戴 瑜

全球氣候變暖導(dǎo)致北極地區(qū)冰架和海冰緩慢融化，這為北極航道的可航性創(chuàng)造了條件。北極航道的可航性作為一項(xiàng)重要的北極事務(wù)開(kāi)始被國(guó)際社會(huì)關(guān)注。近年來(lái)，我國(guó)主動(dòng)參與北極航道治理與開(kāi)發(fā)活動(dòng)。2017年7月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在莫斯科會(huì)見(jiàn)俄羅斯時(shí)任總理梅德韋杰夫時(shí)表示“要開(kāi)展北極航道合作，共同打造‘冰上絲綢之路’，落實(shí)好有關(guān)互聯(lián)互通項(xiàng)目”；2017年11月，習(xí)近平主席在北京會(huì)見(jiàn)梅德韋杰夫，再次表示要共同開(kāi)展北極航道開(kāi)發(fā)和利用合作，打造“冰上絲綢之路”?！?〕2018年，我國(guó)發(fā)布的《中國(guó)的北極政策》白皮書(shū)（以下簡(jiǎn)稱“《北極政策》白皮書(shū)”）中將習(xí)近平主席提出的“冰上絲綢之路”明確為我國(guó)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”重要合作倡議之外的共建平臺(tái)。而北極地區(qū)復(fù)雜的地緣關(guān)系和國(guó)家間的政治博弈也促使“冰上絲綢之路”成為我國(guó)參與北極事務(wù)并行使話語(yǔ)權(quán)的重要平臺(tái)。

一、引言

北極地區(qū)通常是指北緯66°34′（北極圈）以北的陸海兼?zhèn)鋮^(qū)域?！?〕由于北極地區(qū)常年被冰雪覆蓋，陸緣冰架、大陸冰蓋和洋面巨大的浮冰或冰山使得北極地區(qū)的航行較為困難并充滿危險(xiǎn)。曾經(jīng)的豪華客輪“泰坦尼克”號(hào)首航時(shí)就撞上了北冰洋地區(qū)的冰山而導(dǎo)致沉沒(méi)的悲劇。隨著全球氣候變暖、北冰洋的浮冰融化以及航海技術(shù)的發(fā)展，北極地區(qū)的可航性對(duì)國(guó)際航運(yùn)產(chǎn)生了重大影響。目前北極水域的可航航道主要有東北航道和西北航道。東北航道主要經(jīng)由俄羅斯，而西北航道則主要路經(jīng)加拿大。理論上還有一條穿越北極點(diǎn)的中央航道，但是北冰洋中心區(qū)域終年冰雪，加之全球氣候治理的不斷開(kāi)展，一定程度上將減緩北極冰雪融化速度，因此，這條理論上的航線目前并不具有開(kāi)發(fā)可能性。北極航道所體現(xiàn)的戰(zhàn)略意義和經(jīng)濟(jì)價(jià)值是各國(guó)對(duì)其高度重視的原因所在。

二、地緣政治對(duì)北極航道話語(yǔ)權(quán)的實(shí)然性影響

作為地球上的兩極之一，北極地區(qū)與南極不同。在《南極公約》中，各國(guó)通過(guò)協(xié)商妥協(xié)將南極的主權(quán)凍結(jié)，因此，南極地區(qū)是世界上唯一不屬于任何國(guó)家、沒(méi)有定居人口的大陸。北極地區(qū)則沒(méi)有相關(guān)公約對(duì)主權(quán)等問(wèn)題進(jìn)行明確。北極地區(qū)主權(quán)國(guó)家較多，地理環(huán)境復(fù)雜，有關(guān)國(guó)際公約、政府間的雙邊和多邊協(xié)議對(duì)北極地區(qū)的國(guó)家權(quán)利以及國(guó)家間合作與發(fā)展缺乏清晰而明確的規(guī)定，因此，北極地區(qū)主權(quán)國(guó)家或區(qū)域組織基于地緣因素在北極地區(qū)事務(wù)中享有話語(yǔ)權(quán)與影響力是決定性的。

1.區(qū)域性組織：北極理事會(huì)

北極理事會(huì)是根據(jù)《渥太華宣言》于1996年成立的?！?〕從創(chuàng)建國(guó)家來(lái)看，北極理事會(huì)是由加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國(guó)八個(gè)領(lǐng)土位于北極的國(guó)家建立（以下簡(jiǎn)稱“北極八國(guó)”）。相較于相關(guān)的國(guó)際組織（如聯(lián)合國(guó)）和區(qū)域性組織（如北歐理事會(huì)）而言，北極理事會(huì)是一個(gè)專門(mén)為了解決北極問(wèn)題而誕生的組織。

（1）北極理事會(huì)概況

根據(jù)《渥太華宣言》第一條，北極理事會(huì)是一個(gè)高級(jí)別的論壇。該宣言第三條中建立了“觀察員”制度，在第七條中規(guī)定了對(duì)觀察員國(guó)的權(quán)利限制即不能參與決策機(jī)制。北極理事會(huì)對(duì)于“觀察員”資格的準(zhǔn)予較為嚴(yán)格，2013年，在基律納舉行的北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，北極理事會(huì)只考慮了非北極國(guó)家觀察員身份的申請(qǐng)，而對(duì)非政府組織和政府間組織的申請(qǐng)?jiān)谠摯螘?huì)議上并未給予考慮。在此之后，北極理事會(huì)陸續(xù)放開(kāi)了對(duì)國(guó)際組織申請(qǐng)的批準(zhǔn)。根據(jù)北極理事會(huì)的數(shù)據(jù)，截至2021年7月31日，非北極國(guó)家擁有觀察員資格的有13個(gè)國(guó)家，政府間組織擁有觀察員資格的有13個(gè)，非政府組織具有觀察員資格的有12個(gè)。

（2）北極理事會(huì)的作用

北極理事會(huì)在成立時(shí)尚不能預(yù)見(jiàn)北極地區(qū)將會(huì)面臨如此劇烈的變化，但隨著北極可航性的提升以及人類(lèi)對(duì)資源的需求，北極理事會(huì)成了一個(gè)能夠加強(qiáng)北極圈合作的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)。

在北極地區(qū)所面臨的諸多問(wèn)題中，最為關(guān)鍵的是有關(guān)國(guó)家核心利益的問(wèn)題，例如海洋邊界及主權(quán)劃分等。雖然《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中對(duì)領(lǐng)海劃界作出了規(guī)定，但對(duì)于地緣政治復(fù)雜的北極地區(qū)而言，僅憑《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中對(duì)于領(lǐng)土劃界的規(guī)定是遠(yuǎn)不能解決上述核心問(wèn)題的，因此，北極理事會(huì)為北極八國(guó)提供了可以協(xié)商談判的平臺(tái)和機(jī)制。但目前北極理事會(huì)主導(dǎo)的合作主要是針對(duì)航行安全、全球性氣候變化、環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展等不涉及主權(quán)的問(wèn)題。例如2011年5月，在北極理事會(huì)的主導(dǎo)下通過(guò)了《北極地區(qū)海上和航空搜救合作協(xié)議》（Agreement onCooperationonAeronautical andMaritimeSearchandRescueinthe Arctic），2013年5月又通過(guò)了具有約束力的《關(guān)于北極海洋石油污染防范和響應(yīng)合作協(xié)議》（Agreement onCooperationonMarine Oil Pollution Preparedness andResponse in the Arctic），這兩個(gè)協(xié)議的制定是用來(lái)應(yīng)對(duì)北極航行中的安全和污染問(wèn)題。

北極理事會(huì)由于在設(shè)立時(shí)并沒(méi)有考慮到北極環(huán)境的變化和隨之產(chǎn)生的問(wèn)題，加之其本身只是一個(gè)論壇性質(zhì)的政府間組織，因此，在很多關(guān)鍵問(wèn)題上不能提供有效的解決方案，更遑論對(duì)于組織政策的執(zhí)行力。而且，在現(xiàn)有的國(guó)際法規(guī)則下，北極問(wèn)題本身也是一個(gè)嶄新的議題。北極地區(qū)復(fù)雜的地緣政治環(huán)境，使北極地區(qū)對(duì)國(guó)家主權(quán)的界定以及海洋資源的利用成為北極國(guó)家敏感的核心所在。當(dāng)前，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》作為規(guī)范國(guó)家間海洋權(quán)屬和資源利用的基礎(chǔ)性國(guó)際公約，對(duì)北極地區(qū)的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的規(guī)定并不明確，這給北極地區(qū)的海域主權(quán)確定帶來(lái)很大問(wèn)題。

因此，北極理事會(huì)的成立及合作機(jī)制是建立在具有西方特色的國(guó)際法理論基礎(chǔ)上，體現(xiàn)的是西方國(guó)家的話語(yǔ)權(quán)。此外，美國(guó)并沒(méi)有加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》?；诤Ｑ髴?zhàn)略考慮，美國(guó)一直秉持航行自由的觀點(diǎn)并將其作為國(guó)際慣例應(yīng)用于海洋活動(dòng)中。作為北極八國(guó)之一的美國(guó)，其對(duì)北極地區(qū)的主張將會(huì)強(qiáng)烈影響北極地區(qū)的核心利益和穩(wěn)定。

2.極圈國(guó)家：北極八國(guó)

北極的大陸和島嶼領(lǐng)土主權(quán)分別屬于北極八國(guó)。〔4〕據(jù)科學(xué)家預(yù)測(cè)，北極海域可能在本世紀(jì)中葉甚至更早出現(xiàn)季節(jié)性無(wú)冰現(xiàn)象，為北極八國(guó)和其他各國(guó)商業(yè)利用北極航道和開(kāi)發(fā)北極資源提供機(jī)遇。〔5〕在當(dāng)前的法律機(jī)制中，北極八國(guó)都對(duì)北極海域表達(dá)了自己的主張。根據(jù)目前具有可航性的航線來(lái)看，與北極航道有關(guān)的兩個(gè)關(guān)鍵國(guó)家是加拿大和俄羅斯。

（1）加拿大的主張

加拿大政府對(duì)于其北極地區(qū)的權(quán)利主張集中在四個(gè)主要領(lǐng)域：彰顯北極主權(quán)、推進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)北極的環(huán)境遺產(chǎn)以及改善對(duì)其北方的管理?！?〕加拿大認(rèn)為西北航道可以“完全通航”數(shù)周，雖然將來(lái)可能并不會(huì)成為安全可靠的航線，但這并不會(huì)減少北極乘船旅游和自然資源開(kāi)發(fā)的可能性。此外，加拿大與一些北極國(guó)家存在主權(quán)糾紛，例如加拿大和美國(guó)對(duì)有關(guān)迪克森海峽（Dixon Entrance）和博佛特海（Beaufort Sea）的有關(guān)事項(xiàng)以及西北航線的地位存在爭(zhēng)議，加拿大和丹麥對(duì)位于埃爾斯米爾島和格陵蘭島之間的肯尼迪海峽中的漢斯島的主權(quán)也存在爭(zhēng)議。加拿大主張通過(guò)外交和政治途徑解決上述問(wèn)題，〔7〕并期望能在未來(lái)根據(jù)國(guó)際法解決上述爭(zhēng)端。但顯然，有關(guān)領(lǐng)土和主權(quán)事項(xiàng)的解決需要時(shí)間，而這些領(lǐng)土和主權(quán)事項(xiàng)的爭(zhēng)議將會(huì)對(duì)西北航道航線的確定以及航行安全產(chǎn)生影響。由于這些問(wèn)題通過(guò)北極理事會(huì)無(wú)法解決，2008年，加拿大、美國(guó)和丹麥等北極五國(guó)起草了《伊盧利薩特宣言》，意在推動(dòng)北冰洋的未來(lái)發(fā)展并維持北極地區(qū)的和平合作。

（2）俄羅斯的主張

在俄羅斯的北極戰(zhàn)略中，俄羅斯對(duì)北極安全和資源極其重視，但俄羅斯同時(shí)認(rèn)為其北極戰(zhàn)略不能只看重短期的優(yōu)勢(shì)或戰(zhàn)略收益，與鄰國(guó)建立穩(wěn)定的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系同樣重要?！?〕俄羅斯的北極海岸線幾乎覆蓋了整個(gè)北極圈的一半，毫無(wú)疑問(wèn)，俄羅斯在北極國(guó)家中占有獨(dú)特的地緣政治地位。北極航線中的東北航道為縮短歐洲和亞太地區(qū)的運(yùn)輸時(shí)間提供了極大可能性——如果通過(guò)該航道運(yùn)輸，整個(gè)航程是通過(guò)蘇伊士運(yùn)河的一半。雖然東北航道的大部分位于俄羅斯境內(nèi)，但由于北極地區(qū)惡劣的自然環(huán)境，俄羅斯也需要與其他北極、非北極國(guó)家開(kāi)展互利合作。〔9〕

三、亞洲國(guó)家對(duì)北極航道的戰(zhàn)略需求

雖然北極理事會(huì)準(zhǔn)予了中、日、韓三國(guó)觀察員資格，但并不代表其認(rèn)可亞洲國(guó)家在北極地區(qū)享有權(quán)益。中、日、韓三國(guó)作為亞洲的觀察員國(guó)在北極理事會(huì)的相關(guān)議題中針對(duì)北極地區(qū)的權(quán)益表達(dá)了自己的立場(chǎng)。中國(guó)作為近北極地區(qū)的國(guó)家，主張的目標(biāo)是認(rèn)識(shí)北極、保護(hù)北極、利用北極和參與治理北極。日本和韓國(guó)作為海洋國(guó)家，也逐漸參與和加強(qiáng)在北極地區(qū)的活動(dòng)并形成其關(guān)于北極地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃。中、日、韓三國(guó)也通過(guò)有關(guān)高層會(huì)談，就北極政策和深化合作達(dá)成共識(shí)，在航運(yùn)和資源等具體項(xiàng)目上開(kāi)展合作。

1.韓國(guó)的北極戰(zhàn)略

韓國(guó)在目前的北極合作戰(zhàn)略中并沒(méi)有提出自己的話語(yǔ)觀點(diǎn)，只是在現(xiàn)有的北極框架下采取“小步快走”的策略尋求在東北亞國(guó)家中對(duì)北極合作中的主導(dǎo)作用。〔10〕

2013年5月，韓國(guó)獲得北極理事會(huì)正式觀察員資格，此前韓國(guó)就已經(jīng)積極投入對(duì)北極科考工作，2002年在挪威建立了“茶山”科考站。2013年12月，韓國(guó)最終確定《北極政策基本計(jì)劃》，其中就提到了“成為創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的極地領(lǐng)先國(guó)家”的愿景。2015年4月，韓國(guó)海洋水產(chǎn)部出臺(tái)《北極政策執(zhí)行計(jì)劃》，目的在于擴(kuò)大國(guó)際合作基礎(chǔ)，參與北極氣候、環(huán)境變化及海洋探索的研究項(xiàng)目，為進(jìn)軍北極航線的商業(yè)航運(yùn)構(gòu)建基礎(chǔ)?？紤]到中俄共建“冰上絲綢之路”的成功范例，韓國(guó)學(xué)界也開(kāi)始積極主張加強(qiáng)與中國(guó)的北極合作。

2.日本的北極戰(zhàn)略

1990年，日本國(guó)立極地研究所承擔(dān)了包括北極在內(nèi)的極地科學(xué)研究，同年，該研究所成立“北極圈環(huán)境研究中心”?！?1〕2015年10月16日，日本內(nèi)閣綜合海洋政策本部第14次會(huì)議正式出臺(tái)官方的《日本北極政策》（Japan’sArcticPolicy），其主要內(nèi)容是在全球范圍內(nèi)利用日本的科學(xué)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，充分考慮到北極脆弱的生態(tài)環(huán)境，在確保法治、和平的基礎(chǔ)上，有序推進(jìn)北極實(shí)務(wù)的國(guó)際合作以及北極航線的開(kāi)發(fā)與利用?！?2〕

日本對(duì)北冰洋戰(zhàn)略價(jià)值的認(rèn)識(shí)具有鮮明的地緣政治與安全考量：一方面，由于近代以來(lái)日俄對(duì)立的歷史以及日本在北方海域和俄羅斯之間的海洋安全問(wèn)題導(dǎo)致日、美、俄三國(guó)之間的政治基礎(chǔ)不穩(wěn)，日本需要在北冰洋航路上尋求出路；另一方面，日本對(duì)于中國(guó)在北冰洋及其周邊海域的活動(dòng)保持高度關(guān)注，日本認(rèn)為從戰(zhàn)略上來(lái)看，中國(guó)在西北太平洋以及北冰洋上的活動(dòng)“將改變地區(qū)政治和軍事安全的平衡”?！?3〕

3.中國(guó)的北極政策

1920年2月9日，英國(guó)、美國(guó)、丹麥、挪威、瑞典、法國(guó)、意大利、荷蘭及日本等國(guó)家在巴黎簽訂了斯匹次卑爾根群島行政狀態(tài)條約，即《斯匹次卑爾根群島條約》（以下簡(jiǎn)稱“《斯約》”）。通過(guò)該條約，挪威確立了其在締約國(guó)中對(duì)斯匹次卑爾根群島的主權(quán)?！?4〕中國(guó)于1925年加入該條約，成為該條約的締約國(guó)。根據(jù)《斯約》，中國(guó)對(duì)北極航道享有進(jìn)入第一條規(guī)定的水域及斯匹次卑爾根群島水域的權(quán)利，這種權(quán)利的行使僅給予締約方的國(guó)民，且并沒(méi)有對(duì)該權(quán)利進(jìn)行目的性限制，無(wú)論是出于何種目的或原因都可以同等地進(jìn)入該范圍內(nèi)的水域、峽灣和港口?！?5〕雖然《斯約》簽訂于1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》之前，但是不影響中國(guó)在該地區(qū)與其他的國(guó)家和組織開(kāi)展合作。中國(guó)目前已在此區(qū)域建立了科考站。

不同于北極八國(guó)將中國(guó)在北極事務(wù)中的地位認(rèn)定為“非北極國(guó)家”，中國(guó)對(duì)自己在極地事務(wù)中的地位提出了具有中國(guó)特色、區(qū)別于北極八國(guó)的觀點(diǎn)，即中國(guó)在地緣上是“近北極國(guó)家”。根據(jù)《北極政策》白皮書(shū)中的觀點(diǎn)，北極對(duì)中國(guó)的影響表現(xiàn)在氣候、生物等多方面，不能因?yàn)椴痪哂械乩砩系膬?yōu)勢(shì)而否定中國(guó)在上述對(duì)北極影響極大的全球性問(wèn)題中的作用。中國(guó)基于各國(guó)間的合作與發(fā)展提出的“近北極國(guó)家”概念，不僅能夠?qū)Ξ?dāng)今全球性的北極問(wèn)題給予多國(guó)合作的可能性，更加為共同開(kāi)發(fā)和保護(hù)北極地區(qū)提供了新的思路。

四、中國(guó)提高北極航道事務(wù)話語(yǔ)權(quán)的必要性

1.能源結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式需要

我國(guó)一直在倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，對(duì)能源消耗與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系保持高度關(guān)注，特別是在黨的十九大報(bào)告中明確了必須堅(jiān)定不移地貫徹綠色發(fā)展理念，就是要重點(diǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。但當(dāng)前，我國(guó)仍然是一個(gè)對(duì)煤炭、石油和天然氣依賴度高的發(fā)展中國(guó)家。根據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年中國(guó)石油進(jìn)口主要來(lái)自俄羅斯、沙特阿拉伯、安哥拉，分別占比15.5%、12.3%和10.3%，中國(guó)油氣對(duì)外依存度增大，天然氣對(duì)外依存度達(dá)到45.3%，原油對(duì)外依存度為69.8%?！?6〕中東地區(qū)豐富的石油資源是我國(guó)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源來(lái)源，但中東局勢(shì)、馬六甲海峽的航行安全程度以及中東國(guó)家和美國(guó)的關(guān)系都會(huì)對(duì)國(guó)際油價(jià)產(chǎn)生影響。中國(guó)是一個(gè)“富煤缺油少氣”的國(guó)家，中東又是大國(guó)博弈之地，中國(guó)對(duì)能源進(jìn)口需要拓展多元化渠道以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)和政治風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)與俄羅斯之間“冰上絲綢之路”的合作是中國(guó)拓展多元化能源渠道的成功范例并具有重要戰(zhàn)略意義。北極地區(qū)集中了大量的可采碳?xì)浠衔锶剂?，其中石油和凝析油占俄羅斯總儲(chǔ)量的1/4，天然氣儲(chǔ)量占70%以上?！?7〕在北極地區(qū)開(kāi)展合作可以緩解自中東地區(qū)石油進(jìn)口的壓力，有利于保障能源安全和推行石油進(jìn)口路徑多元化，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下能夠有效保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。

2.國(guó)家海洋戰(zhàn)略的需要

首先，“冰上絲綢之路”是“海上絲綢之路”精神的延續(xù)，能夠繁榮我國(guó)海洋事業(yè)。我國(guó)發(fā)展海洋戰(zhàn)略其中一個(gè)重要的機(jī)制就是“海上絲綢之路”的構(gòu)建，但是目前“海上絲綢之路”主要是南海航線和東海航線，對(duì)于地處北方的北極航線尚未提及。誠(chéng)然，在古代和近代，中國(guó)的航海歷史中不可能存在北極航線，但是面對(duì)當(dāng)前的新形勢(shì)，“21世紀(jì)海上絲綢之路”顯然具有更多的時(shí)代意義，它不僅是對(duì)古代海上絲綢之路的繼承和發(fā)揚(yáng)，更是我國(guó)打破現(xiàn)有北極地區(qū)地緣政治僵局進(jìn)而廣泛開(kāi)展有關(guān)北極事務(wù)合作的重要平臺(tái)?！氨辖z綢之路”合作的拓展和加深將有利于我國(guó)與相關(guān)國(guó)家擱置爭(zhēng)議、共同發(fā)展，對(duì)港口航運(yùn)、海洋能源和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等方面將起到繁榮和促進(jìn)作用。

其次，開(kāi)發(fā)北極航道并加大在北極航道中的話語(yǔ)權(quán)可以減少對(duì)馬六甲海峽的高度依賴，有利于保障國(guó)家安全。不論是中國(guó)發(fā)展航運(yùn)經(jīng)濟(jì)還是對(duì)中東地區(qū)的石油進(jìn)口，都需要確保航行自由，尤其是對(duì)中國(guó)海上航行的重要通道——馬六甲海峽的航行安全的保證。美國(guó)曾公開(kāi)宣布要控制世界上16個(gè)重要的海上咽喉通道，特別是馬六甲海峽以及其他能源供應(yīng)線的海上通道。〔18〕中國(guó)是馬六甲海峽第一大使用國(guó)，每天經(jīng)過(guò)該海峽的船只中有60%來(lái)往中國(guó)，中國(guó)進(jìn)口石油量的80%以及進(jìn)出口物資的50%要經(jīng)過(guò)該海峽。〔19〕而馬六甲海峽，除了天然的水道狹窄帶來(lái)的航行安全問(wèn)題之外，還有由于海峽共管帶來(lái)的航行管制問(wèn)題。目前，馬六甲海峽由馬來(lái)西亞、印度尼西亞和新加坡共管，中國(guó)與上述國(guó)家間的政治關(guān)系以及上述海峽沿岸國(guó)之間的政治穩(wěn)定和航行管理水平都影響著海峽進(jìn)出的安全性。而北極航線則不涉及上述問(wèn)題，航行管制限制較少。

最后，利用北極航道可以減少海盜威脅，增加航行安全。由于當(dāng)前中國(guó)對(duì)中東地區(qū)的油氣需求，大量的石油通過(guò)波斯灣和馬六甲海峽運(yùn)往中國(guó)港口，這些航線都不可避免地經(jīng)過(guò)亞丁灣。亞丁灣地區(qū)海盜猖獗，增加了航運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)和成本。而北冰洋航線由于氣候和航行技術(shù)等因素，不便于海盜在該區(qū)域活動(dòng)，因而運(yùn)輸?shù)拇耙嗄軌蛳鄬?duì)免于海盜威脅。

五、“冰上絲綢之路”合作中北極航道話語(yǔ)權(quán)的構(gòu)建

中國(guó)是北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方。根據(jù)國(guó)際公約，中國(guó)在北冰洋公海享有航行、飛越、捕魚(yú)和資源勘探與開(kāi)發(fā)等自由或權(quán)利。雖然部分北極國(guó)家對(duì)其他國(guó)家參與北極事務(wù)懷有疑慮，但面對(duì)北極事務(wù)中諸如氣候變化和航運(yùn)安全等全球性問(wèn)題時(shí)，仍需要與其他國(guó)家合作。同時(shí)，中國(guó)對(duì)于北極航道的利用需求促使中國(guó)需提升在北極航道資源利用中的參與度，以期在穩(wěn)步推進(jìn)北極事務(wù)國(guó)際合作的基礎(chǔ)上發(fā)出中國(guó)的聲音。

1.“冰上絲綢之路”理念下的合作機(jī)制

《北極政策》白皮書(shū)中倡導(dǎo)保護(hù)和合理利用北極，應(yīng)當(dāng)遵循《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《斯約》等國(guó)際公約和一般國(guó)際法，尊重北極國(guó)家的相關(guān)法律，注重以可持續(xù)的方式保護(hù)和利用。尤其是白皮書(shū)中強(qiáng)調(diào)了“合作”是中國(guó)參與北極事務(wù)的有效途徑，這種合作是要建立多層次、全方位、寬領(lǐng)域的合作關(guān)系。只有中國(guó)參與了北極事務(wù)，才有可能和北極八國(guó)以及其他利益主體進(jìn)行對(duì)話，進(jìn)而才有可能提升在北極事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)。

習(xí)近平主席提出的“冰上絲綢之路”倡議雖然是針對(duì)中俄之間的合作，但隨著中國(guó)對(duì)于北極事務(wù)參與度的提高，“冰上絲綢之路”也可以延展成與北極域內(nèi)外國(guó)家、政府間國(guó)際組織、非國(guó)家實(shí)體等多方利益攸關(guān)方合作的機(jī)制和平臺(tái)。一方面，中國(guó)與其他北極國(guó)家具有合作的可能性；另一方面，“冰上絲綢之路”所蘊(yùn)含的“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的基本原則是中國(guó)“人類(lèi)命運(yùn)共同體”理念中的“共商、共建、共享”在北極合作中的又一體現(xiàn)，為北極國(guó)家和近北極國(guó)家共同解決問(wèn)題提供了參與和合作機(jī)制。

北極航道的開(kāi)發(fā)與利用，涉及的問(wèn)題較多，需要世界各國(guó)共同合作。北極問(wèn)題已不僅是北極國(guó)家之間的問(wèn)題，諸如北極航道的利用、航線的確定、技術(shù)的發(fā)展以及北極環(huán)境的保護(hù)等都是全人類(lèi)需要共同面臨的問(wèn)題。而目前無(wú)論是北極理事會(huì)對(duì)其他國(guó)家參與北極事務(wù)的排斥還是現(xiàn)有國(guó)際法框架對(duì)北極主權(quán)和海洋問(wèn)題規(guī)定的不明確，都阻礙了北極問(wèn)題的共同解決?！氨辖z綢之路”則體現(xiàn)對(duì)北極國(guó)家和近北極國(guó)家給予同樣的參與地位，能夠提高各國(guó)的參與積極性，為就北極問(wèn)題在全球范圍內(nèi)尋求廣泛的協(xié)商、合作以及解決方案提供了新的多邊平臺(tái)。

2.以雙邊合作機(jī)制提升中國(guó)對(duì)北極事務(wù)的話語(yǔ)權(quán)

中國(guó)重視北極航道的航行安全，需在對(duì)北極科考的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)北極航道的基礎(chǔ)研究，重視與北極航運(yùn)相關(guān)的環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題，切實(shí)遵守國(guó)際海事組織制定的北極航運(yùn)規(guī)則，例如《極地水域船舶航行安全規(guī)則》。

雙邊戰(zhàn)略合作是當(dāng)前構(gòu)建北極話語(yǔ)權(quán)的一個(gè)可行途徑。中俄之間通過(guò)“冰上絲綢之路”的合作，已經(jīng)建立在北極地區(qū)航行和資源方面的共建共贏機(jī)制。2013年，中國(guó)與俄羅斯達(dá)成協(xié)議，在俄羅斯北極地區(qū)合資共建亞馬爾液化天然氣項(xiàng)目，此后，兩國(guó)就該項(xiàng)目進(jìn)行深入合作，通過(guò)兩國(guó)大型國(guó)有企業(yè)推動(dòng)該項(xiàng)目的投產(chǎn)，2017年12月8日，亞馬爾液化天然氣項(xiàng)目正式投產(chǎn)并成為中俄共建“冰上絲綢之路”的標(biāo)志性項(xiàng)目之一，北極東北航道作為重要的運(yùn)輸通道在其中發(fā)揮了不可替代的作用?！?0〕

中國(guó)和挪威之間也存在合作可能性。在挪威駐華大使白思娜看來(lái)，北極八國(guó)在北極地區(qū)的主權(quán)、管轄權(quán)以及國(guó)家權(quán)力是根據(jù)現(xiàn)有國(guó)家立法和國(guó)際法取得，而非北極國(guó)家可以通過(guò)國(guó)際海事組織、國(guó)際海底管理局和區(qū)域漁業(yè)管理機(jī)制等相關(guān)論壇參與國(guó)際水域活動(dòng)的管理并在既定法律框架內(nèi)開(kāi)展北極活動(dòng)?！?1〕因此，挪威從一定程度上認(rèn)可了北極國(guó)家和其他國(guó)家間的合作，中國(guó)和挪威之間在北極地區(qū)的非主權(quán)事務(wù)上可以開(kāi)展合作。

中國(guó)北極航道問(wèn)題的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的平臺(tái)構(gòu)建可以分為近期和遠(yuǎn)期規(guī)劃。近期規(guī)劃是利用現(xiàn)有的區(qū)域組織或國(guó)際法規(guī)則，積極參與北極事務(wù)，以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《斯約》框架中既有利益為基礎(chǔ)，在國(guó)際組織中和北極理事會(huì)中擴(kuò)大影響力和話語(yǔ)權(quán)，進(jìn)一步參與北極地區(qū)的開(kāi)發(fā)和利用。遠(yuǎn)期規(guī)劃，就是要以“冰上絲綢之路”和“人類(lèi)命運(yùn)共同體”為平臺(tái)，保持建設(shè)和推動(dòng)該話語(yǔ)權(quán)的耐心和毅力，以更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展角度打造全人類(lèi)共同的合作前景。

六、結(jié)論

北極航道問(wèn)題伴隨著全球氣候變暖而生，是全球治理的重要組成部分，需要由世界各國(guó)共同協(xié)商與合作解決?！叭祟?lèi)命運(yùn)共同體”的基礎(chǔ)是相互依存的國(guó)際權(quán)力觀、共同利益觀、可持續(xù)發(fā)展觀和全球治理觀。在此基礎(chǔ)上形成的“冰上絲綢之路”的合作，既是中國(guó)在北極地緣政治結(jié)構(gòu)中謀求國(guó)家安全的有效途徑，也能為北極航道以及北極問(wèn)題減少對(duì)抗、增加對(duì)話提供新的機(jī)制，同時(shí)也為今后北極航道的合作共贏發(fā)展反映更深刻的內(nèi)涵，并為中國(guó)參與北極開(kāi)發(fā)與治理提供有力的話語(yǔ)保障?！?/p>