔(dān)保權(quán)可能導(dǎo)致農(nóng)民喪失對土地的控制權(quán)，并可能帶來兩方面的嚴重后果：一是使農(nóng)民失去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料——土地，從而使農(nóng)民陷入困境；二是使土地落入非農(nóng)業(yè)經(jīng)營者手中，從而影響國家土地用途管制政策的落實和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。因此，禁止對農(nóng)村土地設(shè)置抵押、擔(dān)保權(quán)更多是出于對農(nóng)民的保護。但這種限制也阻塞了農(nóng)民獲取金融支持的渠道，不利于農(nóng)民改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。為此，國家開始了農(nóng)地抵押、擔(dān)保的謹慎試點。2015年8月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，提出開展“兩權(quán)”抵押融資功能試點，鼓勵金融機構(gòu)在承包期剩余期限內(nèi)發(fā)放中長期貸款。2016年3月，中國人民銀行等五部委下發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，并啟動了全國各省、市、區(qū)的試點工作。

如果說新中國成立后黨的農(nóng)村土地政策長期關(guān)注的焦點是“公平”的話，試圖以土地的集體所有、集體經(jīng)營來避免土地交易以及由此導(dǎo)致的土地占有的不平等，避免剝削和貧富分化現(xiàn)象的出現(xiàn)，改革開放之后的土地政策變遷則體現(xiàn)了在土地初始分配公平的前提下更加注重效率的提升，顯示出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相對于人民公社土地制度的價值轉(zhuǎn)向。為了提高農(nóng)業(yè)效率，農(nóng)民家庭獲得了充分的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)；為了提高農(nóng)業(yè)效率，國家不斷出臺政策鼓勵土地向種糧能手和種糧大戶流轉(zhuǎn)；為了提高農(nóng)業(yè)效率，寧愿忽視延長承包期政策下因人口變動導(dǎo)致的農(nóng)民實際占有土地的不公平狀況。隨著農(nóng)村家庭人口狀況的變化，同一集體內(nèi)部成員間耕地占有數(shù)量差異越發(fā)嚴重，這引起了一些學(xué)者的關(guān)注[24](pp90-99)。然而，農(nóng)村集體成員土地實際占有的不公平并沒有引發(fā)廣泛的不滿，這一方面源于絕大多數(shù)農(nóng)民的非農(nóng)收入已遠超其農(nóng)業(yè)收入，土地多少僅對那些純農(nóng)業(yè)戶影響較大；另一方面，隨著農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商的規(guī)模日益擴大，純農(nóng)業(yè)戶大多可以通過土地流轉(zhuǎn)獲得其所需要的耕地。這也是黨的農(nóng)村土地政策敢于延長承包期的底氣所在。

四、新時代黨的農(nóng)村土地政策發(fā)展展望

當前，我國農(nóng)村發(fā)展正處在新的歷史時期，農(nóng)村扶貧攻堅取得了決定性勝利。同時，鄉(xiāng)村振興進入全面推進的新階段，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化已成為當前全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的應(yīng)有之義。如何通過農(nóng)村土地政策創(chuàng)新促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展活力，推動城鄉(xiāng)要素雙向流動，為鄉(xiāng)村振興提供新的發(fā)展動能，已成為當前黨的農(nóng)村土地政策亟待解決的課題。展望未來，黨的農(nóng)村土地政策有望在以下三個方面取得進展和突破，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實。

第一，適應(yīng)農(nóng)村新型合作化的發(fā)展要求，拓展農(nóng)地權(quán)能合作。人民公社時期農(nóng)村土地集體所有、集體經(jīng)營的合作模式被證明是低效和不合時宜的。然而，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也面臨著土地碎片化和經(jīng)營規(guī)模狹小的困境，家庭經(jīng)營會因為資金不足、技術(shù)落后難以有效適應(yīng)市場競爭的需要。農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制全面實施之后，新型合作化便在全國各地普遍發(fā)展起來。一是農(nóng)機合作。隨著大量農(nóng)民外出務(wù)工，農(nóng)村勞動力短缺的問題日益嚴重，借助大型農(nóng)業(yè)機械輔助完成耕地、收割等繁重農(nóng)業(yè)活動成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迫切需要。于是一些農(nóng)民便獨自或合資購置了旋耕機、聯(lián)合收割機等農(nóng)業(yè)機械，既能滿足家庭自身需要，也能有償幫助其他農(nóng)戶。這樣，不僅農(nóng)業(yè)機械得到充分利用，農(nóng)民也獲得了較高的收入，成為當前農(nóng)村老人農(nóng)業(yè)的重要特點。二是專業(yè)合作社合作。這種專業(yè)合作社有農(nóng)業(yè)種植方面的，比如辣椒協(xié)會、花卉協(xié)會等；也有養(yǎng)殖方面的，比如家兔養(yǎng)殖協(xié)會、水貂養(yǎng)殖協(xié)會等；還有手工業(yè)方面的，比如柳編協(xié)會、香包協(xié)會等，用以解決農(nóng)民單個家庭抵御市場風(fēng)險能力較弱的問題，增強從業(yè)者的競爭力。當前，農(nóng)業(yè)發(fā)展進入到一個新的瓶頸期，早期以產(chǎn)量增長為主的發(fā)展模式已幾乎走到盡頭，綠色品質(zhì)農(nóng)業(yè)將成為未來農(nóng)業(yè)的主要增長點。但在發(fā)展綠色品質(zhì)農(nóng)業(yè)方面，單個家庭既缺少相應(yīng)技術(shù)，也缺乏品牌保護，難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級。這就需要特定地域特定農(nóng)業(yè)品種的種植農(nóng)戶結(jié)成利益共同體，形成以技術(shù)和品牌為紐帶的新型農(nóng)產(chǎn)品合作社。在這種模式下，合作社成員需讓渡種植環(huán)節(jié)的某些自主權(quán)力，接受合作社的技術(shù)服務(wù)和管理監(jiān)督，共同遵守綠色品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品種植的技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標準，共同維護共享品牌的質(zhì)量聲譽。這實際上是一種農(nóng)地權(quán)能合作，即農(nóng)地仍歸農(nóng)戶經(jīng)營，但讓渡部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)地管理權(quán)力給合作社，接受合作社關(guān)于生產(chǎn)環(huán)節(jié)的技術(shù)要求和標準，并接受合作社對產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督和檢驗，共享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級的收益。

第二，完善農(nóng)地承包權(quán)退出機制，提高農(nóng)村人均耕地資源。從根本上改變農(nóng)村人多地少的狀況是我國實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本前提，這就要求大幅度減少農(nóng)業(yè)從業(yè)人口的數(shù)量，提高農(nóng)民人均耕地面積。目前，依靠農(nóng)地流轉(zhuǎn)形成的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營不僅規(guī)模偏小，而且極不穩(wěn)定，其根本出路在于積極推進農(nóng)地承包權(quán)退出。目前，農(nóng)地承包權(quán)退出還面臨著兩方面障礙：一是農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)地承包權(quán)的機制尚未建立。2019年11月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》中提出，建立健全土地承包權(quán)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓機制，引導(dǎo)支持進城落戶農(nóng)戶按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)或?qū)⒊邪赝诉€集體經(jīng)濟組織。但該文件并沒有明確承包權(quán)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之間的根本不同，將承包權(quán)轉(zhuǎn)讓局限于本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部既限制了外部人才和資源的進入，也難以實現(xiàn)承包權(quán)的真實價值，對激勵承包權(quán)退出意義不大。在補償費用方面，除了轉(zhuǎn)入方的補償之外，還應(yīng)由地方財政和中央財政分擔(dān)部分農(nóng)地承包權(quán)退出補償費用[25](pp38-42)。如何在保持農(nóng)村土地集體所有制的前提下建立農(nóng)地承包權(quán)市場交易機制也是亟待解決的難題。二是大城市、特大城市和超大城市仍存在較多的落戶限制，使眾多農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人員難以在這些城市扎根，也阻礙了他們退出農(nóng)地承包權(quán)。

第三，改革農(nóng)村土地集體所有制的封閉屬性，構(gòu)筑城鄉(xiāng)要素雙向流通機制。隨著農(nóng)村青壯年大量外出務(wù)工，鄉(xiāng)村人才流失嚴重，農(nóng)村“空心村”治理成為一大難題[26](pp63-69)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》強調(diào)，要把農(nóng)村人力資本開發(fā)放在首要位置，推動鄉(xiāng)村人才振興。目前，推進鄉(xiāng)村振興仍面臨著諸多人才瓶頸[27](pp21-28)，既需要培養(yǎng)造就鄉(xiāng)村本土人才，還需要建立鄉(xiāng)村人才回流機制吸引“城歸”“新農(nóng)人”流入鄉(xiāng)村[28](pp117-122)。與此同時，鄉(xiāng)村振興還面臨著資金、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等諸多方面的短板。因此，需要建立城鄉(xiāng)要素流動機制以解決鄉(xiāng)村振興面臨的資源和技術(shù)困境。實際上，農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市單向流動的狀況正是導(dǎo)致鄉(xiāng)村凋敝的重要因素，也是“三農(nóng)”問題長期存在的根本原因。習(xí)近平總書記在十九大報告中提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系。然而，農(nóng)村土地集體所有制的封閉屬性嚴重制約了城市人才、資金和技術(shù)等要素向農(nóng)村的流動。當前，農(nóng)村集體仍是一個相對封閉的組織，即使城鎮(zhèn)居民有意愿有能力從事農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，仍會面臨很多制度性制約，既沒有途徑獲得農(nóng)地承包權(quán)，也無法成為集體組織成員，更不能購買農(nóng)村住宅居住，也就是說，城鎮(zhèn)居民到鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)仍缺少相應(yīng)的渠道。而在當前，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、從化學(xué)農(nóng)業(yè)向生態(tài)高效農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展方興未艾，急需各類專業(yè)人才、資金和技術(shù)的支持，以啟動農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力。因此，需要改革農(nóng)村土地集體所有制的封閉屬性，建立集體成員退出和外部人員進入的制度性通道，既能夠保證農(nóng)村集體的相對穩(wěn)定，又能夠根據(jù)集體經(jīng)濟組織發(fā)展的需要吸引外部人才、資金和技術(shù)的進入。

中國共產(chǎn)黨百年農(nóng)村土地政策向我們展示了一幅宏大的農(nóng)村曲折發(fā)展的歷史畫卷，從以耕者有其田為目標的農(nóng)村土地革命，到以合作化運動為先導(dǎo)的集體經(jīng)濟探索，再到以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基本形態(tài)的政策轉(zhuǎn)向，其根本宗旨都是為了實現(xiàn)人民群眾共同富裕的目標。新中國成立前的土地革命實現(xiàn)了農(nóng)村土地的公平分配，為消除農(nóng)村貧困奠定了基礎(chǔ)。雖然以“公平”為基本價值取向的農(nóng)村土地合作化運動沒有實現(xiàn)公平與效率的雙重目標，但集體所有制的建立從根本上鏟除了剝削制度存在的土壤，為農(nóng)村進一步發(fā)展提供了契機。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在土地初始分配公平的基礎(chǔ)上把增長和效率放在首位，既解放了農(nóng)村剩余勞動力，也促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速增長，實現(xiàn)了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史性跨越。在建黨一百周年之際，我國已全面建成小康社會。在新的歷史起點上，黨的農(nóng)村土地政策改革肩負著新的歷史使命，應(yīng)以農(nóng)村土地政策改革為突破口，破解城鄉(xiāng)要素流通的制度性障礙，構(gòu)建起城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新格局，逐步消除城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)更高水平的共同富裕目標。