□劉彤彤

（1.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢430072；2.武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢430072）

一、引言

生物多樣性保護(hù)作為人類共同關(guān)切的事項(xiàng)，不僅與人類生存和永續(xù)發(fā)展息息相關(guān)，而且已經(jīng)成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的重要一環(huán)。在2010年國(guó)際生物多樣性中國(guó)國(guó)家委員會(huì)全體會(huì)議上，時(shí)任副總理的李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)：要按照建設(shè)生態(tài)文明的要求，把保護(hù)生物多樣性與優(yōu)化發(fā)展結(jié)合起來(lái)①參見(jiàn)《李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)：保護(hù)生物多樣性推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)》，新華社2010年5月19日，http://www.gov.cn/ldhd/2010-05/19/content_1609614.htm。；以黨的十八大為標(biāo)志，生物多樣性保護(hù)首次寫(xiě)入了中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告②參見(jiàn)《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，2012年11月8日發(fā)布。；黨的十九大報(bào)告則更為細(xì)致地提出構(gòu)建生物多樣性網(wǎng)絡(luò)的要求③參見(jiàn)《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，2017年10月18日發(fā)布。。我國(guó)在不斷提升生物多樣性保護(hù)政治地位的同時(shí)，也隨著認(rèn)識(shí)的不斷深入而謀求更為精準(zhǔn)的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)生物多樣性進(jìn)行整體保護(hù)正是我國(guó)深化改革的政治舉措之一。在2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記將“山水林田湖草是生命共同體”所展現(xiàn)的整體系統(tǒng)觀作為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)所必須堅(jiān)持的原則。依照文理解釋，整體系統(tǒng)觀包含整體和系統(tǒng)兩個(gè)方面，整體意味著涵蓋生物多樣性的所有層次和領(lǐng)域，系統(tǒng)則是注重各層次和領(lǐng)域間的聯(lián)系和相互作用。由此，整體系統(tǒng)觀所體現(xiàn)的生態(tài)系統(tǒng)多樣性正是生物多樣性極具畫(huà)面感的中國(guó)表達(dá)，為生物多樣性整體保護(hù)提供了堅(jiān)實(shí)的思想理論基礎(chǔ)。

然而，我國(guó)生物多樣性下降的總體趨勢(shì)尚未得到有效遏制，生物物種資源流失的嚴(yán)重形勢(shì)沒(méi)有得到根本改變①參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2018年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況的報(bào)告》，2019年4月21日發(fā)布。。目前我國(guó)生物多樣性保護(hù)面臨的首要問(wèn)題和挑戰(zhàn)，就是生物多樣性保護(hù)法律和政策體系尚不完善②參見(jiàn)《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011—2030）》，環(huán)發(fā)〔2010〕106號(hào)，2010年9月17日發(fā)布。，現(xiàn)有立法無(wú)法為生物多樣性保護(hù)實(shí)踐提供有效的制度供給。基于回應(yīng)生物多樣性保護(hù)的政治要求，以及改變生物多樣性立法分散化和位階較低等現(xiàn)狀的需求，亟須將整體系統(tǒng)觀引入生物多樣性保護(hù)法律領(lǐng)域。整體系統(tǒng)觀之所以能夠指導(dǎo)生物多樣性立法，不僅與法律保護(hù)公共利益的方式相契合，而且也有法律體系化作為理論前提，更有我國(guó)一系列現(xiàn)實(shí)有利條件作為實(shí)踐基礎(chǔ)。將整體系統(tǒng)觀作為生物多樣性立法邏輯予以展開(kāi)，最為迫切的當(dāng)屬制定一部統(tǒng)領(lǐng)生物多樣性法律法規(guī)體系的基本法，不僅可以彌補(bǔ)現(xiàn)有立法權(quán)威性的不足，而且有利于促使我國(guó)生物多樣性保護(hù)立法理念和制度從分散走向統(tǒng)一，進(jìn)而發(fā)揮立法的引領(lǐng)和保障作用。

二、整體系統(tǒng)觀的理論溯源與適用分析

整體系統(tǒng)觀作為復(fù)合型概念是對(duì)國(guó)內(nèi)外學(xué)界圍繞系統(tǒng)或者整體所展開(kāi)的一系列理論研究的總結(jié)和升華。整體系統(tǒng)觀的理論起源大體發(fā)軔于西方的生態(tài)整體論，經(jīng)過(guò)我國(guó)學(xué)者不斷探究和解讀后，最終提出了根植于生態(tài)文明這一極具中國(guó)色彩背景下的理論成果。與此同時(shí)，將整體系統(tǒng)觀作為生物多樣性保護(hù)的立法邏輯不僅符合我國(guó)環(huán)境法代際更替的主旨，而且其內(nèi)在要義與法律體系化的思路相一致，故可以借鑒法律體系化的邏輯進(jìn)路對(duì)整體系統(tǒng)觀進(jìn)行法律適配。

整體系統(tǒng)觀的相關(guān)理論可以追溯至西方生態(tài)整體主義，其核心思想是將生態(tài)系統(tǒng)的整體利益作為最高價(jià)值，試圖在理念層面對(duì)由于人類中心主義所引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行糾偏，然而過(guò)于激進(jìn)地調(diào)整價(jià)值位階的西方生態(tài)整體主義忽視了維護(hù)人類利益的根本訴求。我國(guó)學(xué)界在吸收西方生態(tài)整體主義合理要素的基礎(chǔ)上，結(jié)合時(shí)代需求進(jìn)行中國(guó)化改造，不停地增強(qiáng)理論普適性，進(jìn)而得以指導(dǎo)立法實(shí)踐。一方面，沿襲中國(guó)歷史進(jìn)程的脈絡(luò)，將研究視角聚焦于生態(tài)文明建設(shè)，以生態(tài)系統(tǒng)作為研究起點(diǎn)。從中國(guó)傳統(tǒng)文化的傳承來(lái)看，我國(guó)生態(tài)文明思想繼受傳統(tǒng)“天人合一”思維模式的精華，肯定人類在維護(hù)生態(tài)整體過(guò)程中的積極作用，將人與自然視為生命共同體，塑造二者和諧共生的生態(tài)整體觀，形成系統(tǒng)推進(jìn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的思路[1](p153)。從中國(guó)馬克思主義理論體系出發(fā)，馬克思主義的生態(tài)認(rèn)識(shí)論是科學(xué)主義范式和整體主義范式的有機(jī)統(tǒng)一。這種科學(xué)的整體主義不僅強(qiáng)調(diào)人的主體性，而且遵從唯物辯證法中的聯(lián)系觀和發(fā)展觀，是一種可以訴諸實(shí)踐的思維范式[2](p18)。雖然我國(guó)對(duì)整體系統(tǒng)觀前身理論的研究切入點(diǎn)不同，并且在措辭上存在些許差異，但結(jié)論基本一致，即生態(tài)文明系統(tǒng)觀的整體性既體現(xiàn)在宏觀層面將生態(tài)系統(tǒng)視為一個(gè)集合環(huán)境和資源價(jià)值的整體，也表現(xiàn)于將視角切換至生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部，看清生態(tài)系統(tǒng)的整體性是由多個(gè)子系統(tǒng)、要素和環(huán)節(jié)有機(jī)組合而成，通過(guò)有機(jī)互動(dòng)實(shí)現(xiàn)整體功能的最大化[3](p8)。

另一方面，以生態(tài)學(xué)理論推動(dòng)環(huán)境法學(xué)的更新，促進(jìn)環(huán)境立法的理念更新和體系構(gòu)建。從我國(guó)第一代環(huán)境法治的實(shí)踐反饋來(lái)看，不論單行法中將追求環(huán)境利益作為唯一價(jià)值取向的立法目的，還是將環(huán)境或者資源各要素作為各立法的保護(hù)對(duì)象，抑或是以“命令控制”作為主要規(guī)制手段、單一且片面的運(yùn)行機(jī)制，皆無(wú)法回應(yīng)當(dāng)下中國(guó)環(huán)境法治的難點(diǎn)[4](p86)。鑒于此，第二代環(huán)境法最為顯著的特征之一是將個(gè)體主義轉(zhuǎn)向整體主義，不僅將環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行綜合考量，而且以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法為理念引領(lǐng)法律制定。這種綜合生態(tài)系統(tǒng)觀念的形成意味著生態(tài)文明法治建設(shè)和法學(xué)研究將可以采用“主客一體”的研究范式，實(shí)行綜合調(diào)整機(jī)制。具言之，環(huán)境法學(xué)將發(fā)生全面且深刻的影響，主要體現(xiàn)于在原有二元論的基礎(chǔ)上，通過(guò)注入人的生態(tài)性、第三方組織的獨(dú)立性、權(quán)利的非排他性、理念的共享性、人與自然的關(guān)聯(lián)性等相關(guān)因素，從而對(duì)環(huán)境法學(xué)進(jìn)行全方位的理論升級(jí)[5](p1)。這就要求生態(tài)環(huán)境法律體系遵從生態(tài)整體觀，從包括人在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)，旨在從預(yù)防、管控和救濟(jì)三個(gè)維度構(gòu)建三位一體的生態(tài)文明法律保障體系[6](p49)。因此，環(huán)境資源立法所經(jīng)歷的內(nèi)部理念革新與整體系統(tǒng)觀的核心要義相契合，是整體系統(tǒng)觀能夠引入環(huán)境法律體系的重要因素。除此之外，整體系統(tǒng)觀所欲呈現(xiàn)的效果和實(shí)現(xiàn)路徑與現(xiàn)有法學(xué)研究中的法律體系化目標(biāo)存在異曲同工之處。法律體系是指單個(gè)規(guī)范之間按照價(jià)值融貫性、邏輯統(tǒng)一性、內(nèi)容全面性和結(jié)構(gòu)層次性進(jìn)行結(jié)合后的整體[7](p62)。法律體系化是運(yùn)用體系化思維，通過(guò)立法和法律解釋的手段，落實(shí)上述要求的過(guò)程[8](p87)。鑒于體系化是實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值、促進(jìn)法律實(shí)效最為核心的方式，現(xiàn)代部門(mén)法均以體系化作為建構(gòu)目標(biāo)，最新出臺(tái)的《民法典》正是體系化的顯性表現(xiàn)方式。環(huán)境法領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境法律的制定和修改也是如此，以自然保護(hù)地法律的制定為例，都以外部框架邏輯的自洽性和內(nèi)部?jī)r(jià)值功能的銜接性作為體系建構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)[9](p137)。可以說(shuō)，將整體系統(tǒng)觀作為一種立法邏輯進(jìn)行理論到實(shí)踐的系統(tǒng)闡釋，既是從中西方理論研究到我國(guó)環(huán)境資源立法理念適配的過(guò)程，也是形成全面性和層次性的形式外觀，以及價(jià)值融貫性的體系化要求。

三、生物多樣性保護(hù)的應(yīng)然設(shè)計(jì)和立法現(xiàn)狀

基于生物多樣性之于生態(tài)環(huán)境和人類發(fā)展的重要意義，我國(guó)應(yīng)當(dāng)選擇行之有效的保護(hù)方式提高生物多樣性的保護(hù)效果，而制定法律是最為直接且有效的合理回應(yīng)。本文以生物多樣性立法保護(hù)為考察對(duì)象，以明晰的生物多樣性自然屬性作為研究前提，梳理我國(guó)政治領(lǐng)域?qū)τ谏锒鄻有员Ｗo(hù)所達(dá)成的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)而破解我國(guó)生物多樣性法律保護(hù)不力的困局。

（一）生物多樣性保護(hù)的自然屬性

生物多樣性是一個(gè)描述自然界多樣性程度和內(nèi)容的廣泛概念，眾多學(xué)者和機(jī)構(gòu)曾嘗試從不同角度對(duì)其進(jìn)行定義。比如《生物多樣性公約》中界定：生物多樣性是指所有來(lái)源的形形色色生物體，這些來(lái)源包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體；包括物種內(nèi)部、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性。又比如學(xué)者蔣志剛等認(rèn)為：生物多樣性是生物及其與環(huán)境形成的生態(tài)復(fù)合體以及與此相關(guān)的各種生態(tài)過(guò)程的總和，它包括動(dòng)物、植物、微生物和它們所擁有的基因以及它們與其生存環(huán)境形成的復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)[10](p1)。雖然對(duì)生物多樣性概念的具體表述有所差異，但在生物多樣性的組成內(nèi)容上達(dá)成一致，即都是由遺傳、物種、生態(tài)系統(tǒng)三個(gè)層次組成。從生物多樣性內(nèi)部三個(gè)層次之間的關(guān)系來(lái)看，這三個(gè)層次間相互聯(lián)系，共同組成了一個(gè)有機(jī)生態(tài)整體。以保護(hù)對(duì)象和范圍作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將三個(gè)層次從大到小依次逐級(jí)劃分為生態(tài)系統(tǒng)>物種>遺傳，三者之間層層嵌套共同保護(hù)生物多樣性。具言之，生物多樣性保護(hù)的目標(biāo)是以可持續(xù)利用為原則，發(fā)揮各生物物種在生態(tài)系統(tǒng)中的作用，通過(guò)科學(xué)有效的措施保護(hù)人類賴以生存的遺傳資源，保證生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)多樣性和功能多樣性，從而增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的豐富度和穩(wěn)定度。因而三個(gè)層次相輔相成、互相疊加的排列順序，有效地彰顯了生物多樣性內(nèi)部協(xié)調(diào)有序的層次性。與此同時(shí)，從生物多樣性內(nèi)部單個(gè)組成要素來(lái)看，分屬于生物和環(huán)境這兩大類，二者相互依存，共同組成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系且不可分割的整體。

分析生物多樣性的自然規(guī)律不僅需要關(guān)注各要素之間相互聯(lián)系的靜態(tài)特征，而且也應(yīng)當(dāng)看到在整體形成過(guò)程中所體現(xiàn)的流動(dòng)性和復(fù)雜性等動(dòng)態(tài)特征。生物多樣性是一個(gè)包含能量流動(dòng)、基因傳遞、生物過(guò)程、生物群落的疊加過(guò)程及其非線性相互作用，具有高度復(fù)雜性、不確定性和關(guān)聯(lián)性的復(fù)合體[11](p7454)。生物多樣性在不斷運(yùn)動(dòng)和產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)的過(guò)程中，對(duì)人類社會(huì)多個(gè)方面產(chǎn)生影響，形成一個(gè)可以實(shí)現(xiàn)多重價(jià)值的綜合系統(tǒng)，大體可以分為顯性和隱性雙重價(jià)值。其中，顯性價(jià)值包括產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療健康、科學(xué)研究以及美學(xué)等直接利用價(jià)值，隱性價(jià)值包括維持物種和生態(tài)系統(tǒng)的進(jìn)化過(guò)程、保護(hù)環(huán)境的生態(tài)價(jià)值[12](p10-15)。實(shí)現(xiàn)價(jià)值是生物多樣性保護(hù)的終極目標(biāo)，考慮到在實(shí)現(xiàn)多重價(jià)值過(guò)程中出現(xiàn)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象的可能性，因此必須形成一套平衡利用與保護(hù)、融貫各類價(jià)值、協(xié)調(diào)有序的系統(tǒng)管理方式，從而保證社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益耦合的最大化。綜上，建基于生物多樣性在組成要素、保護(hù)目標(biāo)和功能價(jià)值中所體現(xiàn)出的整體性、層次性和多面向性的自然規(guī)律，生物多樣性的保護(hù)應(yīng)當(dāng)指向于整體系統(tǒng)性的目標(biāo)。

（二）生物多樣性保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)

伴隨著我國(guó)政治層面對(duì)生物多樣性保護(hù)認(rèn)識(shí)的不斷深入，生物多樣性保護(hù)作為一項(xiàng)政治議題，逐步從我國(guó)政治視野的邊緣地帶走向核心區(qū)域，其內(nèi)容也經(jīng)歷了從政策宣示到謀篇布局的轉(zhuǎn)變。生物多樣性保護(hù)作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)不斷深化的載體，對(duì)其進(jìn)行整體保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)也從專門(mén)會(huì)議、中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告和指導(dǎo)思想這三個(gè)層面分別進(jìn)行了細(xì)化并使之日趨完善。

首先，將生物多樣性保護(hù)理念由國(guó)外引入國(guó)內(nèi)，肯定了生物多樣性保護(hù)的價(jià)值，并通過(guò)召開(kāi)專門(mén)會(huì)議的方式，提升國(guó)家的重視程度。生物多樣性保護(hù)首次引發(fā)關(guān)注是1992年我國(guó)簽署《生物多樣性公約》并且成立履約協(xié)調(diào)組，成為我國(guó)樹(shù)立負(fù)責(zé)任大國(guó)形象，提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的途徑。隨著綜合國(guó)力的增強(qiáng)以及環(huán)境治理工作的推進(jìn)，我國(guó)已經(jīng)從最初被動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)際上生物多樣性保護(hù)的要求，轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃裰鲃?dòng)貢獻(xiàn)中國(guó)保護(hù)生物多樣性的經(jīng)驗(yàn)和力量，其最為顯著的標(biāo)志之一是中國(guó)生物多樣性保護(hù)國(guó)家委員會(huì)會(huì)議的由來(lái)和內(nèi)容的變遷史。會(huì)議內(nèi)容經(jīng)歷了從2010年對(duì)生物多樣性保護(hù)進(jìn)行定義，即生物多樣性是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，各種生物之間相互依存以及與優(yōu)化發(fā)展相結(jié)合，到2012年將生物多樣性保護(hù)作為可持續(xù)發(fā)展的基本內(nèi)容①參見(jiàn)劉樂(lè)：《李克強(qiáng)在中國(guó)生物多樣性保護(hù)國(guó)家委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話》，中國(guó)廣播網(wǎng)2012年6月5日，http://china.cnr.cn/gdgg/201206/t20120605_509813671.shtml。，再到2019年將生物多樣性保護(hù)與責(zé)任感、使命感和緊迫感相掛鉤的過(guò)程②參見(jiàn)劉楊：《韓正主持召開(kāi)中國(guó)生物多樣性保護(hù)國(guó)家委員會(huì)會(huì)議》，新華社2019年2月13日，http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-02/13/content_5365423.htm。。宣示性用語(yǔ)嬗變的背后暗含著對(duì)生物多樣性保護(hù)意義和價(jià)值循序漸進(jìn)的認(rèn)識(shí)過(guò)程，表示國(guó)家已經(jīng)將生物多樣性保護(hù)的方式從內(nèi)部整體保護(hù)的自身需求，擴(kuò)展至促發(fā)展、謀改革的外部整體建設(shè)中，從雙重視角印證了對(duì)生物多樣性進(jìn)行整體保護(hù)的政治態(tài)度。

其次，將生物多樣性保護(hù)寫(xiě)入中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告，進(jìn)一步提升生物多樣性整體保護(hù)的政治地位，并且確認(rèn)具體保護(hù)形式。黨的十八大報(bào)告明確提出：“要實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，保護(hù)生物多樣性”；黨的十九大報(bào)告指出：“實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱“大會(huì)報(bào)告”）是中國(guó)特色社會(huì)主義的時(shí)代宣言，將生物多樣性保護(hù)寫(xiě)入大會(huì)報(bào)告，表明生物多樣性保護(hù)已經(jīng)正式納入我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略部署。另一方面，大會(huì)報(bào)告作為我國(guó)下一階段治國(guó)理政的行動(dòng)指南，已經(jīng)為生物多樣性保護(hù)提供了明確指引。大會(huì)報(bào)告將原有為保護(hù)生物多樣性而實(shí)施的修復(fù)工程增加到生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)安全和生態(tài)廊道的多方面保護(hù)與構(gòu)建，這種保護(hù)方式的多樣性和全面性是對(duì)生物多樣性整體保護(hù)的最好詮釋。同時(shí)，生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)的建立也是運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)全覆蓋的技術(shù)優(yōu)勢(shì)配合生物多樣性整體保護(hù)的需求。

最后，將生物多樣性整體保護(hù)列入習(xí)近平生態(tài)文明思想，由制度升華為理念，從哲學(xué)角度論述整體保護(hù)的科學(xué)內(nèi)涵。習(xí)近平在聯(lián)合國(guó)生物多樣性峰會(huì)上進(jìn)一步闡釋了山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的生態(tài)文明思想，他提出：“中國(guó)堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體，協(xié)同推進(jìn)生物多樣性治理。”①參見(jiàn)《習(xí)近平在聯(lián)合國(guó)生物多樣性峰會(huì)上的講話》，新華網(wǎng)2020年9月30日，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-09/30/c_1126565287.htm。山、水、林、田、湖、草本身就代表著生態(tài)系統(tǒng)的多樣性，更承載著物種和遺傳的多樣性，運(yùn)用共同體的關(guān)聯(lián)性和協(xié)同性特征論述生物多樣性整體保護(hù)，不僅是哲學(xué)上唯物辯證法聯(lián)系觀的具體表現(xiàn)，而且也是生命共同體理念的法律表達(dá)方式之一。為了增強(qiáng)生物多樣性整體保護(hù)與生態(tài)文明思想的實(shí)踐關(guān)切度，我國(guó)作為《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)（COP15）的主辦方，運(yùn)用東道主優(yōu)勢(shì)，將大會(huì)主題確定為“生態(tài)文明：共建地球生命共同體”②參見(jiàn)《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)（COP15）主題發(fā)布，生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)2019年9月3日，http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/201909/t20190903_732168.html。。這再一次表明生態(tài)文明建設(shè)不僅是命運(yùn)共同體理念下的制度性產(chǎn)物，而且也將成為由中國(guó)提出的有益于構(gòu)建生命共同體的成功方案。綜上可見(jiàn)，我國(guó)政治層面對(duì)生物多樣性的保護(hù)已經(jīng)體現(xiàn)出整體系統(tǒng)觀的要求，通過(guò)采取“專門(mén)會(huì)議—大會(huì)報(bào)告—指導(dǎo)思想”層層遞進(jìn)的方式，系統(tǒng)闡述了生物多樣性整體保護(hù)的演變進(jìn)程、重要意義和具體方式。

（三）生物多樣性保護(hù)的立法現(xiàn)狀

法律是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾、最具權(quán)威性和有效性的生物多樣性保護(hù)方式，同時(shí)法律作為上層建筑也集中反映了生物多樣性保護(hù)的理念、政策和發(fā)展階段等一系列內(nèi)容，因此將研究視角置于生物多樣性保護(hù)的立法現(xiàn)狀，有利于直擊最根本的深層要因。通過(guò)分析生物多樣性保護(hù)的法律文本，發(fā)現(xiàn)存在分散立法、法律框架空位和錯(cuò)位以及法律內(nèi)容缺漏和不協(xié)調(diào)這三大弊病，這正是導(dǎo)致現(xiàn)有法律無(wú)法為生物多樣性整體保護(hù)的具體實(shí)踐提供保障的根源。

首先，生物多樣性保護(hù)的條款散見(jiàn)于各類環(huán)境或資源法中，無(wú)法完整表達(dá)生物多樣性保護(hù)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。一方面，由于我國(guó)目前還未制定生物多樣性保護(hù)的專門(mén)立法，在規(guī)范層面難以為生物多樣性保護(hù)提供一體化的法律保障，因而在實(shí)踐中只能在多部相關(guān)法律中尋找法律依據(jù)。另一方面，雖然我國(guó)現(xiàn)有涉及生物多樣性保護(hù)的法律法規(guī)已經(jīng)多達(dá)50余部，但仍然無(wú)法詮釋生物多樣性整體保護(hù)的核心要義。目前能夠?yàn)樯锒鄻有员Ｗo(hù)提供法律依據(jù)的主要有《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)評(píng)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境保護(hù)類法律，《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《畜牧法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等自然資源保護(hù)類法律，以及《自然保護(hù)區(qū)條例》《野生植物保護(hù)條例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等多部行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。這些基于要素立法的法律法規(guī)均具有明確的立法目的，即出于環(huán)境保護(hù)或者資源利用目的，由于二者在某種程度上存在互斥性，必須通過(guò)立法技術(shù)加以調(diào)試。生物多樣性保護(hù)作為不同法律的內(nèi)置條款，在保護(hù)理念和條文設(shè)置上必然服務(wù)于該部法律的立法宗旨，在價(jià)值取向上也隨之產(chǎn)生明顯的指向性。然而實(shí)際上生物多樣性作為自然資源和環(huán)境要素的結(jié)合體，需要以整體視角統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生物多樣性在環(huán)境和資源領(lǐng)域的雙重功能，這才是實(shí)現(xiàn)生物多樣性整體保護(hù)的最優(yōu)方案。因此，目前在立法目的上存在偏倚的法律法規(guī)無(wú)法囊括和平衡生物多樣性資源利用和環(huán)境保護(hù)的二元屬性，而分散立法模式正是客觀上導(dǎo)致無(wú)法為生物多樣性整體保護(hù)提供法律保障的原因。

其次，生物多樣性保護(hù)法律框架存在空位和錯(cuò)位現(xiàn)象，形成的法律真空領(lǐng)域無(wú)法關(guān)照生物多樣性保護(hù)的全部范圍。按照我國(guó)初步形成的生物多樣性保護(hù)法律框架中法律法規(guī)所涉及的具體對(duì)象來(lái)看，大體分為生物安全、外來(lái)物種入侵、遺傳資源獲取與惠益分享、就地保育四個(gè)領(lǐng)域，目前各領(lǐng)域雖然均未正式出臺(tái)專門(mén)性立法，但法律基礎(chǔ)和進(jìn)度具有較大差異性，部分重要領(lǐng)域?qū)嶋H上處于無(wú)法可依的狀態(tài)。一則，基于生物安全和就地保育領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)重要性和政治關(guān)注度，二者相應(yīng)地表現(xiàn)為法律文本較為完備，立法進(jìn)程相對(duì)快速。根據(jù)目前的立法進(jìn)程和公示的立法計(jì)劃來(lái)看，已于2021年4月正式施行的《生物安全法》以及已列入人大常委會(huì)二類立法計(jì)劃的《自然保護(hù)地法》將成為各自領(lǐng)域的綜合性或者專門(mén)性立法，從立法名稱和內(nèi)容上足以看出這兩部法律在法律位階和適用范圍方面的提升和擴(kuò)大，彌補(bǔ)了原來(lái)相關(guān)領(lǐng)域的立法缺失。退一步來(lái)說(shuō)，即使《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》和《自然保護(hù)區(qū)條例》隨著規(guī)范對(duì)象和范圍等因素的局限，已經(jīng)暴露出諸多不足，但都曾是各自領(lǐng)域內(nèi)最為重要的法律依據(jù)。二則，外來(lái)物種入侵和遺傳資源領(lǐng)域不僅尚無(wú)可期待的專門(mén)性立法，而且相關(guān)行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的制定現(xiàn)狀也存在很多缺漏。外來(lái)物種入侵領(lǐng)域的現(xiàn)有立法主要以動(dòng)植物檢疫和防治病蟲(chóng)害為規(guī)范內(nèi)容，多囿于外來(lái)物種入侵防治的某個(gè)種類或者環(huán)節(jié)，導(dǎo)致相關(guān)立法的調(diào)整范圍受到極大的限縮。而遺傳資源獲取和惠益分享的相關(guān)法律規(guī)范則更為隱晦和滯后，相關(guān)法條多分布于生物資源立法之中，不僅缺乏對(duì)遺傳資源的定義、范圍和基本制度等內(nèi)容的明確規(guī)定，而且僅適用于動(dòng)植物遺傳資源，對(duì)于微生物遺傳資源這一保護(hù)對(duì)象尚屬于立法空白區(qū)域，較大的立法漏洞使司法適用陷入泥淖。因此，經(jīng)過(guò)對(duì)生物多樣性保護(hù)具體領(lǐng)域下的立法文件進(jìn)行形式意義上的梳理可知，初步形成的生物多樣性保護(hù)法律框架無(wú)法覆蓋生物多樣性保護(hù)的整體范圍。

最后，現(xiàn)有生物多樣性保護(hù)法律法規(guī)在內(nèi)容方面的脫節(jié)和沖突以及重要制度的待補(bǔ)強(qiáng)，都是缺乏整體系統(tǒng)觀指引的直接結(jié)果。從已有法律條文的具體內(nèi)容來(lái)看，這種不協(xié)調(diào)既內(nèi)化于生物多樣性保護(hù)的一般性條款中，又外顯于生物多樣性保護(hù)具體領(lǐng)域內(nèi)的專門(mén)條款中。在現(xiàn)有各類環(huán)境和資源法律中，即使生物多樣性保護(hù)大多被定位于宣示性條款，僅僅作了原則性規(guī)定，也仍舊存在不匹配之處。以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為例，雖然第一條就將生物多樣性保護(hù)納入立法目的，明確肯定了野生動(dòng)物保護(hù)是維護(hù)生物多樣性的必然方式，但之后的法條卻將野生動(dòng)物界定為珍貴、瀕危、有益和有用的類別[13](p5)，并且輔之以《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》進(jìn)行配套司法適用，明顯忽視了普通動(dòng)物對(duì)于生物多樣性保護(hù)的價(jià)值和意義。這種前后不兼容的現(xiàn)象表面上是由于限縮生物多樣性保護(hù)范圍而引起的銜接不力，實(shí)則是缺乏將生物多樣性看作一種具有獨(dú)立性和整體性價(jià)值的立法思維。在現(xiàn)有部門(mén)主導(dǎo)立法的專門(mén)性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中，維護(hù)部門(mén)利益的初衷是可能導(dǎo)致立法不協(xié)調(diào)的直接原因。以就地保育為例，我國(guó)現(xiàn)有自然保護(hù)地按照生態(tài)要素設(shè)置法律，除了《自然保護(hù)區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》是由國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)外，其他大量保護(hù)地立法，如原國(guó)家林業(yè)局《森林公園管理辦法》、水利部《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》等都是由各主管部門(mén)機(jī)關(guān)制定的部門(mén)規(guī)章或者地方性法規(guī)。一般來(lái)說(shuō)，制定主體與各類自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)屬于上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從而得以最大化地維護(hù)部門(mén)權(quán)力，但這種條塊分割下的立法極易造成權(quán)力交叉的局面。比如，原林業(yè)局依法對(duì)森林公園內(nèi)的森林、林木、野生動(dòng)植物和水域等享有管理權(quán)，但是漁業(yè)部門(mén)依據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》也享有對(duì)水生野生動(dòng)物的管轄權(quán)。從現(xiàn)有已經(jīng)確定的生物多樣性保護(hù)法律制度來(lái)看，制度構(gòu)建的發(fā)展速度和完善程度具有較大差異性。統(tǒng)觀四個(gè)領(lǐng)域法律制度的情況可知，行政許可制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和環(huán)境監(jiān)測(cè)制度等共性制度構(gòu)建更為完善，而強(qiáng)制性標(biāo)識(shí)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、所有權(quán)制度和分區(qū)管理制度等個(gè)性制度，因各領(lǐng)域發(fā)展和重視程度、制度運(yùn)用場(chǎng)景和頻率等諸多因素，呈現(xiàn)出發(fā)展不均衡的現(xiàn)象[14](p27)。

概言之，在生物多樣性保護(hù)這一時(shí)空大尺度下，基于對(duì)生態(tài)理性、社會(huì)理性和法律理性進(jìn)行逐層分析，從生物多樣性自身特性、政治布局和立法缺憾正反兩方面論證目前生物多樣性保護(hù)的不足，為下文將整體系統(tǒng)觀引入生物多樣性保護(hù)立法領(lǐng)域埋下伏筆。

四、整體系統(tǒng)觀之于生物多樣性保護(hù)立法的契合性

整體系統(tǒng)觀作為一種運(yùn)用于生物多樣性保護(hù)實(shí)踐的立法思維，并不是無(wú)根之木、無(wú)源之水，相反具有堅(jiān)實(shí)的理論積累和有力的現(xiàn)實(shí)支持。具體來(lái)說(shuō)，一方面建基于對(duì)生物多樣性價(jià)值和功能的認(rèn)識(shí)，可以將其抽象為現(xiàn)有法學(xué)理論中公共利益這一概念范疇，借助保護(hù)公共利益的實(shí)踐路徑為整體系統(tǒng)觀鋪路；另一方面，鑒于立法是由現(xiàn)實(shí)多種因素和多重環(huán)節(jié)綜合作用的結(jié)果，必須審視引入整體系統(tǒng)觀的各項(xiàng)有利因素。

（一）生物多樣性保護(hù)路徑的法律溯源

生物多樣性自身具有三點(diǎn)鮮明特征：第一，其天然所具備的資源和環(huán)境稟賦不因人類的認(rèn)識(shí)進(jìn)程而發(fā)生嬗變，是與自然共生的客觀存在；第二，生物多樣性所蘊(yùn)藏的利用和生態(tài)價(jià)值，使之成為一種關(guān)系生存和發(fā)展的自然資源；第三，生物多樣性的影響既可以擴(kuò)展至全球范圍，作為承擔(dān)人類命運(yùn)共同體的重要依托，又可以聚焦于國(guó)內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)，作為我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，滿足人民日益增長(zhǎng)美好生活需要的重要措施。因此，生物多樣性作為能夠發(fā)揮公共效用的資源和條件，所具備的客觀性和共享性特征與法律上公共利益的概念相契合，為此生物多樣性保護(hù)也將適用公共利益保護(hù)的一般邏輯。

公共利益雖然尚無(wú)統(tǒng)一的概念界定，但可以根據(jù)基本的構(gòu)詞方式，將公共利益解構(gòu)為“公共”和“利益”兩大特性，即體現(xiàn)在超越私人領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)與私人利益相對(duì)立的價(jià)值。在中國(guó)特色社會(huì)主義話語(yǔ)體系中，公共利益所彰顯的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵可以令其歸于最廣大人民利益的范疇中，成為最受政治領(lǐng)域關(guān)注的對(duì)象。與之相對(duì)應(yīng)，公共利益也在我國(guó)法律體系中占據(jù)重要位置，一般將《憲法》第五十一條中“國(guó)家的、社會(huì)的和集體的利益”看作是公共利益的具體類型。最新《民法典》遵循《憲法》的規(guī)定，于第一百三十二條確認(rèn)“民事主體不得濫用民事權(quán)利損害國(guó)家利益、社會(huì)利益和其他個(gè)人利益”[15](p80)。現(xiàn)有法律規(guī)定能夠?qū)⒐怖鏀M制為國(guó)家、社會(huì)或者集體利益，在于這種集合性主體能夠作為公共利益的重要代表者，就自然資源的生態(tài)和社會(huì)價(jià)值而言，對(duì)于自然資源的保障和合理利用具有主體正當(dāng)性和功能最佳性[16](p12)。

在現(xiàn)代國(guó)家治理語(yǔ)境下，由于人民群眾的分散性，人民與國(guó)家之間形成事實(shí)上的委托代理關(guān)系，國(guó)家受到全體人民的委托，成為維護(hù)人民利益的實(shí)際代理者。在政治學(xué)和歷史學(xué)的研究視野下，公眾是從國(guó)家和社會(huì)二分理論演進(jìn)出的法律概念[17]，即是指國(guó)家及政府為有效治理社會(huì)公共事務(wù)而服務(wù)于具有共同關(guān)切事項(xiàng)并直接或者間接行使社會(huì)公共事務(wù)權(quán)益的主體[18](p69)。簡(jiǎn)言之，公眾是人民群眾或者說(shuō)不特定多數(shù)人在法律領(lǐng)域的規(guī)范表達(dá)，國(guó)家和社會(huì)作為治理的兩個(gè)側(cè)面，是代表公眾維護(hù)公共利益的適格主體。國(guó)家和社會(huì)維護(hù)公共利益的行為模式是建基于公共利益所體現(xiàn)的公共性，其不僅具有主體多元、領(lǐng)域廣泛、跨界協(xié)動(dòng)、共生共存的一體化等特征，而且貫穿于資源整合、治理過(guò)程和成果分配三個(gè)維度。黨的十九大報(bào)告提出的打造共建共治共享社會(huì)治理格局深度契合了維護(hù)公共利益的實(shí)現(xiàn)要素，是實(shí)現(xiàn)公共性的有效載體。社會(huì)治理格局的形成并非簡(jiǎn)單的拼裝組合，而是一種不可分割，需要超越各方不同利益，謀求多元主體深度合作和廣泛融合的整體系統(tǒng)過(guò)程[19(p6)]。這就意味著國(guó)家在維護(hù)公共利益時(shí)，必須站在整體立場(chǎng)進(jìn)行通盤(pán)考量。因此，維護(hù)公共利益所遵循的治理模式能夠?yàn)樯锒鄻有员Ｗo(hù)提供合理的路徑參照。

（二）運(yùn)用整體系統(tǒng)觀的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

整體系統(tǒng)觀能夠運(yùn)用于生物多樣性保護(hù)立法實(shí)踐，不僅在于整體系統(tǒng)觀自身的合理性以及與生物多樣性保護(hù)的契合度，而且需要我國(guó)在政治和法律層面提供一定的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)支持。具言之，我國(guó)政策和國(guó)家行動(dòng)的出臺(tái)、環(huán)境資源保護(hù)方式的更新、機(jī)構(gòu)改革的完成以及環(huán)境資源法律的制定等改革大背景，都為生物多樣性保護(hù)立法釋放出利好的信號(hào)。

第一，生物多樣性保護(hù)作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的重要內(nèi)容，已經(jīng)成為一項(xiàng)明確獲得高層認(rèn)可的重大國(guó)家戰(zhàn)略。中國(guó)生物多樣性保護(hù)工作不僅有習(xí)近平生態(tài)文明思想作指導(dǎo)，而且其目標(biāo)與生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)高度一致，同時(shí)將生物多樣性保護(hù)寫(xiě)入中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告、“十三五”規(guī)劃、“十四五”規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃的舉措，表明生物多樣性保護(hù)已經(jīng)從意識(shí)層面落地為政府工作的行動(dòng)綱領(lǐng)[20](p18)。這種高位推動(dòng)的政治支持對(duì)于我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)具有極其重要的保障作用。

第二，對(duì)于生物多樣性保護(hù)方式的認(rèn)識(shí)已經(jīng)從一項(xiàng)基于部門(mén)的專業(yè)化工作，轉(zhuǎn)變?yōu)檩椛淙值募w性工作。原先生物多樣性保護(hù)工作主要依賴生物多樣性國(guó)家委員會(huì)等專門(mén)機(jī)構(gòu)，保護(hù)范圍局限于生物物種資源。如今透過(guò)生物多樣性價(jià)值的雙面性、保護(hù)的全程性和方式的多樣性，形成了生物多樣性保護(hù)應(yīng)當(dāng)包含生態(tài)和資源價(jià)值、覆蓋管理和監(jiān)督、囊括決策和執(zhí)行的全新認(rèn)知。生物多樣性保護(hù)認(rèn)識(shí)的革新源于對(duì)外部環(huán)境的總結(jié)和提煉，而環(huán)境法治客觀條件的變遷作為促使法律體系革新的外部需求，對(duì)生物多樣性法律體系的完善具有先導(dǎo)作用。

第三，2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在職能統(tǒng)籌上的整合，為重塑生物多樣性保護(hù)機(jī)制提供了保障。自然資源部和生態(tài)環(huán)境部成立的最大特征在于：對(duì)分散于各部門(mén)有關(guān)資源利用和環(huán)境保護(hù)的職責(zé)進(jìn)行歸類重組，將生物多樣性保護(hù)處設(shè)置為自然資源部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上體現(xiàn)生物多樣性的資源價(jià)值，在職責(zé)劃分上涵蓋物種、遺傳資源和生物安全三大方面，極大地有利于生物多樣性保護(hù)工作的統(tǒng)籌安排。行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置事關(guān)法律執(zhí)行的實(shí)效，現(xiàn)有行政管理體制多而化一的改革態(tài)勢(shì)，是落實(shí)生物多樣性保護(hù)法律體系的重要依托。

第四，生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的進(jìn)步為整體系統(tǒng)觀的法律化奠定了基礎(chǔ)。近年來(lái)，我國(guó)有關(guān)環(huán)境資源立法和修法在數(shù)量和質(zhì)量上取得了長(zhǎng)足發(fā)展，完善生態(tài)法律體系是立法的重要任務(wù)。從目前已經(jīng)公示的全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃來(lái)看，生物安全、國(guó)家公園和濕地保護(hù)等相關(guān)議題已經(jīng)入選[21](p84)，其中較為明顯的共性特征在于整體系統(tǒng)觀作為思想指引已經(jīng)蘊(yùn)含其中，這將為整體系統(tǒng)觀確認(rèn)為科學(xué)的立法方法論提供現(xiàn)實(shí)樣本和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

綜上所述，將整體系統(tǒng)觀作為生物多樣性保護(hù)的立法邏輯具有合理性和可行性，既可以從屬性上將公共利益的維護(hù)模式類比為生物多樣性保護(hù)方式，從現(xiàn)有法律框架中為整體系統(tǒng)觀嵌入生物多樣性立法保護(hù)提供路徑因循；又可以為生物多樣性保護(hù)這一立法實(shí)踐提供有利條件，承接起從理論研究到實(shí)踐落實(shí)、從政治宣誓到法律理念的落地過(guò)程。

五、整體系統(tǒng)觀指引生物多樣性保護(hù)立法的體系化建構(gòu)

法律體系化的途徑不僅是制定經(jīng)典文本，而且也在于提供完整的法律流程框架，包括立法、執(zhí)法和司法運(yùn)行制度[22](p62)。對(duì)于生物多樣性立法保護(hù)的整體流程而言，應(yīng)當(dāng)經(jīng)歷“自然—法律文本結(jié)構(gòu)—法律語(yǔ)言”的邏輯進(jìn)路，相應(yīng)地可以轉(zhuǎn)化為“法律理念—法律框架—法律制度”的體系化建構(gòu)。將生物多樣性保護(hù)立法從形式和內(nèi)容上分別進(jìn)行一體化重構(gòu)，從而切實(shí)將整體系統(tǒng)觀這一立法邏輯貫徹于從理念形成至體系建構(gòu)的每一個(gè)環(huán)節(jié)。

（一）明晰生物多樣性保護(hù)的法律理念

鑒于生物多樣性保護(hù)缺乏專門(mén)立法的事實(shí)以及整體保護(hù)的多面需求，在總結(jié)生物多樣性保護(hù)法律理念時(shí)，必須站在生物多樣性整體保護(hù)的高度，既要對(duì)散落于單行法中有關(guān)生物多樣性保護(hù)理念的法律條文進(jìn)行梳理，明確保護(hù)范圍和目標(biāo)；又要對(duì)具體領(lǐng)域的法規(guī)規(guī)章進(jìn)行整合，增強(qiáng)保護(hù)理念的周延性和適用性。

以法律文本作為分析對(duì)象，對(duì)于法律理念的提煉可以結(jié)合立法目的、指導(dǎo)思想和基本原則等內(nèi)容，按照涉及生物多樣性保護(hù)的法律法規(guī)中是否將生物多樣性保護(hù)看作一個(gè)整體加以規(guī)定，可以粗略地分為兩大類。第一類法條基本存在于環(huán)境資源單行法中，由條文直接表明生物多樣性保護(hù)的對(duì)象和意義。《環(huán)境保護(hù)法》第三十條：“開(kāi)發(fā)利用自然資源，應(yīng)當(dāng)合理開(kāi)發(fā)，保護(hù)生物多樣性?！薄兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》第一條：“為了保護(hù)野生動(dòng)物，拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性”；第四條：“國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管的原則”?！渡址ā返诙藯l：“國(guó)家加強(qiáng)森林資源保護(hù)，發(fā)揮維護(hù)生物多樣性的功能”；第三條：“保護(hù)、培育、利用森林資源應(yīng)當(dāng)尊重自然、順應(yīng)自然，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的原則”?！恫菰ā返谝粭l：“為了保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原，維護(hù)生物多樣性”；第三條：“國(guó)家對(duì)草原實(shí)行科學(xué)規(guī)劃、全面保護(hù)、重點(diǎn)建設(shè)、合理利用的方針”?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第二十條：“保護(hù)……具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)，珍貴、瀕危海洋生物的天然集中分布區(qū)?！薄逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》雖然沒(méi)有明確使用“生物多樣性保護(hù)”這一特定用語(yǔ)，但以“生態(tài)系統(tǒng)”“海洋生物”作為指代詞，實(shí)際服務(wù)于生物多樣性的保護(hù)。《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境法領(lǐng)域的基本法，總括性地將生物多樣性保護(hù)視為自然資源開(kāi)發(fā)的前提和限度。在后四部單行法中，一方面，明確了野生動(dòng)物、森林和草原等陸地自然資源和海洋自然資源與生物多樣性保護(hù)之間多因一果的聯(lián)結(jié)關(guān)系，即保護(hù)各類自然資源將產(chǎn)生維護(hù)生物多樣性的有利效果。另一方面，保護(hù)生物多樣性作為立法目的之一，將承繼各法的法律原則。因此，從生物多樣性統(tǒng)轄下自然資源種類的豐富性以及法律原則來(lái)看，整體性、保護(hù)優(yōu)先和合理利用是生物多樣性保護(hù)理念的重要內(nèi)容。

第二類法條多存在于生物多樣性保護(hù)具體領(lǐng)域的立法之中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)生物多樣性的間接保護(hù)?！渡锇踩ā穼⒈Ｗo(hù)生物多樣性納入適用范圍，在第六十條中將國(guó)家加強(qiáng)對(duì)外來(lái)物種入侵的防范和應(yīng)對(duì)作為保護(hù)生物多樣性的具體方式，與第三條中的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則相對(duì)應(yīng)?！缎竽练ā返谝粭l規(guī)定了保護(hù)和合理利用畜禽遺傳資源，第十六條將提出共享惠益方案設(shè)置為向境外輸出或者在境內(nèi)與境外機(jī)構(gòu)、個(gè)人合作研究利用列入保護(hù)名錄的畜禽遺傳資源的義務(wù)性條款?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》第二條明確了保護(hù)自然環(huán)境和自然資源的目的，后續(xù)章節(jié)關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理均是以有利于保護(hù)為宗旨。之所以選取上述三部立法作為研究對(duì)象，一是由于三部立法對(duì)生物多樣性保護(hù)的貢獻(xiàn)，以及在各自領(lǐng)域內(nèi)的代表性，故可以看作是目前最能體現(xiàn)各領(lǐng)域指導(dǎo)思想的法律文本；二是與生物多樣性保護(hù)相關(guān)的具體領(lǐng)域內(nèi)的法規(guī)規(guī)章不僅數(shù)量龐雜，而且存在位階低、適用范圍窄、出臺(tái)時(shí)間早、理念模糊的問(wèn)題，導(dǎo)致對(duì)于研究生物多樣性保護(hù)法律理念的參考價(jià)值不大。在確認(rèn)三部法律具有研究意義的前提下，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行具體分析和歸納。無(wú)論是生物安全領(lǐng)域的防范外來(lái)物種入侵，還是遺傳資源共享，或者自然保護(hù)區(qū)的管理，都是以實(shí)現(xiàn)我國(guó)生物多樣性保護(hù)目標(biāo)為中心，既注重我國(guó)生物多樣性內(nèi)部各層級(jí)的保護(hù)，又避免外來(lái)物種對(duì)整體生態(tài)平衡造成的不良影響，是一種全方位的通盤(pán)考量。因此，在生物多樣性具體領(lǐng)域中可以概括為整體保護(hù)、審慎監(jiān)管的立法態(tài)度。由此可見(jiàn)，通過(guò)綜合兩類有關(guān)生物多樣性保護(hù)的法律法規(guī)，基本可以確定法律理念的核心要素應(yīng)當(dāng)涵蓋保護(hù)整體性和優(yōu)先性以及利用合理性。因此，整體系統(tǒng)觀既為總結(jié)生物多樣性保護(hù)的法律理念提供了方法論視角，又存在于法律理念實(shí)體之中。

（二）構(gòu)建生物多樣性保護(hù)的法律框架

生物多樣性保護(hù)法律框架是法律體系化的外在表現(xiàn)形式，也是整體系統(tǒng)觀運(yùn)用于生物多樣性保護(hù)立法的形式載體，更是衡量整體系統(tǒng)觀落實(shí)情況的首要標(biāo)準(zhǔn)。目前法律框架的構(gòu)建也即法律體系化的實(shí)施路徑，主要有兩種表現(xiàn)形式：基本法和法典化。前者是指制定一部統(tǒng)攝生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的法律，主要規(guī)定法律理念、基本原則、制度和權(quán)利義務(wù)關(guān)系等一般性內(nèi)容。由于基本法在制定過(guò)程中無(wú)須過(guò)多考量整體結(jié)構(gòu)，且僅需要做出原則性的規(guī)定，因此雖然立法技術(shù)要求相對(duì)較低，但也面臨單行法逃離基本法約束的后患。后者是指將所有有關(guān)生物多樣性保護(hù)的法律規(guī)范整合成一部結(jié)構(gòu)完整的法典，其特點(diǎn)與基本法正好互補(bǔ)。雖然法典有利于在司法適用和公民守法方面發(fā)揮作用，但立法難度頗高，即使有“適度化”模式作為過(guò)渡，也將對(duì)我國(guó)目前立法技術(shù)和立法資源提出巨大的挑戰(zhàn)[23](p874)。將研究視角聚焦于我國(guó)生物多樣性保護(hù)的立法現(xiàn)狀，目前我國(guó)生物多樣性保護(hù)立法還處于發(fā)展階段，現(xiàn)有立法文本對(duì)生物多樣性保護(hù)理念、原則和規(guī)則的設(shè)計(jì)尚不成熟，體制機(jī)制建設(shè)也尚不穩(wěn)定，無(wú)法為法典化提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。而基本法路徑卻可以明確生物多樣性保護(hù)立法的一般性內(nèi)容，不僅為整體領(lǐng)域立法的后續(xù)發(fā)展提供指引，而且對(duì)原有法律法規(guī)進(jìn)行重新排序和定位，從而形成合理的法律框架。

按照我國(guó)構(gòu)建法律框架的基本共識(shí)，生物多樣性保護(hù)法律框架應(yīng)當(dāng)由基本法律、具體領(lǐng)域的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)組成?；痉蓱?yīng)當(dāng)被稱為《生物多樣性保護(hù)法》，其作為生物多樣性保護(hù)法律框架構(gòu)建的關(guān)鍵步驟和引領(lǐng)主體，應(yīng)當(dāng)通過(guò)內(nèi)容設(shè)置和審議程序以符合總則法的定位。具言之，《生物多樣性保護(hù)法》在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)對(duì)立法目的、適用范圍、法律原則、基本制度、財(cái)政保障、管理體制、保護(hù)與合理利用、法律責(zé)任等內(nèi)容做出原則性規(guī)定，回應(yīng)整個(gè)領(lǐng)域的共性需求，而不應(yīng)著眼于具體領(lǐng)域管理措施的規(guī)定?！渡锒鄻有员Ｗo(hù)法》在程序上應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，以符合基本法的出臺(tái)規(guī)范。因此，《生物多樣性保護(hù)法》的出臺(tái)將不僅有利于彌補(bǔ)生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域綜合立法的空白，改善生物多樣性保護(hù)分而治之的現(xiàn)狀，而且為具體領(lǐng)域法律法規(guī)的制定提供了上位法支持，令生物多樣性保護(hù)理念成為全領(lǐng)域的共同遵循。

生物多樣性保護(hù)法律體系也應(yīng)當(dāng)包括具體領(lǐng)域的法律規(guī)范，在位階上低于《生物多樣性保護(hù)法》這一基本法，在性質(zhì)上屬于管制性立法，以行政法規(guī)的形式出臺(tái)，但不排除由于現(xiàn)實(shí)重要性和政治要求等因素而做出的特殊安排。在此以《生物安全法》為例，雖然生物安全是生物多樣性的重要組成部分，但是已經(jīng)出臺(tái)的《生物安全法》作為以安全價(jià)值為導(dǎo)向，旨在維護(hù)國(guó)家生物安全的政策性基礎(chǔ)性法律，在法律位階上應(yīng)當(dāng)與生物多樣性保護(hù)基本法律相一致，未來(lái)應(yīng)當(dāng)側(cè)重于兩部法律的銜接適用問(wèn)題?！渡锇踩ā返某雠_(tái)并不妨礙將生物多樣性保護(hù)視為一個(gè)總領(lǐng)域的相關(guān)認(rèn)識(shí)，按照保護(hù)相關(guān)性作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，為每個(gè)具體領(lǐng)域提供法律依據(jù)是實(shí)現(xiàn)體系完備性的要求。一方面，明確各行政法規(guī)的基本規(guī)范內(nèi)容，即依據(jù)每個(gè)領(lǐng)域不同的保護(hù)目標(biāo)和對(duì)象，通過(guò)相關(guān)法律制度、管理體制和權(quán)利義務(wù)關(guān)系等條文設(shè)置，規(guī)定適用于該領(lǐng)域內(nèi)的一般性保護(hù)和管理措施，為各領(lǐng)域的統(tǒng)一管理提供法律依據(jù)。另一方面，對(duì)現(xiàn)有具體領(lǐng)域的法律文件進(jìn)行立改廢釋工作，形成各領(lǐng)域的綜合性行政法規(guī)。依據(jù)已有法律在立法理念、適用范圍、管理體制和具體制度等方面與時(shí)代發(fā)展、社會(huì)需求之間的差距，在考慮立法成本和立法難度等因素的基礎(chǔ)上，做出制定新法或者修改舊法的理性選擇。

生物多樣性保護(hù)法律體系還應(yīng)當(dāng)包括部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)，作為相關(guān)部門(mén)和地方政府等實(shí)際管理主體的行動(dòng)指南和實(shí)施準(zhǔn)則。部門(mén)規(guī)章是在針對(duì)各領(lǐng)域進(jìn)行二次分類的基礎(chǔ)上，制定的更具有操作性的立法，其受到各領(lǐng)域綜合性法規(guī)的約束，在名稱上以管理辦法為主，在內(nèi)容上由管理主體的權(quán)利義務(wù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作步驟等組成。以目前較為成熟的生物安全領(lǐng)域立法為例，按照生物安全風(fēng)險(xiǎn)的類型進(jìn)行劃分，有農(nóng)業(yè)、煙草和林木轉(zhuǎn)基因技術(shù)引起的科技風(fēng)險(xiǎn)，有動(dòng)植物品種、畜禽遺傳資源、野生動(dòng)植物外來(lái)物種等引發(fā)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，還有病原微生物、病原微生物實(shí)驗(yàn)室和進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因食品等引發(fā)的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)[24](p116)，部門(mén)規(guī)章可以依據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源進(jìn)行對(duì)應(yīng)性立法。地方性法規(guī)是指地方人大或者常委會(huì)在上位法的原則性指引下，結(jié)合地方生物多樣性保護(hù)的實(shí)際需求而頒布的實(shí)施細(xì)則?！对颇鲜∩锒鄻有员Ｗo(hù)條例》作為我國(guó)第一部生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的地方性法規(guī)，對(duì)于地方推進(jìn)生物多樣性保護(hù)立法具有開(kāi)創(chuàng)性意義。

生物多樣性保護(hù)法律體系不是孤立存在的，而是與其他環(huán)境資源類法律體系一道，共同組成我國(guó)環(huán)境法體系，而檢驗(yàn)法律體系建構(gòu)成功與否的標(biāo)志之一就是法律體系的融貫性能否支撐各項(xiàng)法律有序適用。放眼我國(guó)與生物多樣性保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)，已經(jīng)出臺(tái)的《生物安全法》和未來(lái)即將出臺(tái)《自然保護(hù)地法》在法律適用方面可能與生物多樣性保護(hù)法律法規(guī)形成競(jìng)合，故需要進(jìn)行單獨(dú)說(shuō)明。按照上述法律框架的理想化建構(gòu)，關(guān)于生物安全和自然保護(hù)地領(lǐng)域的立法理當(dāng)為行政法規(guī)，但很顯然這兩部立法都將以法律的形式出臺(tái)，與《生物多樣性保護(hù)法》的法律位階和效力相同，不再適用上位法優(yōu)于下位法的法律適用原則，而需要更多地依據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則。具言之，《生物安全法》《自然保護(hù)地法》雖然都具有生物多樣性保護(hù)的立法目的，但若以生物多樣性保護(hù)為主要目標(biāo)，則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用在立法規(guī)制對(duì)象和價(jià)值上更具有針對(duì)性的《生物多樣性保護(hù)法》；反之，若是以生物及其相關(guān)因子所引起的安全風(fēng)險(xiǎn)或者自然保護(hù)地的保護(hù)和管理作為規(guī)制對(duì)象，則優(yōu)先適用《生物安全法》《自然保護(hù)地法》。總而言之，生物多樣性保護(hù)法律框架的構(gòu)建正是內(nèi)蘊(yùn)著整體系統(tǒng)觀的核心理念，不僅囊括了生物多樣性保護(hù)的全部領(lǐng)域，而且對(duì)其做出了邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、層次分明的立法安排，并從整體視角對(duì)可能出現(xiàn)的法律競(jìng)合現(xiàn)象做出了預(yù)判。

（三）完善生物多樣性保護(hù)的法律制度體系

法律制度上承立法理念，下啟法律適用，是確保法律體系得以良善運(yùn)行的重要保障。雖然目前生物多樣性保護(hù)法律制度對(duì)于保護(hù)生物多樣性起到了積極作用，但由于其分散性以及重視程度和立法資源的差異性，導(dǎo)致法律制度的整體效能受到制約，這就彰顯出完善生物多樣性保護(hù)法律制度體系以便于最大化發(fā)揮制度合力的重要性。我國(guó)現(xiàn)有生物多樣性保護(hù)法律制度應(yīng)當(dāng)站在生物多樣性保護(hù)整體領(lǐng)域的角度，改變?cè)邪搭I(lǐng)域劃分的方式，以“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防—過(guò)程管制—損害救濟(jì)”為制度類型進(jìn)行構(gòu)建。

第一類，由環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、行政許可制度、分級(jí)管理制度、規(guī)劃制度、檢驗(yàn)檢疫制度、所有權(quán)制度等組成的預(yù)防性制度。其一，環(huán)境影響評(píng)估制度和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是一對(duì)關(guān)聯(lián)性制度，先考慮生物的相關(guān)活動(dòng)、引進(jìn)外來(lái)物種的行為和保護(hù)地規(guī)劃的實(shí)施對(duì)環(huán)境的影響，后對(duì)生物技術(shù)、外來(lái)物種和保護(hù)地規(guī)劃進(jìn)行安全性評(píng)價(jià)，將其作為獲取行政許可的標(biāo)準(zhǔn)之一。其二，行政許可制度已經(jīng)廣泛運(yùn)用于生物多樣性保護(hù)的各個(gè)領(lǐng)域，在生物安全領(lǐng)域，生物技術(shù)的封閉利用、田間試驗(yàn)等投放市場(chǎng)的全部活動(dòng)，都必須得到主管機(jī)關(guān)的許可方可實(shí)施[25](p145)；外來(lái)物種須經(jīng)審批方可入境；同樣在自然保護(hù)地內(nèi)從事特定活動(dòng)需要得到許可。其三，分級(jí)管理制度是指根據(jù)生物技術(shù)、生物技術(shù)的研發(fā)活動(dòng)、生物體和生物安全事故的不同等級(jí)，獲取遺傳資源的不同用途、生態(tài)系統(tǒng)功能和管理目標(biāo)等，設(shè)置寬嚴(yán)不同的管制措施。其四，規(guī)劃制度既包括將整個(gè)自然保護(hù)地系統(tǒng)置于國(guó)家大環(huán)境下，制定國(guó)家自然保護(hù)地未來(lái)的整體發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)；也包括具體保護(hù)地在結(jié)合土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，明確保護(hù)地的保護(hù)、管理和利用活動(dòng)。其五，檢驗(yàn)檢疫制度是對(duì)進(jìn)出境檢疫物實(shí)施檢驗(yàn)、評(píng)定和處理，在一定程度上限制了外來(lái)物種的引進(jìn)和轉(zhuǎn)移，從而防止動(dòng)植物可能遭受的侵害。第六，所有權(quán)制度主要運(yùn)用于對(duì)遺傳資源所有權(quán)歸屬和自然保護(hù)地內(nèi)各類自然資源的所有權(quán)性質(zhì)進(jìn)行確認(rèn)，是防止后續(xù)出現(xiàn)權(quán)屬糾紛、影響整體保護(hù)工作的前置程序性制度。

第二類，由信息監(jiān)測(cè)制度、監(jiān)督檢查制度和共管制度等組成的過(guò)程控制性制度。其一，信息監(jiān)測(cè)制度是生物多樣性保護(hù)各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)性制度，是其他制度得以實(shí)施的前提和保障。生物技術(shù)從研發(fā)到利用的全部流程，外來(lái)物種從引進(jìn)到監(jiān)管以及防止入侵的全面向，遺傳資源從確權(quán)到采集再到交易的全過(guò)程，自然保護(hù)地的自然稟賦、資源保護(hù)與利用的全部活動(dòng)，都需要進(jìn)行信息搜集和監(jiān)測(cè)。其二，監(jiān)督檢查制度是以信息監(jiān)測(cè)的內(nèi)容為監(jiān)管對(duì)象，以監(jiān)管對(duì)象的特性制定監(jiān)督檢查規(guī)范，設(shè)置專業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍，采取分階段、動(dòng)靜結(jié)合的監(jiān)督檢查方式。其三，共管制度是公眾參與的直接體現(xiàn)，鼓勵(lì)社會(huì)公眾直接或者間接地參與生物多樣性保護(hù)和管理工作，以自然保護(hù)地為例，通過(guò)崗位設(shè)置、委托管理、簽訂協(xié)議等多種形式，從而減少人地矛盾，平衡環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

第三類，應(yīng)急預(yù)警制度和救助保障制度等救濟(jì)性制度。應(yīng)急預(yù)警制度是指針對(duì)生物技術(shù)可能帶來(lái)的危害后果，外來(lái)物種入侵和生物恐怖襲擊等可能造成生物多樣性減損的事由制定應(yīng)急預(yù)案，定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，便于及時(shí)采取有效的預(yù)防與控制措施。救助保障制度是指當(dāng)生物安全事故和外來(lái)物種入侵等對(duì)人體健康或生態(tài)環(huán)境造成損害時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)建立起醫(yī)療、就業(yè)和資金救助等為一體的保障機(jī)制。由此可見(jiàn)，生物多樣性保護(hù)法律制度體系為每個(gè)領(lǐng)域按照事前、事中、事后的不同階段都提供了制度保障，真正為生物多樣性提供了整體系統(tǒng)的有效保護(hù)。

總而言之，在整體系統(tǒng)觀的引導(dǎo)下，生物多樣性法律體系被賦予了全面完整的法律理念，具有了邏輯自洽的法律框架，形成了協(xié)同有序的法律制度?？梢哉f(shuō)，整體系統(tǒng)觀作為生物多樣性保護(hù)的立法邏輯，促進(jìn)了生物多樣性保護(hù)的法律體系化從形式層面走向?qū)嵸|(zhì)層面，承載了實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)法律價(jià)值的使命。

六、結(jié)語(yǔ)

生物多樣性保護(hù)的重要性已經(jīng)達(dá)成理念共識(shí)，要想轉(zhuǎn)化成行之有效的保護(hù)實(shí)踐，還需要借助法律的后盾力量。反觀現(xiàn)有生物多樣性保護(hù)的法律現(xiàn)狀，分散化的結(jié)構(gòu)特征成為顯著制約因素，而整體系統(tǒng)觀作為一種政治提議，其理論內(nèi)涵為生物多樣性立法保護(hù)提供了重構(gòu)方向。將整體系統(tǒng)觀作為生物多樣性保護(hù)的立法邏輯是以自然規(guī)律為基礎(chǔ)、政治支持為保障、法律體系為依托的順應(yīng)生態(tài)理性、社會(huì)理性和法律理性的應(yīng)有選擇。以整體系統(tǒng)觀作為立法邏輯，以《生物多樣性保護(hù)法》作為圓點(diǎn)，在結(jié)構(gòu)上作為統(tǒng)領(lǐng)法律框架的上位法，在內(nèi)容上加速立法理念和基本制度的體系化進(jìn)程，使得生物多樣性保護(hù)法律更為規(guī)范化和制度化，從而融入環(huán)境法律體系化的發(fā)展情勢(shì)。